宪法学的基本知识 - 法制教育党课讲稿（55页）

宪法学的基本知识

（党课讲稿）

前言

今天我们大概花一点时间讲一下宪法学的一些基本常识的问题。我讲三个方面。

一、宪法的基本内容

第一个方面，宪法的基本内容。世界各国现在基本都有宪法，但是每个国家的宪法都还是有一些不同，有的国家的宪法有基本原则，总纲、序言，有的国家没有这些。有的国家有序言，有的国家没有序言；有的国家有总纲，有的国家没有总纲。但是所有国家的宪法都有一些基本的东西，基本有两大块的内容是不能少的，一个是公民权利，一个是国家权利。公民权利，我们基本将它概括为是人权，一个人的生命、自由、财产，这样一些最基本的权利，是我们宪法中非常重要的内容。我们经常说每个国家的宪法都有权利清单，我们将它称为“清单”，是因为它有一个罗列，从我国的宪法来看，从第34条开始，选举权被选举权，下来第35条言论出版、集会、结社、游行示威的自由，再下来人身自由，再下来宗教信仰自由，再下来劳动权、受教育权等，这一系列权利可以理解为是一个权利清单，这个清单在世界各个国家和宪法里都是有的，虽然范围有所不同，有的国家规定得更多

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一些，有的国家少一些，有的国家规定得更详细一些，有的国家规定得稍微简单一些，但基本上有这样一个权利清单。这是宪法学的一个非常核心且非常重要的内容，是世界上各个国家宪法都必须有，而在宪法之前，即在封建专制的时代是没有公民权利的保障的这一块的。

第二个方面，关于国家的权力。国家的权力，从宪法上来看，它主要是要解决这么几个问题。一个是国家权力是从哪里来的，即我们经常所说的，人民授权，所谓人民主权，其含义是国家的权力是人民授予的，这和过去的我们说封建社会专制时代讲的是君权神授，是上帝、老天爷给的，这是他用以证明自己权力合法性的一种方式，而我们今天所讲的宪法上写的国家权力应是人民授予的，人民通过什么方式来授予？宪法其实是一个权力的契约，人民通过制定宪法来把自己手里的权力转送或转移给国家，那这是一个授权，国家权力的正当性何在？这和人民授权是有直接关系的，现在所有国家的宪法都标榜一个“人民主权”原则。人民主权其实是在讲国家权力的源泉，它的正当性的问题。

那人民把权力授予给国家以后，国家怎么行使？国家仍然是一个很抽象的概念，那在这种情况下，国家往往要把权力分散给各个国家机关，这是分权。现在世界各国都基本设臵有大体这样的一些国家机关，第一个是立法机关，在我国是表现为人大、人大常委会，在有的国家叫国会，如美国。再有的国家叫议会，如英国。立法机关，有的国家还分了两个院，如美国有参议院、众

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议院，在英国有上议院、下议院，名称虽然不同，但大体的功能其实是差不多的。我国是一院制，立法机关只是一个机构，这样的国家在世界上也还是比较多的。

那除此之外，一般都还有行政机关，行政机关即是政府，在我国叫国务院，在有的国家，像英国、日本这样的国家叫内阁，其功能和职能也是大体相同的。

还有司法机关，如我国最主要的是人民法院，用以审判案件的，在很多国家的司法机关也都是指法院这个系统，大体分成立法机关、行政机关、司法机关这样的一些划分，它是国家把自己的权力分散给各个国家机构，让这些国家机构去分别代表国家行使权力，所以在这个地方，权力的所有权应该是国家的。那国家机关拥有的只是使用权，如立法机关行使立法权的时候，它只是在行使立法权的使用权，但不能说立法权本身是它的，这个立法权本身应该是国家的，它只是代表国家在这里行使权力而已，所以这是分权原则。那国家通过把自己的权力分散分配给不同的国家机构，进而才可能去行使这些国家权力。那这些国家权力在行使的过程当中，他们不仅仅是做了一个分工，而且他们互相之间要有一种监督和制约的关系。

如我们经常讲人民要监督政府，但有时候仅仅有人民监督政府是不够的，因为人民通常他们都有自己的职业，如每个公民都有自己的职业和生活，他们监督政府的精力和时间往往都是有限的，所以在这个时候，除了人民监督政府以外，还有国家机关互

