关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》

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摘要：5月22日，国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号，以下简称《指导意见》）。《指导意见》提出，鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域，采用政府和社会资本合作模式（以下简称PPP），吸引社会资本参与，并将推广PPP与大众创业、万众创新列为“双引擎”。《指导意见》是中央出台的一系列关于完善和推进PPP模式政策文件的延续，旨在统一中央各部委关于推行PPP模式的意见，激活社会资本投资的活力和创造力，使PPP模式得到真正的推进和落实。

一、《指导意见》出台背景

二季度经济数据继续下滑，出口延续过去两个季度的下行势头，4月单月同比更是降至-6.5%。国家统计局公布的2015年1-4月份全国固定资产投资增长为12.0%，处于历史低位。经济增速即将触及7%的下限。以往“四万亿”式的投资模式不可持续，而PPP模式因具有多重优势，成为启动稳增长引擎的“金钥匙”。

为加快推行PPP模式、规范PPP操作制度，财政部、国家发改委等各部委出台了相关的PPP政策文件，但各部委出台的相关文件在部分内容上存在相互矛盾之处，且基本都属于部门规章，在实际操作中难以统一推进，出现了很多问题。

目前，虽然《基础设施和公用事业特许经营管理办法》出台已有一段时间，但相关细则没有出台，加上项目收益率并没有对社会资本产生明显的吸引力，PPP项目签约率低的窘状仍然没有改变，社会资本介入PPP项目依然非常谨慎。

二、《指导意见》主要内容

《指导意见》正文包含重大意义、总体要求、制度体系、规范推进、政策保障、组织实施，共六部分25条。主要从PPP模式的管理制度、实施规范、政策保障三个方面进行了安排。第一，在管理制度方面，《指导意见》指出要明确项目实施的管理框架、健全财政管理制度、建立多层次监督管理体系、完善公共服务价格调整机制、完善法律法规体系；第二，在实施规范方面，《指导意见》指出要广泛采用PPP模式、提高项目决策科学性、择优选择项目合作伙伴、合理确定合作双方的权利和义务、增强责任意识和履约能力、保障公共服务持续有效；第三，在政策保障方面，《指导意见》指出简化项目审核流程、多种方式保障项目用地、完善财税支持政策、做好金融服务。

三、《指导意见》特点

（一）PPP模式“准国策”地位凸显。对于PPP的意义诠释，《指导意见》增加了对于大众创业和经济增长的表述，并将PPP提高到“推进国家治理体系和治理能力现代化”的高度，PPP已超越在优化公共服务供给和化解政府债务方面的意义，外延得到了很大拓展。以目前的形势而言，对外需要“一带一路”，对内就看政府与社会资本合作。

（二）坚持“重诺履约”原则。国内PPP的普遍现象之一是政府方契约精神不足，社会资本遇到政府方违约无处讲理，救济成本非常高。《指导意见》在基本原则中再次强调“必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约”。《指导意见》强调，“按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。”进一步增强了政府履约能力。

(三) 全面拓展PPP应用空间。《指导意见》围绕增加公共产品和公共服务供给，在前言拓展了PPP的适用范围，即“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式”。可以看出，PPP的应用空间非常广阔，基础设施、市政工程和社会服务领域包括在内。

四、《指导意见》九大亮点

（一）初步说清了政府购买社会服务、PPP和特许经营的关系 《指导意见》要求按照《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等法律法规和规范文件选择合作伙伴，将PPP定位为政府购买社会力量的公共服务，为PPP项目选择合作伙伴的程序和法律适用做了定性。同时，对PPP和特许经营的关系，通过规定“在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行”，界定了特许经营是PPP的特殊形式，回答了当前社会公众对于PPP和特许经营关系界限模糊的问题。

（二）重视社会资本方的运营管理

在《指导意见》中特别强调选择优质的合作伙伴，并提出要“综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。”合作方的管理能力是PPP项目成功的重要因素之一，如果管理不善，必然会带来一系列的不良后果。除了鼓励采用BOO、TOT、ROT等方式外，《指导意见》中还规定，社会资本方“要积极进行业务转型和升级，从工程承包商、建设施工方向运营商转变，实现跨不同领域、多元化发展”。总体来看，《指导意见》从各个层面鼓励社会资本方参与持续运营管理。

（三）单独强调财政承受能力论证

《指导意见》明确规定，“地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量”。此处是重申《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的相关规定，实际上是起到统一项目准备相关环节的作用。但《指导意见》未提及物有所值评价，可以看出物有所值评价在当前的形势下还不太成熟，

条件还不够具备。

（四）提出了融资平台市场化转型之路

相比原来《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》在社会资本范围方面的界定，《指导意见》显然采取了折中的做法。规定“在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系”。 这样，就打开地方融资平台转型通道。

