5彭祖新城PPP项目实施方案20170503

彭祖新城建设PPP项目

实 施 方 案

委托单位：彭山发展控股有限责任公司

编制单位：四川开元工程项目管理咨询有限公司

2016年4月

目 录

一、项目概况 ......................................................................................... 6 （一）基本情况 .................................................................................. 6 （二）经济技术指标 ......................................................................... 12 （三）项目公司股权情况 ................................................................. 14 二、风险分配基本框架 ........................................................................ 16 （一）本项目风险因素的特征 ......................................................... 16 （二）本项目风险因素的识别 ......................................................... 18 （三）本项目风险分配的原则 ......................................................... 21 （四）本项目的风险分配 ................................................................. 22 三、项目运作方式 ............................................................................... 25 （一）项目类型识别 ......................................................................... 25 （二）项目运作方式的选择 ............................................................. 28 （三）项目期满处置 ......................................................................... 32 四、项目交易结构 ............................................................................... 35 （一）项目投融资结构 ..................................................................... 35 （二）项目回报机制 ......................................................................... 39 （三）项目配套安排 ......................................................................... 50 （四）运营期运营维护质量考核与绩效评价 .................................. 50 （五）退出机制 ................................................................................ 52

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五、合同体系 ....................................................................................... 58 （一）项目合同体系 ......................................................................... 58 （二）PPP合同框架草案 .................................................................. 59 六、项目监管架构 ............................................................................... 71 （一）授权关系 ................................................................................ 71 （二）项目监管方式 ......................................................................... 71 七、招标方式选择 ............................................................................... 75 （一）招标方式的选择 ..................................................................... 75 （二）招标主要竞争要素 ................................................................. 75 附件：绩效考核实施细则 .................................................................... 77

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前 言

彭祖新城是彭山贯彻市委创新“四种模式”、加快“四个转变”、推进“城乡统筹” 战略的重大项目，并支撑天府新区和成眉石化园区工业发展。按照宜居、宜商、宜业“产城一体”的产业发展思路，深入实施“千湖之城”、“绿海明珠”战略，让城市融入大自然，提升彭山城市品位，不断增强“长寿之乡”的城市魅力。

彭祖新城项目北至岷江二桥引道，南至彭祖牌坊迎宾大道，东临岷江，西接成昆线，总占地12.9平方公里，项目被列入了2015年省发改重点项目之一。项目总投资25.5亿元，其中包括长寿湖湿地公园、长寿水乡、体育公园、“三馆”、彭祖新城电力隧道、彭祖新城配套市政道路及管网等项目。

新城充分利用自然禀赋，传承忠孝、长寿文化，坚持品质发展，建设“生态宜居之城”、“长寿养生之城”。一是提升品质，规划修编先行。抢抓撤县建区机遇，在市规划局主导和指导下，按照“市区一体、品质提升”的要求，启动彭祖新城控规修编，规划建设“生态宜居之城”、“长寿养生之城”。二是完善功能，基础配套先行。推进“三纵三横”道路主骨架建设，同步实施水、电、气和污水处理等市政配套设施建设，启动新城学校、医院、体育中心建设，完善功

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能配套。三是统筹城乡，产业发展先行。大力发展旅游地产、养老地产、商业地产，采用货币化安置方式推动房地产，以产业带动就业、创业，实现人的城镇化，推动“以城为主、城乡统筹”。

本项目拟引入社会资本参与建设，利用私营部门来提供资产和服务，为政府部门提供更多的资金和技能，给彭山区建设发展提供了多元化的选择，也为政府与社会资本合作建设项目起到示范作用。根据国务院、国家发改委、财政部等关于推广运用政府与社会资本合作模式的有关政策文件通知精神，结合本地区实际，制定本项目实施方案，本实施方案依据项目现有资料编制，后续将根据彭山区政府、相关行业主管部门及实施机构的指导意见和更新资料等进一步深化和完善。

本实施方案编制依据如下：

? 《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）

? 《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库〔2014〕215号）

? 《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）

? 《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）

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? 《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）