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相之间要有一个监督各制约的关系，不仅仅是分工，而且他们还要互相制约。举例来说在我国人民法院里设了一个行政庭，在有的国家是专门设臵了一个法院是行政法院，它是专门的一个体系。那行政庭、行政法院做的工作是专门受理行政案件，那行政案件的含义是老百姓通俗所说的民告官，民告官是说老百姓在和政府打交道的时候，认为政府侵犯了自己的权利，那他有权利去控告，到人民法院的行政庭去控告，所以这个机制的设臵的含义和意义是，当政府侵犯公民权利的时候，公民可以到法院去告状，在这时候司法机关去帮助公民去替他们维护自身的合法权益。所以在这里面也表现了司法机关对行政机关的一种制约。所以在此处，国家机关之间不仅仅是分工，而且还有一种制衡的关系在里边，这个体制也是非常重要。

那通过授权和分权，最后达到的目的是要限权（限制权力），任何国家权力都是应该受到一定的限制的，那这个限制首先来自于宪法，其次也来自于像其他的行政法等一系列的法律。那这些宪法和法律通过种种的措施来限制国家权力以后，使国家权力不那么任性，不太容易产生官僚主义或胡作非为，人是比较容易任性的，一个小孩子的任性会得到家长和老师的管束，一个人的任性，也会得到单位领导的适当制约，但一个掌握权力的人，怎么约束他能够不任性？特别是一个掌握国家最高权力的人，他怎么能够在行使权力的时候约束他不任性？这个不仅仅要靠他自身的道德自觉，而且要靠一种制度的约束，要有一种外力的约束，

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这才能起到一个真正的制约权力的作用，因为一个小孩子的任性，不会造成太大的伤害，但是一个国家的权力如果是非常任性的形式，他不受制约的时候，他给国家带来的灾难可能是非常深重的。所以从这一点上来看，宪法在约束国家权力，保障它能够在一定的范围之内有节制地行使，在宪法和法律的范围内来行使权力，那这一条来说，宪法的作用是非常重要的。

那么，世界各国的宪法都有这两方面的权力，一个是保障人权，一个是确认国家权力，并且进行分工和制约。那这两个方面对于宪法而言，哪一个是更重要的？保障人权我们一般认为是保障宪法的最终目的，我们宪法最终要实现的目标是保障人权，而约束国家权力，规范国家权力，其实只是一种手段。我们规范国家权力的时候，其最终目的，为什么要把国家权力进行分工，为什么要对国家权力进行制约？那最终目的都还是为了保障这个国家和社会里的每一个公民，基本人权要有保障，因为国家权力如果乱套的话，国家权力如果非常任性的话，国家权力如果不受制约的话，最终倒霉的还是每个公民，我们的权利将会受到很大的伤害，所以从这个意义上来说，分权也好，限权也好，授权也好，所有的国家的权力规范最终目的是为了保障公民的基本人权。

但有的人会提出来疑问说，在宪法当中不仅仅是中国的宪法，很多国家的宪法，从篇幅上来看，公民权利的条文相对来说是少一些，而国家权力的条文非常多，它往往是公民权力条文的一倍甚至几倍，既然说保障人权是其核心和最终目标的话，为什么它

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的条文反而少。那保障国家权力的约束和规范既然是这个手段的话，为什么它的条文反而非常多和复杂？宪法在这个地方保障公民权利作为一个目标，但它的重心其实是放在如何规范国家权力上。国家权力的行使其实是一个非常复杂的问题。那怎么样将它分配得合理，怎么样让它制约得恰到好处，制约得过分了也不行，如果把所有国家的权力都制约得不能动弹，那给他的限制很多，让他无法行使了，那这样的话也没有达到人民要通过国家权力来保障自己利益的一个目的。所以，国家权力的分工要科学合理，这里面涉及到很复杂的问题。所以宪法花了很大的精力去设臵国家权力的体制，那国家权力的体制设臵得好了，公民权利才能有保障，这个体制如果设臵得不好，设臵得过于粗糙，那公民权利就会存在受到侵犯的可能性。所以在这种情况下，宪法花了大量的条文和精力来研究国家机构，来分配国家权力。这并不意味着，说明它保障国家权力是其最终目的和最高目标。

所以从这一点上来看，宪法为什么是近代社会才有的，在封建社会里，在过去的专制时代里为什么没有宪法？是因为在那个社会里边，它的最高目标是保障皇权，而不是保障人权，它不是为了保障每一个公民的基本权利，而是为了最终地要保障王朝世代的存在，如大清王朝，所有的法律，所有体制的设计，都是最终为了要保持大清王朝的存在和政权永远掌握在他们手里，所以，从这个意义上来说，其目标是不一样的，所以这是现代宪法产生以后它的一个最高目标，是要保障公民的基本权利，他把公民的

