对比中国土地利用分类新旧标准体系

本科生课程论文

题 目： 对比中国土地利用分类新旧标准体系

1.《土地利用现状分类》国标的优点

1.1 农用地部分

《土地利用现状分类》国家标准在农用地部分，主要区别是对具体的土地利用类型做了进一步的归纳，使之更为精练。 1.1.1耕地部分

从原来的“灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地”五类归纳为“灌溉水田、水浇地、旱地”三类，即取消了望天田和菜地。这对于突出重点，增加实用性是完全必要的。因为随着各地退耕还林还草，望天田的面积越来越小，已不宜单独作为二级类型，此外，“望天田”名称本身也不尽适宜。原来单独列出“菜地”也有当时在全国实施“菜篮子”工程的背景，从分类的科学性看，显然不宜与“水田、水浇地、旱地”并列，实际上除了固定的蔬菜大棚用地，其他菜地与水浇地都是混用的，所以确实可以把非工厂化的大棚用地外种植蔬菜的耕地归入水浇地。

耕地类型划了3 个二级分类，水田、水浇地、旱地。其中，水田和水浇地本身就是矛盾而统一的概念和范畴，因此严格的区分开来就很难理解。对于水田的定义是种植水稻、莲藕等水生农作物的耕地，问题在于这个定义并没有排除一年两熟、三熟的种植形式，以及不同年份换种不同作物品种的普遍作业形式。对某一地区而言，若今年种植水稻，明年有可能就种植小麦、玉米等其他作物，所以其水田和水浇地的范畴不易区分。何况种植莲藕也不属于严格的耕地范畴，一些水域范畴如池塘、水淀等都有种植莲藕的现象，从而也造成水田和水域的范畴交叉。 1.1.2 园地部分

从原来的“果园、桑园、茶园、橡胶园、其他园地”五类归纳为“果园、茶园、其他园地”三类。即取消了桑园、橡胶园，这同样是必要的。因为现在我国南方已经很少有专门的桑园，所以把桑园、橡胶园与种植可可、咖啡、油棕、胡椒、药材等其他多年生作物的土地合为其他园地，作为土地利用分类系统的二级类型是更适宜的。

就单纯园地而言，农业种植类型的园地属于耕地范畴，林业种植类型的园地普遍归属于林业用地。而多年专门用于种植蔬菜的菜园到底是否属园地范畴，多大面积的种植园算作园地，坡面种植和平田种植是否都属园地。如果划分原则如此简单，那么普遍种植的大田都可以划分为园地，尤其是近年各地推行的特色种植基地。 1.1.3 林地部分

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从原来的“有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、迹地、苗圃”六类归纳为“有林地、灌木林地、其他林地”三类，即把疏林地、未成林造林地、迹地、苗圃合并为其他林地。这对疏林地、未成林造林地、迹地、苗圃等面积小、年度变化大的小类而言，归入一类作为土地利用分类系统的二级类型同样是更适宜的。实际上要了解这些小类，可以在续分类型时解决，或根据林业部门的调查数据获取。 1.1.4 草地部分

草地部分的改变较大，首先是把从原来的“牧草地”改为现在的“草地”，同时把原来“牧草地”下的“天然草地、改良草地、人工草地”三个小类调整为现在的“草地”下的“天然牧草地、人工牧草地、其他草地”3 个小类。调整的主要内容是把原来“三大类”中属于“未利用地”下的“荒草地”与属于“农用地”下的“牧草地”进行组合，同时取消了“改良草地”。在“天然草地”与“荒草地”的界限比较模糊的情况下，重新组合应该说是适宜的。但取消“改良草地”在重新归并时会产生一些问题。

草地类型中，其他草地定义为树木郁闭度＜0.1，表层为土质，生长草本植物为主，不用于畜牧业的草地，这个概念的划分原则有些偏颇，如果按照这个定义，则草地二级类型的3 种概念并没有全部包括所有草地的内容。不用于畜牧业的含义可以理解为由于地形条件限制不适合放牧，也可以理解为生长不适合畜牧的草种的草地。不属于人工种植的特种用途草地外，其他草地也应该属于天然草地划分原则，但是不一定是牧草地。此概念的定义值得我们考虑是不是对草地的分类也应该有严格的区化原则。细细品味，其他草地也交集了一部分未利用地。

1.1.5 其他农用地部分

其他农用地部分改变最大，即在新的土地利用分类系统中已经取消。原来其他农用地之下的“畜禽饲养地、设施农业用地、晒谷场等用地”合并为“设施农用地”归入国家标准中的“其他土地”; “农村道路”归入国家标准中的“交通运输用地”; “坑塘水面、养殖水面”合并为“坑塘水面”归入国家标准中的“水域及水利设施用地”; “农田水利用地”放在“沟渠”后亦归入“水域及水利设施用地”; “田坎”仍作为一类归入“其他土地”。这对解决原来“畜禽饲养地、设施农业用地”之间、“坑塘水面、养殖水面”之间均不宜区分，而且面积过小的问题，显然是适宜的，同时这一部分的调整明显带有强化城乡土地统一分类的意图。

