行政强制法条文释义与案例适用

《行政强制法》条文释义与案例适用

《行政强制法》条文释义与案例适用 第一章 总 则

行政强制制度涉及行政管理效率，也涉及对公民人身权的限制和对公民、法人财产权的处分。行政强制包括两部分：(1)行政强制措施，即行政机关在实施行政管理过程中，依法对公民的人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人的财产实施暂时性控制的措施；(2)行政强制执行，即行政机关或者由行政机关申请人民法院对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人，依法强制其履行义务的行为。 由于对行政强制没有统一的法律规范，行政机关在执法过程中既存在滥用行政强制手段，侵害公民、法人合法权益的情况，也存在行政机关强制手段不足，执法力弱，对有些违法行为不能有效制止、法律得不到有效实施等问题。因此，根据各方面的意见，全国人大常委会制定行政强制法，(1)要明确行政强制的宗旨和原则，从设定和实施程序上对行政强制权进行规范，预防并制裁执法人员滥用行政强制手段，保护公民、法人的合法权益；(2)要保障政府有效地实施行政管理。

我国正处在改革发展的关键时期，应当监督和保障行政机关依法履行职责，提高行政管理效能和公共服务水平，更好地维护公共利益和社会秩序，维护公民、法人的合法权益。

第一条 为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。 【释义】本条是关于立法目的的规定。

《行政强制法》是行政法领域中的一部重要法律，与《行政处罚法》、《行政许可法》并称为行政程序立法的“三部曲”。行政强制涉及的主要是“官民”关系，在构建社会主义和谐社会中，官民和谐是社会和谐的重要组成部分，只有官民和谐了，才能保障和促进社会和谐。在实践中，行政强制既存在“乱”和“滥”的问题，也存在“软\的问题。“乱”施和“滥”施行政强制侵害了老百姓的 合法权益，难以建立和谐的官民关系，不利于构建和谐社会。“软”使正常社 会秩序得不到维护，妨碍多数人的生活和工作，最终损害公共利益，对官民关系造成了不利影响，也不利于构建和谐社会。行政强制法围绕行政权和当事人 权利这一基本关系，将立法目的定位于规范、保障、监督行政强制权以及保护 当事人权益，通过平衡公共利益和个人权益，使行政强制权能在法制轨道上平 稳运行，解决“乱\、“滥\和“软\的问题，促进官民和谐、社会和谐。在立法 过程中，有人对行政强制法的立法时机提出不同意见，认为制定行政强制法是 确认和进一步加强行政强制权，将使已经失衡的官民关系更加偏向于行政机 关，不符合构建和谐社会的要求。这是一种误解。法律追求公平、公正，是一 门平衡各利益主体权利义务的艺术。行政强制法立足于兼顾公共利益和个人合法权益，并明确了相应的多重立法目的。首要立法目的是规范和监督行政强制权，同时监督与保障并重，从而保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护 公共利益和社会秩序。 一、规范行政强制的设定和实施

职权法定是依法行政的基本内容，行政机关的权限来源于法律规定，法律 未规定的权力行政机关不得实施。实践中，行政强制设定“乱”的问题较为突 出，主要表现为：(1)设定主体过多。除了法律、法规外，规章及其他规范性文件也在设定行政强制。(2)设定权限太乱。由于除立法法规定限制人身自由以及商业银行法规定冻结存款只能由法律规定外，法规、规章及其他规范性文件有关行政强制权的设定权限没有统一规则，因此各类立法和规范性文件设定 的随意性很大。(3)设定的行政强制名称太多。同样

的行政强制措施名称却有 多样，如与扣押相近的有：强制扣押、暂时扣押、暂扣、扣留、暂时扣留、暂 予扣留等。因此，行政强制法将规范行政强制的设定作为立法目的和主要任务，设专章规定行政强制的设定。这也是行政强制立法过程中讨论的热点和难点问题。

实践中，行政强制实施“滥”的问题也较为突出，主要表现为：(1)实施主 体太多。有权实施行政强制的机关多。有些行政机关将行政强制委托给一些单 位，有的甚至是企业实施。在具体执法时，有的由行政机关临时聘用的人员实 施行政强制，低素质执法队伍极易导致权力的滥用。(2)对行政强制概念的理 解混乱。由于行政强制没有统一定义，有的行政机关为了规避行政处罚法的程序规定，避免败诉，倾向于将一些行政处罚理解为行政强制。(3)实施程序缺 乏统一规定，具体程序五花八门，也存在过分倚重强制，忽视教育、说理和社 会效果的情形。(4)滥用行政强制，还体现在以行政强制为手段，来实现其他 行政目的。有的行政机关依法采取行政强制，不是为了实现法定目的，而是为 了实现其他行政管理目的。行政强制法将解决行政强制实施“滥”也作为主要任务，将规范行政强制实施作为立法目的，对行政强制的定义．、方式和种类、 实施主体．、实施程序以及实施应遵循的原则作了较为明确的规定。 二、保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序

实践中，也存在行政强制实施“软”的问题，主要表现为行政决定不落实 及执行难的问题。有的行政机关怕事不作为，对违法行为长期姑息，没有及时依法实施行政强制权，制止和纠正违法行为，造成了不良的社会影响。有的是行政机关申请法院执行，存在执行率不高、执行程序不规范、执行期限过长、缴纳高额执行费等情形。为此，行政强制法将保障和监督行政机关依法履行职责作为立法目的，兼顾保障和监督。

行政强制法通过以下方面来保障行政机关依法履行职责：(1)明确了行政 机关可以依法实施行政强制权。有关行政强制措施和行政强制执行体制的规 定，与我国行政机关所承担的繁重任务相匹配，确认了行政机关可以依照法 律、行政法规、地方性法规的规定，享有相应的行政强制权。(2)通过规范设 定权保留了行政法规中已经规定的多数行政强制权，地方性法规中有关查封、 扣押的规定继续合法有效。将实际行政执法中必要的、合法的行政强制权保留下来，同时将不规范的行政强制权予以清理，有破有立，有效保障行政机关依 法履行职责。(3)针对目前行政强制程序普遍缺失的现状，强化程序规定，使行政强制权更加合理、合法。同时，根据实际行政执法情况，规定了简易程序，来保障行政机关在紧急情况下，也有能力履行好职责。(4)规范行政机关申请法院强制执行程序，理顺关系，提高效率，作好衔接。行政强制法设专章规定了申请人民法院强制执行，明确了行政机关自期限届满之日起3个月内申请法院强制执行，同时明确了法院受理申请、作出执行裁定的期限等。另外，还规定了立即执行的情形。 监督行政机关依法履行职责是行政强制法的重要立法目的。现代行政法理论中，监督、约束行政权是行政法的重要任务。行政强制法主要从以下方面来实现监督目的：(1)着力于明确行政强制权的界限，对行政强制的定义、种类、设定和实施作了统一规范，特别是明确了法律、法规以外的规范性文件不得设定行政强制。划清行政强制权的界限，为依法开展监督工作提供了尺度和标准。(2)明确了实施行政强制权时的禁止性规定，加大了监督力度。行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。(3)对违法实施行政强制的行为规定了法律责任。行政强制法在法律责任一章中对没有法律依据、改变行政强制对象、条件、方式以及违反法定程序等违法行为规定了责令改正、处分及赔偿等法律责任。(4)规定了救济途径。公民、法人和其他组织对行政机关实施的行政