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基本权利放到了首位，国家权力只是一个手段了。

那在中国的专制时代的封建社会里边，为了保障皇权的统治，权力下面也是有分工的。中国古代的时候有封建的体制，国家机器也是非常细致的，如吏部、刑部，其权力分工也很密切，但是它的最终目的不是为了保障人权，它的最终目的是为了保障皇权，同时它还有一个和现代宪法很重要的区别是它的最高权力是没有分工最高权力下面可以分工，如下面的地方上，在皇权下面的部分，它是可以有非常细致的分工的，但所有的这些分工不是我们现代意义上所说的分权，它只是一个手段，是维护皇权的一个手段，那国家的最高权力（皇权）是不分的，如立法权、司法权、行政权，所有的军事权，所有的权力掌握在皇帝一个人手里，所以他的最高权力是部分的。

而现在宪法的民主体制下，它要求国家的最高权力是要有分工的，如最高的行政权掌握在政府的手里或有的国家叫总统，有的国家叫总理，那最高的立法权是掌握在议会的手里，立法机关。那最高的司法权掌握在法院的手里，那没有一个在他们之上还有一个能够统一领导他们的皇权，这是不存在的。

所以从这个意义上来说，宪法不仅仅是一个根本法，而且它还是一个民主法。所谓根本法的意义是，一讲到宪法的时候，大家很自然地就想到一句话，“宪法是国家的根本大法”，这句话没有错，但这句话只是讲了宪法的一个方面，它只是讲了宪法的一个特点，这个特点，它讲的是国家的法律体系，一个国家肯定

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不止有一个法律，也不止有一个层次的法律，往往它的法律是很多层次的，我们基本可以将它列为一个三角形。

在国家的法律体系的三角形里面，最上的这一点是宪法，再下来是法律，是这样一个三角形。最上面的是宪法，再下来是法律，法律在我国分为两个层次，一个是基本法，这是全国人大制定，再下来是普通法律，这是全国人大常委会制定的。再下来是国务院制定的行政法规，以及国务院各部位制定的行政规章。那再下来是各个地方制定的省人大常委会制定的地方性法规，省政府制定的地方性规章。那这样的一个层次可以看到它是有一个阶梯状的，越到上面数量越小，越在下面数量越多，但越在上面，效率越高，那越到下面，它的效率越低。宪法是最高的，法律其次，再下来法规，行政法规，地方性法规等，在这样一个层次里面，为什么宪法是根本大法？在这个体系里面，宪法是最高的法律。任何法律、行政法规、地方性法规都不能和宪法相抵触。所以从这个意义上来说，从法律体系、法律位阶（“位”是“位臵”的“位”，“阶”是“阶梯”的“阶”），从法律位阶上来说，宪法是最高的。所以，宪法是国家的根本大法，是从这个意义上来说。

但从另外一个意义上来说，宪法还是一个民主的法律，它是以民主制度作为内涵的，这个民主制度就首先包括了它要保障基本的人权。同时它对国家权力是有分工的，是有制衡的机制在里边的，同时从国家的授权这个角度上来看，国家权力是人民授予

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的，人民怎么授予的？通过选举。所以在公民权力里边，除了生命自由财产以外，还有一个很重要的权力是选举权，如果没有选举权的话，我们很难说这个国家是一个民主国家，这部宪法是一个民主的宪法，那选举权恰好是人民通过选举来把权力授予给了国家机关，如人民通过选举产生人民代表，在西方国家往往叫议会的议员，这样他就完成了权力的交接，这个权力本来是我的，再通过选举把这个权力委托给你了，由你代表我们去行使这个权力。那从这个意义上来说，选举权是连接公民权利和国家权力之间的一个桥梁，是一种手段。同样的，在有的国家，总统也是公民选举的。在我国，国家主席、总理，它的通过人民代表大会再去选举的，人民代表是人民选出来的，人民代表代表人民再去选其他的国家领导人。所以在这个地方，这一套体制体现的是一个民主性的问题，如果没有这一些东西的话，没有保障人权作为根本标志，国家权力也没有保障人权的意志的话，那我们很难说这样的宪法是一个现代意义的宪法，是一个民主的宪法，而宪法除了有国家的根本大法这样的含义之外，它还应该有一个特点是，它应该是一个民族的法律，它应该反映民主制度，这里面包括选举制度，包括公民一系列的权利和自由，那还包括国家权力之间的合理分工，以及它们互相之间的配合、监督、制约和权力制衡的体制，即宪法学界通常所说的分权体制。所以，这是宪法的基本内容，宪法的基本内容是两大块，第一大块是保障公民权力，第二大块是规范国家权力。那我概括地讲它讲成，一个是人权，

