公众参与在可持续发展中的表现形式

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公众参与在可持续发展中的表现形式

龚 益

公众参与是可持续发展的必要条件，这一命题在当今社会几乎尽人皆知。随着可持续发展口号的日渐深入人心，公众参与问题越来越引起社会的重视。没有真正意义上的公众参与，可持续发展就只能是一句空话；脱离了对公众福利保障的改善和民主社会的基本原则，就不会有本质意义上的可持续发展。本文旨在讨论“公众”的定义、“参与”的形式及其程序保障，说明公众参与既是可持续发展的首要条件，更是可持续发展的重要标志。

公众参与的主体及其行为动因

顾名思义，公众参与是公众对政治生活、社会生活和经济生活的参与，参与的主体是公众。但是实际意义上的“公众”则是众多分散个人的集合。公众是社会人的集合，而社会人的基本成分和前提首先是自然人。其实不仅仅是公众参与，凡是涉及到社会经济活动的事情，真正的主体就应该是个体的人。抽象概念下的公众是社会生活的主体，是政治、经济活动的当事人。我们在一段相当长的历史时期内忽视了个体的人或者说自然人的存在，只是把眼光注视在集体和集团身上，这种片面性所造成的后果，恰恰是社会活动主体意识的丧失。集体的人，社团法人概念不过是自然人或经济的人的延伸，应该回到自然人本位，承认每一个独立的个体都可以是行动和行为的发生者，即公众参与的主体。

强调个人在公众参与中的主体地位，并不意味着排斥组织的力量和作用。组织的目的是降低成本，获得“生产者剩余”，是合力的作用。集体或团体只是集合的个人，而政府，从理论上说更应是公众利益的集中体现者。极而言之，由可持续发展的目的性所决定，所有代表公众正义的力量都可以是公众参与的行为主体。值得注意的是，在并非特殊的情况之下，最应该代表公众利益的国家机器往往存在着日益与公众相脱离并凌驾于民众之上的倾向，从而成为可持续发展的对立。关于此种现象的解释，是“国家”的抽象性以及组成政府的若干部门存在着蜕变为独立利益集团的可能。不论何种级别的行政部门，只要坠入以权力谋取利益的黑洞，就会无可避免地滑到公众参与和可持续发展的对立面。

时下流行的观点认为，可持续发展的主要受益者生活在未来的世纪。这种看法固然正确但不全面。试想，如果当今社会公众的基本生活条件都不能得到保证，未来世界的前景又何来光明？当

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今世纪的公民与他们的后代人一样，同样具有享受适度生存条件和要求逐步改善、至少不要明显恶化的权利。无可否认，今天我们谈及的公众参与，就其参与者而言其主要的成分是在付出——并非仅指金钱货币，心智与时间甚至牺牲所谓的“方便”也应该属于付出的范畴。这种“从我做起，从现在做起”的参与行为，是善良人性与高尚人格的体现和完善。在“举手之劳”当中，人们获得道义上的满足，也表现出对未来美好世界的向往。

一般来说，所有热心公众参与的行为都是善良的。但是当人们发现自己对社会生活的参与趋于无效时，即使是善良的人也会考虑退出公众参与的行列。肯定会有这样一些人，他们由于信仰的关系宁愿牺牲自己的利益而让别人得到幸福，甚至不去计较自己的参与是否有效。经济学关于利益是唯一驱动的所谓“个人理性”假设（成本最小，收益最大）在这一部分人群中失效。这些人从自己的行为中获得精神和信仰方面的满足，同时也给世界带来友好和温情。道格拉斯.C.诺思（Douglass Ceil North，1981）在谈到经济史上的结构和变革时就曾经指出：“新古典派经济理论可以说明人民为其自身利益行动的行为方式；它可以解释为什么人民不为选举所惑；它也可以解释由于白搭车问题在个人利益受到忽视的地方，人民之所以不参加团体活动的原因。但是，它不能有效地解释这个问题的另一方面，那就是为自身利益算计的行为并不是动因。” “君子不言利”。谈论公众参与的成本问题也许最容易引起反感和误解。基于中国历史文化的传统一直崇尚“毫不利己，专门利人”，塑造公而忘私、兢兢业业的无我社会，尽管事实并非如此。应该说，所有真正有价值的公众参与都有收益，但是这份收益未必立即出现，也未必会落在实施参与的人身上。对于单个的人或者单位来说，“参与”的收益与付出之代数和可能为负。在坚持“个人理性”的框架之内，这个问题很难得到解决，所以也就难以得到持之以恒的公众参与。

