131001陈庆庆第一稿

目录

一、我国户籍制度演变过程 .......................................... 2

建国以来我国户籍制度 ............................................................................................. 3

二、中国现行户籍制度存在的负面效应 ................................ 4

（一）现行户籍制度阻碍城乡经济协调发展 ................................... 4 （二）现行户籍制度造成了城乡居民社会福利的不平等 ......................... 4 （三）现行户籍制度使得部分公民的政治权利得不到有效保障 ................... 5 （四）现行户籍制度运行过程中容易产生腐败 ................................. 5

三、中国现行户籍制度改革面临的问题 ................................ 5

（一）即得利益集团阻碍(主要因素) ................................................................................... 5 （二）流动人口犯罪率高（客观因素） ............................................................................... 6 （三）人口过度膨胀导致大城市不堪重负（客观因素） ................................................... 6

四、中国户籍改革的对策建议 ........................................ 7

（一）户籍法的建立............................................................................................................... 7 （二）设立城乡统一的户口登记制度 ................................................................................... 7 （三）加大配套制度............................................................................................................... 7

毕业设计（论文）

题 目： 户籍制度改革问题研究 安徽商贸职业技术学院 院（系） 法律文秘 专业 学生姓名 陈庆庆 学号 11801154 指导教师 杨卫宏

摘 要

随着社会的发展，现行的户口制度已经不能适应社会的发展，对户口制度进行改革已经势在必行，我国现行户籍制度的弊端主要表现为非公正性、制约经济发展和有损人口统计的职能。

本文旨在基于新制度经济学制度变迁的理论，分析户籍制度改革的政治和经济基础，论述如何进行户籍制度改革，并对我国户籍法的体系结构进行初步的研究，提出了我国户籍制度改革的基本框架。主要为：户籍制度回归本位，建立相关福利制度的对接机制，坚持渐进式和激进式相结合的原则，采取“老人老办法，新人新办法”的思路以及坚持统筹城乡经济社会发展等

关键字：户籍改革，迁徙自由，平等

一、我国户籍制度演变过程

首先是二元制户籍制度。二元制户籍制度并没有一个统一的概率，就其根本来说就是把一个国家公民划分为两种不同身份，并且按照这两种身份的不同来分配社会公共资源，目前世界上依旧采用这种户籍制度的国家有朝鲜，伊朗，中国。 建国以来我国户籍制度 1.制度萌芽期

1949年，新中国成立以后，由于经历多次战争的洗礼，人民的生活和社会一直处于无序状态，所以，稳定社会秩序和安抚民心成为第一要务，这也促使新中国在主观和客观上都需要建立户籍制度来维持秩序。 1949年10月，公安部在第一次全国公安工作会议专题讨论我国户籍问题，但是零碎的政策在建国初期并不能真正的满足形式和任务的需要。政权巩固后，国家建设重点逐渐由农村转向城市，地方政府要以城市为中心展开工作。政务院在1951年批准了中国第一部系统性的针对城市户口管理的条例。但是，随着人口流动性的增大，农民向城市的迁移量增大，给当时的城市管理带来了非常大的困难，城市户口管理和农村户口管理并重成为地方政府新的研究课题。1953年，公安部制定了《户口迁移证》，这为城乡户籍迁移工作提高了精确性。随之，为进一步细化人口工作，政务院发布了《为准备普选进行人口调查登记的指示》，同时还制定了《全国人口调查登记办法》。自此，民政部门开始对农村人口进行登记管理，统计局对当地人口进行数量统计，我国的户籍管理工作越来越细化。到20世纪50年代中期，我国的户籍制度步入经常性统计时期。国务院全体会议通过的《国务院关于建立经常性户口登记制度的指示》，明确了户口统计制度的规律性，时间为一年，基层统计数据要每年汇总上报。1955年，在确定城乡划分标准的同时，也为城市人口和农村人口分别作了说明，即农业人口和非农业人口。

1956年，为提高我国户籍管理的工作效率，国务院发出《关于农村户口登记、统计工作和国籍工作归公安部门接办的通知》，自此农村户口的登记管理、人口数量统计和汇总、国籍工作都移交到了公安机关。职能的统一为我国城乡户籍管理工作和户籍管理制度的探索与完善奠定了坚实的基础。另一方面，从1956年底到1957年底，国务院在严格规范人口流动方面接连做出规定，如《关于防止农村人口盲目外流的指示》、《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》和《关于制止农村人口盲目外流的指示》，这些规定对农村人口流动的盲目性产生了极大的遏制，历史上人口的自由流动自此暂停，通过户籍来控制地域人口有了新的含义。