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一个是国权（国家的权力），以及它们两者之间的关系，谁为谁服务，谁是手段，谁是目的等，有这样的关系在里边。

二、中华人民共和国的宪法史

第二个问题，我国的宪法，中华人民共和国宪法的历史，我们短暂地回顾一下。这里强调是中华人民共和国宪法的历史，中华人民共和国之前，我们由于时间关系在这里就不讲了，如我国第一步宪法性文件应该是清朝末年就有的，即1908年的《钦定宪法大纲》，后来还有孙中山的《中华民国临时约法》，以及后来北洋军阀、国民党统治时期、民国时期，都有宪法。那我们这里重点讲的是中华人民共和国成立以后几部宪法的历史。

（一）1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》 首先是1949年的时候，我们制定了一部《共同纲领》，这个《共同纲领》应该是叫做《中国人民政治协商会议共同纲领》，它公布的时间是1949年的9月30号。中华人民共和国的成立是1949年的10月1号，在10月1号之前的前一天，这个《共同纲领》得以宣布。

为什么它要在中华人民共和国成立之前？这里其实就要讲到宪法还有另外一个作用，我们通常说它的一个国家的出生证明。一个国家的出现，一个国家政权的更替，它要表明自己的合法性所在，权力是从哪里来的？在封建社会可以说君权是神授的，所以有正当性，但是在现代社会来说，这个权力必须是人民授予的，那人民怎么授予？通过制宪（制定宪法），通过宪法以后承认人

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毛泽东的宪法，一个是晚年毛泽东的宪法。中年毛泽东的思想和晚年毛泽东思想还是有比较大的一个差别的，至少它们在治国方针上其实是有相当大的不同的。

那1975年的宪法，主要反映的是“文化大革命”当中一些比较“左”的东西，如它把“阶级斗争为纲”写在里边，“无产阶级专政下继续革命”这样一些东西写在里边，同时，它在宪法的形式上表现得特别简单，1954年宪法有106条，到1975年的时候，我们把它砍到了只有30条，非常简单的几乎类似于一个纲领，《共同纲领》在制定的时候还有60条，但到1975年宪法之后它只有30条，所以它就变得极其简略。

在国家机构方面，如国家主席没有了，这么大一个国家居然在当时就没有国家主席，这当然从背景上来说，1970年左右，当时酝酿召开四届人大，因为刘少奇作为国家主席来说已经不在了，那当时林彪想当国家主席，而毛泽东不想让他当国家主席，所以后来反复政治斗争的结果，最后毛泽东说不再设国家主席了，因为这样一种政治斗争的背景，最后国家主席这样一个机构就被撤销了，所以在1975年宪法当中，它是没有国家主席这样一个机制的。没有这个机制，对国家来说很不方便，当时我们和很多亚非拉的国家，特别是非洲的一些国家建立了外交关系，他们到我们的国家来进行访问的时候，按照外交上的理解，人家是国家元首来，我们也应该是国家元首到机场去迎接，我们当时没有国家主席，怎么办？我们就只好把总理、委员长等其他领导人，很

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多人到机场去迎接，人家下了飞机，一听介绍说，这个是总理，这个是委员长，怎么就没有一个国家元首？人家就觉得非常不可理解，我们就跟人家解释说，对不起，我们国家现在没有国家元首。那人家就觉得更加奇怪了，你们这么大一个中华人民共和国，怎么能够没有国家元首？所以我们在跟人家解释说，这是毛主席和林彪作斗争的需要，所以这越解释越麻烦。后来我们恢复国家主席是非常必要的，一个国家没有国家元首，在国际法上会认为这个国家不存在，或这个国家处于一种混乱的状态。

