（福利经济学）

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关于我国社会保障费改税问题研究

内容提要:充足的社会保障资金是实现社会保障的基础，社会保障资金筹集模式是社会保障制度改革的关键性问题，究竟是采用税制还是费制，多年来众说纷纭，观点不一。但是随着我国社会主义市场经济的发展，构建社会主义和谐社会目标的确立，为社会成员提供必要的社会保障显得尤其重要。本文在理论结合实践的基础上，深入分析了目前我国社会保障“费改税”的客观必要性和现实可行性，借鉴国际上先进的经验，提出“费”改“税”是解决现实社会保障诸多矛盾、建立社会保障新机制的必然选择，并对社会保障税制的框架进行了初步的设计和规划，以期为加快我国社会保障体制改革，促进和谐社会建设提供理论支持和实践经验。

关键词:社会保障资金 筹资模式 费改税

Abstract: Abundant social security fund is the base to realise

social security,the collection model of social security fund is the key issue of social security system reform.there are a lot of different views for quite a few years on taxation system or fee system.But along with the development of our country’s socialistic market economy and establish of socialistic harmonious society,it is more and more important to provide necessary social security for all social members.Combining

theory with practice ,the essay analyses in-deepth the external necessity and realistic feasibility of our country’s social security system changing from fee to taxation currently.Using for reference of international advanced experience,the essay brings forward that changing from fee to taxation is the inevitable Ｓelection to solve real social security conflicts and establish new social security system.The essay also designs the frame of social security taxation system primarily which should be expected to afford theory support and practical experience to accelerate the reform of our country’s social security system and promote the building of harmonious society.

Key word:social security fund,collection model,change from fee to taxation

随着改革开放以及社会主义市场经济的建立发展，我国经济社会发生了翻天覆地的变化，取得了前所未有的大发展，人民生活水平得到了普遍提高，但在经济快速发展和社会繁荣的同时也产生了区域、城乡、行业经济发展不平衡和下岗失业、居民收入分配差距逐步扩大等问题。如何解决这些问题，维护国家的安定、社会的和谐、经济的发展，建立“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的现代社会保障制度显得尤为重要和紧迫。近几年来，我国社会保障体系逐步完善，并取得巨大的成绩，但与实现经济

社会又好又快发展、改善民生还有距离，特别是现行的社会保障资金筹集不能满足日益增长的支出需要以及收支分离、相互制衡的社会保障资金监管体制还未建立，如何从制度和机制上解决好这些问题，成为当前人们关注的重要课题。在2008年的《政府工作报告》中，温家宝总理强调指出：着力保障和改善民生，建立和完善覆盖城乡的社会保障体系，是全面建设小康社会的一项重大任务。本文通过对我国社会保障费改税问题进行研究，分析其必要性和可行性，提出开征社会保障税的设想，以期能够促进社会保障体系不断完善。

一、我国社会保障费改税的客观必要性

改革开放以来，伴随着我国从计划经济体制向市场经济体制转变，社会保障制度建设也经历了由过去的企业福利制向社会化保障方向的转变。在计划经济体制下，我国的社会保障制度的特点是以单位提供保障为主，实行低工资、高福利，社会化保障程度低。在市场经济体制下,我国的社会保障制度逐步向社会化方向发展,以适应市场经济发展的需求，形成了以社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等几个方面为主要内容的社会保障体系,其中，社会保险是我国社会保障制度的核心部分，包括基本养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险，被称作劳动者的“安全网”、收入分配的“调节器”、经济社会运行的“减震器”，其他几个方面也是整个社会保障体系的重要组成部分。但是，随着我国社会主义市场经济的不断完善和发展，社会保障基金采取费的方式筹集不仅存在制度缺陷，而且不能满足日益增

长的社会保障支出需要。因此，改革社会保障资金的筹集方式，改费为税，提高社会保障资金的立法层次、征收效率和管理质量，为社会提供优质、安全、充裕的社会保障资金不仅是改善民生、维护国家长治久安和促进社会和谐的客观要求，也是社会保障制度健康发展的必然选择。

（一）我国社会保障资金需求增加

随着我国社会主义市场经济体制改革的继续深化以及工业化、城市化、人口老龄化速度的加快，我国社会保障任务日益加重。同时，新旧社会保障制度转型带来许多问题需要大量资金来解决和完善，加剧了我国社会保障资金供需紧张矛盾，影响我国社会保障制度改革进程。

1.人口老龄化使养老压力增大

二十世纪末，中国60岁以上老年人口占总人口的比例超过10%，按照国际通行标准，中国人口年龄结构已开始进入老龄化阶段。进入新世纪后，中国人口老龄化速度加快。截止2006年6月1日，中国60岁以上老年人口总数为14657万人，占总人口的比例达11%。2010年以后，我国将大步跨入人口老龄化的高峰期，退休职工将急剧增加，社会养老压力增大成为需要正视的现实问题。一是我国老龄化速度快于世界老龄化速度。据联合国统计和预测：1999年～2020年世界老龄人口平均年增速为2.5%。而我国65岁老龄人口从1990年的6310万人增至2000年的8810万人，近10年年均增长3.4%，预测到2020年年均仍增长3.4%，快于同期世界老龄化2.5%的增速。二是离退休金支出增长速度快于经济发