强制，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。

维护公共利益和社会秩序既是包括行政强制权在内所有行政权的正当性和实施目的所在，也是以行政强制权为规范对象的本法的立法目的。行政权作为必要的公权力，其起点和终点只能是公共利益，不能有自身利益。行政强制作为一类典型的行政权，其出发点是维持正常的行政秩序，保证行政决定内容的实现，体现了对公共利益的维护。行政强制领域中的乱作为和不作为都违背了设置行政权的初衷，是对公共利益的损害。本法通过保障和监督行政机关依法履行职责，来实现维护公共利益和社会秩序的目的。 三、保护公民、法人和其他组织的合法权益 对广大人民群众而言，行政强制权的行使，打击了行政违法行为，维护了公共利益，也从根本上保护了广大人民群众的利益。这时，公共利益和个人权益是一致的，依法实施行政强制权，也有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是，行政强制涉及对当事人的人身权、财产权的限制和剥夺，违法行使会侵害当事人的合法权益。因此，要从程序上保护当事人的合法权益，实施错误的要赔偿。为了实现官民和谐、社会和谐这一根本目的，行政强制法主要从以下几个角度作了规定：(1)规范行政强制的方式和实施主体，使行政强制权师出有名，名正言顺。(2)要求谨慎行使行政强制权，遵循最小侵害、强制与教育相结合等原则，做到有度、有节。情节显著轻微，没有明显社会危害的可以不采取行政强制措施；中止执行满3年未恢复执行的，不再强制执行；等等。(3)从程序规则人手，做到说理充分、执法规范文明、保护当事人知情权等程序权利，约束行政机关的自由裁量权。

第二条 本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。 行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂 时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。

行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政 决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。 【释义】本条是关于行政强制的规定。 一、关于行政强制

1 989年我国《行政诉讼法》的出台，规定了行政强制措施和行政强制执行两个概念，这样行政强制包括行政强制措施和行政强制执行的观点逐步占了主流。本法将行政强制定位于行政强制措施和行政强制执行的上位概念，主要考虑到在我国行政强制措施和行政强制执行已经是法律概念，《行政诉讼法》第11条第2项规定了对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施，第66条规定了行政强制执行。在本法制定之前，由于缺乏行政强制的统一法律规定，加上行政执法中为了规避行政处罚法对行政处罚的规范，将一些负担性行政行为解释为行政强制，使得社会对行政强制的认识并不一致。

本条将行政强制确定为一个法律概念，明确了行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，行政强制的以下特点有利于将行政强制与其他具体行政行为相区分。行政强制具有以下四个特点：(1)行政性，行政强制是发生在行政管理领域中，为了实现行政管理目的，主要由行政机关依照行政程序作出的行政行为。值得一提的是，申请法院强制执行中执行机关是人民法院，理论上行使的是司法权，但考虑到我国行政强制执行体制的现状，可将其理解为行政权的延伸，一并纳入本法规范。行政性特点可以将行政强制与刑事强制及诉讼强制区分开。(2)服从性，即行政强制是典型的行政机关单方行为，当事人必须服从决定，没有自由选择的余地。服从性特点可以将行政强制与行政合同、行政

指导、行政许可、行政给付等非强制性具体行政行为区分开。(3)物理性，即行政强制是直接作用于当事人人身、财产等权利，具有限制人身和改变财产物理状态效果的具体行政行为。其是发生可见动作的有形行为，而不是无形行为；不仅是意思行为，还是实力行为。物理性特点可以将行政强制与行政处罚、责令停止建设等行政命令区分开。(4)依附性，即行政强制尽管作为一类独立的具体行政行为存在，但依附性仍是其特点，行政强制本身不是目的，不能为了强制而强制，行政强制总是为其他行政行为的作出或者实现而服务的。

行政强制措施与行政强制执行的不同在于：(1)行政强制措施是在行政决定作出前行政机关所采取的强制手段。如行政执法人员在执法过程中发现违法行为，可以将违法行为涉及的财物进行查封、扣押，行政机关实施查封、扣押要交付查封、扣押决定书。这时向当事人交付查封、扣押决定书主要是为了证明查封、扣押的事实存在，行政机关还需要根据情况作出处罚决定或者处理决定。一般情况下，查封、扣押发生在行政机关作出处罚决定或者处理决定之前。而行政强制执行是在行政决定作出后，为了执行该行政决定所采取的强制手段，如对违法行为人处以罚款，当事人逾期拒不缴纳罚款，行政机关或者人民法院就可以依法从该违法行为人的银行账户上划拨相应的款项。(2)行政强制措施都是暂时性的，查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长30日，法律、行政法规对期限另有规定的除外。而行政强制执行是终局性的，如执行罚款，将从当事人那里执行的罚款上缴国库，即执行终结，除非行政决定被撤销或者执行错误，该罚款不会回转。 二、关于行政强制措施

可以从以下几个方面理解行政强制措施：(1)行政强制措施是一类具体行政行为，不能理解为物理意义上的手段和方法。(2)行政强制措施是一类暂时性控制措施，不是对当事人人身、财产权利的最终处分。暂时性控制是行政强制措施依附性特点的体现，行政强制措施并不是对当事人人身、财产权利的剥夺，而只是暂时限制。如没收是对当事人财产权利的剥夺，但查封、扣押并不改变财产的所有权。剥夺和限制有时难以区分，如限制人身自由，剥夺也是限制，限制也是剥夺，这时要划清行政强制措施的概念，应当从时间入手，行政强制措施限制人身、财产权利的时间相对要短得多，这也体现了暂时性的特点。这个特点在立法时也得到了遵循，规定行政强制措施的期限不能太长。(3)行政强制措施是为了便于行政决定的作出或者行政目的的实现，不能作为制裁手段。制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大是实施行政强制措施的前提，由此可以看出，行政强制措施要么是为维护行政秩序，将“场面控制住”，对违法行为予以当场制止，避免危害发生和控制危险扩大，此时行政强制措施作为物理性措施并没有制裁性；要么是为了防止证据毁损，对证据采取保全措施，以便之后作出行政决定。在实践中，要防止两种倾向：一种是将行政强制措施作为逼迫当事人履行罚款等行政决定的手段，这与行政强制措施的特点不符。根据法律规定，行政机关有行政强制执行权的，可以依法采取强制执行手段，包括迫使当事人履行义务的一些行政强制措施。一种是行政强制措施没有制裁性，体现为期限较短。行政机关不能久扣、久封不决，将行政强制措施当成了行政处罚。