? 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）

? 《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）

? 《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）

? 《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）

? 《中华人民共和国政府采购法》（2002年主席令第68号）

? 《彭祖新城建设项目可行性研究报告》。

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一、项目概况 （一）基本情况

1.项目提供的公共产品和服务内容

本项目建设内容包括：长寿湖湿地公园、“三馆”、体育公园、彭祖新城电力隧道、彭祖新城配套市政道路及管网、长寿水乡等。具体建设内容如下：

（1）长寿湖湿地公园

占地1500亩，水域面积1300亩，蓄水量300万立方的4A级景区湿地公园。

（2）“三馆”项目

包含彭山区文化馆，彭山区图书馆、彭山区规划馆，项目占地约60亩。

（3）体育公园

占地40亩，含足球场、室外篮球场、羽毛球场、体育器材活动场的市政体育活动中心。

（4）彭祖新城电力隧道

全长5公里10KV电力隧道，是彭祖新城项目的主要电力通道。

（5）彭祖新城配套市政道路及管网

包含彭祖新城三横三纵主要干道、长寿湖湿地公园环湖市政道路及项目规划道路、地下综合管网。

（6）长寿水乡

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位于彭祖新城长寿大道以东滨江大道以西，是彭祖新城养老养身产业中心。

2.项目采用PPP模式运作的必要性和可行性

（1）采用PPP模式进行公共基础设施建设，是响应国家政策号召、促进政府职能转变的重要途径

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）文件要求各级政府部门积极建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）文件指出，在基础设施及公共服务项目中采用PPP模式实质是政府购买服务，能够从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，有利于深化财税体制改革。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）指出，鼓励和引导社会资本采用PPP模式增强公共产品供给能力是贯彻落实“促进调结构、补短板、惠民生”精神的重要途径。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）指出，在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、环境保护、医疗养老、教育文化等公共

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服务领域广泛采用PPP模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。因此，本项目是积极响应国务院、财政部、发改委及四川省政府政策号召的重要工程，是促进地方政府职能转变、激发市场活力的重要举措。

（2）采用PPP模式进行公共基础设施建设，能够有效提高社会资本的利用效率，弥补政府资源短缺的短板

现阶段我国的公共基础设施项目主要由中央和地方财政拨款进行投资建设，资金来源有限，一旦出现政府财政短缺的状况，政府则需要向国际金融组织进行贷款，即使是通过发行国债的方式，也不能满足公共设施项目建设的长期需求。在本项目建设过程中采用PPP模式，能够使社会民间资本充分参与到公共基础设施项目融资中，能够有效填补政府资金的缺口，促进彭山区、眉山市甚至四川省公共基础设施设施建设项目的发展。

（3）采用PPP模式进行公共基础设施建设，能够整合社会民间资源优势，提高运作的灵活性

在本项目建设过程中采用PPP模式，能够有效发挥社会资本在商业运作以及项目建设技术上的优势，提高项目的运转效率，缩短建设周期。同时，政府可以通过制定优惠政策、提供信用担保等，能够使社会资本拥有更为优惠的融资条件，实现了政府与社会资本互惠共赢的目标，提高了建设效

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率。

（4）采用PPP模式提升政府治理能力，可以发挥社会资本的市场竞争优势，提高项目管理水平

在本项目建设过程中采用PPP模式，能够促进地方经济转型升级，支持当地新型城镇化建设，具体是指拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级；同时，利用PPP模式亦能够加快转变政府职能、提升国家治理能力，具体是指该模式能够减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，体现现代国家治理理念；并且能够使政府由项目建设的提供者逐渐转变为项目的参与者与监管者，提高了项目市场化运作效率，有利于政府职能的转变；同时，在保证项目按照市场机制运作的前提下，发挥社会资本在项目建设与管理的优势，保证项目实施质量监督与管理质量，提高了项目管理水平。

（5）采用PPP模式优化风险管理流程，可以降低公共部门的风险承担比重，降低项目全生命周期成本

公共基础设施项目建设融资往往伴随着大量的、错综复杂的风险因素，对项目投资控制带来巨大挑战。在本项目建设过程采用PPP模式，其风险管理与传统项目融资的风险管理有所不同，需要政府部门与社会资本对项目进行风险管理

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流程的优化，对其中涉及的风险进行有效识别、评价与分担，这样既能进行有效的风险管理，亦能充分降低政府部门承担风险的程度，最终实现项目设计和建造风险的优化目标。