1.2 建设用地部分

《土地利用现状分类》国家标准在建设用地部分，主要区别是对具体的土地利用类型做

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了进一步的细分，使之更为详尽。 1.2.1 商服用地部分

由原来的“商业用地、金融保险用地、餐饮旅馆业用地、其他商服用地”四类调整为“批发零售用地、住宿餐饮用地、商务金融用地、其他商服用地”四类。这一改变应该比原有标准的涵义更为确切，在操作上更加易行。 1.2.2 工矿仓储用地部分

“工业用地、采矿地、仓储用地”三类未作变动，但“仓储用地”的具体表述有所区别。原有标准中表达为: 用于物资储备、中转的场所及相应附属设施用地。现国家标准中表达为: 用于物资储备、中转的场所用地。 1.2.3 住宅用地部分

由原来的“城镇单一住宅用地、城镇混合住宅用地、农村宅基地、空闲宅基地”四类归并为“城镇住宅用地、农村宅基地”二类。这一调整显然避免了原来对单一住宅与混合住宅之间，以及是否空闲等在实际调查中不宜操作的问题。 1.2.4 公共管理与公共服务用地部分

是由原来“公用设施用地、公共建筑用地”两个二级类型的归并。并且把“公用设施用地、公共建筑用地”的“公共基础设施用地、瞻仰景观休闲用地、机关团体用地、教育用地、科研设计用地、文体用地、医疗卫生用地、慈善用地”调整为“机关团体用地、新闻出版用地、科教用地、医卫慈善用地、文体娱乐用地、公共设施用地、公园与绿地、风景名胜设施用地”八类。这一调整可以看出国家标准理顺城市用地类型的思路。 1.2.5 特殊用地部分

原来“军事设施用地、使领馆用地、宗教用地、监教场所用地、墓葬地”五类基本未作调整，仅仅把“墓葬地”改为“殡葬用地”。这一名称应比原有名称更准确。 1.2.6 交通运输用地部分

在原来的“铁路用地、公路用地、民用机场、港口码头用地、管道运输用地、街巷”六类的基础上增加了原来属于“其他农用地”的“农村道路”，体现了国家标准统一城乡土地分类的思路。

1.2.7水域及水利设施用地部分

水域及水利设施用地部分，是原来的建设用地中的“水利设施用地”与未利用地中的“其他土地”组合而成。原来的“水库水面、水工建筑用地、河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂、冰川及永久积雪”7 个小类调整为“河流水面、湖泊水面、水库水面、坑塘水面、沿海滩涂、

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内陆滩涂、沟渠、水工建筑用地、冰川及永久积雪”等9 个二级类型。其中的变化是“滩涂”细分为“沿海滩涂、内陆滩涂”; 原来的“农田水利用地”改为“沟渠”; 取消了“苇地”，根据其不同位置分别放在涂沿海滩涂或内陆滩涂。体现了依据土地的用途、经营特点、利用方式和覆盖特征等因素综合考虑进行分类的指导思想。 1.2.8 其他土地部分

主要是原来的未利用地中的“未利用土地”之下的“盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地”部分，其中“裸土地、裸岩石砾地”合并为“裸地”。此外，还把其他农用地之下的“田坎”以及由“畜禽饲养地、设施农业用地、晒谷场等用地”合并的“设施农用地”放在这里，另外新设“空闲地”也列入这一部分。

2.《土地利用现状分类》国标的不足

土地利用现状分类国家标准的统一, 对科学划分土地利用类型、掌握真实可靠的土地基础数据具有重要的作用，但任何理论体系的完善都需要经历一个“理论-实践-理论”的过程，《土地利用现状分类》国家标准也不可避免的存在不足之处，需要在实践过程中不断发展和完善。其不足之处主要有：

2.1分类层次少

分类层次少, 使有些土地利用方式和土地用途归纳略显粗糙。中国幅员辽阔, 地域类型差异较大, 土地分类级别数目少, 不能够准确地归纳中国广阔的土地类别, 获取详细分类的土地数据具有一定的难度。可以通过专项调查来解决此问题。

2.2 某些地类名称含义的表述还有待商榷

例如: 农村道路, 是指公路用地以外的南方宽≥1.0 m, 北方宽≥2.0 m 的村间、田间道路( 含机耕道) 。街巷用地, 是指用于城镇、村庄内部公用道路( 含立交桥) 及行道树的用地。包括公共停车场等, 汽车客货运输站点及停车场等用地。二者易产生混淆, 可以通过制定细则来解决此问题。