那1975年宪法，还有在国家机构方面，检察院被撤销了，公检法也是一个国家机关合理分工的一种体制，但我们在“文革”当中，检察院被撤销了，检察院所有的职能被合并到公安机关，由公安机关来代替检察院行使职权，公安机关既行使公安侦查的权力又行使检察院起诉的这样一种权力，它把两个机构的权力合二为一以后，它的监督功能就没有了。现在的体制下，检察院很大的一个功能是要监督公安机关的工作的，监督公安机关行使职权，如果把这两个机构合并到一起的话，那国家权力和国家权力之间监督的职能就没有了。类似的情况还有很多，所以1975年宪法，我们总体认为它的问题是很多的。

（四）1978年“七八宪法”

1975年宪法制定出来以后，背景是1976年毛泽东去世了，紧接着“四人帮”倒台了。当时掌握国家最高领导人，党政军的最高领导人都是华国锋，那华国锋同志在执政期间，当时修订出

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来了一部宪法是1978年的宪法，1978年宪法，有的人就将它称为华国锋宪法，那它的特点是，对于“四人帮”的东西，对“文革”的东西，对1975年的宪法有所批判，删掉了一些，如“阶级斗争为纲”，但它删得不彻底，它对1975年宪法有所改进，但改进的幅度不太大，它还是保留了一些“文革”当中比较左的东西，因为当时认为是毛主席决定的，按毛主席作出的决策，都不能改变，都必须坚决贯彻执行，即所谓“两个凡是”。所以，在这种指导思想下，1975年宪法当中无产阶级专政下继续革命的这样的提法，在1978年宪法当中仍然保留下来。国家主席仍然没有恢复，因为不设国家主席是毛泽东说的。

但它还是有所进步，它把检察院恢复了，在公民权利里边也增加了一些权利，所以总体上来说，1978年宪法比1975年宪法是有所进步的，但还不够彻底。

所以到后来1978年的年底召开了党的十一届三中全会，这次会议有的人将它比喻成我们党历史上的第二次遵义会议，中国改革开放全面地拨乱反正，是从这个时候开始的，这个时候是1978年的年底了。

后来在人事上的变动，华国锋辞去了当时党的主席、国务院总理、军委主席这样一些职务，取而代之的是，国务院总理当时是赵紫阳，党的总书记是胡耀邦，军委主席是邓小平，在人事上的变动也很大。虽然这是1978年、1979年的变化，但当时全面修改1978年宪法的条件还不成熟，所以又过了两年，这中间还

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有过两次修正案，1979年有过一次，1980年有过一次。

（五）1982年“八二宪法”

到1982年的时候，全面修改1978年宪法的条件成熟了以后，我们就制定出来了1982年宪法，也有人将这部宪法形象地比喻成是邓小平宪法，它反映的是邓小平改革开放一系列的指导思想在里边。那这一部宪法是四部宪法当中最好的一部，它不是以1978年宪法为基础，而是以1954年宪法为基础来制定的，如它恢复了国家主席的建制，而且它的规定往往比1954年当中的国家主席的一些规定更具体了，同时它在国家机构里设臵了中央军事委员会这样一个机构，这个机构的设臵在1954年宪法是没有的，1954年宪法当中说国家主席兼任国防委员会的主席，在1982年宪法当中专门设立了一个中央军事委员会，这个是把中国共产党的中央军事委员会，是两块牌子，一套人马，把它搬到宪法里面来了，有的人认为这没有多大的意义，其实我个人认为，这个意义是非常大的，它写在宪法里面的时候，它变成了中华人民共和国中央军事委员会，原来在这之前，中国共产党的中央军事委员会，它是在宪法之外的，现在虽然是两块牌子，这两块牌子仍然挂着，一个是中国共产党中央军事委员会，一个是中华人民共和国中央军事委员会，也仍然是一套人马，但其意义在于，它将划归到国家机构的体系里面来了，军队是国家的军队，这个意义其实是邓小平开创的。

还有在公民权利里边，1982年宪法也是写得更多一些，也

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更全面一些，如它增加了一个条文是中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯，这个条文在1954年宪法当中是没有的，在1975年、1978年宪法当中更没有，它是基于“文化大革命”当中，我们大量地侵犯人格的现象的发生，汲取校训，而当时有一部分人强烈地要求在宪法当中要保障公民的人格尊严，“文革”当中有太多的批斗会，对人，对普通的公民也好，对干部也好，任意地进行侮辱、批斗，这样一种完全不讲法治的做法的一种反思的结果，所以这一条写进去，在当时来说是很得人心。