（6）采用PPP模式为项目提供衡量杠杆，可以比较传统与新模式的效率，优化项目建设实施途径

传统融资模式下建设的公共基础设施项目一般是由政府作为投资主体，进行垄断运营，由于体制缺乏创新，产品和服务定价不能充分反映市场规律，运营过程中效率不高。在本项目建设过程中，采用PPP模式进行融资建设能够以利润最大化为建设目标，降低项目的冗余开支，提高本项目的公共管理绩效。在进行PPP模式建设基础设施及公共服务项目时，能够通过项目识别与准备阶段的物有所值评价，衡量政府投资项目的传统建设模式和PPP模式的全生命周期成本的差额，比较两种方式的实施效率，从项目建设的全过程及运营期的全阶段优化项目的实施途径，发挥了社会资本参与本项目建设的竞争优势。

（7）有利于新的经济形势下政府对公共资源的控制与管理

为推动国家经济的进一步发展，国家出台一系列针对城市基础设施建设的新政策。社会资本将会逐步引入城市基础设施的建设中和运行管理中。彭祖新城项目的集成性决定了政府可将其作为市政公共资源的监督平台，从而提高监管效

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率。

因此，本项目的建设对加快彭山区经济发展和城市建设具有十分重要的现实意义。

3.项目运作的目标和意义

随着我国经济社会的快速发展，城市空间开发的急剧增加，社会对地下公共基础设施的需求逐步增大。一方面，国家财力有限，无法一方承担上述众多的公共基础设施建设资金压力；另一方面，私营资本充裕，正在寻求更好的投资途径和渠道。公私合营 PPP（Public-Private-Partenership）模式的引进可以同时解决上述的两个问题，它不仅结合了政府机构在规划、组织和协调方面的优势，而且能结合私营部门的资金支持、先进技术和高管理效率，使得合作多方可以达到比预期独自行动更为有利的结果。公共基础设施建设工程是国民经济和社会发展的大项目。目前，我国正面临着社会飞速发展与公共基础设施短缺、工程项目投资需求大与建设资金短缺等矛盾，通过PPP模式希望达到积极吸引社会资本，缓解政府财政压力，转移投资风险，保证公众利益最大化的目标。

本项目的建设在地区经济发展与投融资模式探索中具有重要意义。通过本项目的运作实施，可以为彭山区公共基础设施网络打造奠定基础，加强城市建设规划，提高各项目运营能力，实现相关工程功能效益最大化，有利于区域的土

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地开发，有利于拓展城市发展空间，扩大城市规模。最后，本项目PPP模式的实施，能够树立基础设施建设行业项目运作标杆，对促进区域经济发展具有重要意义。

（二）经济技术指标 1.项目区位

彭祖新城位于彭山北部，紧邻成都，是由北进入彭山县的必经之地，项目可发挥区位优势，继承和发扬长寿文化，发展成为彭山的副中心、重要产业基地和服务中心，承担彭山北部地区的区域服务功能。彭祖新城沿江发展，规划面积12.9平方公里，南起中国长寿城牌坊，北至岷江二桥，东邻岷江，西接成绵乐高铁，是现有城区向北自然延伸。

彭山中心城区城市空间布局结构为“双轴、三心、五片”。双轴指南北发展轴、东西发展轴；三心为老城居住服务中心、北部教育行政文化中心和两河休闲旅游中心；五片为工业片区、老城片区、教育片区、北部新城片区、两河片区。在中心城区规划中，强调了整个城区的协调发展，同时突出山水景观特色，强调县域中心地位，坚持土地集约化与合理开发原则，立志打造一个集居住、商务办公、商业金融、文化休闲、科研教育于一体的复合型、生态型园林城市。

2.投资规模

本项目预计总投资约25.5亿元，其中土建费用及其他共计14.5亿元，征地拆迁费用共计11亿元，具体见下表（单

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位：万元）：

序号 1 2 3 4 5 6 项目名称 长寿水乡 “三馆”建设 体育公园 10KV电力隧道 配套市政道路及管网 长寿湖湿地公园 项目投资合计 土建费用及其他 征地拆迁费用 投资合计 58000 10000 5000 12000 40000 20000 145000 40000 10000 10000 0 20000 30000 110000 98000 20000 15000 12000 60000 50000 255000 3.产出说明