好在事实并非如此令人沮丧。慷慨可能是人性最好的标准。中国境内形形色色的希望工程当然不必说，即使在西方国家，慷慨解囊的也大有人在。根据统计的结果，1999年有13%的德国人和19%的法国人献身于公共事业，在美国有49%。43%的法国人和44%的德国人以及73%的美国人曾经捐钱给慈善事业。富裕的欧洲人和日本人比美国人交纳了更多的税，那其中有一部分也是用于社会福利的。不过，美国私人性质的慈善性支出的确可观：1999年就达到1900亿美元，等于联邦预算的1/3，或是等于整个国家收入的2%。同样值得注意的事实是，美国一年上千亿美元的捐款，80%是个人捐的，70%来自普通人。以1996年为例，那一年美国人平均每户捐款1017美元，相当于捐出全年收入的2.1%。他们把这些钱捐给了世界各地需要的人：海地的饥民、索马里的灾民、科索沃的难民，还有中国大陆的洪水、台湾的地震的等等，都是他们捐赠的对象。除了捐献金钱，美国人的公众参与更包括捐献时间。义工在美国早已是一个普遍现象。1993年“国际

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海岸线清洁日”，全美有22万义工在几千里海岸线和河边清扫掉2400吨垃圾。1996年纽约“清洁日”，有7000名义工在全市300个公园和公共设施清扫垃圾。

坚持经济理性的观点可以认为，捐赠者和各种志愿者不计报酬的投入其实包含了以支出换取软性收益，如名誉地位、社会知名度，从而可以在下一轮的经济活动中获取更大利益的目的。以这种观点可以解释一部分事实，但不能说明众多匿名捐赠者的行为动因，更无法解释那些甘愿去从事要冒重大牺牲而无明显可能利益的事情的先驱者的行为动因何在。事实上，除了自尊和成就的满足，来源于人性本身的善良和正义应该说是公众参与的最主要动因。

传播媒介在公众参与中的作用

以上谈到的捐赠金钱和时间可以说是公众参与的典型形式，但不是惟一的形式。这种形式的特点是，突破了新古典学派“个人理性”或者说“经济理性”的假设。就公众参与而言，至少还有传媒介入和群体诉讼两种形式。退而言之，公众以捐赠形式参与社会、经济生活，所能发挥的作用毕竟有限。历史传闻中曾有孙夫人宋庆龄解囊救助街头乞丐的故事。然而，在中国民主革命的先驱者孙中山先生看来，这样的行为只能解救个别人于一时一事，要想改善整个民族的处境必须另谋它途。被誉为“精神贵族”的著名思想家，英国人哈耶克似乎也有同样的想法。他说：“人人待人如待己的秩序，会是一种相对而言只能让很少人有所收获和人丁兴旺的秩序。”以中国的“希望工程”为例，数以万计的善良人士慷慨解囊，希望工程的“救助”指标几度提高。从1989年10月31日到1993年11月30日，累计接受捐款2.01亿元人民币，资助失学儿童54万名。1994年的计划，是前四年救助的总和。到1995年底，希望工程实施6年，全国希望工程实施机构累计接受海内外捐款折合人民币692,173,127元，捐款支出累计396,285,541元，资助失学儿童1,252,692名,资助建设希望小学2,074所，为5,426名大、中学生提供“希望工程特别奖学金”。然而，这6年接受捐款的总额只相当于国家一年教育投入的千分之几，与每年100多万失学儿童的数字相比，仍是杯水车薪。

如果考虑公众参与的有效性，那么传播媒介的作用则是不能忽视的。事实上，正是因为有传播媒介的参与和介入，公众参与这件事本身，以及公众参与的各项活动才能更有效地在社会生活中发挥作用。例如，从1994年11月12日起，北京电视台《社会大观》节目在两周内陆续以《希望的角落》《希望的回声》《希望的庆典》为题，报道了北京市朝阳区架松小学校舍破旧，新教学楼盖成两年却无法启用的问题。节目播出，引起社会各界强烈反响，有关部门也闻风而动，最终促成了问题的解决。11月22日新校舍开始启用，师生们结束了“望楼兴叹”的日子，兴高采烈。成为轰动一时的“架松事件”。架松小学的校舍问题沉积两年之久，却在舆论介入后两周内