还有一些条文，如“法律面前人人平等”，这个条文在1954年宪法当中就有，在1975年和1978年宪法当中都取消了，到1982年宪法的时候恢复了，1975年、1978年“文革”当中对法律面前人人平等这个口号是完全持一种批判的态度，认为我们和资产阶级怎么讲平等？我们和资产阶级就是不能讲平等，我们对他们来说就是要镇压，就是要踏上一只脚，让它永世不得翻身等，是这样的一个思路。所以，在当时的情况下，法律面前人人平等，在“文革”当中是作为一个资产阶级的口号进行了比较猛烈的批判的这样一个局面。那到1982年宪法的时候，坚决恢复了这个条文，但是在恢复的时候还是有所不同，这个有所不同，现在有一部分学者认为，1982年的宪法其实还不如1954年宪法，总体上来看，1982年宪法比1954年宪法要好，但有一些条文，其实我们今天回过头来看1954年的规定更有道理一些，如1954年宪法规定的是“中华人民共和国公民在法律上人人平等”，而在法

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律上平等，那1982年宪法恢复的时候，将它写成“中华人民共和国在法律面前人人平等”，在法律面前平等和在法律上平等有区别吗？从法律上来说还是有区别的，区别在于法律面前平等是指法律已经制定出来了，已经有了这个法律，然后在这个法律的面前大家都是平等的，它是指法律制定以后的执法、司法和守法的过程当中，每个公民都是平等的，它没有包括立法的平等。那在法律上平等，那在法律这个问题上我们人人平等，那就包括了立法、执法、司法、守法，所有方面都是平等的。那这也就说在1982年的时候刚刚结束了“文化大革命”，所以“左”的东西还是有一定的影响，法律面前人人平等这个口号因为在“文革”当中受到特别多的批判，在80年代初要将它恢复写到宪法上的时候，还是有相当的阻力的，还是有相当一部分人表示不理解的。所以我们当时就将它改成了“法律面前人人平等”，这样至少排除了一个立法上的平等，立法上的平等是和资产阶级不能讲平等，在制定法律的时候，在选举代表的时候，我们和资产阶级是不能平等的。所以保留了这样一个东西。那还有的条文，如关于司法独立，法院审判案件的时候独立，1954年宪法写的是“人民法院独立审判案件，只服从法律”。

那1982年宪法恢复这一条的时候，写的是“人民法院独立审判案件不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉”，它强调的是不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，那不受行政机关的干涉，是不是其他的机关就可以干涉？如立法机关、人大是

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不是可以干涉？如党委是不是可以干涉？所以这就引起后来一系列的争议，那大家回过头去看1954年的宪法，它其实写得更简洁，同时也没有这些歧异，它就说“只服从法律”，而人民法院独立审判案件只服从法律，其实这个规定来看是更好的一个规定。

那还有，1954年宪法的提法，它的第一条写的是“人民民主国家”，“中华人民共和国是工人阶级领导的，工人联盟为基础的人民民主国家”，那到1975年的宪法的时候，它将它改成“无产阶级专政”，它没有讲民主了，它讲的是专政。那同时它用无产阶级代替了人民，其实无产阶级，协议地说是指工人阶级，这在中国来说，我们大家都知道，中国是一个农业社会，农村人口占绝大多数的这样一个国家，所以用人民这个概念，当年毛泽东在讲人民民主专政的时候就专门提到这一点，用人民这个概念来代替无产阶级这个概念，其实是更符合中国国情的。

那1975年宪法的时候是无产阶级专政，1978年宪法仍然延续了这个提法，仍然规定的是无产阶级专政，到1982年宪法的时候，第一条写的是人民民主专政，它既讲了民主又讲了专政，讲了两个方面。那同时它仍然恢复了人民，用人民代替的无产阶级这样的一个概念。当然，1954年宪法当中，其实它的第一条虽然规定的是人民民主，没有讲专政，但它的序言里面，它还是有提到人民民主专政的，但仅仅从宪法的正式条文来看，第一条来看，1954年宪法的第一条其实比1982年宪法的第一条，从目

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前来说还是规定得更好的，因为专政的这个提法其实是这些年引起很多争议的，现在已经有学者写了文章，他们考证和论证了从马克思开始，最早是从古希腊、古罗马的时候开始，“专政”这个词的意思仅仅是指在特殊的阶段，在不受法律控制的情况下，它的一种国家机关的职能。到后来到马克思，到列宁，他们强调的是说专政是在特殊情况下，无产阶级在夺取政权的最初阶段，对资产阶级是要实行专政的，而它一旦掌握政权以后，它在进行革命和建设的过程以后，这就不应该再有专政的职能了。所以，像这些条文，这些东西其实都还是有探讨的余地，那总体上来说，我们还是认为1982年宪法在这四部宪法当中，相形之下是比较好的一部。