本项目包含六个子项目，具体如下：

序号 1 1.1 1.2 1.3 1.4 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 3 3.1 3.2 3.3

名称 长寿水乡 水岸线 水域面积 室外停车场 配套建筑面积 三馆建设 占地面积 绿化面积 室外广场 文化馆 图书馆 规划馆 体育公园 十一人足球场 6个室外篮球场 12个羽毛球场 13 单位 公里 亩 平方米 平方米 亩 平方米 平方米 平方米 平方米 平方米 亩 平方米 平方米 平方米 数量 4.2 1300 18590 2930 60 14000 6200 6500 7000 5800 40 4050 2520 984 备注 3.4 3.5 3.6 4 5 5.1 5.2 5.3 6 6.1 6.2 6.3 6.4 体育器材活动场 管理用房 室外停车场面积 10KV电力隧道 配套市政道路及管网 宽50米道路 宽36米道路 宽30米道路 长寿湖湿地公园 占地面积 水域面积 室外停车场 配套建筑面积 平方米 平方米 平方米 公里 米 米 米 亩 亩 平方米 平方米 1200 1400 1200 5 8090 1300 1340 1500 1300 3800 1800 4.资金来源

本项目计划总投资25.5亿元。

其中项目资本金占项目总投资的20%为5.1亿元，项目资本金中政府方以前期工作费用（包括环评、可研、勘察、设计、图审等）作价入股占10%，不足部分由政府方以现金方式补足，为5100万元，社会资本金占90%，为45900万元。除项目资本金中社会资本出资部分外，剩余建设资金约20.4亿元亦由社会资本负责筹集。

（三）项目公司股权情况

本项目需在彭山设立相关项目公司，项目公司由彭山发展控股有限责任公司与社会资本共同出资组建，公司注册资本金暂定为5.1亿元，政府占10%，社会资本金占90%。

政府方代表按约定比例出资与社会资本组建项目公司，

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本增加等。

就本项目非系统性风险而言，建设风险指在项目施工过程中发生融资风险、成本超支、进度落后、质量不达标甚至停工等风险。建设风险主要表现在：前期土地征地拆迁工作是否有高效，是否在规定期限内完成建设场地准备；项目融资资金渠道是否畅通，相关资金能否及时落实到位，将直接影响工程建设的总体进度；项目建设期间沙石、水泥等原材料价格上涨，劳务成本增加以及对不良地质的勘察不准确等，都会导致成本超支；监理单位监督不严或者监理人员业务水平不高，项目承包商投入不足或责任心不强，造成建设成本超出预算等。

对于工程施工本身而言，有施工场地可行性、工程质量、工程安全、施工对环境的影响等风险。项目运营期间，运营维护管理水平决定了运营效率的高低和运营维护成本的多少，运营商的选择至关重要，同时运营期间政府还负有按时支付的义务。同时项目公司运营期间，还存在项目公司破产、设施所有权归属、合同违约、合同文件冲突、项目收益不足、公司坏账损失等风险。

本项目的风险因素众多，不但包括超出PPP项目公司或参与各方控制范围的系统性风险，还包括与PPP项目建设运营直接相关的非系统性风险，并且由PPP项目实施实践可以知道，众多的风险因素并不是孤立的，而是相互交织影响的，

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因此对众多风险因素进行有效识别对本项目的实施具有重要的意义。

（三）本项目风险分配的原则

风险分担的目的有两个，第一，风险合理分担不仅可以增加 PPP 项目对社会资本的吸引力，还可以降低风险发生的概率及风险产生的损失，从而降低风险管理成本；第二，风险分担后，在 PPP 项目建设和运营过程中，风险承担方对待其面临的风险会更加理性和谨慎，使得项目实施更加顺利。为此，本项目风险分担需要遵循一定的原则。

目前，工程项目实践中最广泛认可和接受的 PPP 项目的风险分担原则是：风险应分配给对它最具有影响力和控制力的一方来承担，或者是对它最有承受能力和成本最小的一方承担。同时财金（2014）113号文附件《政府与社会资本合作模式操作指南》要求按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。按照上述风险分担原则，如果能够判断出哪个项目参与方对哪种风险更具影响力，则可以将风险进行合理分担，但在 PPP 项目中还有一些风险，政府和社会资本双方对其都不具有控制能力，如不可抗力风险，此时应综合考虑风险发生的概率，社会资本对风险的承担意愿等因素。