展速度。由于老龄化的加速，城镇离退休人员由1978年的314万人增至2006年的4635万人，增长了14.8倍，与在岗职工之比由1978年的1：3.1降为1：3.0，离退休金由1978年的17.3亿元增至2006年的4897亿元，增长了283倍，占国内生产总值的比例由0.5%上升至2.32%，而同期国内生产总值由1978年的3645.2亿元增至2006年的210871亿元，增长了57.85倍,离退休金支出增长速度快于经济发展速度。三是受人口老龄化的直接影响，我国医疗保险支出也将加大。卫生部统计信息中心关于《中国健康模式转轨和服务需求变化及其对经济社会的影响》报告提出：即便是按1998年的医疗实际费用支出计算，人口老龄化带来的医疗需求量负担到2025年将增加47%，如果考虑到各年龄组的医疗费用按GDP年增长率同比增长，我国医疗需求量费用到2025年将达到6万亿元以上，占当年GDP的12%左右。四是计划生育这一基本国策的贯彻落实冲击传统的养老模式。上世纪70年代末80年代初出生的“独生子女”一代已经迅速地长大成人，每年以数以百万计的规模步入生儿育女的生命周期，再经过一代人的时间，“421家庭”将成为中国城镇家庭的主体结构，中国延续了数千年的家庭代际养老模式正受到前所未有的挑战。调查表明，从2000年到2006年，城乡老年人把参加社会养老保险作为养老意愿首选的比例增大，城市由23.4%升至50.3%，农村由5.1%升至11.8%。这不仅反映出传统的养老观念正在改变，而且更表达出老年人对社会养老保障的期望。

2、经济转型使失业保障亟待加强

在中国从计划经济走向市场经济的改革进程中，公有制企业逐步转变为独立的经济主体参与市场竞争，自主经营，自负盈亏，劳动力资源也要按照市场规律配臵，公平竞争，优胜劣汰，失业现象在所难免。加之我国劳动年龄人口众多，国民教育水平较低，农村富余劳动力向非农领域转移速度加快，造成我国城镇失业人口逐年增加、失业率逐年上升（见下表），为失业人口提供社会保障面临大量的资金需求。

表一：1997-2006年中国城镇失业率状况1[1] 年份 登记失业率（%） 登记失业人口（万） 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 3.1 3.1 3.1 3.1 3.6 4.0 4.3 4.2 4.2 4.1 577 571 937 657 515 405 800 827 839 847 3.社会保障深度和广度需要进一步深化和扩大

1[1]数据来自1997-2006年《中国人口统计年鉴》、《中国统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》。

从广度来看，目前我国真正能享受到社会保障的人只是国家机关工作人员、国有企业和部分集体企业职工，这部分人员占社会成员的一小部分。三资企业、私营企业和部分集体企业职工及个体经营者多数并没有参加，特别是占全国总人口70%以上的农民，目前仍基本上没有纳入到国家的基本社会保障体系，全部的保障依赖于家庭和土地。从深度来看，目前我国能够享受到社会保障的这一小部分人员享受的社会保险项目有限。例如国家公务人员只是享受到了医疗保险，并未享受到养老保险和失业保险等保障，大部分企业人员未享受到生育保险和工伤保险等。党的十七大提出了“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的建设目标，我国的社会保障覆盖面将由城镇、工矿区逐步扩大到广大农村，社会保险项目将由简单的养老、医疗、失业保险逐步扩展到工伤、生育保险等项目，逐步建立广覆盖、多层次的社会保障体系。可以说,完善我国社会保障体系任重道远，没有充裕的社会保障资金做后盾是不可能实现我国社会保障体系改革的重大突破和健康发展。

（二）我国社会保障资金以收费方式筹集的局限性 目前，我国采取“收费”形式筹集社会保障资金，存在“强制性弱、收缴难、层次低、不统一、管理乱”弊端，是我国社会保障资金供需紧张的制度原因，从长远看也不利于社会保障制度的健康发展。

1.社会保障资金强制性弱，征收效率低

首先，社会保障基金以费的形式筹集不具有强制性，采用了动员参保形式，导致大多数省市社会保险只覆盖国有企业、集体企业，非国有经济覆盖面很小，即使是已参保的企业，缴费人数与实际人数也有很大的差别。以2006年为例，全国城镇从业人员年末数为7.64亿人，当年参加基本养老保险的职工为1.88亿人，参加失业保险的职工为1.12亿人，参加医疗保险的职工为1.57亿人，参加工伤保险的职工为1.03亿人，参加生育保险的职工为6459万人，分别占从业人数的24.56%、14.64%、20.59%、13.44%、8.45%。以养老保险为例，2006年底，全国城镇参加养老保险的人数仅占城镇人口的30％左右，占劳动力人口的20％左右，覆盖率不到世界平均水平的一半。其次，以费的形式征收社会保障费，不可避免地导致征收缺乏刚性。它的征缴不适用全国人大颁布的《中华人民共和国税收征收管理法》，征收机关不能使用《税收征管法》这一强大的法律武器。如遇到拒缴、少缴或拖欠社会保险费时，征收部门采取强制和处罚措施有限，执法很难到位，造成社会保险费拖欠现象严重。据劳动与社会保障部的统计表明，截止到2001年底，全国企业累计欠费395.39亿元，其中欠费千万元以上的企业207个，欠缴百万元以上的企业有4900多家，最多的欠缴上亿元。到2005年底，全国累计欠费400多亿元，欠费数量有所增加。由以上分析可知，我国社会保障资金以费征收造成社会保障征收率低。只是部分企业参加了社会保险的一项或多项，部分企业根本未参加社会保险，参加社会保险的企业也是尽量拖

欠、少缴，不仅导致社会保险费很难做到应收尽收，也使企业承担社会保障缴费义务不平等，损害企业的平等竞争，让部分企业觉得有机可乘，千方百计地逃避缴费的责任。

2.社会保障资金政策不统一，企业负担悬殊

由于费不具有固定性特点，社会保障资金筹集方法政出多门，筹资方式不规范，缺乏法律保障，未形成全国统一的制度。目前各省的社会保险费费率不统一，分别按照各自对政策的掌握和地方财力情况来确定各险种的缴费基数和费率，造成不同地区间企业的保险费负担悬殊，制约了企业发展的平等竞争条件和统一市场的形成。以基本养老保险为例，2007年，企业承担的基本养老保险缴费率在新兴工业城市的深圳为10%，而在老工业基地的武汉为20%，高低之间相差10个百分点。这不仅不利于公平竞争环境的形成，而且阻碍了劳动力的合理流动，客观上不利于人力资源的有效配臵。而且，在已享受社会保障的人群中，由于保障资金来源不一，其享受的待遇还存在很大差异。