2.3 取消了三级分类中未利用地类中的荒草地

按照最新土地利用现状分类与三级分类对比来看, 将荒草地划入了草地当中的其他草地范围, 这对于土地整理工作可能不利。

2.4 关于取消“改良草地”

根据原标准的定义，改良草地指: 采用灌溉、排水、施肥、松耙、补植等措施进行改良的草地。如果把“改良草地”整体归入“人工牧草地”，可能不尽妥当，需要根据原“改良

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草地”的具体情况处理，否则将使我国的“人工牧草地”面积偏大。由于我国牧区存在大量设置围栏、补播牧草、灌溉等改良措施的放牧打草地，可否在续分时单独列出，予以弥补。

2.5 新设的“空闲地”

新设的“空闲地”与原分类标准中的哪些类型衔接或转换，在细则中要有规定。

2.6 景区内地类划分

原分类中的“瞻仰景观休闲用地”分成“公园与绿地”与“风景名胜设施用地”两类有一定的道理，但对公园和风景名胜的界定要明确，特别是“风景名胜设施用地”仅包括风景名胜( 包括名胜古迹、旅游景点、革命遗址等) 景点及管理机构的建筑用地，而景区内的其他用地按现状归入相应地类的规定。应对景区内的其他用地做出合理解释，避免出现类似把杭州西湖风景区内的西湖归入“坑塘水面”的情况。此外，还有一些风景名胜景点内的建筑用地与旅游无关、属未来要拆除的建筑物，是否可参考国标《风景名胜区规划规范》，称为“滞留用地”。

2.7苔原”、“高寒荒漠”如何分类

取消未利用地之下的“其他未利用土地”以后，原属于这一类的“苔原”、“高寒荒漠”等在国家标准中放到哪里? 在衔接上要有规定。

2.8 “街巷用地”与“农村道路”之间如规定不具体，会产生混淆

如前者“指用于城镇、村庄内部公用道路( 含立交桥) 及行道树的用地。包括公共停车场等，汽车客货运输站点及停车场等用地”。后者“指公路用地以外的南方宽≥1.0m，北方宽≥2.0m 的村间、田间道路( 含机耕道) ”。在建成区范围不明确的情况下，村庄内部道路和村间道路的界定要进一步具体规定，“公路用地”与“街巷用地”也有类似问题。

2.9 “培训中心”分类不明确

目前由各部门设立的大量“培训中心”，其土地利用属性归到哪一个二级类型似均不够确切，应予明确，如划入科教用地还是机关团体用地，或其他什么用地。

2.10 “湿地”、“生态用地”的归类

在土地利用分类中，不单独设立诸如“湿地”、“生态用地”等交叉较多或范围不够确切的类型是适宜的。但是作为基础性的分类，为归并出这些类型提供便利则是必须的。如作为“湿地”重要组成部分的“红树林地”在“有林地”中作为亚类或续分为三级类型单独列出统计，对于汇总出“湿地”是很有价值的。

2.11 将田坎和设施农业用地归属到其他土地类型下

将田坎和设施农业用地归属到其他土地类型下本身就是一种错误。凡是农田都有埂坎，埂坎

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占地是耕地的一部分，而且设施农业用地一般都是上好的耕地。如果说只扣除耕地中的大地埂的内容，那么众多的小地埂的占地面积更为宏观，这样分类存在片面性。对于大地埂造林种草的可以归纳为林草地范畴，如果属于荒地，那应该依据面积的大小判定归属。但是必须保证所有划分类型的概念在逻辑关系上的协调性和一致性。

3. 《土地利用现状分类》国标的修改建议

如上对《土地利用现状分类》应用过程中存在的一些问题简单列举进行分析说明，在此也提出修改的一些观点和建议。

3.1 土地利用现状分类一级标准可以考虑将各种概念更加规范和界定明确。建议将商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水利设施用地等可以划分为开发建设管理用地，依次划分二级、三级类型。若都采用“用地”的概念，那么也可以统一为农业用地、林业用地、草业用地、开发建设管理用地、水域、未利用地等等。

3.2 一级分类类型应将园地概念分别划归为农业、草业和林业等专业用地范畴，便于行业统计，而且界定科学明确。

3.3 耕地作为农业用地下的概念与类型，分类的水田、水浇地属性和概念进一步规范界定，旱地类型下可分下一级属性，尤其是将坡地、水平田区分开来，并方便统计管理和规划设计。在此要考虑到种、养殖水塘用地的归属关系。