另外，需要指出的是，制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大四类情形主要是为揭示行政强制措施的特点，也为设定行政强制措施提供的指引，而不是普遍授权，不能作为实施的直接依据，并不能直接依据本条规定而实施行政强制措施。行政机关实施行政强制措施，必须依据本法有关设定权的规定有单行法依据。 三、关于行政强制执行

关于行政强制执行的认识较为一致，理解行政强制执行可以有以下几点：(1)行政强制执行的前提是存在一个生效的行政决定，是执行行政决定的行为，目的是保障行政决定内容得到实现。(2)行政强制执行的效果是对当事人人身、财产权利的剥夺，但这种处分来自于作为执行基础的原行政决定，而不是来源于行政强制执行。(3)我国行政强制执行包括两种形式：行政机关自行强制执行和申请人民法院强制执行。其中申请人民法院强制执行主要由法院进行，但并不妨碍在行政强制法中将其归入广义的行政强制执行概念中，适用行政强制执行的基本原则，以及规定具体申请和受理程序，至于如何执行则适用行政诉讼法、民事诉讼法中有关强制执行的规定。(4)行政强制执行的具体方式包括三类：执行罚、代履行和直接强制执行。 【引导案例l】业主堵路“维权\警方强制驱散

《华商报》报道，20 lO年4月9日上午8时许，陕西省西安市长乐路东西方向道路堵塞严重。“水岸清城\部分住户以“开发商所售房屋设施不全”为名，堵塞该路段。一名自称是“水岸清城临时业主委员会”主席的男子说，他们堵路的目的是为解决与“水岸清城\开发商的矛盾问题。公安灞桥分局交巡警大队、治安大队及十里铺派出所共约40名警察很快赶到，维持现场秩序。在劝离未果的情况下，采取强制措施将其驱散，上午11时许，长乐路恢复正常通行，有5名参与者以“涉嫌扰乱公共秩序\被十里铺派出所带走接受调查。3小时后，5名被调查者接受了依照《治安管理处罚法》的训诫后，返回小区。

【分析】上述警察的处理过程，涉及《行政强制法》的核心内容，即行政强制法的立法目的和行政强制的概念与内容。

上述案例中的处理，在法律上称为行政强制措施，是行政强制的一种。根据《行政强制法》第2条，所谓“行政强制”，立法并未给予界定，法律有意回避作出定义，而是用行政强制措施和行政强制执行这两个类型(或内容)指代。其中，“行政强制措施\是行政机关在实施行政管理过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施，使其保持一定状态，以实现行政目的。 在本案中，警方认为，一种正常的“秩序\因业主维权堵路而受到破坏，警方于是采取临时的强制措施，对维权业主予以驱散，限制其聚集，直至恢复“秩序\。此后还对部分参与者进行调查后实施了治安管理处罚措施。由此可见，在法律的视角下，警方这一行为应是受法律规范的对象，不仅要符合法律，而且如果违法运用还要承担法律责任。

行政强制涉及公民权，《行政强制法》的重要目的之一是保护公民权利，监督行政机关依法履行职责、防止行政权力滥用。长期以来，包括强行驱散等行政强制措施权、强制拆迁等行政强制执行权，由于没有统一的法律规范，多有未经法律授权或在强制过程中违法强制，其越权行政带来的问题成为近年来群众上访的焦点和官民关系紧张的原因之一。为治理实践中滥用行政强制权，行政强制法从设定和实施程序上规范行政强制权，预防并制裁执法人员滥用行政强制手段，保护公民、法人的合法权益。

行政强制是一种较为激烈的执法方式，应依法而为。《行政诉讼法》和《行政复议法》规定了对行政强制的法律救济，但这还不够；在实体与程序方面，行政强制的法律规范与实践都很混乱，因此，《行政强制法》就要对行政强制的依据、形式、主体、权限、程序、责任等进行全面规范。在上面的案例中，警方的强制措施不仅要有法定依据、符合法定形式，而且其实施过程要合法，违法实施要承担法定责任。以保护公民权为核心宗旨的行政强制法，是不会允许警方动辄行使强制权来维护社会秩序的，即使不是使行政权力低于公民合法权益，两者也应该处于有效的、充分的博弈中，实现一种动态的

《国家赔偿法》第38条规定，人民法院对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定。该规定中“执行错误\主要指判决、裁定及其他生效法律文书错误，。以及在执行中有违法行为。本条明确规定在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围的行为。这里有争议的是，对于行政机关申请人民法院强制执行，因基础行政决定违法导致强制执行行为违法的，应当由谁来承担赔偿责任。这里可以借鉴《国家赔偿法》第8条的规定，经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。在申请法院强制执行中，法院裁定执行，且没有变更基础行政决定的，因基础行政决定违法损害当事人合法权益的，应当由申请执行的行政机关承担主要赔偿责任。

【引导案例】行政强制措施可被诉 劳动教养当事人享有陈述申辩权

2010年8月1 2日，《扬子晚报》以“惯偷嫌判得太重状告公安局副局长出庭答辩\为题，报道了劳动教养行政诉讼案件中，被告代理人出庭应诉的新闻。5 1岁的南通海安男子周某，从1 983年到201 0年1月，因盗窃或被刑事处罚或被劳动教养共8次，共坐了27年的“牢”(其中数次是被劳动教养)。201 0年1月23日，周某被释放。2月3日凌晨1时许，刚回家10天的周某便旧 “病”重犯：周某伙同他人窜至姜堰市白米镇飞鹰网吧门口，乘隙盗窃一辆富士达牌电瓶车时，被巡防队员发现并被民警当场抓获。鉴于周某屡教不改，且主观恶性较深，泰州市公安局依法对其作出劳动教养1年6个月的决定。周某被劳教后，在看守所与同宿舍另一名在押人员聊天时得知，对方也曾“六进宫\，此次因偷一条价值600元的裤子，被劳教1年，而周某偷的旧电动车并不值钱，便感觉自己被“判重了\。周某申请行政复议，被泰州市人民政府驳回后，7月9日，周某将泰州市公安局(劳动教养管理委员会)告上法院，请求法院撤销公安局对其劳教一年半的行政强制措施。8月11日下午，泰州市海陵区人民法院公开开庭审理此案，泰州市公安局副局长(劳动教养管理委员会委员)纪阿林坐上被告席，面对周某的质疑进行答辩：根据劳教有关规定，周某盗窃属屡教不改，不论其所盗电动车价值多少，在够不上刑罚的情况下，可对其实行劳动教养。

