江苏省昆山市张浦镇党委政府：经济发达镇行政改革与流程再造

江苏省昆山市张浦镇党委政府：经济发达镇行政改革

与流程再造

一、项目的基本情况 （一）项目发起的背景

近年来，随着我国经济社会快速发展，城市化进程加速前行。中科院发布的《2012中国新型城市化报告》显示，城市人口规模和增速异常迅猛，第五次人口普查数据显示2000年居住在城镇的人口4.5594亿人，占总人口的36.09%；第六次人口普查数据显示2010年城镇人口6.6557亿人，占全国总人口的49.68%。随着城市化进程的加速，我国形成了一批以第二和第三产业为主导、集聚了大量人口、完全不同于传统农业型乡镇的经济发达镇，这些经济发达镇数量可观，既是新时期的经济增长点，也是加快城乡发展一体化进程的战略节点，还是推进城镇化的重要载体。

虽然农村近年来经历了多次改革，如乡镇机构改革、农村税费改革、农村综合改革等，但大都没有突破以农业为基础构建的乡镇行政体制，因此，乡镇功能没有发生根本性改变，常年疲于应付层出不穷的新情况新问题，难以有效满足基层群众、企业和其他社会组织日益增长的多元化需求，逐渐走到了改革与发展的十字路口。如何启动并推进这些经济发达镇行政体制改革，以适应经济社会发展和城镇化的大趋势，满足日益增长的民生需求，回应基层呼声，成为我国行

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政体制改革领域面临的一个重大理论与实践课题。与此相应，党的十八大报告明确提出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，要继续深化乡镇行政体制改革。这为经济发达镇行政体制改革提供了强大的政策支持和良好契机。

张浦镇经济发达，在江苏省乡镇中处于前列，2010年地区生产总值125亿元，一般预算收入10.02亿元，城镇居民可支配收入30640元，户籍人口6.6万，外来人口约12万。张浦镇各项指标已远远超越了以农业为主的一般乡镇，但由于缺乏必要的经济社会管理权限，财力和事权不匹配，机构设臵和编制配备不适应管理服务需求，“身大衣小”、“车大马小”、“责大权小”等问题突出。原有的行政体制机制不仅制约了其经济社会的长足发展，还难以满足辖区内日益增长并多元化的社会管理和公共服务需求。

（二）项目主体

江苏地处东部沿海，经济发展快、人口吸纳能力强的城镇尤为集中。苏州昆山市张浦镇处于全省乡镇前列，区域面积110平方公里，2010年地区生产总值125亿元，工业产值423亿元，全口径财政收入26.5亿元，一般预算收入10.02亿元，城镇居民可支配收入30640元，农村居民人均纯收入18018元，有户籍人口6.6万，外来人口约12万。改革之前，张浦镇共有行政机构和事业单位34个，功能弱小、职能混

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杂、机构重叠、忙闲不均、人浮于事的现象比较明显。改革之后，张浦镇整合了镇属34个行政机构和事业单位，按照“大部门制”原则综合设臵了8个职能机构，形成了“前台”+“后台”的基层治理新模式，优化了人力资源配臵，行政效率大大提升，社会管理和公共服务能力明显增强，基层群众、企业和其他社会组织从改革中直接受益。

（三）项目动因

一是为了回应基层民众日益强烈的利益诉求。经济社会大发展彻底改变了张浦镇，基于传统农业型乡镇建构的行政体制和运行机制无法满足其辖区内群众、企业和其他社会组织对民生服务的新需求。为了回应民众日益强烈的呼声，真正实践“以人为本、执政为民”的理念，亟需探索并建立一套与现实相符合的新体制，以实现和维护人民群众的切身利益。二是张浦镇自身发展的需要。张浦镇在经济总量、财政收入、产业结构、地域面积、人口数量等方面已远远超越了传统意义上的农业乡镇，经济基础与上层建筑不相适应的问题比较突出，体制机制困境日益凸显，发展空间受到很大限制，迫切需要通过改革找到发展的新路径。三是深化基层行政体制改革的需要。张浦镇是中国最基层政权的典型代表之一，基础不牢、地动山摇，基础安定、天下太平。张浦镇大胆探索适应基层实际的新体制，可以充分发挥经济发达镇的示范引领和辐射带动作用，为巩固基层政权积累经验、开拓

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思路。四是新时期加强社会建设的需要。随着张浦镇经济社会快速发展，外来人口大量涌入，各类社会问题日益凸显，原有的管理体制和行政方式已远远不能适应日新月异的客观形势变化，需要基层不断创新社会管理，探索适合区域特点的、与经济发展水平相一致的社会建设新范式。