（五）明确了PPP项目操作过程中的土地处理方式

一般情况下，PPP项目的资产都在最终无偿移交给政府公共部门（BOO形式例外），在这种情况下，如果需要土地，政府应当通过划拨方式无偿提供用地。《指导意见》中的土地政策支持范围包含了划拨方式、租赁方式、以作价出资或者入股方式取得的土地使用权。明确了PPP项目操作过程中的土地处理方式，避免了社会投资人在这个问题上可能要承担的政策风险。提出了税收优惠的问题，为将来PPP项目获得部分地方政府的税收优惠提供了政策依据和可能性。

（六）完善政府补贴机制

在政府补贴机制中，《指导意见》提出“将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告”。 此规定是付费的重要保障，政府履约能力的来源，有望在一定程度上纾解社会资本普遍存在的疑虑。值得关注的是，《指导意见》还将经营收费权和其他支付纳入政府补贴机制中来。

（七）绩效评价结果作为对价支付依据 《指导意见》全文中，绩效评价被反复强调，以避免PPP过于偏重融资属性。其中规定，“将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化”。PPP项目里的绩效评价已经成为政府方的一把利剑，在PPP项目的全生命周期当中如影随形，并直接关系到项目对价、付费和调价等重大边界条件的落实及调整。

（八）合理选择BOT、TOT、ROT、BOO模式

经过一年的摸索，不再盲目贬低2002年以来建设部系统成功推广的BOT、TOT等单元PPP模式，纠正PPP“唯合资合股论”，实事求是推进PPP。如《指导意见》规定，“根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式。”一般来看，对新建项目采用BOT的形式；对于已经形式的项目采用TOT；对于已经老化的公共服务项目，政府可以采用ROT的模式，《指导意见》中对这些方式都予以了支持。此外，在本次《指导意见》中也提出PPP中一个特殊的形式，BOO模式。

（九）进一步明确遴选社会资本的适用法律

关于社会资本的遴选方式，一直都有适用《招标投标法》及实施条例，还是适用《政府采购法》及实施条例的争论，本通知中进一步规定及明确：“对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定，选择项目合作伙伴”。 即社会资本遴选方式按照《政府采购法》及其实施条例执行。

五、《指导意见》不当之处

一、发文主体缺漏，部分规定执行力有待观望

同之前发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》一样，《指导意见》同样存在部分发文主体缺漏的问题。如国土部门、住建部门、各行业主管部门、外管局等与政府和社会资本合作密切相关部门，《指导意见》未作为联发部门，这会导致在政府和社会资本合作过程中有部分问题仍悬而未决。

二、土地问题规定不明确

《指导意见》仍未触及在政府和社会资本合作项目中，尤其是经营性的PPP项目中，如何能在现行招拍挂土地管理制度中确保社会资本获得相应的出让土地使用权。进一步，也未回答如果项目公司在绑定土地相关开发经营权益（作为补贴方式的一种时），怎样和项目公司的权益关联起来，怎样解决土地改变用途（可能从划拨地变更成经营性的出让地）时，能避免招拍挂的用地流程所带来的土地使用权属的不确定性。为此，期待相关部门制定详细的操作细则。

三、回避政府和社会资本项目的争议解决程序 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》将特许经营下的行政机关行为视为行政监督管理方面的行为，与财政部在《政府和社会资本合作模式操作指南》中规定的“在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼”有所不同。而特许经营协议是PPP项目协议体系的家族成员之一，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》存在的这一矛盾在《指导意见》中同样存在，且未予以明确解决。

四、短期不能改变PPP项目签约率低的局面 首先，《指导意见》具体效果发挥还需要一定的时间。《指导意见》更多体现为原则性的指导意见，如需落实还需出台相关细则。例如相关税收优惠政策需要相关部门进一步制定、实施落实。其次，社会资本对政府缺乏信心，对于政府能否履约持有怀疑态度。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和《指导意见》都只是部门规章，而不是法律，在社会资本参与方中的威信大打折扣。最后，PPP项目收益率低的核心问题仍然没有解决。决定社会资本是否有充足动力进入公共服务领域最核心的变量是PPP项目的潜在收益率，如果潜在收益率高，那么社会资本进入的意愿就会比较高；反之，社会资本就没有进入的意愿。对于项目收益率的核心问题，《指导意见》并没有触及。

六、《指导意见》实施展望

截至目前，PPP模式在中国所呈现的特征可以总结为“财政主导、减债先行、广开门户、各取所需、物有所值、量入为出、风险共担、利益共享、绩效监测、善始善终”。抛开PPP存在的弱点不谈，《指导意见》对PPP模式的全面肯定，对其赋予的高度期望，以及为此在政策保障、组织安排、部门利益协调方面做出的努力，都充分显示出PPP模式当仁不让的“准国策”地位，较之前的吸引外商投资、国有企业改革等重大政策的地位有过之而无不及。后续需要保持观察的，是《指导意见》中述及的立法、财税、土地、金融、预算等方面工作的落实情况，以及PPP项目的各方玩家对此重磅文件作出的反应。

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