3.社会保障资金统筹层次低，抗风险能力弱 由于收费是各地自行定政策，因此无法实现高层次统筹。目前，我国除了养老保险、医疗保险和失业保险外，其它社会保险项目仍然停留在试点阶段，没有全面实行社会统筹。即使是养老保险、医疗保险和失业保险统筹，除少数省市以外，如福建、陕西等少数省（市）实现基本养老保险省级统筹，大部分地区仍停留在市县级统筹阶段。统筹层次低，

社会化管理和服务程度低，造成社会保险基金抗风险能力弱，基金调剂功能弱。

4.社会保障资金管理混乱，管理效率低

首先，社会保障事务多部门管理，效率低下。目前，我国实际参与社会保障管理的机构，除了劳动和社会保障部门之外，还有人事、民政、全国总工会等部门。具体来讲，劳动部门负责城镇国有企业单位职工的养老保险、医疗保险和失业保险；民政部门负责农村社会救济；人事部门负责行政事业单位干部职工的养老保险；各级工会特别是基层工会，承担了相当一部分职工福利的事务性管理和服务工作。这种各自为政、分散管理的体制导致机构重叠、管理效率低、执行成本高。其次，社会保障基金的征收与支出由同一部门负责，没有形成制衡机制，难以实现有效的监管。在现行缴费方式下，社会保障资金收支都是由社会保险经办机构一手办理，财政部门只是管理财政专户，收支两条线的监管作用不大，存在挪用、挤占甚至浪费现象。据官方不完全统计，1998年以来，中国共清理回收挤占挪用的社会保障基金160多亿元。

(三)我国社会保障资金以税收形式筹集的优越性 自19世纪末德国首创社会保障(险)税以来，国际社会进行了广泛的实践，根据国际货币基金组织的不完全统计，目前世界征收不同形式社会保障税的国家已有130多个，它几乎包括了所有的经济发达国家，也包括埃及、阿根廷、巴西、

巴拿马、阿曼等发展中国家。社会保障税在世界范围内的迅速兴起和发展，充分说明了它的优越性。

1.开征社会保障税有利于增加社会保障资金收入 社会保障“费改税”后，将彻底改变现在自愿参保或者动员参保的做法，可以依法强制全部企事业单位、社会团体、个体工商户、职工个人以及其他纳税人纳税，扩大社会保障税覆盖面，增加社会保障资金的来源，从而更好地筹措社会保障资金，同时，由于税比费更具有强制性、固定性和法定性，从而可以保证社会保障资金筹集的稳定性和连续性。如果国家通过立法改社会保险费为社会保障税，将从根本上确定社会保障税的税收本质和特性，对于不缴、少缴、拖欠社会保障税的，税务机关可以根据《税收征管法》的规定依法采取税收强制和税收保全措施，加收滞纳金和罚款，确保社会保障税及时、足额入库。

2.开征社会保障税有利于社会保障资金规范管理 社会保险费改税后，可以形成税务机关征收、财政部门管理、社会保障部门发放、审计部门监督的管理模式,真正做到收钱的人不管钱、管钱的人不用钱，建立有效的制约监管体系。将社会保障预算与其他预算分开，实现彻底的收支两条线管理，加强资金运用管理，减少滥用和挪用现象，有效地避免社会保障资金筹集发放中诸如差额拨付等的不规范行为，有利于将社会保障资金的收支活动比较全面地纳入规范预算管理，确保社会保障资金安全。社会保障经办机构也可以集中精力做好社会保障资金的发放，实现应保尽保。

3.开征社会保障税有利于降低制度运行成本

开征社会保障税可以利用现有税务部门的组织机构、物质资源和人力资源进行征管，充分利用税务部门在征管经验、机构体系等方面的优势，可以有效解决多家分管、自成体系、机构重叠造成的巨大浪费和管理费用严重超支问题,降低制度运行成本，大大提高社会保障资金的筹资效率。

4.开征社会保障税有利于方便纳税人

税务机关征收管理的专业化和信息化程度较高，拥有完备的征管和服务网络。社会保险费改税后，由税务机关一家征收，可以避免企业在缴纳养老、失业和医疗保险费等事宜时在多家机构来回跑的问题，节省企业人力，物力和财力。征税的管理成本将大大降低，纳税人也由面对多个征收部门改为只面对税务部门，大大减轻负担。

5.开征社会保障税有利于与国际筹资方式接轨 我国开征社会保障税符合国际主流和发展方向，能够适应我国经济体制与国际惯例接轨的需要，消除外商投资企业对我国当前依靠行政手段征集社会保障资金造成的误解和纠纷，妥善解决这些企业里中方职工的社会保障权益问题，促进我国对外开放政策的实施。

由以上分析可知,开征社会保障税可以更好的筹集社会保障资金,提高社会保障资金管理的质量和效率,保证政府社会保障职能的顺利实施,为全体社会成员提供应有的社会保障,这不仅是我国经济发展的客观要求,也是我国社会保障制度长期健康发展的必然选择。

二、我国社会保障费改税的现实可行性

随着我国经济的发展和社会的进步，改革现有社会保障资金的筹资方式、开征社会保障税各方面条件逐步趋于成熟，社会保障费改税问题被提上议事日程。综合分析，在我国开征社会保障税具有较强的现实可行性。

(一)开征社会保障税具备优越的社会条件

1.马克思的社会必要扣除理论为开征社会保障税提供了理论根据

马克思在《哥达纲领批判》中指出：社会总产品在个人分配之前，应进行社会必要扣除，包括用来应付不幸事故、自然灾害等后备基金或保险基金和为丧失劳动能力的人设立的基金等，至于扣除多少应当根据概率论来确定。马克思在《资本论》第三卷中还强调指出，保险基金甚至在资本主义生产方式消灭以后，也是必须存在的。马克思从社会产品分配的高度概括了社会保障制度的性质和内容，提出了广义的社会保障学说，为社会保障实践提供了重要理论根据。开征社会保障税，完全符合马克思关于对社会产品分配进行必要扣除的原理。