【分析】上述案例涉及行政强制中的当事人或第三人的救济权制度。

救济权利不仅存在于司法环节，也存在于在行政程序阶段。在《行政处罚法》、《行政许可法》等行政法律中，已经明确赋予当事人这种权利。由于行政强制的特征，可能产生较为严重的违法，因此，政机关应向当事人告知作出该决定的事实根据、法律依据，给予和听取其陈述申辩及其他救济权利。这是基本的程序正当，是公正执法的要求。 在《行政诉讼法》中，已经将行政强制措施作为行政诉讼的受案范围，但对于行政强制执行能否提起行政诉讼，一直有争论，法律没有明确规范。有观点认为，行政强制执行的前提是行政决定的义务逾期得不到履行，行政决定一般早已超过诉讼时效，行政强制执行是将行政决定内容付诸实施，不增设新的义务，因此当事人无权对行政强制执行提起行政诉讼。但问题在于，如果行政强制执行构成违法，如没有依据、违反程序、扩大范围、造成新的损害，而不给予当事人完整的救济权，是不公正的。

本案只是一个普通的行政复议与行政诉讼的案例，涉及劳动教养这一行政强制措施。但一个不复杂的案例被媒体报道，大约是源于一种思维，即作为 “惯偷”还嫌判得重，状告公安局就是一种无趣的挑战。由此可见，既要保护行政强制中的公民的权利，免受行政机关强制权的危害，同时还要防范公民权免受“社会强制\的危害，免受来自社会中来自你、我、媒体与舆论的无意侵害。

规范行政强制的设定权，是从源头上解决行政强制“乱”的关键。过去由于没有统一的行政强制法，立法法也没有对行政强制的设定权作出明确划分，行政强制的设定权

不明确，不仅法律设定行政强制，法规、规章设定行政强制，甚至规章以下的规范性文件也设定行政强制。其后果是？行政机关在实施管理过程中“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，不符合依法行政的基本要求。行政强制的设定，既要与宪法和立法法等有关法律相衔接，也要考虑我国

的实际情况。因此，《行政强制法》规定对行政强制措施可以由法律、法规设定，对行政强制执行只能由法律设定。

《行政强制法》专设一章，对行政强制的种类和设定加以规范。该法在第一章“总则”中没有直接给行政强制下定义，而是在将行政强制概念解析为行政强制措施和行政强制执行后，分别给这两个子概念下定义。因此，行政强制的种类和设定一章，也是分别对行政强制措施和行政强制执行的种类和设定予以规定。从条文的内容看，规范行政强制措施的种类和设定有三条，规范行政强制执行的种类和设定有两条，对行政强制设定程序的一般规定也有两条。 第九条行政强制措施的种类： (一)限制公民人身自由；

(二)查封场所、设施或者财物； (三)扣押财物；

(四)冻结存款、汇款； (五)其他行政强制措施。

【释义】本条是关于行政强制措施种类的规定。

1.限制公民人身自由。人身自由是宪法保障的公民的基本权利，限制公 民人身自由是法律的专属立法权，只有法律才能设定。目前，我国设定限制公民人身自由的法律主要有人民警察法、治安管理处罚法、道路交通安全法、海关法、公民出入境管理法、外国人入境出境管理法、铁路法、戒严法、集会游行示威法、军事设施保护法、渔业法、海商法等。上述法律规定的限制公民人身自由的措施有：盘问、留置盘问、传唤、强制传唤、扣留、拘留、人身检 查、强制检测、约束、隔离、强制隔离、强行带离现场、强行驱散、驱逐、禁闭等。

2．查封场所、设施或者财物。查封是行政机关限制当事人对其财产的使用和处分的强制措施。主要是对不动产或者其他不便移动的财产，由行政机关以加贴封条的方式限制当事人对财产的移动或者使用。查封在法律、法规中规定得比较多，实践中也比较常用。法律、法规中除使用“查封”外，还经常用“封存\一词。少数情况下也使用“封闭、关闭或者限制使用场所”、“禁止或者限制使用设备、设施”等表述。

3．扣押财物。扣押是行政机关解除当事人对其财物的占有，并限制其处分的强制措施。与查封的区别：(1)扣押主要是针对可移动的财产；(2)扣押的财产由行政机关保管。扣押在法律、法规中规定得比较多，实践中也比较常用。除了使用“扣押”外，法律、法规规定中还经常使用“暂扣”、“扣留”等。

4.冻结存款、汇款。冻结主要是限制金融资产的流动的强制措施。包括冻结银行存款、汇款和邮政企业汇款，也包括股票等有价证券。除了使用“冻结”外，还使用“暂停支付”一词。根据商业银行法的规定，冻结存款、汇款，只有法律才能规定。法律在规定冻结措施时也有非常严格的限制，只在确有必要的情况下才作出规定。目前，只有税收征收管理法、证券法、反洗钱法、邮政法规定了冻结措施(邮政法使用“扣留”一词)。 5．其他行政强制措施。这是一个兜底性的规定。因为除了上述四类行政强制措施外，还有不少强制措施没有完全列举。如行政处罚法规定的“登记保存”，价格法规定的“采取临时集中定价权限”、“部分或者全面冻结价格的紧急措施”，动物防疫法规定的发生动物疫病时对易感染动物和动物产品采取“隔离”、“扑杀\、“销毁\等。

【引导案例】湖北企业家拍摄城管打人反被打死城管执法应依法

2008年11月1 O日，湖北省潜江市人民法院对天门市城管打人致死案作出判决，判定4名被告人孙代榜、熊巍、鄢志明、胡落红犯故意伤害罪，各判处6年、5年、5年、3年有期徒刑。

2008年1月7日1 7时许，湖北省天门市城市管理执法局50多名执法人员因填埋垃圾与农民发生冲突，天门市水利建筑公司总经理魏文华路过时用手机录像，遭群殴致死。魏文华时年4 1岁，体壮实，曾获“天门市水利系统十佳标兵\、“天门市优秀共产党员\等荣誉称号。闻其死讯，天门万人上街声援死者家属。该事一时成为一个网络事件。

天门市市区人口28万，日产垃圾300多立方米，但一直没有垃圾处理场，垃圾均采用露天填埋方式处理。2005年，环卫部门与市郊湾坝村委会签订两年的合同，将路旁集体所有的两个鱼池作为垃圾填埋场。