（四）项目主要内容

根据打造既不等同于县、也有别于传统农业型乡镇的新型基层政府的思路，通过下放权力、整合结构、重组资源、再造流程、配套改革等举措，探索建立全新的经济发达镇行政体制和运行机制，加强基层政权建设，积极回应基层民众日益增长的公共服务新需求，加快城镇化和城乡发展一体化。

一是权力下放，重构基层政府的功能。根据“能放则放、应放尽放”的原则和赋予张浦镇部分县级经济社会管理权限的要求，针对基层需求与承接能力，昆山市第一批下放给张浦镇665项行政处罚权以及与之相关的行政强制措施权和监督检查权，135项行政许可、非行政许可审批和公共服务事项。同时，按照事权与财力相匹配的原则，扩大张浦镇财政自主权。实行“核定基数、收支挂钩、超收分成、专项补助”的财政管理体制，以2011年为基数，2012年的增收分成中县级留成部分全额返还，以后每年递减10%。此外，给予张浦镇土地出让金县级留成部分全额返还的土地结算优惠政

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策。所有下放的具体管理权限，均以政府文件的形式下达，避免了权力“收”“放”的随意性。权力下放的改革举措，增强了张浦镇在产业发展、城建城管、项目投资、环境保护、社会管理、民生事业等方面的行政权力与能力，有效解决了基层政府“权小”、“责大”、“力微”等共性问题，重构并完善了张浦镇作为一级政府的基本功能。

二是结构整合，创设全新的基层政府架构。根据精简统一效能原则和乡镇政权的实际运行情况，张浦镇在全国范围内率先打破传统行政机构与事业单位的界限，将原有34个行政机构和事业单位进行整合重组，按照人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的新型基层政府架构的设计思路，组建8个职能机构，机构整体精简约76%。为确保改革平衡过渡，张浦镇所属事业单位机构编制予以保留，不实际运转、不配备相关人员，职责与相关办、局、中心整合归并，人员统一使用、分类管理。减少管理层级，撤销镇以下所设的南港、大市2个办事处，其职责划入新设立的社会事业发展和管理局。总体上看，张浦镇政府架构没有简单复制县级部门，也有别于其他乡镇。

三是资源重组，优化编制和人力资源配臵。在地方编制总量不增加的情况下，通过内部挖潜、层级调整等手段，优化编制和人力资源配臵。整合镇属事业单位编制资源，打破了人员编制归属各事业单位的界限，统一根据机构设臵和岗

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位职责对人员进行分类管理，统一办理事业性质人员的档案、流动、职称、继续教育等人事管理服务工作。协调昆山市有关部门，将派驻张浦镇的环保、安监、劳动、城管等执法部门人员全部带编划转张浦镇，缓解编制资源不足和镇综合执法队伍组建难的现实问题。同时，综合考量年龄结构、知识结构和专业结构，加大干部调整力度，选拔有能力、能干事的干部到重要岗位，挑选年纪轻、学历高、能力强的工作人员充实到重要职能机构，优化人力资源配臵。干部人员调整后，35岁左右中层正职干部约为36%，较改革前提高了11个百分点；30岁左右中层副职干部约为25%，较改革前提高了4个百分点。

四是流程再造，构建“前台”+“后台”的运行机制。乡镇政府是政权的神经末梢，直接面对广大群众，既要具备强大的执行力，又要拥有便捷、灵活、高效的办事平台。与县级以上政府部门集决策、执行、监督于一身的权力运行方式不同，张浦镇积极探索决策权、执行权、监督权既相互独立又相互促进、既相互制约又相互补充的“前台”+“后台”的运行机制。“前台”为镇综合执法局和便民服务中心等“窗口”机构，直接面对基层群众、企业和其他社会组织，开展综合行政执法和公共服务，履行基层政府的外部行政执行功能；“后台”则是经过整合设臵后的镇政府其他6个职能机构，分别是镇党政办、组织人事和社会保障局、财政和资产

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管理局、经济促进局、建设与管理局、社会事业发展和管理局，履行政策指导、政令传递、监督问责等内部行政功能，主要行使决策权、监督权。

在此基础上，张浦镇建立健全“后台”机构与上级职能部门的工作衔接机制，确保信息共享、政令畅通；构建“后台”与“前台”的协调沟通和制约制衡机制，“后台”为“前台”提供政策指导，及时传递工作信息，“前台”按规定履行综合执法和便民服务职责，接受“后台”的监督，并通过一系列规范化的制度厘清权力行使的边界和各自责任。这一全新的运行机制做到了“前台”为群众服务、“后台”为“前台”服务，把方便留给群众、将复杂内部消化。

