监管职能-陈晓露

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监管职能分离后中央银行的独立性问题

摘要：货币政策的有效实施、银行监管的有效执行，其根本的目的是促进社会经济的发展。世界范围内金融管制的放松，并没有弱化各国政府对加强货币控制的努力。目前，无论是西方市场经济发达的国家，还是发展中国家，都在积极探索强化中央银行独立性，提高货币政策有效性的措施，并以此来指导实践。从未来的发展趋势看，中央银行的独立性必将逐步增强。

一、中央银行独立性的重要性

中央银行的独立性(Central Bank Independence，简称CBI)，其实质是就中央银行与中央政府之间的关系而言的。中央银行的独立性包括三个方面，即目标独立性、经济独立性和政治独立性。中央银行的独立性大小直接关系到一国货币政策的制定是否科学合理、币值稳定是否有可靠的保障机制、金融监管和宏观调控是否有力和适度，进而影响到该国经济是否能持续、稳定、健康发展。

中央银行是“政府的银行”，但是它与政府的关系却是相当微妙的。中央银行既要与政府协调一致，不能自行其是，又必须维护一定的独立性，不能成为政府的附庸。首先，中央银行应保持相对于政府的独立性。中央银行扮演着双重身份，它不仅代表政府的意志和利益，也代表社会公众和银行系统的利益。因此，中央银行经常不得不在政府、社会公众和银行系统三者利益之间斡旋。中央银行与政府间保持一定的独立性，可以保证其充分、正确地行使权利。而且，中央银行业务本身是一项专业性、技术性很强的工作，政府若插手干预中央银行义务，有时难免事与愿违。中央银行与政府间保持一定的独立性，在具体业务操作上摆脱政府的干预，有利于发挥中央银行的业务专长，收到预期的效果。其次，中央银行的独立性是相对的。任何国家的中央银行都保持一定的独立性，不可能完全独立于政府之外。

二、银行监管与货币政策：兼论银监会与中央银行独立性

在十届人大一次会议上，国务院组建了银监会，其目的就是使中国人民银行专注于制定和执行货币政策的职能，完善有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策，更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用，进一步改善金融服务。此次中央银行分拆、成立银监会等一系列金融改革方案，是中国在增强中央银行独立性方面迈出的实质性步伐，是中国政府为了彻底解决金融弊端而下的最大一次决心。

作为国务院直属的正部级事业单位，银监会将根据授权，统一监管银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，主要职责是拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为等。而中国人民银行将主要负责货币政策和跨行之间的资金往来，具体包括利率的调整、银行之间的现金结算支付和一些新业务等。银监会的成立将使得中央银行的视野更开阔，不再仅仅局限于商业银行上，而是将视野扩大到所有与其有交易关系的金融机构上，专注于货币政策职能，更多地着眼于产业部门和实体经济。

作为金融监管机构，银监会的目标体现在以下几个方面：①保证金融机构经营的安全与稳定。在保护存款人利益的同时，从长期来看还有助于避免因货币政策与银行监管的同步震荡而导致宏观经济大起大落的现象发生。②保证金融业竞争的平等性。即通过对银行金融活动的监督管理，创造一个合法的、平等的竞争条件，防止垄断，使金融业在合法的竞争中为社会提供高效率的融资机制，为经济的稳定发展创造一个良好的金融环境。③保证金融活动各方的正当权益。在金融活动中，无论是金融机构还是其客户，都有其各自的经济权益和经济责任，银监会要能够保证各方的权益、责任的合理化和合法化，对争议进行仲裁、协调滥督和检查，保证金融业的稳定发展。④建立及时、准确反映金融机构经营状况的金融信息系统，为金融机构适度竞争、提高金融质量，为中央银行货币政策的制定提供信息。

作为货币政策决策机构，理论上说，中央银行制定货币政策目标时有稳定物价、充分就

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业、经济增长和国际收支平衡四个，但在不同国家各个时期各有不同侧重。中国货币政策目标经历了一个逐步演变的过程，在经济发展的不同时期，货币政策的最终目标都有所调整。货币政策的有效实施必须以银行金融业为作用点和传导中介，依靠金融市场上的成员机构特别是商业银行的业务经营活动，运用各种货币政策工具推行自己的政策意向、实现货币政策目标；金融监管则要为货币政策服务。既然货币政策目标是国民经济的整体目标，金融监管当然要为货币政策服务。银监会通过监管提供一个良好的金融环境，使商业银行的经营活动与中央银行的货币政策目标保持一致性，以使银行业对中央银行调节手段的及时准确传导和执行。

三、国外中央银行增大独立性的立法和实践

中央银行的独立性趋势在世界范围内越来越突显，主要表现在以下两方面：首先，人们对于确定并维护中央银行独立性的认识更清晰、更深刻，已在更广泛的基础上达成共识。

一些国家的中央银行在维护、增强独立性的立法和实践方面取得了重要进展。在欧洲中央银行体系的组建过程中，其独立性是最受关注的问题之一，引起了非常热烈的讨论。《关于欧洲中央银行体系及欧州中央银行立法的协定》第7条规定，在行使权力、履行职责和承担义务的过程中，欧洲中央银行、各成员国中央银行及其决策机构的任何成员均不得寻求或接受欧盟各组织和机构、任何成员国政府或任何其他团体的指示。欧盟各组织和机构以及各成员国政府承诺遵守该原则，且没有对欧洲中央银行、各成员国中央银行及其决策机构的任何成员施加影响的意图。这表明欧洲中央银行体系在维护、增强独立性上已达到一个很高的层次。

四、经验与启示

国外中央银行分离银行监管职能的改革实践给我国中央银行分拆、金融监管体制重构提供了有益的经验，值得借鉴和学习。

1.任何一国的中央银行体制和金融监管体制都是基于本国的具体国情来设计的。

一般来说，中央银行是否分拆需要考虑以下三个重要因素：(1)本国的经济发展水平；(2)本国金融混业经营的程度及其发展趋势；(3)对中央银行机构改革的成本(如摩擦成本和协调成本等)、收益(如监管质量的改善和监管效率的提高等)的比较、权衡。国外的实践经验已充分表明，任何一个国家的中央银行体制和金融监管体制都是根植于本国特定的政治、经济、法律和历史文化的土壤，这一点不容忽视。

2.中央银行机构改革可能只是金融监管体制改革的形式而已，相比之下，金融监管体制改革中更加重要的是监管理念、监管制度、监管技术、监管模式等实质性内容的革新。 所以，中央银行机构改革可能只是金融监管体制改革的形式而已，处于从属的地位。相比之下，金融监管体制改革中更加重要的是监管理念、监管制度、监管技术、监管模式等实质性内容的革新，它们处于主导的地位。内容的改革应当重于形式的改革，而不能相反。

3.设立脱离于中央银行的银监会，不仅是为了加强银行监管，而且是为了加强中央银行的独立性，使中央银行与中央政府之间保持一定的距离。

货币政策也需要独立于政府之外，不受政府短期目标的影响。保护货币政策的独立性通常被认为是市场经济条件下一国政府行为成熟的重要标志之一。加强中央银行的独立性和货币政策的独立性是中央银行制度发展的客观趋势，已成为世界各国的共识。从中央银行独立性的内涵来看，我国还有较大的差距。但是，此次中央银行分拆、成立银监会等一系列金融改革方案，预示着我国在增强货币政策的独立性方面迈出了实质性的步伐。

金融0701 陈晓露

2010/10/17

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/c4uj.html