2008年元旦，原合同到期，已划归城管局的环卫部门与村委会续签了合同，并支付半年费用约8 OOO元。但垃圾场周边村民认为，垃圾场距居住区不到百米，臭味太大，尤其是夏天蚊蝇成群，饮水水质明显变坏，严重影响到日常生活，不同意再倒垃圾。自2008年元旦起，村民采取挖路、堵车等方式阻拦垃圾车进场。一些村民说，如果非要倒，也要先处理垃圾，至少在垃圾上盖一层土。

1月7日1 5时，垃圾车到湾坝村时遭村民阻挡。1 7时许，环卫局工作人员向城管局分管领导报告此事，城管局分管领导通知50多名城管执法人员到现场，与村民发生激烈冲突，多名村民被打伤。

1 7时1 O分左右，天门市水利建筑公司总经理魏文华驾车返回天门，因城管人员与村民冲突已堵塞交通，遂下车用具有摄像功能的手机进行拍摄。十几名城管执法人员将魏文华蜂拥围住，“拳头雨点般地落在身上\，外围的人还跳起来打。他高举双手，手机仍被夺走。他们从路东打到路中，又从路中打到路西，这样整整打了5分钟之久，直到魏经理瘫软在地，城管人员才散开，但魏的鼻息已没热气。这时城管人员才把魏拖到医院。魏被送至医院时，瞳孔放大，呼吸已经停止。后经鉴定，魏文华系因外伤诱发冠心病急性发作死亡。

2008年1月9日，天门市市委常委、副市长汪发良证实，7日在湾坝村参与打人的均是城管执法人员，没有其他社会闲杂人员。

2008年1月10日晚11时，天门市委书记别必雄表示，经该市市委常委会讨论决定，对天门市城管局局长祁正军作出免职接受调查处理的决定。

【分析】上述案例引发的一个法律问题是；行政执法人员在执法时可以采取哪些行政强制措施?其中是否包括：打人，及把人打死?本案中，当事人路过，看到城管打人用手机将这一场景拍摄下来，却被发现了的城管将其围殴致死，城管执法人员这一行为是否属于行政强制措施?对此，《行政强制法》通过界定行政强制的概念、确定行政强制措施的种类与设定权，从立法上解决了这一问题。

《行政强制法》颁布实施以前，法律规范没有对行政强制的设定权作出明确划分，行政强制的设定权不明确，行政强制的内容也不明确。《行政强制法》中专设一章，对行政强制的内容和设定加以规范，分别从行政强制措施和行政强制执行的种类和设定的角度予以规范。

《行政强制法》第2条规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生．、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。由此可见，行政强制措施的实施主体必

须是行政机关，而且只能是在行政管理过程中实施，行政强制措施的实施必须符合法定目的，必须依法实施，它的客体具有限定性，期限只能是临时性、暂时性的。 具体到本案中，城管将当事人围殴致死。由于城管执法人员属于行政机关工作人员，在实施主体上具有合法性，同时也是在行政管理过程中实施的，但从行政强制措施的客体而言，是非法的。行政机关依法实行行政强制措施，只能对公民人身自由或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性限制与控制，如对公民身体强制检查，对财物查封、扣押、冻结等，在本法第9条规定的那些种类以外，除非有法律、法规给予设定，行政强制措施不存在其他合法形式，行政机关无权将拍摄“行政机关\“执法”过程的公民围殴、打死。行政机关可以依法暂时限制公民人身自由，但不能伤害公民身体健康、生命与人格，围殴打人致死是永久剥夺公民生命的行为，是法律所不允许的。

《行政强制法》迟至如今出台，此前行政机关实施的行政强制措施种类繁多，合法与非法的形式大量存在，例如野蛮“抄摊\、打人等暴力执法行为，很多行政强制措施没有限制，或者是由最初的暂时性变成不确定性，甚至是无期限。《行政强制法》明确了行政强制措施的内涵和种类，行政强制措施在本质上应该是什么、包含什么行为、期限多久、什么样的规范可以设定等，都已经被法律所限定，因此对于规范行政机关依法实施行政强制措施，统一行政强制措施的内容、形式和设定权，遏制行政机关滥用行政权力实施暴力执法，都有现实意义。 第十条 行政强制措施由法律设定。

尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。

尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。

法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。 【释义】本条是关于行政强制措施设定权的规定。

1.关于法律的设定权。行政强制措施涉及对公民的人身权和财产权的限制，公民的人身权和财产权是宪法保护的公民权利，由全国人大及其常委会通过制定法律对公民的权利和自由作必要的限制符合法治原则。根据本条的规定，行政强制措施由法律规定，法律可以设定各种行政强制措施。但是，法律也不能随意设定行政强制措施，要受两种制约：(1)根据本法第3条的规定，设定行政强制应当适当，也就是要合理，能不设定的就不要设定。这种合理性的判断属于立法机关的裁定权。(2)程序限制，就是起草时应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并进行必要性分析。通过公众参与和程序制约，使设定的行政强制措施在合理的限度内。

2．关于行政法规的设定权。行政法规是国务院制定的规范性文件，其效力仅次于宪法和法律。所以本法也授权行政法规部分行政强制措施设定权。但同时也作了两点限制：(1)尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权范围的事项的。宪法第89条规定了国务院的职权，在宪法规定内的事项，国务院可以制定行政法规，设定行政强制措施，但要遵循行政法的一个重要原则——法律优先的原则，就是尚未制定法律，行政法规才可以规定；法律作了规定的，行政法规要与法律的规定一致，不能超出法律的规定。(2)不得设定限制人身自由、冻结存款、汇款和其他应当由法律规定的行政强制措施。按照行政法的另一个重要原则——法律保留原则，有些事项只能由法律规定，其他规范性文件包括行政法规都不能规定。限制人身自由的强制措施和冻结存款、汇款就是属于法律保留的事项。关于其他应当由法律规定的行政强制措施包括哪些，本条没有明确列举，根据宪法的规定，强制进入公民住宅和限制公民通信自由，应当由法律规定，至于还有哪些强制措施不能由行政法规设定，需要今后由其他单行法律再行厘清。

3.关于地方性法规的设定权。根据本条的规定，地方性法规只能设定查封和扣押的行政强制措施。此外，还有两个限制：(1)尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务。尚未制定法律、行政法规就是该管理事项没有法律、行政法规规定，如果有法律、行政法规规定，地方性法规不能设定行政强制措施。对于什么是地方性事务有不同的理解，比较窄的理解是属于地方特有的、需要针对当地实际情况作出规定的事务，甚至不需要中央立法，比如城市养犬问题、燃放烟花爆竹问题等；比较宽的理解是在地方行政区域内的除法律、行政法规明确规定属于中央事权外的其他事务。(2)地方性法规只能设定查封、扣押的行政强制措施，不得设定其他行政强制措施。