基于以上原则，在本项目风险分配中会按照“风险共担、

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风险与控制力相匹配、风险与收益相匹配及风险分担有上限”的原则进行风险分配。严格按照项目建造、财务和运营维护等商业风险由社会承担，法律、政策和最低产品需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担进行风险分配。

（四）本项目的风险分配

按照以上风险分配原则与项目实际的风险因素，确定了如下社会资本与政府的风险分担表：

风险类型 风险描述 运营权收回/违背 政治反对、政局不稳 法律变更风险 产业政策 政治风险 土地政策 城市规划 审批延误 通货膨胀 金融风险 国家宏观经济调控 不可抗力风险 建设风险 自然不可抗力事件 社会不可抗力事件 土地征拆 融资风险 22

分配风险方式 政府承担 政府承担 政府承担 政府承担 政府承担 政府承担 “谁造成，谁承担”，政府造成由政府承担，社会资本造成由社会资本承担 社会资本承担 共同承担 共同承担 共同承担 政府承担 社会资本承担 风险类型 风险描述 产出说明变更 政府协议监管风险 分包商违约 建设材料价格变化 工程质量 分配风险方式 政府承担 政府承担 社会资本承担 社会资本承担 社会资本承担 政府造成延误由政府承担，社会资本造成延误由社会资本承担，不可抗力延误共同承担 社会资本承担 社会资本承担 社会资本承担 超过财评控制价由社会资本承担，原则上不调整项目工程量，特殊原因需调整工作量的，后期加入清单单价不做调整的内容须经政府和项目公司共同确认后进行调整，政府造成的调整由政府承担，社会资本造成的调整由社会资本承担 完工延误风险 工地安全 建设期环境破坏 劳资风险 建设成本超支 政府造成由政府承担，社会资本造场地可行性/准备 成由社会资本承担 工程风险 运营成本过高 运营商违约 运营风险 服务质量 维护成本 运营效率 23

社会资本承担 项目公司承担 项目公司承担 项目公司承担 项目公司承担 项目公司承担 风险类型 风险描述 设备维护状况 政府支付延误 项目公司破产 分配风险方式 项目公司承担 政府承担 项目公司承担 “谁违约，谁承担”，政府违约由政府承担，社会资本违约由社会资本承担 合同签约方共同承担 项目公司承担 项目公司承担 政府造成由政府承担，社会资本造成由社会资本承担 法律风险 合同违约 合同文件冲突 收益不足 收益风险 坏账损失 移交风险 项目移交失败

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三、项目运作方式 （一）项目类型识别

本项目包含长寿水乡、“三馆”、体育公园、彭祖新城电力隧道、彭祖新城配套市政道路及管网、长寿湖湿地公园等六个子项目，按照后期运营性质分类如下：

1.准经营项目：（使用者付费不足以覆盖投资成本） 本项目中准经营性项目包含长寿水乡、体育公园、彭祖新城配套市政道路及管网、长寿湖湿地公园等四个项目，根据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）的规定对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或者直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进。

本项目中每个准经营性子项目在运营期内由项目公司负责的运营维护内容和部分收入来源点分析如下:

（1）长寿水乡： 1）运营维护

项目公司负责运营期内项目内部设施（包含但不限于土建工程）的维护维修、安全管理、后勤管理、保洁、公共场所次序维护等日常工作。

2）项目收入来源

? 项目公司可于项目内部或周边合理位置设置相应广

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告位（如灯杆广告、落地式中型广告牌、立柱式大型广告牌等），并按照相关文件规定结合市场行情，向广告投放者收取相应广告费；

