新农村建设历程回顾与思考

新农村建设历程回顾与思考

——基于江南QZ市等地的调查

陈爱巧

党的十六届五中全会提出：建设社会主义新农村，是我国现代化建设进程中的重大历史任务。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这是中央对新农村建设的要求，也是总体目标。

“20字方针”内涵极为丰富，涉及农村政治、经济、文化、社会管理等方方面面。有了这“20字方针”，本不应还有怎样建设新农村的问题。但是，笔者了解到，怎样建设新农村，仍然作为一个现实问题存在于实践中。 一、QZ市新农村建设历程简要回顾

税费改革后，正当许多人还在热议“今后的乡村干部没事干了”，一场轰轰烈烈的新农村建设运动在QZ市全面铺开，全市上下所有乡村干部和农民群众都投身其中，成为QZ市乡村的一项“中心工作”。考察QZ市的新农村工作，我以为经历了以下几个阶段。

1、初始阶段，可用“粉墙饰壁”来概括。

这一阶段，对公路、铁路沿线两旁的房屋，乡村干部包村包户，不管农民自己是否有安排，都要求一律粉白。

2、第二阶段，道路硬化、“三清三改”。

由于初始阶段的“粉墙饰壁”脱离真实需要，工作推进阻力大。QZ市的新农村工作调整为：从解决农民最急迫、最直接、最关心的实际问题入手，“不推山、不填塘、不砍树”，进行道路硬化、“三清三改”（清垃圾、清淤泥、清路障；改水、改厕、改路）。

3、第三阶段，以“五新一好”为内容的“整村推进”。

“三清三改”为主要内容的新农村建设，虽说较好地找到了切入点，但并没有真正把握新农村建设的内涵，停留在“好看”的层面，没有培植起农村发展的内生动力。为避免政府大包大揽、强迫命令，广大干部群众已认识到，新农村工作应当“政府主导、农民主体、干部服务、社会帮助”。但由于压力型工作机制和官员急求政绩的影响，以“五新一好”（ 建设新村镇、发展新产业、培育新农民、组建新经济组织、塑造新风貌、创建好班子）为内容的“整村推进”，结果仍然难于避免沦为“造盆景”。

4、第四阶段，照中央“20字方针”积极而稳步行进。

经过一段时间的实践，人们清楚地看到，从农民最关心、最容易办到和最能得到实惠的事情入手，就最容易见效。但同时，要注意避免形式主义和政绩工程。 新农村建设正式启动之前，QZ市明确了五大原则：政府主导，农民主体；实事求是，量力而行；因地制宜，科学指导；建章立制，规范操作；整体推进，务求实效。这“40字原则”的出发点在于，充分尊重农民意愿，发挥农民的主体作用，不搞形式主义，不搞脱离实际的政绩工程，不搞一刀切。工作中，广大干群越来越看重和发挥村民“理事会”的积极作用。

2009年12月初，QZ市成功举办了“新农村建设论坛”。来自全国各地的专家学者指出：新农村建设要避免“只见新房不见新村”，“只见新村不见新貌”。因此，不要把建设社会主义新农村，片面理解为大量投入资金建新房，大拆大建搞集中；片面理解为搞运动，不顾实效搞形式。也就是说，不能把村镇建设等同于新农村建设。如果没有农民收入的增加，新农村建设只能成为一句空话。 二、相关问题分析

QZ市的新农村建设可谓“轰轰烈烈”，一系列的“指导意见”也似乎“几近完美”，政府不仅进行了大量的人、财、物投入，还发动媒体广为宣传??。虽然取得一定的成绩，但几年过去，QZ市的乡村面貌难说有根本改变，硬化后的乡村公路养护成为缺少制度保障的问题、年内的“建设点”年后就因“断奶”

而再度被“遗忘”、青年农民依然不断往城里跑、农村人均可支配收入在全国排名并没有因此明显跃升、下去采访的记者没能写出“传世之作”、前来参观学习的干部群众无法带回可“复制”的经验、受邀而来调研的专家学者难于“过早下结论”??。现实既客观又无情，凌驾民众意志之上的运作“模式”，不被农民认同。冷静思考会发现：

（一）、乡镇无力提供公共产品和公共服务。

不完善的分税制，使财力过度上聚。基层政权责、权、利失衡，乡镇已无力提供公共产品和公共服务，处于一种“有政无财”的尴尬局面。结果是公共物品供给和服务“热衷于政绩和形象工程”，远离“均等化”和“真实需要”的现象普遍存在。

充足的财政资源和公共财政制度，是政府建设的基础。压力型体制过于关注指标任务的完成，“只看结果，不问过程”，追求效率牺牲公平，导致蓝图的设计与制度的运作间，出现人为反差。 （二）、几个具体问题的分析。 1、在具体操作层面的问题。