4.法律、法规以外的规范性文件不得设定行政强制措施。由于以前法律没有对行政强制措施的设定权进行统一的规范，行政强制措施的设定比较乱，除了法律、法规设定了行政强制措施外，规章甚至规章以下其他规范性文件也设定行政强制措施。本法从保护公民、法人和其他组织权益的角度考虑，没有规定规章和规章以下的规范性文件可以设定行政强制措施。

【引导案例1】为重大活动、重要事件封锁现场 行政强制措施滥设滥用 2010年3月1 7日上午，河北省高院借址廊坊经济开发区法院审判大厅，终审宣判黄松有贪污、受贿案。庭审时间较短，8时30分开庭，不到9时宣判结束后车队即离开。采访本案的某记者8时20分进入廊坊经济开发区，准备到廊坊经济开发区法院。由于开发区内没有道路标示，记者下了高速路，在附近向一名交警打听法院怎么走。对方说：“别去了，封路了。”在法院所在道路的路口，记者发现几名交警站在那里，挥着手要求试图进入的汽车改道。在法院门前，聚集着交警、公安民警和法警，停着多辆警车。记者刚要进入法院大楼，一名法警就上前阻拦，随后将记者带离。

【分析】案例中的一幕，国人比较熟悉，广义上属于《行政强制法》规定的“其他行政强制措施”。这里要讨论的是，诸如此案的行政强制措施，是否合法?

《行政强制法》第9条明确规定了行政强制措施的种类：(1)限制公民人身自由；(2)查封场所、设施或者财物；(3)扣押财物；(4)冻结存款、汇款；

(5)其他行政强制措施。在这些行政强制措施中，限制公民人身自由是对公民人身自由进行暂时性限制；查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款，都是对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制；最后的概括条款，只能被限定于对公民人身自由的暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施，这个“其他”没有确定，但是这个“其他”

必须符合行政强制措施的基本内涵和性质，并且根据《行政强制法》第10条的规定，必须由法律设定、赋权。

具体到本案中，为重大活动封锁现场，是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，对公民人身自由实施暂时性限制，理论上属于行政强制措施。但是根据《行政强制法》第9、10条，为重大活动封锁现场，属于“其他行政强制措施”，应有法律、法规的依据。当然，实践中，各有名目、种类繁多的所谓“行政强制措施”，要找出法律、法规的依据，大多是非常困难的。

【引导案例2】执法城管“请”违规小伙执勤三小时 违法又违规

2009年9月14日的《生活新报》在《昆滇新闻》栏目报道，“骑车进南屏街 被限制“人身自由?”。1 3日9时50分左右，在南屏街上，因为违反规定带单 车进入，大学生小李被请去执勤。14时左右，小李和同学写完保证书后，两人连同单车才被“解放”。城管再三强调：“这是请违规的市民参与我们的执勤活动。”小李却称：“强迫我们执勤，就是限制我们的人身自由\，“城管有限制

第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定： (一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准； (二)由两名以上行政执法人员实施； (三)出示执法身份证件；。 (四)通知当事人到场；

(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；

(六)听取当事人的陈述和申辩； (七)制作现场笔录；

(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的， 在笔录中予以注明；‘

(九)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；

(十)法律、法规规定的其他程序。

【释义】本条是关于实施行政强制措施一般程序的规定。 规范行政强制措施的实施程序是行政强制立法的重点之一。本条是实施行政强制措施的一般程序，也是基本程序要求，除本法第19条规定的事后报告批准程序外，不得降低程序要求。本条所列各项程序，可分为内部程序和外部程序： 一、内部程序

实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。行政强制措施直接关系到公民的人身权、财产权等基本权利，不能任由行政执法人员随意作出，必须向行政机关负责人报告并经批准，也就是一般需要由行政机关作出书面的决定。但是在一些情况紧急的情形下，有时需要当场实施行政强制措施，可能来不及向行政机关负责人报告，可以不执行事先报告和批准的程序，但也应在24小时内报告，并补办批准手续。行政执法人员违反了内部程序，除有行政决定书外，当事人很难知晓，更多的是行政执法人员承担违法违纪责任，不直接导致行政行为的违法。 二、外部程序

本条第(二)项至第(九)项规定了实施行政强制措施的外部程序。如果行政执法人员违反外部程序，将导致行政行为违法，所在行政机关承担败诉责任。本条从以下几个方面对外部程序作了规定：

1．由两名以上行政执法人员实施。这样规定有利于约束行政执法人员依法实施行政强制措施，便于执法人员之间相互监督，防止出现非法实施、侵犯当事人合法权益的行为，同时也可以防止当事人诬陷、诬告、贿赂执法人员。

2。出示执法身份证件。了解执法人员的执法身份，是当事人应有的权利。行政执法人员实施行政强制措施时，必须向当事人出示其合法的执法证件，表明其执法身份。执法证件中，应当载明其所代表的行政机关的名称及该执法人员所任职务等内容。

3。通知当事人到场。这样规定是为了便于执法人员向当事人说明实施行政强制措施的有关情况，同时也便于当事人进行陈述、申辩和对实施的过程进行监督，维护自己的合法权益。在当事人不到场的情况下，应邀请与当事人或是案件没有利害关系的人员到现场见证行政强制措施的实施过程，督促行政执法人员在没有当事人到场的情况下也能够公正执法。

4。当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。告知应在实施行政强制措施时当场进行，具体形式可以在

行政强制措施决定书中载明，同时也要当场向当事人宣读应告知的内容，紧急情况下可以口头告知。如果行政机关未依法履行告知程序就实施行政强制措施，则违反了程序规定，导致其行政行为违法，但是，在当事人不到场的情况下，送达的行政强制措施决定书视为告知。

5·听取当事人的陈述和申辩。行政执法人员向当事人告知了采取行政强制措施的有关情况后，当事人有权表明自己的意见和看法，提出自己的主张和证据，也有权进行解释、辩解。陈述权和申辩权是当事人所享有的重要权利，听取当事人的陈述和申辩也是行政机关的法定义务。

6·制作现场笔录和在现场笔录上签名盖章。行政执法人员应当对实施行政强制措施的现场情况予以书面记录。现场笔录一般包括以下内容：第一，实施行政强制措施的事由、时间、地点、当事人、实施人员、其他参加人员的到场情况；第二，实施行政强制措施的过程和结果；第三，当事人的陈述和申辩，或者见证人对实施提出的意见或者看法等；第四，其他需要记录的有关情况。当事人如果对现场笔录没有异议，应当在现场笔录上签名或者盖章，签名或者盖章是现场笔录发生法律效力的要件之一。如果当事人拒绝签名的，行政执法人员应当在笔录上注明，这种情况不影响笔录的效力。当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。