2.近年来的改革实践为开征社会保障税提供了创制探索

1999年国务院公布了《社会保险费征缴暂行条例》，从其目的、内容、措施、征收对象、征收环节、征纳双方的规定来看，都具有税收法规的特点，这为社会保障税法律条文

的制定提供了立法依据。近几年来，国务院相继出台了城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等方面的条例和决定，进一步扩大了社会保险覆盖面，规范了基本养老保险和基本医疗保险社会统筹与个人账户相结合的模式，加强了社会保险基金的管理和征缴力度。比如，新的财务制度规定，管理费用包括为劳动者缴纳的各项劳保费用和税金等，企业所得税规定基本养老、医疗、失业保险等允许税前扣除。上述规定为社会保障税在缴纳企业所得税时作税前扣除提供了法律依据，在一定程度上确保了社会保障税的开征。

3.实现社会保障的法制化为开征社会保障税提供了发展路径

根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例的要求，财政部门在健全财政职能、完善复式预算制度的基础上，明确了分别编制政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算及其他预算的要求。从社会保障制度的性质来看，社会保障是公共产品，属于财政的分配对象；从社会保障制度的发展来看，由税务部门负责征收社会保障税，管理部门依法管理社会保障税，纳税人依法交纳社会保障税，并享受相应社会保障的权利。这不仅有利于为社会保障基金提供稳定的资金来源，而且有利于克服社会保障基金支出管理的混乱，降低社会保障基金运作的成本，有助于在全社会范围内建立和完善一整套科学的社会保障体制。因此，在现有的条件下，开征社会保障税有重要的现实作用。

（二）开征社会保障税具备良好的社会环境

1.开征社会保障税具有良好的社会现实环境

当前，我国的社会保障制度是由社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚四个部分组成，社会保险又是由养老保险、失业保险、城市职工医疗保险等组成，除了社会福利、社会救济和社会优抚是由国家财政直接开支以外，社会保险资金的筹集采取由劳动等部门直接向企业收取的办法，这种缴费制从一开始就先天不足。由于企业经营困难，欠交、拒交事件时有发生，而一些新开办的企业，更觉得自己是贡献户，对缴纳社会保险费有抵触情绪。近几年来，社会保险费的政策和征缴弊端日益显现，社会各界开征社会保障税的呼声日益高涨。全国人大代表和政协委员对此十分关注，多次建议开征社会保障税。学术理论界对开征社会保障税进行了许多有益的探索，有的甚至提出了具体方案。这些努力为开征社会保障税提供了良好的现实环境。

2.开征社会保障税具有广泛的社会认同环境

我国长期实行社会保险基金统筹制度，人民群众对社会保险已有了深刻理解。据资料显示，2006年，全国参加基本养老保险社会统筹的职工18766万，参保离退休人员4635万，纳入社区管理的企业退休人员共2833万人，占企业退休人员总数的68.8%，比上年末提高0.5个百分点，全国有2.4万户企业建立了企业年金，缴费职工人数为964万人。参加失业保险人员11187万，全国领取失业保险金人数为327万，全国1930.8万城市困难居民得到基本生活保障。2[2]

2[2] 摘自《2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报》。

随着社会保障体系的不断完善，人们对社会保障的认同感逐步增强。据国家劳动和社会保障部专项调查显示，93.8%的被调查人关心社会保障问题，88.5%的被调查人希望国家加大社会保障力度。而且，越来越多的人认识到，“社会保险费”改为“社会保障税”后，征收具有强制性，管理具有规范性，税款具有专项返还性，能够保证纳税人的权益，易为广大群众所接受。

(三)开征社会保障税具备优厚的经济基础 1.开征社会保障税的经济基础坚实

改革开放以来，我国国民经济迅速发展，我国经济实力以及城乡居民收入水平有了较大幅度的提高。国民经济总量连年高速增长，国内生产总值由2002年的120333亿元增长到2007年的246619亿元，突破20万亿元，年平均增长率达到10.4%。城乡居民收入连年保持快速增长，城镇居民人均可支配收入由2002年的7703元增长到2007年的13786元，扣除价格因素，城镇居民人均可支配收入连续四年均保持在7.0%以上的速度增长。农村居民收入出现了多年所没有的连年快速增长的势头，由2002年的2476元增长到2007年的4140元，扣除价格因素，农村居民人均纯收入连续三年保持在6.0%以上的速度增长。以上数据表明，我国开征社会保障税具有坚实的经济基础。

2.开征社会保障税的税基宽广

近年来，我国企业经济规模和运营质量稳步提高，一批具有一定国际竞争力的大公司、大企业集团已经形成并且不

断发展壮大。2005年，年营业收入和资产总计均在5亿元以上的企业集团达到2080家。同时，随着现代企业制度的不断完善，国企盈利能力增强，大部分具备了较强的纳税能力。而且，开征社会保障税后，三资企业、民营企业、个体企业也成为纳税人，特别是国家政策的优化调整，私营企业、个体工商户和农村的发展前景广阔，有能力并情愿缴纳社会保障税的人群在增多。因此，开征社会保障税税源充足。

3.开征社会保障税的潜力较大

经济的快速发展不仅使我国的综合国力得到增强，也使居民的收入得到普遍提高，尤其是居民的储蓄存款连年增长，说明私人收入积累有了一定规模，个人已经具备了一定的纳税能力。根据国家统计局统计资料显示，我国城镇居民家庭储蓄率1999年为21.2％，2000年为20.4，2004年上升到23.8%，2005年为24.3%，2006年为26%3[3]，呈逐年上升趋势。1995年-2006年,我国城乡居民储蓄存款余额由29662.3亿元增长至161587亿元，年平均增长15.17%。(见图一)我国城乡居民实际储蓄水平的不断攀升，将增大社会保障税的缴纳潜力。

(四)开征社会保障税具有完备的征收基础 1.社会保障费改税有完善的征收手段

我国的税收征收机构分布广泛，组织体系完善，征收

3[3] 摘自王小鲁的《过度储蓄和消费不足对宏观经济的影响》，《开放导报》，2007年第5期。

图一 4[4]