2.制度巩固期

1958年初，《中华人民共和国户口登记条例》顺利颁布，这一条例系统性地规定了我国人口从出生到死亡的一系列变动过程，为今后国家的户籍管理工作提供了可靠地依据。二十世纪中期，国家定额向百姓发放这种票证，而票证是按照当地户口登记的名额发放，这样，户籍便成为人民垂涎的目标，成为了一种标志，成为了分割城乡、表示身份、享有资源的一种凭证。文革时，社会基本处于凝固状态，各种制度、法律都在尘封中按部就班。文革后，中国百姓的生活经历了太多的变迁，由此引发的矛盾层出不穷。

改革开放前，户籍制度功能异化，从简单的人口信息登记到标示身份登记，并没有取得实质性的改变，反而受高度集中的政府控制职能的影响，越发巩固了其隔离功能。城乡之间的差距因户籍制度被人为拉开，人口迁移几乎也被禁锢起来，这些都与社会资源分配相关。横亘在城乡之间的户籍壁垒自此形成，巨大的矛盾也逐渐产生并隐藏在户籍制度中。

3.改革调整期

二十世纪八十年代，我国的户籍制度进入了改革调整阶段，城乡森严的户籍壁垒开始松动，农村人进入城市的梦想不再遥不可及。这个时期的户籍制度改革可以分为暂住证改革、身份证改革、印户口本改革以及新世纪的户籍改革。综合上个世纪我国各地探索的不同的户籍制度改革，有学者将其归纳为三种模式：小城镇模式、一般城市模式、特大城市模式。这三种模式的试点改革都有其鲜明的特点，依据其地方的经济发展情况开放程度依次递减。

总之，从1978年至今，户籍制度改革的呼声越来越高涨，尤其近几年对于农民工权益、

社会地位，大学生就业等问题的关注度增加，无形中把户籍制度改革推向风口浪尖之上。特别是在每年的“两会”都有新闻记者或政协委员、人大代表提及户籍制度问题，人民政府的回应似乎也是在稳妥中求改革，在摸索中求创新。总体而言，改革是必然的，但道路却是曲折的。

二、中国现行户籍制度存在的负面效应

我国现行户籍制度是我国计划经济的产物，曾经在维护社会稳定、促进经济发展方面发挥过积极的作用。但是随着改革开放的进一步深入，滥觞于农业社会和计划经济的传统户籍管理制度明显适应不了时代的需要，它与快速发展的市场经济体制格格不入。在中国现行的户籍制度下，农民无法离开家乡到城市工作，除了在家务农，没有别的选择。户籍制度严格限制了农村居民迁往城市以及农转非，阻碍了农村剩余劳动力的空间转移，延缓了城市化进程，从而致使我国的城市化水平一直偏低，客观上伤害了大批民众尤其是广大农民的感情。

（一）现行户籍制度阻碍城乡经济协调发展 在城市化进程中，大城市扩张和小城镇发展是城市化的重要表现。户籍制度使农民身份转换受到严格的限制，导致大城市扩张受阻，小城镇发展困难重重。

第一、农民身份转换受到严格限制，大城市扩张受阻。 城乡分割的户籍管理制度是实现农民身份转换的核心问题，它人为地把城乡人口划分为彼此分割、极不平等，且很难逾越的两大社会阶层，把农民禁锢于乡村土地之上，拒之于城市大门之外。这就严重阻碍了城乡一体化市场经济体制的形成和发展，使人这种最活跃的生产要素难以实现最佳配置，不利于我国农业人口城市化的顺利进行。生活在同一环境中的农民和市民受着差别极大的对待，而面对这一情况，为城市建设做出贡献的农村人口却无能为力。 第二、小城镇发展困难重重

在我国城市化道路上，基本的改革方向是推进小城镇建设。小城镇是指发展规模较小、社会要素集中程度较低、以从事非农性经济活动为主、社会综合功能较弱的社区，是农村地域性经济、政治、文化中心。小城镇在区域城镇体系中的基础性地位和在区域经济发展中的特殊区位，决定了小城镇非农性的社会经济活动往往与周围农村、农业和农民存在着 密切的联系。