此外，各单行法律、法规可能还会对特定行政强制措施的实施作出其他的程序规定，行政机关在执法时也要一并遵守。．

【引导案例】香港没有“城管队”城市管理很文明 2009年5月1 5日人民网刊载《人民日报》记者武少民文章，介绍了香港城市管理的实效：每天，熙来攘往的铜锣湾、旺角，小摊小贩当街摆卖，但极少看到摊贩阻街；车水马龙的中环、尖沙咀，鲜见有人抽烟吐痰、乱扔垃圾，但很少看到警察或“城管”；过马路、等公共汽车的人成群结队，但看不到人维持秩序。该文介绍，2009年1月14日下午，香港铜锣湾鹅颈桥水果蔬菜街市人流如织。约1 6时许，食物环境卫生署3名职员来到一家蔬菜零售摊前说：“你的货物阻街，请马上腾出所占路面。”随后，抄录零售店有关资料后离开店主和伙计立即动手把摆在路面的货物搬回店里，前后不到5分钟。如果店主接到警告不立即整改，最高可被罚款1万元及监禁3个月，迟交罚款，每天加罚300元。香港的城市管理罚款不手软，但罚得有规矩、讲文明、令人信服。 随地吐痰、乱扔垃圾，最少罚款1 500元，还可拘役6个月；在公交车上进食，最高罚款2 000元；空调系统滴水，最高罚款1万元，等等。但所有执法温和文明，极少有冲突发生。2008年全年，小贩事务队共进行了约1 1。5万次清查行动，跨部门联合行动共约1 360次，没有-起行动引发激烈冲突、造成人员伤亡。食物环境卫生署新闻发言人陈敏思说：“小贩对公共环境造成阻碍，只有警告无效时，才会采取行动。在法庭定罪之前，执法人员无权没收店主的任何货物。’’‘‘立法和修法的过程，就是凝聚民意取得市民支持配合的过程。只有取得共识，法律才能很好落实。\香港城市大学法学院一位教授如是评论香港立法听取民意程序。

【分析】这是对香港城市管理经验的介绍，其中涉及对小摊贩实施行政处 罚与强制措施的程序，可与我国内地的立法与实践进行比较。香港城市管理依程序执法，体现了民主、温和与文明。在执法活动中，例如跨部门联合清查等大型执法活动都极少有冲突，更没有暴力伤亡。香港没有“城管队”，但是社会秩序井然，执法活动平和顺利。反观之，我国内地各大中小城市都有一支或数支庞大的“城管队伍”，且暴力冲突和野蛮执法比比皆是。究其原因，既缺乏法定程序，更缺乏程序中的民主、温和与文明，因此，依照法定程序实施行政强制措施，有其必要性和重要性。

《行政强制法》第1 8条对行政机关实施行政强制措施的程序作出规定，其立法宗旨是针对实施行政强制措施的一般特点而规定一般程序，使之具有广泛普遍的适用性。第18条以后的本节其他内容，可以视为本条规定的补充或例外。

《行政强制法》起草之初即确立了这一条文。实施程序位于实施条件、实施主体的条文之后，吸收了2002年征求意见稿的告知义务这一条后，内容更为丰富，既体现了告知义务作为实施行政强制措施的一般程序的重要性，又强化了实施行政强制措施的一般程序的完整性、结构统一性。更重要的是，本条内容从某种程度上也是立法部门第一次对行政执法的一般程序作纲领性描述，条文集中了取得授权、两人执法、表明身份、当面执法、告知义务、陈述申辩、现场笔录、旁人见证等行政执法的最基本、最核心的程序内核。这些内容是对国外成熟的行政程序立法经验的借鉴，也是我国近几十年来程序立法及实践的结晶。这些内容不仅可以在行政强制措施的实施程序中得到应用，在行政处罚、行政许可等领域中已经并将继续得到遵循。在经过进一步完善后，将成为我国行政程序法的核心内容。

因此，《行政强制法》生效后，行政机关要在程序规则这方面增强意识，认识到依法定程序执法、温和文明执法对执法活动顺利进行，以及保证社会安定和谐的重要性。行政机关执法人员在实施行政强制措施过程中，要满足取得授权、两人执法、表明身份、当面执法、告知义务、陈述申辩、现场笔录、旁人见证等最基本的程序要素，满足法律规定的一般程序，在特殊情况下还要符合《行政强制法》规定的特殊程序。如果行政机关做到依法、温和、文明执法，那么我们内地城市也可以像香港一样虽无“城管\，但城市管理文明高效，执法活动顺利，没有暴力冲突和暴力抵抗。‘

第十九条情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认 为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。 【释义】本条是关于即时强制的规定。

本法第1 8条第(1)项规定，实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。因此，在一般情况下，实施行政强制措施需要有书面决定，但在一些紧急情况下，为制止紧急事态或违法行为，需要当场实施行政强制措施，直接对当事人的人身、财物或行为即时采取强力手段，来不及履行报告批准程序，国外一般把这种措施称为“即时强制”，其目的是为排除目前紧迫障碍。根据本条规定，实施即时强制应当遵守几个基本条件：(1)要符合法律规定的情形，具备必要性。“情况紧急”，一般指在紧迫场合，如不采取强制措施会损害公共利益和他人利益的情形。(2)必须遵循法定程序；本条规定了即时强制的特别程序，即事后报告和补办手续的程序。事后报告必须在实施行政强制措施后24小时内，另外，除了可以事后报告并补办批准手续外，本法第1 8条第(2)项至第(9)项、第20条等规定的其他程序仍必须履行。(3)事后救济。对有的即时强制的救济不能适用撤销诉讼，当事人只能请求损害赔偿或损失补偿的救济。但在有些情况下，即时强制的影响具有持续性，比如对人身的隔离。对于这种持续性的即时强制，本法规定行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除，尽量减轻对当事人的损害，造成损害的，当事人可以提起赔偿或补偿。

【引导案例】北京闹市击毙绑架人质凶手 当场实施即时强制 20 1 O年5月3日中午11时20分许，一外地男子在北京宣武区菜园街绑架一名5岁女童，要求警方帮他联系网恋女友。5分钟后，北京市公安局迅速调集巡特警、刑警、属地警力赶赴事发现场，按照处置预案，对现场进行封控。11点半左右，一男一女两位穿便衣的谈判专家来到现场，在距离男子6米外进行劝说。该男子在谈判过程中情绪激动，划伤女童脖子。1 2时11分，总指挥(北京市公安局副局长)刘绍武下达命令，由位于该