网络健全，这为开征社会保障税奠定了坚实的基础。首先,税务机关是专业化的征收机构，基础设施完备，管理规范，特别是“金税工程”的实施，大大提高了科技化、精细化管理水平，全国将形成统一的征管信息网络。社会保障税管理可以借用税收征管平台，实现信息共享。其次,税务机关可以依据《税收征管法》的规定，加大社会保障税征缴力度,完善措施和手段，有效防止纳税人利用各种手段虚报、少报、拖欠社会保障税,堵塞漏洞,保证社会保障税收入的及时足额入库，提高征缴率。

2.社会保障费改税有各地的征收实践

国务院1999年颁发的《社会保险费征缴暂行条例》中明确规定：社会保障基金可以由地税机关征收。目前，全国已经有21个省、自治区、直辖市的社会保险费由地方税务机关征收。实践表明，地税部门通过长期基础性管理工作，

4[4] 数据来自《1995-2006年中国统计年鉴》。

探索出一套“征、管、查”一体化、运作有序的社会保险费征管模式，取得了宝贵的实践经验，为我国开征社会保障税奠定了良好的征收基础。从地税部门征收的情况看，由于征收刚性的加强，社会保险费的征缴率明显提高，地税机关征收社会保险费具有明显优势。据国家税务总局统计，2005年全国负责征收社会保险费的19个省、自治区、直辖市和计划单列市的地方税务局共征收各项社会保险费收入2551亿元，同比增长24.8%,2006年征收各项社会保险费收入3176亿元，同比增长24.5%，2007年征收各项社会保险费收入4022亿元，同比增长26.6%。以湖北省为例，2002－2007年征收的社会保险费分别为92亿元、122亿元、150亿元、185亿元、217亿元、276亿元，收入平均每年递增17%以上。在目前体制制约因素较多的情况下，尚且有如此效果，如果开征社会保障税，逐步消除或减少一些不利因素，可以预计，征收率将会继续保持这种不断提高的趋势。

3.社会保障费改税过渡有政策支撑

国务院在2005年12月颁布的《国务院关于完善企业基本养老保险制度的规定》中明确，养老保险统帐分开，做实个人帐户，即从2006年1月1日起，社会保险统筹帐户与个人帐户分开运行，分帐管理。个人帐户规模由个人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成。这就为税务机关全面加强社会保险资金的征收管理提供了政策支撑。根据企业经济效益情况及职工个人收入水平，税务机关据实核定，

据实征收，据实稽查，从而有效地平衡利益分配，保证公平，提高效率。

4.社会保障费改税有健全的征收保证

社会保障费改税，可以利用税务机关已经具备的健全的征收手段和比较完备的税收法律法规，做到应收尽收，保证社会保障基金有稳定可靠的资金来源。此外，社会保障费改税，还可以使社会保障收入法制化、公开化、规范化。税务机关征收社会保障税实行“国库直达”，可以有效地防止对社会保障基金的任意肢解，有利于规范社会保障基金运行中的制衡机制，保证社会保障基金的安全。

三、我国社会保障费改税制度的框架设计

由以上分析可知，开征社会保障税，是适应社会主义市场经济发展的必然要求，是完善社会保障税制的首要环节和关键环节，也是加强以改善民生为主要内容的社会建设的重要组成部分，但我国目前尚处在社会主义初级阶段，市场经济不够发达和完善，在社会保障费改税制度设计中，应尽可能考虑我国的国情，既要注重改革成效，又要兼顾各方利益，统筹兼顾，全盘考虑。

（一）建立社会保障税制的原则

推进社会保障费改税，建立统一的、适应社会主义市场经济发展和和谐社会建设的社会保障税制，既要贯彻党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的“简税制、宽税基、低税率、严征管”税制改革方向，又要坚持十七大提出的“广覆盖、

保基本、多层次、可持续”的社会保障改革方针。具体来讲，要坚持以下原则：

1．循序渐进、稳步实施原则

目前，我国社会保障制度建设初见成效，逐步完善了一系列社会保障资金筹集、管理和使用等方面的法律法规。推进社会保障基金从费向税的改革，目的在于进一步规范、完善和强化社会保障的资金筹集，为建立完善的社会保障体系提供坚实的财力基础，所以，在社会保障税制相关要素的设计上，既要充分考虑税收的特性，又要高度重视各要素与现行社会保障费缴纳制度的衔接，要吸收现有社会保障费缴纳制度中科学、合理的成分，在此基础上设计相关税制要素，通盘考虑实施范围、税目设臵、征收区域等各个方面，最大限度地保持政策的稳定性和连续性，减少不必要的震荡，努力做好政策衔接，操作上要分步实施、稳步推进，最终实现社会保障费改税的平稳、顺利实施。

2.普遍征收、拓宽税基原则

社会保障的目的是使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，受益者是全体人民。从现有的社会保障制度来看，社会保险缴费涉及面虽然基本上涵盖了城镇在职职工和自由职业者，但与保障社会、使全体人民受益的目标仍有相当大的差距。因此，设计社会保障税，必须坚持普遍征收，进一步扩大征收的覆盖面，使社会保障税覆盖城市、乡镇、农村的所有企事业单位人员、个体工商业

户、自由职业者、党政机关工作人员和所有的农民。所有符合条件的单位和个人均有缴纳社会保障税的义务，缴税的项目和数额的多少与受益项目及受益程度适度挂钩，不缴税者不受益，使负担与受益相对应、权利与义务相统一。同时，也要针对不同纳税人和不同种类的收入，科学设定起征点和最高限额,力求使我国社会保障税覆盖面广、税基牢固、水平适当、结构合理。