? 项目公司可于园区水域部分设置游乐设施，按照地方标准向使用者收取服务费；

? 项目公司按照地方标准向使用者收取停车费； ? 项目公司按照当地市场行情或相关文件规定，在度假岛、健康岛、养居岛、美食岛设立商业商铺并收取租金；

? 项目公司按照当地市场行情或相关文件规定，根据使用情况于运动岛向使用者收取场地费。 （2）体育公园： 1）运营维护

项目公司负责运营期内公园内部设施（包含但不限于土建工程）的维护维修、公园安全管理、公园后勤管理、保洁、公共场所次序维护等日常工作。

2）项目收入来源

? 项目公司可于项目内部或周边合理位置设置相应广告位，并按照相关文件规定结合市场行情，向广告投放者收取相应广告费；

? 项目公司按照地方标准向使用者收取停车费； ? 项目公司按照当地市场行情或相关文件规定，在配

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套建筑设置商铺并收取租金。

? 若其他企业、组织、团体等因活动需要需整体租赁足球场、篮球场、羽毛球场等场地，项目公司可按照地方标准收取相应管理费用，但应保留部分场地供市民娱乐和锻炼。

（3）彭祖新城配套市政道路及管网 1）运营维护

项目公司负责运营期内道路和管网的日常保洁、维护维修工作，确保道路管网的有效使用性。

2）项目收入来源

项目公司可按照有关规定结合市场行情，于道路沿线合理位置设置广告位（灯杆广告、公交站台广告、大型广告牌等）向广告投放者收取相应广告费。

（4）长寿湖湿地公园： 1）运营维护

项目公司负责运营期内公园内部设施（包含但不限于土建工程）的维护维修、公园安全管理、公园后勤管理、保洁、公共场所次序维护等日常工作。

2）项目收入来源

? 项目公司可于公园内部或周边合理位置设置相应广告位（如灯杆广告、落地式中型广告牌、立柱式大型广告牌等），并按照相关文件规定结合市场行情，

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向广告投放者收取相应广告费；

? 项目公司可于公园水域部分设置游乐设施，按照地方标准向使用者收取服务费；

? 项目公司按照地方标准向使用者收取停车费； ? 项目公司按照当地市场行情或相关文件规定，在配套建筑设置商铺并收取租金。

2.非经营项目：（缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费回收投资成本）

本项目中非经营性项目包含“三馆”项目、彭祖新城电力隧道等两个项目，根据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）的规定对于缺乏“使用者付费”基础，主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用BTO、BLT、BOO、委托运营等市场化模式推进，并且各地可以根据当地实际及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作效率。

其中每个非经营项目由项目公司运营维护的内容如下： （1）文化馆、图书馆、规划馆：项目公司负责三馆绿化、物业、电路通信、多媒体网络维护等工作；

（2）彭祖新城电力隧道：项目公司负责电力隧道的日常运营维护，保障其正常运转。

（二）项目运作方式的选择

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PPP项目按照经营程度的不同包括经营性项目、准经营项目和非经营项目。在项目运作方式上，经营性项目可以通过政府授权采用BOT、BOOT等方式推进；准经营项目则可通过政府授权或直接资参股等措施采用BOT、BOO等模式推进；非经营性项目则主要通过政府购买服务，采用委托运营等模式进行，同时根据《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等相关文件，结合项目实际情况及特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种PPP模式，提高项目运作效率。

1.运作方式选择

本项目中，既包含有一定市场性项目，比如长寿水乡、湿地公园、体育公园等，又包含有公益性项目，比如“三馆”建设等，综合分析彭祖新城建设的实际需求、各子项目建设及后期运营安排、政府财政预算支出计划安排情况，拟采用BOT（建设-运营-移交）的运作模式来实施整个彭祖新城项目。

本项目包含六个子项目，由于各个子项目前期准备工作进展不一致，现根据子项目前期准备情况将其计划为两期工程滚动开发，每期项目建设完成验收合格后即进入运营期，

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四、项目交易结构 （一）项目投融资结构

在项目建设过程中，建设资金主要包括：国家财政资金、金融机构信贷资金及民间资本等。在采用PPP模式进行本项目建设时，不但能够有效缓解地方政府的财政压力，亦能够有效调动民间资本与金融机构信贷资金的活力，推动国家基础设施及公共服务的供给质量与供给效率。为了有效发挥各类资金在项目建设中优势，本项目确定了如下的项目投融资结构。

PPP模式结构图

1.融资安排

根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号），结合本项目实际情况及市场测试结果，本项目资本金按项目总投资的20%计，约