男子正对面32米外的狙击手开枪射击。命令下达不到5秒钟，狙击手将该男子一枪击毙。

【分析】本案例是关于即时强制措施的实施。在行政机关履行行政管理职责过程中，在紧急情况下，为保护公共利益，行政机关可以对当事人采取即时强制措施。本案中，该外地男子胁持5岁女童作为人质，在谈判过程中情绪激动并划伤了女童脖子，在此紧急情况下，为保护女童生命安全，警方命令狙击手将其击毙，这一行为正是采取了即时强制措施的行为。 《行政强制法》第1 9条对即时强制措施的程序作出了规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”对即时强制的程序性规定，可视为行政强制措施的一般程序的例外，也可视为对即时强制措施的实施程序的更严格要求。因为作为行政强制措施的一般程序的重要补充，即时强制在许多行政管理领域中，如治安、消防、海关、边防、安全生产、食品卫生、环境保护等，是不可或缺的。要适应特殊行政管理领域对即时强制的迫切需要，又对其适用加以有效控制，这是《行政强制法》必须包含的内容。

《行政强制法》从两方面对即时强制的实施程序作了限制性规定。一方面是可以先予执行。这是即时强制区别于一般行政强制措施程序的最显著特征，相当于赋予了行政机关现场执法人员“先斩后奏\的特权，但这个“先予执行\是有限制性条件的。首先，只能实施本机关有权实施的措施，其实施主体、权限和程序，都应当符合法律、法规对本行政机关的规范与要求。至于即时强制

措施的范围，即行政机关现场执法人员可以当场实施的强制措施的类别，《行． 政强制法》第19条未作限制性规定，从该条的规定看，行政机关有权实施的所有行政强制措施，都可以在“情况紧急\时转化为即时强制措施，即可以由现场执法人员当场实施。其次，必须符合实施行政强制措施的其他要求。除了事先请示、经本机关负责人批准后方可实施以外，即时强制与普通的行政强制措’施在其他方面，如主体、权限和程序的要求都是相同的，不应有进一步的例外。另一个方面是必须事后24小时内报批，并补办有关手续。与普通的行政强制措施相比，即时强制无须事先请示、报告，但必须在即时强制措施实施后24小时内履行手续。也就是说，即时强制只是将依法应当履行的程序义务，在时序上作了调整，从事前宽限到了事后24小时内。在本案中，狙击手开枪是合法的，符合实施即时强制措施的条件。依据《人民警察使用警械和武器条例》第2条的规定，人民警察制止违法犯罪行为，使用警械不能制止，或者不使用武器制止，可能发生严重危害后果的，才可以依照该条例的规定使用武器；第9条规定，人民警察判明有下列暴力犯罪行为(均为严重犯罪，包括抢夺武器，但不包括一般抢夺)的紧急情形之一，经警告无效的，可以使用武器。因此，在本案中，如果狙击手不开枪击毙绑架人质的凶手，那个女童可能会被杀害，符合《人民警察使用警械和武器条例》的规定。本案中，警察使用武器不仅满足了特定的实体条件，也满足了相应的程序要求。 第二十条依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行本法第十八条规定的程序外，还应当遵守下列规定：

(一)当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限；

(二)在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续； (三)法律规定的其他程序。

实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。

【释义】本条是关于限制人身自由行政强制措施的实施程序的规定。 人身自由是宪法保障的公民的基本权利，依法享有人身自由是公民得以行使其他各项权利的前提和基础。随着近年来立法进程的加快，设定限制公民人身自由的行政强制措施日益增多，但其实施程序和制约机制却显得过于简单、簿弱。社会对这个问题广泛关注，要求严格规范行政强制措施实施程序的呼声很高。为体现从严规范的精神，本条要求除了遵循第18条规定的一般程序外， 还另外增加了5项特别程序：

一是当场告知或者是事后立即通知当事人家属实施行政强制措施的机关、地点和期限。限制当事人的人身自由，应当及时让其家属知道当事人的具体情况，防止造成当事人下落不明，其家属难以依法维权，甚至还可能会引发其他事件。通知内容包括实施行政强制措施的行政机关、地点和期限。如果家属在现场，通知可以当场作出；如果家属不在现场，应在实施行政强制措施后通过合理的方式立即通知。通知形式可以是书面，也可以是电话。通知应当采用合理及时的方式，能使其家属尽快知道有关情况。 二是紧急情况下当场实施的，应当在返回行政机关后立即向行政机关负责人报告并补办批准手续。这项规定比一般行政强制措施的24小时内报告的要求更加严格，明确规定了报告的时间，即在返回行政机关后立即报告，使行政机关负责人能够在第一时间内获知实施行政强制措施的情况。这项规定是严格规范即时强制程序的一种体现。

三是实施不得超过法定期限。这一规定有利于防止行政机关任意限制当事人人身自由，保障当事人的合法权益。考虑到限制人身自由的强制措施期限在单行法中都有具体规定，因此本条没有对期限作出具体规定，仅作原则性规定。但按照法律规则，限制人身自由行政强制措施的临时性特点决定了期限不能太长。

四是实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失的，应当立即解除，不得拖延。实施限制公民人身自由的行政强制措施的程度以行政目的达到为限，因此一旦目的达到，应当立即解除。另外，这种限制公民人身自由的行政强制措施的实施需要具备时间、情形、实施主体的资格等各方面的严格条件，一旦其中任何一种条件不再具备，应当立即解除。

五是法律规定的其他程序。如果单行法中对即时强制措施还有特别的程序规定，也要遵照执行。

【 引导案例】正常人犯罪不能当精神病抓去安康医院或精神病院 20 10年5月29日的网上报道称，公安部表示“精神病院未经警方同意不得收治正常人”，引起公众误解。公安部监管局对此作出回应：5月26日，公安部监所管理局在武汉市召开全国安康医院工作会议。事后，我们注意到，个别媒体做了不准确的报道，特别是今天有互联网站以“公安部：精神病院未经警方同意不得收治正常人\这一标题对会议进行报道，对有关收治程序和对象产生误解。我们认为有必要作进一步的解释和说明。安康医院是由公安机关管理的执行强制医疗措施的专门机构，其收治对象是有杀人、伤害、强奸、抢劫等暴力行为、严重危害社会治安的精神病人。对这类精神病人如果公安机关不予收治，任其疏散到社会，必然会影响人民群众的安全感，对社会治安造成严重威胁。 强制医疗作为一种特殊的行政强制措施，因其涉及对人身自由的强制性限制，须有明确的法律依据，并由法定机构、按法定的权限和程序实施。

另据媒体报道，20 1 1年6月深圳市人大常委会审议《深圳经济特区心理卫生条例(二审修改建议稿)》，拟立法防止“被精神病”。条例中规定，精神疾病诊断须由精神科

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