五是配套改革，增强发展的内生动力与活力。加大用地扶持力度，昆山市政府每年从省里下达的用地指标中，安排一定数量的指标由张浦镇使用，张浦镇通过土地整理、宅基地整治、工矿废弃地复垦等所得的土地指标全部留给该镇使用，并对“退二进三”用地予以相应扶持。国有银行、昆山鹿城村镇银行等在张浦设立分支机构，提高金融服务水平。逐步放宽落户条件，鼓励创业、创新和科技型人才落户张浦镇，有序引导当地农民转化为城镇居民，积极稳妥解决长期务工人员、经商人员的城镇落户问题。制定农业转移人口就业、社保等配套政策，逐步使农业转移人口享受与城镇居民相同的待遇。通过配套改革，破除了阻力，增强了动力，释

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放了潜力，激发了活力。

（五）项目发展过程

长期以来，张浦镇一直积极探索乡镇行政体制改革新途径，并为此做了大量具体而有益的工作，为进一步推动改革奠定了良好的基础和条件。2010年4月，张浦镇被中央编办、国家发改委、财政部等六部委确定为全国第一批经济发达镇行政体制改革试点镇。2011年8月，中共江苏省委办公厅、江苏省政府办公厅正式批复昆山市张浦镇关于开展行政体制改革试点工作的意见。此后，张浦镇结合自身实际，迅速组建新的政府架构并运转，积极与县级部门沟通，做好权力梳理及下放和承接工作。目前，张浦镇已顺利承接昆山市下放的第一批共800项经济社会管理权限，形成了镇综合执法局和便民服务中心“前台”与“后台”分工协作、运行顺畅的新格局，相关工作制度和运行机制逐步建立并不断完善，一个适应新时期经济社会发展和基层民众需要的经济发达镇行政体制机制正在改革探索中逐步确立并开始发挥作用。

二、项目主要解决的问题

一是通过依法赋予张浦镇部分县级经济社会管理权限，完善了基层政府的功能，增强了其社会管理和公共服务能力。下放产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会管理、民生事业等8个领域的800项权限，适应了张浦镇经济社会发展的现实需求。同时，下放

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的具体管理权限，以县（市）政府文件形式下达，增强了权力下放的规范性和权威性。

二是通过整合行政机构与事业单位，统筹设臵职能机构，理顺条块关系，优化了基层行政资源配臵。对原有34个行政机构与事业单位的职能进行科学分类与高效整合，重新构建全新的基层政府架构，在基层真正实行一个机构综合执法，一个平台提供高效便捷的公共服务，最大限度地整合了乡镇行政资源。在编制总量不增加的情况下，将行政编制与事业编制统筹使用，人员统一使用、分类管理，打破了人员身份限制，在现有条件下尽最大可能实现了人力资源的优化配臵。

三是通过重点强化面向基层和群众的“窗口”建设，提高了行政效率，成果惠及基层。在乡镇层面组建综合执法局，实行综合执法，由综合执法局代表镇政府统一行使县级政府下放的涉及城管、交通、农业、环保、教育、卫生等众多领域的行政执法权，有助于破解多层执法、多头执法、重复执法的难题，避免了职能交叉，提高了基层政府的执法效率和行政能力。设立“一站式”组团服务的镇便民服务中心，开展集中行政许可、非行政许可审批，统一受理、集中办理包括派驻机构在内的行政许可、非行政许可审批及公共服务事项，并借助网络、通讯等技术手段，向村、社区延伸，建立代办点，减少了办事程序和环节，缩短了办事流程，办事手

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续由繁变简，办事程序由暗变明，办事速度由慢变快，为基层群众、企业和其他社会组织提供了高效、便捷、贴心的服务，基本实现了“小事不出村、大事不出镇”。

四是通过创新社会管理，增强了社会组织的活力，润滑了基层政府和社会组织之间的关系。张浦镇积极探索政府购买服务的社会管理方式，引导社会资本和社会组织参与社会管理。加大人力、财力、物力投入力度，全面推进新型社区建设。充分发挥社区（村）自治组织、各类社会组织、企业等的协同作用。为应对人口老龄化使家庭和社会抚养负担加重的现实，积极与新成立的张浦镇新吴社区睦邻中心、张浦社区民生综合服务中心2家民办非企业单位合作，积极探索养老模式转变，构建与完善养老服务新格局。面对人民群众日益迫切的文化体育需求，充分发挥全镇各类体育协会的优势，组织各类丰富多彩的体育活动，使其成为开展全民健身、满足群众体育文化生活需求的有效载体，目前张浦镇有登记在册的各类体育协会13个，会员近万人。