（1）、“奖补资金”的发放方式需要改进。

自2004年9月份起，新农村建设逐渐成为QZ市乡村的一项“中心工作”。新农村建设是一项反哺农村的惠民工程，标志着基层政权从汲取型向服务型的转变。

搞新农村建设，需要大量的资金投放。以村庄整治为内容的新农村建设，具体落在自然村层面。

先期的新农村建设工作，出现过一些偏差。过多地表现为“粉墙饰壁”。后期虽然得到较好克服，但“造盆景”的现象依然存在。“造盆景”难于推广复制，不能真正起到以点带面的作用。更为严重的是，由于财力不足，“造盆景”时的“装饰物”，从这个点搬到那个点，搬来搬去之间，滋长的是形式主义，失去的

是民众热情。

“整村推进”虽取得一定的规模效应，但替农民作了主。这就难于调动民众的积极性，最终出现“官急民不急”的窘境。

资金投放上，大量的财政资金被安排在“形象工程”中“造盆景”，“粉墙饰壁”脱离真实需要。其根本原因，在于农民的话语权缺失，没有真正发挥农民在新农村建设中的主体作用。

对资金发放办法，笔者以为“验收补助”的办法，更利各项工作健康有序进行。这种办法可表述为：农户按规划完工后，理事会会同乡村干部验收公榜，农户凭验收补助单，到新农办领取补助；或按验收补助单，划入农户存折，确保农户如实得到相应补助。这一可保促新农村建设专项资金真正落到实处；二可充分发挥农户积极性，真正体现以农民为主体，避免干群关系紧张（笔者走访的几个新农村建设点中，就发现有3个点，或因补助没及时到位或因无偿占用土地或因拆迁补偿标准偏低，而引发对抗性矛盾。深入分析一下，矛盾的根源，无非是没有充分保障农民的经济受益权，没有让农民充分享受到改革与经济发展的成果）；三可避免“一刀切”现象发生（君不知，“一刀切”下，为赶进度，泥工师傅都被抢扯成了八瓣人儿），办农民最需要最迫切的事，也可减少“造盆景”和“粉墙饰壁”脱离真实需要的现象；四为日后查验提供真实依据。

这种“奖补资金”的发放方式，政府只需制定好发展规划和“奖补项目”，让农户根据自身情况选择，完成好经验收合格后，领取相应“奖补资金”（或打入其存折）。从而避免因打乱农户自身安排，难于调动积极性的尴尬。另一方面，可较有效避免“形象工程”、“政绩工程”，较好保证“真实需要”，让新农村建设回归到党中央要求的总体目标上来。

对属小区公共物品（如修通组路等）的补助，因耗资较大，则应根据工程进度，分期及时拨付。

（2）、“一事一议”难担重任。

新农村建设中，常要动用“一事一议”的方式，来解决公共事务。 “一事一议”本意是为遏阻农民负担过重而出台的。这就决定了“一事一议”在农村公共物品供给过程中作用有限。

“一事一议”存在的政策缺陷和技术问题，使“一事一议”职能只能停留在遏阻农民负担层面，而难于承担农村公共物品供给的重任。乡镇政权组织不得不承担起维护村庄公共服务的职责。而乡镇由于责、权、利失衡，其实难于长效保证向村庄提供良好的公共服务。结果依然是村庄的公共服务明显不足。 2、在组织设施方面的问题。 （1）、尚缺失个性化的规划。

要实现新农村建设的总体目标，必须首先搞好依据当地的自然地理人文等条件，设计好建设蓝图，作好村庄整体性的有前瞻性的发展规划。但现在这方面存在明显的不足，不仅“整村推进”的选点时间短（多为1-2个月），而且缺少根据本村实际情况作出的村庄发展规划（实际上这么短的时间，也不可能拿出一个好规划）。所采用的规划，往往是“批发”出来的，针对性不强，实效必然打折扣。那种把农村建设成像城里一样的理念，更是离新农村建设的总体目标相距甚远。

由于缺少村庄整体性的有前瞻性的发展规划，结果自然只能是有新房没新村，或最终沦为建新村。

据说，我国宋代时就有过新农村建设。凡是到过皖南看过宏村西递古村落的人，无不被那里的村落设置布局感叹折服。中国古代“皇权不下县”，建于南宋绍兴元年、至今已有800余年历史的皖南宏村西递等古村落，是怎样完成村庄的规划建设的呢？可以肯定的一条是，决不是政府主导下进行的。这是不是给我们今天的新农村建设，提供了一种可以借鉴参考的史料依据呢？当然，我们今天的新农村建设，更富有文化民主方面的现代文明内涵。 （2）、“被上楼”忽视了新农村建设的实质。

打着新农村建设的旗号，“拆村并居”强迫“农民上楼”，实际上忽视了新农村建设的实质，是对“城乡建设用地增减挂钩”政策的曲解。把握不好，很容易演变为地方政府“以地生财”的新途径。