那1982年宪法从制定到现在又30多年过去了，在这30多年当中，我们没有进行宪法的大修，大修是说前面一部宪法基本不用了，重新制定一部宪法，这叫宪法的大修改，重新公布一个宪法，如1975年宪法是对1954年宪法的全面修正，1978年宪法是对1975年宪法的全面宪法，1982年宪法是为1978年宪法的全面修正，在一个国家要重新修订一个宪法，作一个全文的调整，等于重新公布一个宪法的时候，说明这个国家发生了比较大的事情，说明这个国家的政治局势有相当大的变化，才需要重新公布一个宪法。所以我们也可以，一个国家如果局势、政治形势越不稳定，越动荡的时候，它的宪法就越多。

我们可以回顾一下在北洋军阀统治时期，那时候的宪法是特

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别多的，那每一个人上台，如曹锟上台要搞一个宪法，袁世凯上台他要搞一个宪法，孙中山推翻辛亥革命，推翻清王朝以后，当然要搞宪法，那后来蒋介石上台以后也要搞宪法，它的政治力量在不稳定的情况下，国家的总统，当时像走马灯式地换，在这种情况下，往往宪法是不稳定的。

所以宪法是治国的重点，它的不稳定往往意味着国家的不稳定，所以从这个意义上来说，宪法最好不要经常地大修，像大的修改，如1954年到1982年这个期间，一共30年都不到，就有四部宪法出来，这说明我们当时的政治形势还不是特别稳定，国家经过了“文化大革命”这样的折腾。1982年到现在，相形之下来说要稳定一些。

（六）现行宪法31条修正案

所以我们从1982年到现在没有进行过大修改，但这30年仍然是发展非常快的。这30年发展得非常快，表现为宪法有的地方、有的条文也已经跟不上形势了，也需要修改，那我们就用另外一种宪法修正案的方式来进行修改。宪法修正案的方式是说前面那一部宪法不作大调整，只是作小的部分条文的修正，其中哪一条进行修改，或哪个地方增加一条，或哪个地方原有的条文已经落实的，不适合形势了，那我们把它删去废除掉，像这样进行部分条文的修正，这种我们往往将它称为修正案的形式，以修正案的形式来进行修改，从1982年到现在来说，我们已经修正了四次，一共修正了31条，1982年宪法现在后面附着31条修正

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案，这31条修正案，大家也许都还有印象。

如第一次修正的时候是1988年，1988年修正了两条，增加了两条，一条是增加的私营经济的合法地位，在1954年宪法当中，所有制当时规定了四种，一个是全民所有制，一个是集体所有制，这两种是公有制，还有一个是个体经济，还有一个是资本家所有制，当时1954年的时候，在1956年的社会主义改造之前，那资本家还是合法的，我们当时有红色资本家之称。到1956年以后，红色资本家就被改造了，所以后来就没有了，到1975年宪法的时候，所有制就变成了非常公有化了，资本主义的尾巴都被割掉了，所以当时的公有制就变成了全民所有制和集体所有制这两种，全部都是公有制了，到1978年的时候，宪法里仍然是保持着这两条，到1982年的时候，我们增加了一个，除了全民所有制、集体所有制之外，我们一个是增加了三资企业的合法存在，还有一个是个体经济合法化了，当时1982年宪法认为个体经济对社会主义公有制经济来说作为一种补充，它是很有必要的，所以肯定了个体经济的合法地位。到了1988年，在此基础上，我们进一步肯定的私营经济的合法地位，那私营经济比个体经济来说，它的规模更大了一些，私有的程度更高一些。所以我们后来改革开放在很大程度上是得益于非公有制经济迅速地发展，对国家的经济来说是起了非常大的作用的。

第二次，到了1993年的宪法修正案，其中最突出的是把计划经济改成了市场经济，原来的三部宪法规定的都是国家实行四

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部宪法，包括1954年宪法到1982年宪法，四部宪法都是写的是国家实行社会主义的计划经济。到了1993年把这改成国家实行社会主义的市场经济，这个背景和1992年邓小平的“南巡讲话”是有直接关系的，邓小平当时说了，资本主义的经济也有计划，社会主义也可以搞市场，市场经济不是资本主义的专利，那这是大家可以共同搞的，所以市场经济写进了宪法，这也是一个很大的变化，这是中国改革开放的一个成果。

