工商注册登记“先照后证”改革存在的问题、原因及对策建议DOC

工商注册登记“先照后证”改革存在的问题、原因

及对策建议

“先照后证”是国务院推行降低市场主体准入门槛，激

发民众创业热情的重要举措，目前全国各地工商部门在国务院的统一部署下正在积极推进此项工作，然而基层工商部门在具体实践中发现“先照后证”存在一些问题须引起重视。 目前工商注册登记“先照后证”存在的主要问题。 一、部门协同配合缺乏。国务院推行的“先照后证”改革不仅是工商一部门的事，这项改革还需要卫生、安监、食药、公安、交通、文化、质监、住建等多部门相互协调配合，形成工作合力，才能确保改革顺利实施。但从目前的推进情况看，由于改革缺乏统一的领导协调，导致改革推进还停留在各个部门自行推进上，各个部门之间的协调配合较少，没有形成统筹推进的良好工作态势。如部分行政审批部门已经习惯于工商部门的把关，认为推行“先照后证”是工商部门推卸责任的一种行为，对按照改革方案推进先照后证改革的积极性不高，后置许可办理的效能较以前也没有明显的变化，事实上并没有为市场主体带来多大便利。

二、改革中一些具体问题解决方案未明确。目前在推行“先照后证”的改革中出现了一些具体问题需要引起重视。一是某些企业所从事的经营范围本来需要其他行政部门审批，获得审批许可才能从事经营活动，工商部门按照“先照

后证”改革措施为企业办理了营业执照，但是企业在办理相关后置许可时发现自身并不符合从事该经营范围的条件，无非获得审批许可，按照规定企业就不能从事经营活动，像这种已经注册登记但不能从事经营活动的企业怎么办就成了一大问题。二是经营范围核定问题。实施“先照后证”改革后很多以前需要前置审批的经营范围现在需要工商部门先核定颁发营业执照后再办理行政审批，这样很容易出现工商部门核定的经营范围与后置审批部门许可的经营范围不一致的情况。例如某经营者从事副食品销售，工商部门按照经营者的申请将“预包装食品、散装食品、乳制品（含婴幼儿配方乳粉）”等经营范围核定在营业执照上，但是该经营者到食药部门办理食品流通许可证时核定的许可经营范围却是“预包装食品、散装食品、乳制品（不含婴幼儿配方乳粉）”，这样就导致了营业执照经营范围与许可经营范围不一致的情况。如果经营者再到工商部门按照许可经营范围进行变更就增加了经营者的负担，事实上并未达到方便经营者办事的情况。

三、相关配套改革不完善。目前推行的“先照后证”改革主要是国务院和工商总局以规范性文件的形式下发各地各部门，要求按照其规定执行，但这些行政审批作为前置是由相关法律法规确定下来的，现在工商部门要因为一个规范性文件就将其改为后置，涉及到这些行政审批的法律法规却

没有及时修改或废除，这就给工商部门履职带来了风险，一旦在注册登记和监管过程中出现问题要追究责任时，到底是以国务院的规范性文件为准还是以法律法规为准，就会造成推诿扯皮现象。

四、监管理念仍然滞后。根据国办发〔2014〕7号文件精神，实施“先照后证”改革要进一步转变监管理念、创新监管方式、落实监管责任、强化依法监管，并按照“谁主管、谁审批、谁负责”权责一致的原则履行各个部门的监管职责。但从目前的情况看，在市场监管方面仍然存在问题。一是工商部门并未完全转变观念，仍然习惯于事前监管，对事中、事后监管没有引起足够的重视，也没有健全相关制度，完善相关措施，与实施“先照后证”的监管要求还有距离。二是各部门的职责划分还不够清晰，存在推诿扯皮的现象。很多行政审批部门习惯性的认为工商部门就是市场监管的部门，市场监管一切都归工商部门管，并没有按照“谁主管、谁审批、谁负责”原则履行好自身的职责。从12345及其他部门移送工商部门的投诉举报情况来看，很多涉及到其他部门职能的仍然移交到工商部门，工商部门再负责解释及移送其他部门，造成行政资源上的浪费和行政办事效能的不畅，也易对公众产生行政部门相互推诿扯皮的印象。

导致以上问题的原因分析。

一、社会公众认知普遍存在误区。目前社会上无论是企

业还是普通公众对“先照后证”改革的认知都不到位，普遍存在两种错误观念：一种错误观念认为只要办理了营业执照即可从事经营活动，不需要再去办理其他行政许可。在商事登记制度改革前我国一直实行的是“先证后照”模式，这对经营者及社会公众产生了深远的影响，“先照后证”改革后他们仍然难以摆脱改革前的思维定势，认为是否再办理后置审批已无所谓，只要办理了营业执照就可以直接从事经营活动。另一种错误观念认为此项改革“换汤不换药”，效果不大。这部分企业及公众认为需要的审批的事项仍然还要办理审批手续，并没有精减办事流程，“改革仅是简单的将照与证的顺序颠倒，并没有实质性的意义，对企业的经营不会产生实质性影响。