自然村是人与自然和谐相处双向选择的结果。“拆村并居”涉及生产生活方式、管理体制的调整，关系到人文、生产要素的重组。庭院经济是我国传统农耕文化的重要组成部分。农户庭院是人与生物共生、自然环境与人工环境并存的特殊生态系统；又是人类文明与物质生产并存，物质和能量高度富集的特殊区域。因此，“拆村并居”必须与当地的经济发展水平相适应，同时要保护农民的发展权利，不能盲目强迫农民上楼。

违背民众意愿的“拆村并居”，其实是官员主导，是对“增减挂”政策的曲解，是扭曲的GDP政绩观主导，把握不好，极易沦为“以地生财”的道具。 另外一个就是补偿问题。新农村建设，也会涉及到“征地拆迁”问题。我以为，现行“6-10倍的补偿标准”，既缺乏理论基础又没有现实依据。村庄内的“征地拆迁”，与城市化进程中的“征地拆迁”，有很大的区别。一是范围只限于村内，二是土地使用性质一般没有改变。也就是说，这只限于村内的利益调整。应该据此认真研究探讨。

综上所述，“粉墙饰壁”没有把握住实质，有太多的“形象工程”嫌疑；“造盆景”难于复制，没有推广价值，实是在造“政绩”；“整村推进”以“规模效应”替农民作了主，有违发展规律；“新村建设”充其量只是表面好看，剥离的是新农村建设内涵；“拆村并居”“被上楼”，背后的机理是“以地生财”，是激进的表现；把农村建设得象城市一样，背离了经济社会发展规律，与城乡统筹发展格格不入。压力型体制下，各种背离新农村建设宗旨的激进式运作，形式主义是其表现，狂求政绩是其根源，“人在政举，人走政息”是其当然宿命。 三、几点体会与建议

实践表明，新农村建设，光靠政府的投入资金远远不够。必须坚持以农民为

主体，注意突出当地的乡村特色，不搞一刀切，保持农村传统文化特色，突出人与自然和谐。

1、必须坚持一切从实际出发的原则。

新农村建设不仅在于投入，关键在于引导，在于因地制宜。要给农民新的思想，新的技术，新的风貌、新的生活。一切为了城乡统筹发展、为了农民致富。不同地域的情况千差万别，一定要遵循因地制宜、一切从实际出发的原则。 2009年11月，我有幸应邀参加在长沙举办的“‘两型’农村与生态农业国际学术研讨会”，在会务组织参观考察示范村的过程中，我发现当大家忙于观光赏景时，“小毛驴市民农园”园主石嫣，却在农家菜园与当地农民进行长时间的交谈。2010年9月，“第五届中国经济论坛”上，我有幸读到董筱丹等人的论文，深深感受到这论文与流行的“办公室论文”的不同。据了解，这两位博士都曾师从被冠于“农民利益代言人”的温铁军教授。温教授的团队，以实际言行在告诉我们，应该怎样去了解认识和研究中国农村。

黄河被称为中华民族的“母亲河”。年事已高的曹锦清教授手持拐杖翻山越岭、行走田间地头，通过对农民的深入访谈写出的《黄河边的中国》，与《孙子兵法》一起被英国《卫报》选为“The 100 greatest non-fiction books”。贺雪峰教授的团队，以“乡土性”见长，推出一批颇有见地的学术论著。两位教授进行乡村田野调查的照片，给人深刻印象，以实际行动为关注农村的人们进行着言传身教。

理论必须联系实际。“第五届县乡干部论坛”上，论坛发起人李昌平先生，向我们介绍了他领衔的“中国乡村建设院”，要“把农村建设的更象农村”。是否可以说，“小毛驴市民农园”的实践、“中国乡村建设院”在河南信阳市郝堂村的新农村建设实验，让我们感到梁漱溟、晏阳初倡导的乡村建设现实改进，不仅要继承传统农耕社会的精华，更在注入现代农业因子。这样的实践显然是在探索中国新农村建设的本质——建设“现代农耕社会”，呼唤着我们去考察学习。

2、必须重视和加强文化建设。

新农村建设，仅靠政府的转移支付和外界资金资助，并不能从根本上解决问题，必须有一整套文化机制来保障，来提高人的素质，来对接现代科技文明。文化就是价值。价值观决定“生产什么，怎么生产，为谁生产”。没有文化建设，就不可能形成与新农村建设要求的组织。没有组织建设，就不可能承担起组织实施新农村建设的长期艰巨工程。

中国的现代化，最根本的是农村现代化。“扶贫扶人，扶智扶文”。“中国城乡之间的差别，虽表现在经济上，然最根本的差别，还是农村文化落后”。司马云杰指出，中国农村的根本出路在于文化（包括科学）上的复兴与再造；“三农”问题，只有在中华文化的伟大复兴中，才能真正找到出路与前途。 3、必须从根本上保护农民权益。