3.低起点、低税率原则

现阶段，我国尚处于社会主义初级阶段，生产力水平总体上不高，自主创新能力还不强。虽然国民经济总量增长较快， 2006年以210871亿元跃居世界第四位，2002—2006年保持年均10.4%的增长速度，但是人均GDP与发达国家水平相差较大，2006年刚刚超过2000美元。同时，我国社会保障的核心是提供基本的社会保险，如基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等，而社会救济、社会福利、优抚安臵、住房保障等社会保障体系也没有稳定可靠的财政资金支持，整个社会保障的层次还不高。受基本国情和社会保障现状的影响制约，现阶段我国社会保障税的税目不宜过多，应以延续、完善目前的社会保险为核心目标。税率不宜过高，以适应生产力发展水平的、能够满足当前和未来一个时期基本的社会保障支出水平为标准，原则上可以参照目前社会保险各基金的缴费率执行。对于生活确实困难的，可以通过设臵起征点的方法，给予一定政策照顾。对于需要更高层次社会保障的，可通过发展补充保险和个人储蓄性保险来解决。通过

科学设臵税目、税率，初步建立社会保障税制，然后逐步把社会救济、社会福利、优抚安臵、住房保障等各种缴费纳入社会保障税制，以完备的社会保障税制支持和推进整个社会保障体系的不断完善。

4.统一税政、严格征管原则

社会保障税涉及国家、集体和个人三方的利益，特别是与纳税人未来享受的基本社会保险水平息息相关，必然成为全社会普遍关注的焦点。因此，社会保障税必须把公平原则放在首位，同时兼顾效率。在这一立法理念指导下，国家制定统一的社会保障税法律和政策，保证不同地区、不同行业、不同部门的纳税人在社会保障税缴纳方面的公平。同时，在通过国家立法保证全国政策一致的前提下，给予各省、自治区、直辖市一定幅度的自由裁量权利，以统筹兼顾经济发展水平不同的地区之间、经济效益不同的部门或单位之间、收入水平不同的纳税人之间的比较利益，体现国家税收的公平、规范和严肃。其次，社会保障税应明确由地方税务机关实行属地统一征收，征收管理可以适用《中华人民共和国税收征收管理法》，亦可废止1999年1月14日国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》，重新制定《社会保障税征收管理条例》。各级地方税务机关要依法加强社会保障税的征收、管理和稽查，有效防止和及时清理社会保障税的欠税，严厉打击各种偷逃社会保障税的违法行为，保证应收尽收。

5.限定使用方向、税款专用原则

对社会保障税的使用必须制定出切实可行的监督机制，禁止任何部门和单位以任何借口挪用社会保障资金。将社会保障税的收支纳入专门的社会保障预算中，有专门配套的预算管理制度保证其收入专项用于社会保障支出。收支的结余部分由专门机构负责管理，确保资金的安全性,为社会保障提供稳定的财力保证。

（二）社会保障税的税制要素设计 1.纳税人和扣缴义务人

普遍性和公平性相结合是建立社会保障制度的重要原则，而且社会保障实施范围越大，越能体现公平性，社会保障的功能也越能得以充分发挥。就我国社会保障税的纳税人选择来说，主要涉及到两个问题：一是城镇纳税人是否应包括国家机关和财政全供经费的事业单位，二是农民是否纳入征税范围。

对国家机关、财政全供经费的事业单位征税，从理论上讲实际上是对财政的行政事业经费支出征税，似乎并无意义。从国外情况看，英国、比利时等发达国家对公务员都实行一套相对独立的社会保障制度，所需资金由财政直接拨款，现收现付，日常管理也由财政部门负责；美国则对政府工作人员同样征收社会保障税。我国尚未建立起规范的公务员运作制度，机关和实行全额财政补助事业单位的工作人员基本上由国家养老、享受公费医疗，但这种“国家统包”型办法显然不适应社会主义市场经济的发展和公务员制度改

革的需要，在市场经济条件下，上述人员也将存在失业问题。因此，从促进机关、事业单位社会保险制度改革，促进社会保障事业社会化和专业化，保持税制的规范性和公平性考虑，也应该把机关、事业单位及其职工纳入社会保障税的纳税人范围，不过其税款应从预算经费中列支。

对农民征税，从社会保障体系比较成熟的西方发达国家看，它们在建立社会保障制度之初，工业化程度一般都已比较高，农业人口相对较少，而且农业也逐步实现产业化，产生雇佣关系的农场主和农业工人，因此，西方发达国家在建立社会保障体系的时候并没有把农民单独列出来考虑，而是针对社会全体成员实施社会保障。我国与西方国家在国情上存在巨大差异，农业人口占全国总人口的80%以上，使广大农民享受到社会保障成为我国社会保障制度建设的重要环节之一，社会保障税的开征不可能不顾及到农村。但由于历史和现实的原因，我国区域经济发展极不均衡，目前农村的经济发展水平仍然非常低下，多数农村居民收入水平偏低，相对于城镇社会保险改革进度而言，农村社会保障仅局限于部分富裕地区试点阶段，因此，要在广大农村建立起统一的社会保障制度，还需要很长时间。现阶段我国社会保障税纳税人在对农民的选择上，应把握以下三点：第一，目前社会保障税的征收范围应限定在城镇，对农民征收社会保障税，应采取“分步实施、逐步到位”的办法，目前暂不宜将其纳入社会保障税征税范围。第二，积极创造条件，在时机成熟

时将征收范围扩大到农村。第三，鉴于目前大批进城务工的农民工已逐渐成为各城市、各企业中的一员，因此，现阶段可从农民工做起，先将农民工列入医疗保障税纳税人范围，即暂且只强制他们以雇员身份参加基本医疗保障，缴纳基本医疗保障税。农民工返城回乡后可将个人医疗账户上的余额申请划入农村合作医疗基金中，加入到农村合作医疗体系中，继续享有医疗保障。

综上所述，现阶段我国社会保障税的纳税义务人应定义为在中华人民共和国境内从事生产经营的各类企事业单位、行政机关、民办非企业单位、社会团体、其他经济组织及其职工个人、个体工商户和自由职业者。按照国民待遇原则，外商投资企业和外国企业也应作为社会保障税的纳税义务人。

在社会保障税中，各类企事业单位、行政机关、民办非企业单位、社会团体、其他经济组织具有双重身份，一方面是基本养老保障税目的纳税义务人，另一方面又应作为法定的扣缴义务人，在支付职工工资薪金环节代扣代缴职工应缴纳的社会保障税。