2001年10月1日国务院批转公安部的《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》 正式实施。这一重大举措意味着在中国两万多个小城镇有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口，横亘在中国城乡之间40多年的户籍壁垒即将被逐步拆除，农民成为城镇居民已不再是梦想了。但是，随着一系列改革政策的实施，其实际结果却没有取得人们所期盼的成效。笔者认为一个重要原因是户籍制度让农民担心政策不稳，害怕被收回责任田。农民进城门槛多，受城镇中第二、三产业发展环境压力的影响过大。一些地方一方面制定优惠政策，以户口“农转非”吸引农民进城。另一方面，对第二、三产业收费项目越来越多，导致进城从事个体经营的农民难以承受各种费用而放弃在城镇的机会。地方政府一般只允许“农转非”，不可以“非转农”。随着城市规模的不断扩大，用地需求也相应增加，农村的大量土地被征用，而农民土地及房屋补偿是以户口为标准的，原来征地范围内在户口迁到城市里的人员就得不到相应的补偿。农村户口被重新附加了一部分城市户口所不具有的特殊利益，导致潜入城镇的农民无法安心从事生产，出于利益的考虑，有些人要求将户口迁回；还有一些人想将户口迁往农村以便享受农民建房的政策。另一个原因是小城镇服务功能弱，滞后的农业和农村工业使农民的收入增长空间极为有限，很难产生对第三产业产品和服务的需求，因此，数千万农民仍然涌向大城市打工。

（二）现行户籍制度造成了城乡居民社会福利的不平等

由于户籍制度的影响，农村人口进入城市，却享受不了城市的待遇。城市政府出台了各种规定限制农民的就业领域，附加在城市户口上的社会保障功能农村人口也无法享受。从最根本、最重要的就业权，到社会保障、教育资源，城乡户口之间都存在着很大的差距。 为了保障城市常住人口就业，许多城市政府都出台了地方性法规，规定外地人就业的行业和种类，限制用人单位使用外地工，并且时不时采取清退外地工的办法。从而排斥外地人的就业和谋生，实现对外来人口控制。在北京和上海这样的大城市，都由政府制定了种种规定，

明确规定许多工种是不许他们从事的。因此，他们事实上是被排斥在城市的主流劳动力市场之外的。现行的社会保障都是以户口为前提的。各个地区由地方财政支持的社会福利保障体系，包括医疗、养老、失业保险、最低生活保障等都是与户口向挂钩的。现行户籍制度把我国公民划分为农业人口与非农业人口，使我国城乡统一劳动力市场始终没法形成，一些流动人口进城后因无法获得合法身份，被排斥在城市保障体系之外。如城市安排待业人员，分配房子、生活消费补贴都以户口为前提，没有户口就没有工作，就享受不到福利补贴。教育方面，二元户籍制度使城乡教育资源严重分割，民工子女在城市中读小学要交各种费用，收入菲薄的民工根本无力为其支付昂贵的教育费用。中国的农村劳动力持续流动到现在，第二代移民（即民工子女）的教育问题浮出水面，越来越突出。当然还有一些民工子弟根本无学可上，永远失去了接受义务教育的机会，成为失学儿童，形成新的文盲。这样不仅增加了农民工的成本,还会导致恶性循环。 改革户籍制度，给农村居民相同的待遇与地位，消除由于户籍制度而对农村居民的歧视，实现城乡居民的身份平等。减少冲突与心理平衡，才可以创造心往一处想，力往一处使得大好局面，全国人民齐心合力，按照共同的理想，才会创造出更多的经济财富，有利于我国现代化进程的加快与小康社会的建设。

（三）现行户籍制度使得部分公民的政治权利得不到有效保障 户籍制度造成的城乡二元分割，不仅导致在紧急利益上城乡居民享有不同的待遇，而且也使得部分公民的政治权利得不到有效地保障。我国宪法第34条明文规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住限期，都有选举权和被选举权，但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”。但是从《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第16条规定可以看到：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”。

由此可知，农村人口选举权或者被选举权仅相当于城市人口的四分之一，这是与我国宪法精神相违背的。广大农民群众作为中国全体劳动人民中的重要组成部分，理应拥有自己的合法政治权利，其政治权利也应该受到充分的保障。但当前的现状是农民政治权利得不到应有的发展与巩固，农民根本没有机会行使自己的政治权利。

（四）现行户籍制度运行过程中容易产生腐败 户籍不是天然的商品，但是当我们在户籍身上赋予了种种的福利和权利时，户籍这东西就真实地产生了价格。

城市户口在许多地方变成了交易活动，有的地方是由政府公开标价，采用《公告》的方式公之于众，向那些要求进城的人征收城市建设费、增容费；更多的地方是实行暗箱操作，那些希望获得城市户籍的人，为了改变自己的、由户籍制度所赋予的“命运”，开始了积极的寻租活动，拉关系、走后门、向官员行贿等。户籍管制已经成为产生腐败的原因之一。