新农村建设，是在我国工业化、城市化、农业现代化进程的大背景下进行的。土地征用、土地流转、村集体和地方政府及农民间的利益分配关系、环境污染、农产品价格偏低等一系列问题伴随而来。

保护农民权益，一是要输，二是要堵。所谓“输”，就是要让资金有序回流农村。当前最需要做的，就是要完善农村公共物品供给体系。所谓“堵”，就是要通过建立一个能有效保护农民权益的机制体系，斩断各种伸向农民利益的黑手，使各种显性的、隐性的侵占农民利益的方法手段，都付出大于其可能收益的代价。

据悉，安徽省铜陵市已进行农民领《房地产权证》试点，集体土地上的房屋在那将有“合法身份”。此前，河南多地亦已在新型农村社区建设中，赋予农村居民拥有房产证的权利。

这项改革，从法律权利的层面，确保农民的利益，打破城乡二元体制，实现对农民的平等赋权，为实现国有土地和集体土地的“统一市场”，达到“同地、同权、同价”，迈出了实质性的一步。

只有充分认识保护农民权益的重要性，从保护农民权益的根本出发，对新农村建设的认识和政策的执行过程，才能较好地避免产生偏差，农民缺失的话语权才能找回，投入到新农村建设的财力、物力和人力，才能发挥更大效益。 4、必须发展现代新型农业。

新农村建设的主力军是新型农民。建设新农村，必须发展现代新型农业，增强农民增收的内在机理。

现代新型农业呼唤新型农民。新型农民应是有文化、崇科学、熟技术、懂经济、守法纪。因此要把农业建成现代产业，必须大力推广新农具、新品种、新技术，这就需要培育大批的新型农民。劳动力是生产要素中最活跃的因素，培育出大批的新型农民，远比简单的“粉墙饰壁”更具战略眼光。 5、完善农村公共物品供给体系

搞新农村建设，需要大量的资财投放。但这种资金投放决不是单纯的给点钱，而应是工业反哺农业、城市支持农村、公共财政政策在资金方面的体现。 6、应重视村庄经济发展

中国经济发展的短板在农村，“三农”问题的实质是乡村经济的转型，重点是经济发展模式的选择。城乡一体化，并不是简单地把农村建设为城市，是涉及政治、经济、文化、社会等多方面转型的系统工程，而所有这些都要借助经济发展来反映。

“天下之治始于县”。县域经济是国家经济的细胞，县域经济良性发展，整个国家的经济就可持续发展。村庄经济，尤如县域经济在国家经济中的地位，是县域经济的细胞。因此，发展经济，必须重视村庄经济的发展。村庄经济发展，是新农村建设的内在要求，是农村经济发展的基础和内在动力。 7、必须加强干部队伍作风建设。

建设新农村、实现农村改革发展目标任务，必须加强干部队伍作风建设，深入推进农村党风廉政建设，促进政府服务性转型。

结语

社会主义新农村建设，是一项系统工程，是一项长期的坚巨任务。只有按照中央的“20字方针”，遵循经济社会发展规律，充分发挥农民的主体作用，大力夯实农村经济发展基础，不断增强农民增收的内生动力，才有望实现新农村建设的总体目标。

农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。今年1月在北京召开的“社会主义新农村建设政策体系研究”成果座谈会提出，当前我国农村改革发展仍处于关键时期和攻坚阶段，消除制约农业农村发展的深层次问题和矛盾不可能一蹴而就，必须在以下几个事关社会主义新农村建设全局的重大问题研究上继续狠下功夫：一是关于新农村建设内涵的丰富与发展。二是关于农业产业进一步发展。三是关于新农村建设的法制化。四是关于土地制度改革。五是关于农村集体经济的产权界定问题。六是关于农村的民生问题。

参考文献：

陈爱巧：《农村贫穷根源在于资金流失》，《乡镇论坛》，2005年第12期（上） 陈爱巧：《论现阶段我国农村公共物品供给》，《中华百业发展论坛》，人民日报出版社，2006

陈爱巧：《农民权益保护与新农村建设问题探讨》，人民在线网理论研究频道，2008.10.30

陈爱巧：《自然村是人与自然和谐相处双向选择的结果》，《基层工作创新与和谐社会建设理论实践》，经济日报出版社，2011.5出版

陈爱巧：《基层干部为何困惑多？》，《改革内参》，2011年第47期 陈爱巧：《中国村庄经济发展问题研究》，《中流砥柱?新时期社会主义建设理

论与实践》，2012

陈爱巧：《几项乡村制度运行评析》，《市县领导参阅》，2012年第3-5期

作者单位:江西省南康市浮石乡财政所

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