二、统筹改革工作不完善。之所以会出现“前置改后置”与法律法规修改不配套的问题，在一定程度上反映出目前在推行这项改革的过程中统筹协调工作还有待提高。

三、部门利益观念作祟。长期以来各部门逐渐形成的部门利益观念在一定程度上影响了“先照后证”改革的推进，一些部门怕担责任，生怕本部门职责多了，在执行国务院“先照后证”改革措施时推三阻四，消极应对，使得此项改革在推进过程中遇到很多阻力。

对策建议。

一、加强宣传引导，消除认识误区。针对企业和社会公

众对工商注册登记“先照后证”改革的认识误区，充分利用网络、电视、报纸等媒体有针对性地开展宣传，重点宣传“先照后证”改革的目的、意义以及前置改后置行政审批事项目录，让广大经营者和社会公众对此项改革有一个正确的认识，为“先照后证”改革营造良好的工作氛围

二、明确部门监管职责。针对部分部门监管职责不明的现状，可由上级政府及时出台落实监管责任的文件，对各个部门涉及变化的监管责任予以明确，将详细的监管责任以菜单式详细分解到各个部门，确保各个部门均依据法定职责行使权力，防止部门之间因责任不明确而导致产生监管盲区。 三、加快完善相关法律法规。一是尽快按照“先照后证”要求将涉及到的相关法律法规进行修订，做到法律修订和改革同步进行，使“先照后证”改革措施有法可依。二是尽快制定法律法规解决“先照后证”改革中遇到的各种具体问题，使各部门能够依法解决这些问题。

四、进一步完善“宽进严管”措施。实际工作中，应以明确职责划分为主线，侧重抓好流程设计、规则制定等基础性工作，确保在“先照后证”改革实践中有规则、有方法、有效能。一是划清监管权限及职责分工。建议由省级工商部门和地方政府以规范性文件的形式，按照“以责配权、以权负责、权责对等”的原则，合理划分省以下各级工商部门，特别是区县级工商部门和基层工商所的监管工作权限和职

责，充分发挥上级工商部门对基层的指导和监督作用，密切监管工作衔接，发挥出整体监管效能。二是转变观念，加强事中事后监管力度。工商部门应根据“先照后证”的新形势，及时转变观念，改变以前重市场准入轻事中、事后监管的监管方式，将更多的力量放在后续监管中来，健全市场相关制度，完善市场监管措施，力求打开市场监管新局面。

五、进一步完善部门协作机制。针对市场监管各部门协同配合不到位的问题，各级工商部门应重点理顺协调好各方关系，构建协同监管机制，使“先照后证”改革后各职能部门市场监管形成合力。通过召开部门联席会议和定期走访的方式，进一步加强与卫生、安监、食药、公安、交通、文化、质监、住建等有关部门的协调配合，了解其他部门对改革后企业后续监管要求，争取相关部门对工商注册登记“先照后证”改革工作的支持和配合，充分发挥信息公示平台的桥梁作用，突破信息交换“瓶颈”，实现监管信息共享，使发现问题和有效处置问题达到有机结合，真正使违法企业“一处违法，处处受限”。

责，充分发挥上级工商部门对基层的指导和监督作用，密切监管工作衔接，发挥出整体监管效能。二是转变观念，加强事中事后监管力度。工商部门应根据“先照后证”的新形势，及时转变观念，改变以前重市场准入轻事中、事后监管的监管方式，将更多的力量放在后续监管中来，健全市场相关制度，完善市场监管措施，力求打开市场监管新局面。

五、进一步完善部门协作机制。针对市场监管各部门协同配合不到位的问题，各级工商部门应重点理顺协调好各方关系，构建协同监管机制，使“先照后证”改革后各职能部门市场监管形成合力。通过召开部门联席会议和定期走访的方式，进一步加强与卫生、安监、食药、公安、交通、文化、质监、住建等有关部门的协调配合，了解其他部门对改革后企业后续监管要求，争取相关部门对工商注册登记“先照后证”改革工作的支持和配合，充分发挥信息公示平台的桥梁作用，突破信息交换“瓶颈”，实现监管信息共享，使发现问题和有效处置问题达到有机结合，真正使违法企业“一处违法，处处受限”。

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