三、中国现行户籍制度改革面临的问题

（一）即得利益集团阻碍(主要因素)

自古以来民生方面改革肯定会触动既得利益集团的阻碍，在中国二元制户籍中的既得利益集团自然也不例外，维系现行户籍制度的最大受益者是谁？就是城市原有的居民及其管理者。

首先，城市原有居民，他们是二元户籍制度最大的收益者，农民工背井离乡来到这个城市，为城市创造巨大社会财富。最后没有享受到该城市的福利，而本地居民却依靠城市户口给予的种种优惠政策，合法享受着社会资源，他们自然不想改变现状。如果改变目前户籍制度，那么将会有更多的外地人享受本地居民现在的福利，民工群体就是这种需求下的畸形产物，它是城市既得利益者只想享受或者剥削农民的剩余价值却又不想给予他们平等待遇和地

位的结果。

其次，多数城市主政者。也许他们并不是现今户籍制度的直接收益人，但是如果改变现状的户籍制度，必然有更多人需要得到社会公共资源。那么现如今的社会资源肯定不能够满足未来的人口增加，肯定需要更多的学校，医院，住房这些对于执政者都是考验，人口的增加需要执政者花费更大的精力去管理城市并且如果允许农民自由落户，随着人口的大量涌进，很可能会出现贫民窟、犯罪增多、城市环境脏乱差等所谓的“城市病”，从而有可能损及自己的政绩,这才是城市主政者最大的顾虑。

这两股力量相互作用，前者为后者管制城市户籍提供了所谓民意的压力，后者出台的一些限制措施也往往得到前者的支持。户籍制度改革因此难以深入进行下去，因为农民工群体是社会的弱势群体，他们没有媒体资源来述说自己需求，也没有足够的权利去推动户籍制度改革，因此我以为既得利益集团对于户籍制度改革的阻碍因素是主要因素，也是根本因素。 （二）流动人口犯罪率高（客观因素）

据调查，流动人口中的犯罪分子在全部案犯中的比例，1985年为15％，1987年17％，1988年为18％。北京市查获流动人口案犯占抓获各类案犯总数的44％，江苏省苏州市更占到61 ％； 到了1994年，全国公安机关查获流动人口的违法犯罪人员共56.9万人，其违法犯罪率高达12.8％，而同期全国共抓获各类违法犯罪人员409.5 万人，违法犯罪率3.4％，相比之下，流动人口犯罪率高出全国平均犯罪率8.4个百分点。在不少大中城市，流动人口犯罪案件已占全部刑事案件的50％以上。据1994年统计，流动人口犯罪占当地全部刑事案件的比例，北京市为46.2％，上海市为53.6％，天津市为30％，广州市为69.2％，西安市为53％，重庆市为53.9％，杭州市为50％，温州市为48.6％，南京市为47％，东莞市为85.4％，深圳市为97％。据有关资料，广东省的重大案件，有70％以上是流动人口所为（包括港、澳、台过境犯罪）。所有调查表明，流动人口中的犯罪分子在违法犯罪中所占的比例越来越大，在

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90年代，这种比例更是直线上升。

流动人口犯罪率高是由多种因素共同造成的，这本身就是一个国家研究的大课题，但是阻碍户籍制度改革的人却把之简单归结为\本地人犯罪的少，外地人犯罪的多”以此借口阻碍户籍制度改革。

（三）人口过度膨胀导致大城市不堪重负（客观因素）

美国《福布斯》杂志今年公布了一份报告，在全球人口最稠密的城巿排行前20名中，中国有5个城市“榜上有名”，分别是：深圳、台北、上海、北京、天津，而深圳则以17150人/每平方公里的人口密度排在第五位，比起上海的13400人/每平方公里及北京的11500人/每平方公里，人口密度都要高出很大一截。

北京是个严重缺水的城市，预测2020年北京可供水资源量为54.2亿立方米。根据联合国教科文组织的分析，人均水资源量300立方米/年是现代小康社会生活和生产的基本标准，按此标准，北京水资源可承载的人口为1800万人左右。北京市加上南水北调的供应量，未来自有水资源供水能力约为35.6亿至37.1亿立方米。而以现在人口增长趋势看，未来十年内，北京市人均水资源量将不足300立方米，而300立方米是国际上公认的不应突破的底线。