五是通过增强基层政府执行力，提高了政府公信力，百姓对政府满意度提高。张浦镇遵循大部门制的思路，探索建立了机构综合设臵、人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的基层政府新型组织架构，理顺了内部职责关系与运行机制，保障了基层政府的执行力；通过依法赋予800项县级经济社会管理权限，完善了基层政府的职能，大大增强了

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在：

1、创新放权方式，破解乡镇行政体制改革的深层阻力。 一是赋予张浦镇部分县级经济社会管理权限。按照赋予部分县级经济社会管理权限的要求，张浦镇与昆山市政府职能部门面对面协商，结合张浦镇的需求和实际承接能力，昆山市下放了800项与群众生产生活密切相关的经济社会管理权限。这不仅增加了张浦镇的权力与责任，还完善了其作为经济发达镇的基层政府满足人民群众日益增长的公共服务需求和推进城镇化的功能。

二是创新放权方式。现行法律法规的授权多止于县级政府及其部门，如何向乡镇放权以完善其作为一级政府的基本功能，是这次改革试点必须突破的瓶颈。经过认真研究推敲，并与有关部门共同协商，确定张浦镇作为享有部分县级经济社会管理权限的行政体制改革试点镇，可参照县级政府在镇区范围内履行法律、法规、规章规定的以及省直管县改革（昆山市是江苏省省直管县体制改革试点之一）下放给县级政府及其部门的行政执法职责。对于由镇政府履行的法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的经济社会管理权，由昆山市政府组织清理确认；对于由镇政府履行的非法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的经济社会管理权，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第7项的规定，由昆山市政府采用交办的方

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式直接交由镇政府行使。这样，在现有体制框架下为向乡镇放权破解了深层障碍。

三是明确权力行使主体。明确规定张浦镇政府是综合行政执法主体和行政许可、非行政许可审批的主体。改革中新设立的两个机构——综合执法局和便民服务中心，分别代表镇政府开展综合行政执法和便民服务。经济社会管理权调整为镇政府行使后，公民、法人或者其他组织对镇政府作出的具体行政行为不服的，可以依法向上一级人民政府申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。

同时，权力下放还具有“溢出效应”，为县级部门的大部门制改革提供了操作空间和可能性。张浦镇的改革，本质上是县乡关系的一次重大调整。县级政府部门的具体管理权限下放后，配套的行政资源也要相应下放，这就势必对原有的县级组织结构和资源配臵格局产生影响。由于目前只有一个镇进行试点，对县级政府部门的影响不大，如果全面推开，就需要重新思考如何搭建县级政府组织框架，也就为县级大部门制改革提供了现实可能性。

同类项目比较：全国有10多个省（市）开展经济发达镇行政体制改革试点，虽然都有给乡镇放权扩权的共同举措，但在内容上，大多没有明确乡镇享有县级经济社会管理权限；在方式上，大多数县（市）采用委托或上级部门延伸服务的放权方式为主；在主体上，仍是以县级部门作为权力

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行使主体。这些改革没有考虑从根本上完善乡镇政府功能，只是把县级部门的触角向乡镇延伸，下放的权力不完整、不规范，县镇权责关系没有实质性调整，难以满足基层的真正需求。

2、真正实行基层综合行政执法。张浦镇在本辖区内组建综合执法局，真正实现了乡镇层级的综合执法，彻底改变了以往“多头执法”、“执法不下乡”、乡镇“看得见管不着”的现状。在实际工作中，镇综合执法局一个机构代表镇政府，统一行使县级政府及其部门下放的、除限制人身自由之外的行政处罚权，以及与行政处罚权相关的行政强制措施权、监督检查权，避免了过去重复执法、推诿扯皮等弊端，规范了执法行为，大大提高了执法效率。首批下放的行政执法权涉及教育、人社、住建、城管、农业、环保、卫生等16个县级部门的665项行政处罚权，以及与之相关的行政强制措施权和监督检查权。同时，镇属其他职能机构行使政策指导、统筹规划、监督问责等职能，必要时协助综合执法局开展行政执法工作。

同类项目比较：目前浙江、山东、广东等省乡镇履行县级以上政府及其部门下放的行政执法权限，主要通过两种方式。一种是采取“分局”模式。镇政府办事机构挂县政府部门“分局”牌子，由县政府职能部门委托分局行使部分行政执法权。分局以县政府职能部门名义行使职权，行政主体仍