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得到解决，坏事变成了好事。喜庆之余，又引人深思：既然是几天就可以解决的问题，为什么会拖得这样旷日持久？同样值得思考的是，对这一事件负有责任的人也是“希望工程”的参加者。记者将这种情况归结为“架松现象”，在第三集专题片《希望的庆典》中提出建议：看看在我们自己的责任范围里，是否存在着另一个“架松”。许多观众在给电视台的来信和电话中，把“架松校舍问题”看做是北京的希望工程。

传媒是特殊的社会组织，在公众参与方面，从事传播媒介工作的人，如新闻工作者往往具有明显的双重身份：一方面，新闻工作，包括报纸、广播、电视等等，是新闻工作者的职业，因为工作的需要，他们中间具有较强公众参与意识的人士会更加主动地投入甚至参与组织某些公众参与的活动。这些活动本身又是他们节目、新闻、报道的消息来源。另一方面，他们自身的素质和社会敏感，促使这些人即使是在个体（单独的人）意义上也是公众参与的积极分子。总结社会上公众参与活动的经验可以看到，传播媒介需要公众参与的众多实践作为可资传播的事实，公众参与也需要通过传播媒介扩大自身活动的影响，吸引更多的人加入其中以便持续开展。在这样的循环过程中，舆论逐渐形成，社会逐渐进步。但是，传播媒介为什么能在公众参与方面发挥如此巨大的作用呢？

我们生活在信息爆炸的时代。虽然从整体上看，人们彼此间交往频繁，有大量的信息交换；但是另一方面，不同地域、不同部门、不同阶层的封闭性质也造成了信息壁垒。大家生活在由一圈一圈的环状高墙所包围的封闭空间里，在里外两面高墙的隔绝下，人们只知道自己墙内的事情，大量的信息交换也只是在这两面墙之间。 在这种情况下，传播媒介的特点就决定了它的作用：他们是树立在高墙之内或高墙之外的旗杆，记者们在不同的墙圈里采访，然后携载着信息，攀升至旗杆的高端，把这信息发送出去，于是扩大了覆盖，使更多的受众产生共鸣。而大墙的作用也在无形中变化为无形。白日依山尽，黄河入海流，欲穷千里目，更上一层楼。这首著名的唐诗，正好用来描写传播媒介的功能。媒体是参与式民主的工具和表现形式。“通过反映各种意见的分布，媒体以公民的名义对已有的制度施加影响和控制。”

前面曾经提到的“架松事件”，就是公众参与通过宣传媒介发挥实际作用的典型事例。在整个事件过程中，许多知情的老师、学生家长曾经不止一次地写信、打电话，向各级领导反映问题，要求尽快解决学校的校舍问题。遗憾的是，几乎所有的反映都石沉大海，更令人不可思议的是，有些信件居然原样转回。究竟是谁在人民与政府之间设置了隔绝信息的回音壁呢？如果我们假定，处在人民与政府之间的那些责任者也是善良的人，那么架松现象的出现，就只能归咎于不同高墙之间的信息壁垒。于是，在新闻与传播媒介介入之后，长久以来悬而不决的问题成了众矢之的。以前只有少数人奔走呼吁的事情通过媒体传播引起了全社会的关注。新闻媒介起到了放大公

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众呼声的作用。据北京电视台总编室统计，关于架松事件的电视专题片播出后，几天之间收到观众来信来电一千多件；中央人民广播电台专为此事组织了长达60分钟的热线直播节目，听众反映强烈，有关领导也迅速作出了反应。可以说，正是在这样强大的舆论压力下，积存两年之久的架松事件才能在不到两周的时间内得以解决。

群体诉讼是公众参与的重要形式

物有其用，用有其限，媒体的作用不是万能的。“如果对媒体轰炸向我们的发出的一切爱心呼吁全部作出反应，就会造成沉重的费用，使我们无法再去做那些我们最有能力从事的工作，并且很可能会使我们沦为某些特殊利益集团或有关特定需要之相对重要性的特殊立场的工具。这不会给我们有着合理关切的那些不幸提供正确的改进之道。”无庸讳言，民主的最高形式需要通过严格的法律手段才能最终得以实现。公众的积极参与，固然取决于自身的道德意识，也需要一定的物质条件和制度条件作为保障。在这样的前提下，司法救济必然成为公众参与追求的目标之一。公众参与可持续发展的关注热点，在于包含了自身利益在内的“公共利益”。因此，涉及个人、集体甚至全社会利益的诉讼将会日益成为司法环节所必须面对的问题。