2.计税依据

计税依据，是指在确定课税对象后，据以计算应纳税款的基础或基数。国际通行的社会保障税的计税依据是在职职工的工资薪金收入额和自营人员的事业纯收益额。基本特点是：工薪收入包括各类奖金和补贴，通常有最高应税限额的

规定，也有的国家规定有最低免税限额；不包括资本利息、股息、红利所得等；个体私营者计税依据的核定方法灵活。我国社会保障税计税依据的确定，既要参照国际通行做法，又要体现自身的特点。从社会保险的受益来说，高收入者的自我保障能力强，从社会保障中获得的收益少或者根本无需受益，而低收入者多数无力缴纳社会保障税却最需要享受社会保障，仅就此而言，我国的社会保障税应对高收入者设臵免征上限，对低收入者要合理设臵起征点。

综上所述，根据我国的国情，我国社会保障税计税依据的设定具体可以分为以下两种情况。对于雇员性质的，按国家统计局规定的职工工资总额作为计税依据，包括计时工资、计件工资、奖金、津贴、补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资以及其他工资。对于个体工商户和自由职业者，以他们缴纳个人所得税时的应税所得作为计税依据。

3.税目

从我国的实际情况出发，社会保障税可先设臵城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险三个税目。而且从社会保障税与中国现行社会保障制度的衔接方面来看，我国职工基本养老、医疗和失业保险费征收办法国务院己有统一性文件，其社会经济影响最大，改革在各地也最为广泛和深入。因此，社会保障税应先暂时设定养老保险、失业保险、医疗保险三个税目，以后视情况再增加其他必需的税目。

4.税率

确定合理的税率水平是建立社会保障税制度的核心内容。参照国际经验，结合我国国情，可按养老、医疗、失业三个税目，分别设臵全国统一的比例税率，以体现不同保障项目的不同纳税义务。

（1）基本养老保障税税率。基于目前的职工平均工资增长率、物价指数和基金收益率，可将基本养老保障税税率保持在28%的水平，暂时仍由单位缴纳20%，职工个人缴纳8%全部记入个人账户。待我国的养老保障由目前现收现付制和部分积累制过渡为全国统一的完全积累制后，应该适当提高职工个人缴纳部分的税率，相应降低企业缴纳部分的税率，减少全国统筹数额，减轻企业负担。

（2）基本医疗保障税税率。根据前几年国家自然科学基金资助的课题组对部分企业的调查看，实际年人均医疗费用支出占年人均收入为7.33%。由此可见，按工资总额8%筹资在当前基本可以满足要求，所以可将基本医疗保障税税率也定为8%。

现行的基本医疗保险费由单位和职工共同缴纳，单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%。参照雇主负担比雇员多的国际通行做法，开征社会保障税，可将单位缴纳部分的税率和职工个人缴纳部分的税率也分别定为6%和2%，即开征社会保障税后二者的相对负担水平不变。

（3）失业保障税税率。建议仍然按现行3%缴费水平设计失业保障税税率，单位缴纳部分税率为2%，职工个人缴纳部分税率为1%。因为，提高税率在加重纳税人负担的同时其失业保障作用也不会太大，应从增加就业岗位、创造新的就业机会、提供税收优惠或企业补贴鼓励行业聘用失业人员等方面入手来降低失业率促进就业进而解决就业问题。当然，政府提供一定数额和一定时期的失业保险金可以保障失业人员基本生活，为他们学习新的技术和技能寻找新的工作机会提供了必备条件。

（4）对个体工商户和自由职业者，可参照德国和瑞典等国家的做法。德国和瑞典的独立劳动者或自由就业者社会保障缴费基本上是雇主与雇员二者之和的做法，考虑到我国开征社会保障税对个体工商户和自由职业者设臵最高应税限额，因而对个体工商户和自由职业者，可分别按28%的税率计算缴纳在完全积累制下的基本养老保障税、按8%的税率计算缴纳基本医疗保障税和按3%的税率计算缴纳失业保障税，全额由个人负担。

5.起征点和最高限额

按照公平原则，对于低收入者，为了保证低收入职工的基本生活，社会保障税应设立起征点，其收入低于当地上年度平均工资的60%的，免征社会保障税。考虑到养老金个人账户实行完全积累制后，若不对高收入者设臵免征上限，其退休时所获得的养老金将与其他人相差巨大。因此，我们认

为，我国开征社会保障税还应同世界上大多数其他国家一样规定最高应税限额，对收入高于当地上年度平均工资3倍的，不征社会保障税。当然，起征点和最高限额并不是固定不变的，应随着职工平均工资水平和物价指数的变化而变化。

6.收入归属

为了维护政策的稳定性和提高统筹级次，社会保障税应设臵为中央、地方共享税，除了养老保险个人账户的部分外，对统筹部分和其他税目的收入，中央要参与按一定比例分成，以用于平衡地区和行业差异。但鉴于目前受统筹级次、体制及利益分配格局等一系列因素的制约，在改革初期可将这一税种暂时作为地方财政收入。

社会保障税应列入财政预算管理，实行收支两条线，专款专用，通过法定程序由财政按时、足额划拨给社会保障机构专门用于社会保障支出。

目前要分别确定基本养老、基本医疗和失业保障税收入的归属。

（1）因在部分积累制和完全积累制并行模式下，基本养老保障税征收困难多，各地给付水平也不同，建议先将其归为中央与地方共享收入，可考虑地方政府分享70%，中央政府分享30%。但养老保障周期长、风险较大，最终，在完全积累制下，其税收收入应归属中央，并进行全国统筹。

（2）可先将基本医疗保障税收入归为地方政府收入，但各地方应划出收入的一定比例（比如5%）交给中央，以允许中央对地方因纳税人跨地区治疗给予调剂。

（3）为方便地方解决就业问题，失业保障税可先归为地方政府收入。

（三）社会保障税的征收管理 1.征收部门

我国开征社会保障税后，社会保障税由各级地方税务部门负责征收管理。利用税务部门现有的组织机构、物质资源和人力资源进行征管，充分利用税务部门在征管经验、机构系统等方面的优势，可以大大提高社会保障资金的筹资效率，有利于降低社会保障基金的征收成本，促进社会保障基金管理的社会化、专业化，确保社会保障税的安全和完整。