到了1999年进行了第三次修正，这里边最重大的变化是把依法治国，建设社会主义法治国家写进了宪法。法治国家这个口号从这个时候来说得到了宪法的肯定，是一个国家一个很大的进步。为什么这样说？1999年修正案在写法治国家的时候是写三点水的治（法治的治是三点水的“治理”的“治”），在这之前，我们虽然也讲社会主义法治，但是我们一般讲的是刀制（“制度”的“制”），即法制是用“刀制”的“制”，这两个字只有一个字的差别，但在学术界曾经做过非常长时间且热烈的讨论，我们过去讲的刀制的法制，有的人认为在封建的国家里面也是可以存在的，它是可以和人治相结合的，它重点强调的是一个国家要有一套的法律制度而已，这一套法律制度在中国唐朝的时候，中国的法律制度当时也是相当完备的，从现在来看也是相当不错的，但它并不和国家的人治的体制相冲突，人治和法治（水治的法治），这两个是相对立的，一个国家要么是人治的，要么是法治的，不太可能既是人治又是法治，但在人治的体制下可以由一系列的法

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律制度，那皇权之下也有很仔细的权力分工，国家机构的设臵也是分工得非常严谨的，在皇权之下也可以由大量的法律来帮助皇帝治理国家。那在这样的一种体制下，它仍然是人治的，但它仍然需要法律制度，并不是说在一个人治体制下就完全没有法律，这个是不太可能的，即便是在一个特别典型的人治的国家里面，它也不可能文化没有法律，它总是有法律的，法律是否完备，这不一定，但它肯定是有法律的，不存在一个国家完全没有法律，完全靠人来治理，这是不太可能的。

那我们现在讲的“水治”的“法治”，它和人治是相对立的。那它的意义主要在于人大还是法大，在于法律在皇帝之下，在国家的最高权力之下还是在最高权力之上，即皇帝是否要遵守法律的问题，国家的最高领导人，总统也好、总理也好，国家的最高领导人要不要遵守法律，是你的最高指示的效力更大，还是指国家的法律的效力更大，如果国家所有的公民，包括国家各级的领导人乃至最高领导人都要遵守宪法和法律的话，那这就是法治（水治的法治），如果说这个国家的法律只是老百姓要遵守，只是下级的官员要遵守，最高权力可以不遵守，如皇权可以凌驾于法律之上，他的话就是法律，朕即国家，那他的最高指示，他的一个意见、一个讲话，都可以凌驾于法律之上，那还是人治。所以在法治的体制下，它并不是说完全不重视人的作用，如在法治的体制下，总统也好，它还是要经过严格的选举的，国会议员，人民代表也是要通过选举，也是要把人民当中最精英的部分选出

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来来治理国家的，它并不排斥人的作用，包括法官、律师，这些人都要经过专业培训才能上岗担任这样的公职的，所以并不是说法治国家只是依靠法律来治理，不要人的作用，而是在法律的体制下，所有的人在行使国家权力的时候，它都要依照法律来行使，都必须遵守法律，人是在法律之下的，那这是人治和法治的一个很重要的区别，这在我们今天看来是常识性的问题，但在80年代的时候进行过非常热烈的讨论，当时各种意见都有争议，有的人还提出来人治和法治是可以结合的，我们需要的是人治和法治的结合等。

那在1999年的时候，能够把依法治国，建设社会主义法治国家，把三点水的治写进宪法里边，这是当时的一个很大的进步。当然，写进宪法并不意味着一定能够实施，宪法其实更重要的在于实施，但如果宪法里面都没有写进去的话，在观念上都不能接受的话，那肯定还是要更差一步的，所以我们首先要写到宪法里面去，这是一个进步。其次还要把这些写进宪法的内容落实到生活当中，这是更困难的一步了。

还有最近的一次宪法修正案是2004年，这一次修正也是改了很多条，其中最重要、最有意义的一条是把国家尊重和保障人权写进了宪法。国家尊重和保障人权，我们今天看来也是一些基本尝试，但在我国来说也确实经过了一场时间，我们才逐渐地接受这样一种观念，我们过去认为人权是资产阶级的口号，一讲人权，讲阶级性，就是资产阶级用来麻痹人民的工具等，但是到

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