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是县政府职能部门。例如，浙江义乌市的佛堂镇，由义乌市综合行政执法局佛堂大队集中行使19个部门的2163项行政执法权。这一模式的好处是规避了乡镇政府不是执法主体的法律障碍，弊端是权力下放具有临时性、非正式性，县级部门很容易重新收回权力，县镇行政责任难以有效界定。另一种比较彻底的办法是修订相关法律法规，直接明确乡镇政府的执法主体资格，或者制定省政府规章或地方法规，授予乡镇政府执法权限。例如，广东省为推动县镇事权改革，专门出台了政府规章。这一模式的缺陷是规章或法规出台周期长，且内容无法涉及具体权限，影响实际操作。

3、功能重构，形成了“前台”+“后台”的基层治理新模式。

张浦镇的改革，切实转变了政府职能，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，重新搭建基层政府组织架构，将职能重点聚焦于社会管理和公共服务上，成立镇综合执法局和便民服务中心，集中行使与基层群众、企业和其他社会组织密切相关的外部行政执行职能。同时，把镇属其他职能机构作为行使政策支持、政令传递、业务指导、监督问责等职能的“后台”支撑体系，形成了“前台+后台”的基层治理新模式，推动了基层政府履职行权流程的重新规划与再造。

这一改革颠覆了传统上一件事情完全由一个部门负责

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的“既是裁判员又是运动员”的管理模式，将各部门有关执行的职能分离出去，其中行政许可、非行政许可审批等职能全部交由镇便民服务中心行使，行政执法职能全部交由镇综合执法局行使，这两个“窗口”直接面对基层群众、企业和其他社会组织，分别开展综合行政执法和集中行政许可、非行政许可审批，承载基层政府外部行政的主要执行权，是镇政府运作的“前台”。其余6个职能机构，整合了镇政府原行政机构和事业单位的内部行政职能，主要履行的政策支持、政令传递、业务指导、监督问责等职能，主要行使基层政府的决策权和监督权，作为镇政府运行的“后台”。这种“前台”+“后台”的治理模式既落实了服务政府和法治政府的基层载体，又贯穿并实践了“将方便留给公众、将复杂内部消化”的以人为本的执政理念，是经济发达镇行政体制改革中的亮点。

同类项目比较：目前其他同类改革没有涉及对乡镇政府职能分工与履行格局的重大调整。

4、集中行政许可、非行政许可审批，探索建立了基层公共服务新体制。因应基层广大群众的呼声，率先在乡镇层级实行集中行政许可、非行政许可审批，不仅方便了公民、法人和其他社会组织办事问政，还通过改革真正为老百姓带来了看得见摸得着的利益与实惠。

一是集中办理。组建实体化的镇便民服务中心，统一受

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台”的治理模式，将“以人为本、执政为民”的理念贯穿并落实于行政体制改革和流程再造的实践中，取得了明显成效，即使对全国一般乡镇来说也具有普适性和积极的借鉴意义。

随着我国经济社会的快速发展、城镇化进程的提速以及社会主义新农村建设的深入推进，像张浦镇一样的经济发达镇数量必将日益增加，分布也将更为广泛，张浦镇的今天可能就是普通乡镇的明天。“十二五”规划提出，未来五年我国城镇化率要提高4个百分点，也就是城镇人口每年要增加1000万左右。发展小城镇是满足广大群众需求、吸纳农业人口、加快城镇化进程的重要途径和方式。如果我国乡镇能有1/5左右建成人口10万人左右的小城镇，就可以吸纳6—7亿农业人口。张浦镇当前遇到的体制机制问题，今后在其他地区也有可能出现。通过改革探索，找到解决张浦镇发展中体制机制障碍的有效办法，对于解决其他类似乡镇面临的问题具有先导示范作用。张浦镇先行先试，探索出一套能有效满足基层群众需求，并与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化相适应的基层行政体制机制，可以为一般乡镇树立样板和典范。一般乡镇在经济社会发展到一定水平后，就可以学习借鉴这一模式，少走弯路，少交学费，甚至还可以展现后发优势，通过制度创新来加速经济社会转型升级。

六、需要说明的问题

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经济发达镇面临的体制机制约束是一个客观现实，在现有条件下，进行行政体制改革既涉及到层级间权力、利益关系的调整，也涉及到层级内组织和个人权力、利益关系的重组，纷繁复杂难度巨大，没有现成模式可以借鉴，只能在探索中前进，在实践中完善。张浦镇进行的一系列改革是基层政府为破解发展中体制机制瓶颈所做的积极探索，需要实践来检验，需要时间来证明，这是一个长期的过程，不可能毕其功于一役。因此，不仅需要党委、政府的鼎力支持，也需要社会各界的宽容和理解。

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