上海、广州等大城市的外来人口压力也是不堪重负。国家人口统计，2011年上海总人口2300万， 人口密度在急剧上升；特别是居住半年以上的外来人口数以百万计，他们在参与城市建设的同时，与户籍人口共享城市设施。目前，中心城区交通阻塞、管线老化、社会经济高密度、紧运行。据广东省流动人口管理办公室介绍，广州全市流动人员已接近600万，几乎与户籍人口773.48万人相当。外来人口的增多，城市人口的极大扩容，给广州带来了繁荣，也带来了一系列隐患。

依据个人感受，现在大城市每一项公共资源都不够，教育上学难，医院看病难，路上交通堵，北京2011年堵车时间平均超过一个小时，这些都是城市发展人口过多引发的城市病，因此也成为了城市户口居民拒绝户籍制度改革的因素之一，他们害怕外地人进城同他们抢本来就为数不多的城市公共资源。

四、中国户籍改革的对策建议

现行户籍制度已淡化了原来的人口统计和治安管理的职能，更多的是城市人口享受附加在户籍管理制度上的各种利益。人们呼吁户籍制度进行改革，尤其是农村人口的呼声更是强烈。对于户籍制度怎么改？学术界出现了不同的意见，有的主张废除附加在户口上的利益功能;有的主张维持现阶段的户籍管理制度。各地方政府在学术界反思和探索户籍管理制度的同时，结合实践进行了一些有益探索。 （一）户籍法的建立

首先，应该在宪法上肯定公民居住和迁徙自由的基本权利。随着我国社会和经济的快速增长，人、财、物大量流动，回复迁徙自由已成为社会发展和时代要求现实必然。其次，制定《户籍法》，规范户籍管理制度。我国户籍立法滞后，现行户籍管理仍在沿用五十多年前出台的《中华人民共和国户口登记条例》，这一条例已经不能适应社会发展的新情况。应该借鉴各国通行的做法，对户籍的管理以立法加以调整 ，用户籍法来规范户籍管理。 （二）设立城乡统一的户口登记制度

户籍管理涉及社会的各个领域，诸如劳动力就业市场、资金市场、资源市场、商业保险和社会保障，也关系到公民的身份、权利和义务等，影响着行政管理效率和社会稳定等。因此，新形势下的户籍制度改革必须充分考虑到与其他部门或其他制度的联系，把配套制度的改革方案纳入总体改革评估过程中，确保户籍制度改革的顺利进行。我们应尽快变户口的静态管理为动态管理，淡化现行僵化的户籍制度对经济活动的制约，综合考虑用工制度与户籍制度弹性，建立城乡统一规范的劳动力市场，加速推广新型证件化管理。更多的利用经济手段，通过市场资源配置来实现人口的自由迁徙，促进经济社会的发展。政府加大改革力度，适应新时期的发展要求，积极调整户口迁移政策，改革户籍制度，建立起统一的动态户籍制度。

（三）加大配套制度

社会保障是社会安定的重要保证，同时，健全的社会保障制度也是消除劳动力区域间流动的后顾之忧和保证户籍制度改革顺利完成的基础。目前开展户籍管理改革，重点和难点都在于相配套的政策和制度设计。应配套建立农村土地处置机制，建立住房保障机制，建立社会保障制度，建立就业保障机制，建立城乡教育保障机制，建立完善卫生服务保障机制，建立完善计划生育政策，建立成本分担机制，要在充分考虑转户人口数量、政府承受力和城镇资源承载力等因素下开展的重大民生工程，其所坚持的综合配套改革理念，符合广大群众的切身利益，符合中国改革的必然趋势，符合经济社会发展的客观规律，改革的动因和措施都是建立在尊重群众意愿和根本利益的基础上并且，无论从长远发展来看，还是从维护公民权益、保障群众利益的角度看，这些政策和制度都必须进行改革和创新。

总之，户籍管理改革的直接对象是全体公民，它直接关系到每个公民的切身利益。而几十年根深蒂固的户籍制度，要改革本身就是一项艰巨的任务，涉及到方方面面的利益重组，资源重新配置，关系到社会生活的各个层面。因此，要顺利完成户籍制度改革的任务，必须要做好配套政策的跟进。只有这样，才能有力的推进户籍改革，保证国家健康全面的发展和人民生活水平的不断提高。

参考文献：[1]张定乾：浅谈我国户籍制度改革[J]，出国与就业（就业版），2011（20）；

[2]乔伟伟：现行城乡二元户籍制度的弊端与改革思路[J]法制与社会，2009（16）；

[3] 王魏：甘肃省户籍制度改革现状及对策研究[J]，经济研究导刊，2010（06）

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