3.4 林业概念下，建议依据林业行业现有的分类体系进行优化、对接，审核各分类概念和内涵在应用中的逻辑关系和交叉重叠，采用量化指标划分二级类型，或细分三级类型。 3.5 牧草地概念下采用天然草地和人工草地，其他草地实际上多被划归为未利用地的范畴了。可以考虑增加特用草地，尤其是近年开发建设的一些特种草生产园或者基地。 3.6 交通运输用地可以考虑去除街巷用地，直接涵盖于公路用地中，或者改为街巷道路用地。 3.7 水利设施用地与水域严格区分开，把水利设施占地归于建设用地范畴统计管理。 3.8 设施农用地和田坎可以划归为农业用地范畴。考虑统一采用埂坎占地系数统计耕地净面积。

3.9 “桑园”和“橡胶园”不宜并入“其他园地”中，依然作为“园地”之下的2 个二级类为宜。

4. 和2001版本比较地类如何归并拆分

《土地利用现状分类》国家标准与原《土地分类（试行）》部颁标准的分类体系比较，

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最大的区别在于国家标准采用一级、二级2 个层次，其中的一级相当于《土地分类（试行）》标准的二级，二级相当于《土地分类（试行）》标准的三级，即取消了《土地分类（试行）》标准中的3 个一级分类（农用地、建设用地和未利用地等三大类型），使得12 个一级类不受三大地类框架的限制而自成体系。 4.1 农用地部分

4.1.1 在“耕地”部分中，首先，把原来的“灌溉水田”和“望天田”合并为“水田”，从水田的含义来看，这实际上是取消了“望天田”这一分类。 4.1.2其次，取消了菜地，即把菜地归并到水浇地之下。

4.1.3在“园地”中，把“桑园、橡胶园”归并到了“其他园地”之中。

4.1.4“林地”部分，从原来的“有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、迹地、苗圃”6 类归纳为“有林地、灌木林地、其他林地”3 类，即把疏林地、未成林造林地、迹地、苗圃合并为“其他林地”。

4.1.5“草地”部分的调整比较大，在新的土地分类中，原来的“牧草地”变成了现在的“草地”，并且把人工草地和改良草地合并为“人工牧草地”，同时又新增了一个地类“其他草地”———指树木郁闭度<0.1 表层为土质，生长草本植物为主，不用于畜牧业的草地。而“其他草地”实际上就是《土地分类（试行）》中“未利用地”内的荒草地。

4.1.6变化最大的部分就是原分类系统中的“其他农用地”部分，在新的分类体系中，直接把“其他农用地”取消了。这一国家标准分类将原来“其他农用地”之下的“畜禽饲养地、设施农业用地、晒谷场等用地”合并为“设施农用地”归入“其他土地”；“农村道路”归入国家标准中的“交通运输用地”；“坑塘水面、养殖水面”合并为“坑塘水面”归入国家标准中的“水域及水利设施用地”；“农田水利用地”放在“沟渠”后亦归入“水域及水利设施用地”；“田坎”仍作为一类归入“其他土地”。 4.2建设用地部分

4.2.1 商服用地部分由原来的“商业用地、金融保险用地、餐饮旅馆业用地、其他商服用地”调整为“批发零售用地、住宅餐饮用地、商务金融用地、其他商服用地”，名称上的表述更加准确实用

4.2.2 工矿仓储用地部分未做变动

4.2.3 住宅用地部分由原来的4 类归为“城镇住宅用地、农村宅基地”2类，这一调整显然避免了原来对单一住宅与混合住宅之间以及是否空闲等在实际调查中不宜操作的问题 4.2.4 公共管理与公共服务用地部分调整为8 类

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4.2.5 特殊用地部分把“墓葬地”改为“殡葬用地”，名称更加准确

4.2.6 交通运输用地部分增加了原来属于“其他农用地”的“农村道路”，体现了城乡一体化原则，实现了土地分类的“全覆盖”；

4.2.7 水域及水利设施用地部分调整为“河流水面、湖泊水面、水库水面、坑塘水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沟渠、水工建筑用地、冰川及永久积雪”等9个二级类型

4.2.8 “滩涂”细分为“沿海滩涂、内陆滩涂”，原来的“农田水利用地”改为“沟渠”；取消了“苇地”

5. 小结

《土地利用现状分类》首次作为国家标准颁布，标志我国土地利用研究的深入和土地管理水平的提高，也是我国实施最严格的土地管理制度的具体体现。以上分析表明，《土地利用现状分类》国家标准在科学性与实用性相结合，同时注重继承性、开放性方面均取得显著进展，同时强化了城乡土地统一分类，为实施全国土地和城乡地政统一管理，适应统筹城乡土地利用的新形势方面将会起到重要作用。

当然，新的标准不可避免仍然存在一些问题，需要在实践中不断完善。目前更为迫切的是新的分类与原有分类，以及不同分类得出的调查数据在衔接方面的后续工作，需要尽快通过制定实施细则解决。

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参考文献

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