环境公害，也称为环境公众受害，包括环境污染和环境破坏。就法律技术而言，环境公害本身具有的复杂性和损害广泛性的特点，给公害纠纷的解决带来了一系列诉讼程序方面的难题。作为因环境污染和公众受害而发生的诉讼，日本的水俣病诉讼是最有代表性的案例，其诉讼规模之大，涉及范围之广，影响程度之深，是日本乃至世界前所未有的。综合一些国家的环境公害诉讼实践，可以看出群体诉讼所保护的权利具有“社会化”的特点，这些权利缺乏有效保障手段，容易丧失。而群体诉讼制度可以成为社会可持续发展的程序保障。

在印度，政治公正的命运已经与支持和维护合法的公民自由和政治自由的不同力量联系在一起，由于这些自由的存在推动了由最高法院审理的“公众利益诉讼”。2000年12月，山东青岛市300多名市民状告市规划局讨要“环境权”。原告认为规划局批准在公认是青岛市标志建筑的音乐广场北侧，距离海岸不足十米的地方建设住宅区，侵害了市民的优美环境享受权，破坏了青岛人引以为荣的海滨景观。作为被告的规划局对原告起诉的主体资格提出异议，但合议庭认为，原告的主体资格合法。这无疑是确认公众维护“公共利益”合法权利的可喜进步。

与在青岛市民的这项诉讼行为中看不到明显的个人利益不同，北京现代城公寓的6名住户组成联合“受氨气伤害联合诉讼委员会”，则是明确地希望通过法律手段维护自己免受污染的权利。2000年1月，这些住户反映房间空气中有氨物质，经有关部门检测，其含量远远超过国家《工业企业设计卫生标准》规定的每立方米不得高于0.2毫克的标准，甚至比国家卫生部门制订的《理

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发、美容店卫生标准》中每立方米0.5毫克的标准还高出40甚至50倍。这起纠纷是继“八仙别墅”室内污染纠纷案后北京市朝阳区人民法院和北京市仲裁委员会受理的又一起案件。但是，由于对室内污染物危害的潜伏期没有记录和研究，所以室内污染纠纷一时还很难裁决。研究这个案例可知，在这6名住户试图为自己讨回公道的同时，也提醒了人们对于室内污染问题的重视。从这个意义上说，甚至那些“目的仅仅是为了维护自己利益的”自发诉讼行为同样具有公众参与的意义。

毫无疑问，借助群体（或者个体）诉讼谋求司法救济应该是公众参与的重要形式和手段。另一方面，公众参与又应是解决环境公害案件的指导原则。只有这样，才能满足有关环保国际公约所规定的价值目标：环境公开、环境公正、环境民主。自发群体诉讼的出现，不仅可以对个别过去完成的交易提供补偿，而且能够促进对将来行动规则的制定。社会和民主的进步由此得到体现。现代的环境公害解决机制，特别强调程序的民主，民主社会的环境政策也应该通过民主的程序来制定。所以，运用诉讼手段解决公害纠纷的过程也是实现环境公正、环境民主的过程。现实中的环境利益由于得到法院的确认而上升到权利的层次，表现出在制定公共政策方面群体诉讼具有十分突出的功能。群体诉讼追求的与其说是这些个人得到社会保障的权利，还不如说是改变社会福利保障制度本身。

衡量环境民主的一个重要指标就是公众参与环境保护管理的程度。公众应有机会参与各项决策进程。如在美国的环境法中规定有“公民诉讼制度”，它是规定公众参与诉讼管理、参与公害解决过程的一种程序制度，而不仅仅是一种单纯的诉讼手段。联合国《二十一世纪议程》（AGENDA

21）也确定了环境司法程序的公众参与原则，明确“各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识与参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”

总而言之，民主的呼声就是要求为自己说话，说的话能够被听到，并使其在共同生活的组织中发生效力。无论是个人的参与、传媒的介入或者通过司法所谋求的关怀，都是民主追求的表现形式。由此看来，公众参与所体现的就是可持续发展的民主原则，所谓公众参与的精髓，正是无数圣哲先贤、仁人志士曾经不懈追求的民主精神。也许我们可以这样说，二十一世纪的公众参与，只是民主的同义表达，是一个相对来说更加时髦的代名词，作为民主的同义语，公众参与也是可持续发展的重要标志。当然，切实保障公众参与的可行性与有效性，并不是一件非常容易做到的事情。（2001/1/15）

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