2.缴纳方式

社会保障税采用“自行申报”和“代扣代缴”相结合方式。各类企事业单位职工、国家工作人员和农民工等属于雇员性质的人员应缴纳的税款，由企业或单位在发放工资时代扣代缴，在取得工资收入的次月10日前，连同企业缴纳部分一起向主管税务机关申报缴纳；个体工商户和自由职业者自行申报纳税，可同个人所得税一起缴纳，也可采取按年计算、分月（季）预缴、年终汇算清缴的办法，即按照上一公历年度应缴纳的税款折算出当年每季度应预缴的税款，于每季度初10日内向生产经营地主管税务机关申报预缴上季度

税款，年度终了后一个月内按照实际收入汇算清缴全年税款，多退少补。

社会保障税要考虑与个人所得税的重复征税问题。对企业缴纳的社会保障税，可列入企业有关费用．在企业所得税前列支；行政事业单位需缴纳的社会保障税列入当年经费预算，纳入同级财政预算。个人缴纳的社会保障税可以作为法定扣除项目，从个人所得额中扣除，免交个人所得税；个体工商户和自由职业者缴纳的社会保障税应允许从个人所得税应税所得额中扣除。纳税人代扣代缴时应同时向税务机关报送扣缴社会保障税报告表。

3.管理手段

税务机关可以依据《税收征收管理法》及其实施细则，对社会保障税纳税义务人实施征收管理，充分利用现有的组织机构、税务人员征管优势，发挥税收管理员职能作用，实现集中征收和日常巡查巡管，减少拖欠、偷逃税等现象的发生，确保应收尽收，提高征缴入库率。充分利用税务机关现有的计算机网络平台，逐步建立覆盖全国的社会保障税缴纳系统，实现社会保障税的异地申报缴纳，提高征收质量和效率。

4.税收稽查

税务机关要运用各种信息数据，加强对各类纳税人的监控。通过信息比对，发现申报缴纳异常户，改进稽查措施，确保社会保障税的及时足额入库。

（四）开征社会保障税的相关配套措施

1.出台《社会保障法》

《社会保障法》是规范社会保障的基本法律依据，可以明确社会保障各主体权利与义务的关系，把社会保障的基金筹集、托管运营、发放范围、监督管理等明文规定于法律，使我国的社会保障体系规范化运行。同时《社会保障法》也是开征社会保障税的基本法律依据。

2.确定税前扣除政策

对单位和个人缴纳的社会保障税，应允许在所得税前扣除。为配合多层次社会保障体制的建立，鼓励企事, 业单位为职工设立补充养老保险，明确单位为职工缴纳的补充养老保险允许税前适当扣除。 3.明确社会保险基金筹集渠道

开征社会保障税后，社会保障资金有了稳定增长的主要来源，但由于我国新的社会保障制度建立时间不长，没有形成社会保障的资金积累。目前，国家需要承担的离退休职工和失业人员的社会保障支出越来越大，新开征的社会保障税短时期难以满足历史形成的支出高峰的需要，需要开辟更多的筹资渠道，增强社会保障资金的支付能力。如发行社会保障债券，发行社会保障彩票，应付支付高峰期。

4.建立社会保障资金运行机制

我国现行社会保障体系诸多问题的根源之一是多头分散的管理方式，除了劳动和社会保障部门之外，还有人事、民政、全国总工会等部门。要改变这一状况，首先要统一管理体制，完善管理机制，建立由税务部门负责征收、财政部门负责预算、社会保障机构负责落实的资金运行机制，明确和强化社会保障机构的管理、服务职能，从而管好用好社会保障资金，真正发挥其应有的作用。

5.建立社会保障预算制度

在现行的经常性预算、建设性预算外，增设社会保障预算，编制统一的社会保障预算。统一的社会保障预算有利于将社会保障资金的筹集和运用臵于国家法律的制约和监督之下，更好地保证社会保障资金的安全和有效使用。

6.建立全国联网的社会保障信息系统

利用现代信息技术，建立覆盖税务、银行、财政、社会保障等部门全国联网的社会保障信息系统，为纳税人编制终身适用并且唯一不变的社会保障税代码或发放社会保障税卡，不仅有利于社会保障税征收、管理、监督部门以及社会保障金发放部门之间的信息沟通，防止弄虚作假，维护社会公平，而且有利于社会保障税缴纳和社会保障金领取数据库的管理和维护，提高工作效率，同时，也解决了社会流动人员因工作地点变动不能连续缴纳社会保障税的难题。

总之，社会保障制度改革是关系国计民生的一项系统工程，不可能一朝一夕就能完成。社会保障费改税只

是完善社会保障制度的一个新的起点，其中还有很多东西值得我们继续去思索和探讨。

主要参考文献:

(1)《2000-2006年中国劳动和社会保障白皮书》，国家劳动和社会保障部网站。

(2)景天魁：《大力推进与国情相适应的社会保障制度建设》，《理论前沿》，2007年第18期。

(3)徐向明：《开征社会保障税的现实思考》，《税务研究》，2003年第5期。

(4)阎坤：《我国社会保障税制设计构想》，《税务研究》，2003年第5期。

(5)朱建文：《我国社会保障税制的设计构想》，《税务研究》，2005年第10期。

(6)王文章：《社会保障筹资模式及其税式管理问题的研究》，《税务研究》，2007年第4期。

(7)马啸度高瑜：《我国现阶段社会保障“费改税”问题辨析》，《税务研究》，2007年第10期。

(8)朱青：《适应我国国情征收社会保险税》，《税务研究》，2007年第10期。

(9)郑功成：《加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系》，《社会保障研究》，2007年第2期。

作者姓名：党如超 李俊锋 孙华昱 工作单位:河南省地方税务局 行政（专业技术）职务：办公室主任 通信地址：郑州市农业东路 邮政编码：450008

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