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5.1亿元。

本项目总投资的资金来源如下表：

资金来源 金额(人民币万元) 5100 项目资本金 51000 45900 项目负债性融资 项目总投资 204000 255000 社会资本占90% 社会资本方 出资方 政府出资代表占10% 以上项目投资预算以彭山区财政评审中心的财评控制价为准，并根据财评控制价调整上表中的资金来源数据（其中项目资本金比例、各方股权比例保持不变）；工程结算以彭山区审计局审计结果为准。

2.投资安排

本项目分为两期建设，一期项目计划建设期为3年、二期项目计划建设期为3年，计划投入如下表，其中建设过程中项目公司应根据建设期投资需要随时调整融资金额。

一期工程建设期投资计划表（单位：万元）

项 目 一期项目总投资 其中：项目资本金 其中：政府资本（10%） 社会资本（90%） 其余资金

总金额 85000 17000 1700 15300 68000 36

建设期 2017年 2018年 25500 5100 510 4590 20400 34000 6800 680 6120 27200 2019年 25500 5100 510 4590 20400 二期工程建设期投资计划表（单位：万元）

项 目 二期项目总投资 其中：项目资本金 其中：政府资本（10%） 社会资本（90%） 其余资金 总金额 170000 34000 3400 30600 136000 51000 10200 1020 9180 40800 建设期 2018年 2019年 2020年 68000 13600 1360 12240 54400 51000 10200 1020 9180 40800 3.资产的形成和移交

本项目建设期内政府享有项目建设决策权；项目公司投资建设形成项目设施固定资产属政府方所有，项目公司仅在运营期内拥有该等固定资产的使用权和经营权；合作期结束后，项目公司按照PPP协议约定的移交范围、移交标准和移交程序等将项目设施向政府方进行无偿移交。

4.项目公司组成 （1）项目公司股权结构

项目公司注册资本金暂定为51000万元，政府资本占10%，社会资本金占90%。

（2）项目公司资金到位约定

项目公司的注册资金必须在股东协议签订之日起30个工作日内，按照协议具体要求和计划到位；社会资本贷款资金或自筹资金应按工程进度时间逐步到位，但不能影响工程推进正常的资金支付保障。

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社会资本投入资金到位时间：项目建设期内，社会资本应当根据合同约定按照工程实际形象进度计量按时支付项目建设支出，保证项目建设的顺利推进。项目实施机构应及时监督社会资本方资金到位情况，同时鼓励社会资本方提前到位资金，并将资金到位情况按月形成资料报上级主管部门备案。

（3）项目公司资金管理规定

项目公司资金只能专项用于本项目工程前期工作已发生费用、工程建设费用和工程建设其它费用等与本工程相关的费用支出。

项目公司在工程正式开工后，按照工程进度向项目施工单位支付工程款，进度款拨付应由施工单位提出拨款申请，监理单位、项目公司审核同意并签字盖章后方可支付。

（4）项目公司管理架构

项目公司以有限责任公司的形式组建，设立董事会和监事会。董事会成员为3或5人，设董事长1人，原则上根据股权比例分配董事会成员席位，政府负责委派一名副总经理，负责项目公司财务监督审核。具体以后期股东协议为准。

项目公司必须接受区财政局、区审计局的监督检查。 （5）政府出资组建公司资本金的处理原则

政府方代表按约定比例出资与社会资本组建项目公司，政府出资部分全额用于项目支出，同时按照股权比例参与项

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目公司的收益分成，承担项目公司的亏损分摊。

在合作期满，项目公司将合格工程移交给政府后，项目公司按工商规定办理相关注销登记程序后解散，政府和社会资本解除合约关系，互不偿还注册公司的资本金。

（二）项目回报机制 1.回报机制

根据《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）的有关规定，综合项目实际情况，本项目采取“可行性缺口补助”的政府补贴模式，具体机制如下：

（1）对于本项目社会资本方投入的建设总投资，在达到相关工程技术标准和质量要求的前提下，经竣工验收合格后，采取使用者付费的方式使其收回投资成本并获取合理利润，对于使用者付费无法覆盖的社会资本建设投资部分采取政府可行性缺口补助的模式。

（2）如本项目在实施过程中，获得了财政建设补助或其他补助资金，则该补助资金直接用于冲抵建设成本，降低社会资本融资额度，并按彭山区审计部门审计认定的社会资本实际建设融资额计算其相应政府补贴额。

（3）根据财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》【财金[2015]21号】文，政府补贴按以下公式计算：

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