中国法律援助制度诞生的前前后后（五）

中国法律援助制度诞生的前前后后（五）

第五章法律援助中心筹备组的产生及其战略选择

一、国家法律援助中心筹备组成立

国家法律援助中心筹备组的成立，是在司法部党组正式提出建立有中国特色法律援助制度两年之后。1994年初，司法部律师司、公证司、司法研究所等几个部门根据党组的要求，开始着手对建立有中国特色的法律援助制度进行论证，一直到95年底的近两年时间里，关于建立有中国特色的法律援助制度可行性研究报告，被反反复复修改了无数次，倾注了许多同志的心血。为了配合这项研究，律师司和司法研究所还联合编译了20多万字的《国际法律援助制度概览》。对于绝大多数国内的法律工作者和学者来说，这还是第一次较为系统地掌握和了解世界法律援助的概况，它使得许多参与这项研究的人大开了眼界，有力地帮助和促进了中国法律援助制度的研究论证工作。在这两年，有关研究人员做了大量的、卓有成效的工作，正是他们的努力，为以后全国法律援助制度的建立和迅猛发展打下了很好的基础。这里需要说明的是，在法律援助这块中国司法制度尚未开垦的处女地上，他们也是最初的拓荒者和创始人。

但是我们面对的毕竟是一项前无古人的事业，不能苛求我们的研究者们在没有自己的实践，仅凭一些外国的书本和理论，便能创造出中国特色的法律援助制度，后来的事实也证明了这一点。近两年在理论研究征途上的披荆斩棘，并未能将我们直接带入希望的绿洲。1995年10月，司法部党组根据前一阶段研究论证的结果，正式向中央编委办公室呈报了《司法部关于成立?国家法律援助中心?的请示》。这是

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根据部党组所构想的中国特色法律援助制度框架中一个重要组成部分，目的是通过建立一个全国性的工作机构来推动各地法律援助制度的建立与发展。但这份关于建立机构的报告，在关于建立法律援助制度的理由，关于法律援助机构的模式、构架上的论述不够成熟和科学，如报告中提出将法律援助中心设计为自收自支的事业单位。既然是法律援助，从哪里来?收入?用于支出？此外，报告中把法律援助中心设计为主要是提供法律援助的机构而不是管理、指导全国法律援助工作的机构，这显然与该机构的应有职能是不相符的。正因为如此，此次报告没有得到中编办的批准，致使司法部经过两年准备的建立法律援助制度的第一个实际步骤搁浅。鉴于新的《刑事诉讼法》和《律师法》的颁布实施日趋临近，为了推动中国法律援助制度的建立，司法部党组于96年初开始酝酿成立一个专门的机构，抽调一些专职人员从事中国法律援助制度的研究和推动工作。1996年3月7日，司法部党组决定正式成立国家法律援助中心筹备组，任命司法部司法研究所副所长宫晓冰同志为筹备组负责人。

国家法律援助中心筹备组的初创工作是艰辛的。在最初的一段时间里，筹备组连一间固定的办公用房都没有，工作人员到处打游击，笔、墨水、纸等办公用品都是向人一点一点讨来的。要办好一件事，的确非常不容易。起初人们对筹备组的工作性质不了解，有人问筹备组是什么性质？什么级别？与各部门是什么关系？似乎不弄清楚这些就无法合作，这样的钉子筹备组碰了不少。其实筹备组就是一个临时机构，没有职级待遇，甚至前途未卜，大家聚合在一起，心里都非常明白，这是要我们去为法律援助制度的建立去冲锋去拚搏。如果多想一些个人的名利问题，把今后前途都想清楚，恐怕就不会有今天了。

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可以说，当时大家凭的是一种信念。1996年3月11日，法律援助中心筹备组召开了成立以来的第一次会议，虽然参加会议的只有三个人，然而那种共同的理想与信念的相互碰撞，却迸发出了一种恒久的巨大的力量，从这一天开始，在这种力量的推动下，法律援助中心筹备组一天一天的壮大，一步一步地走向成功。 二、筹备组工作的第一步战略目标

筹备组成立后，依然把成立国家法律援助中心和建立国家法律援助基金会作为第一步战略目标。这是部党组关于建立与实施法律援助制度基本构想中的一个重要组成部分。1994年司法部党组提出建立中国特色法律援助制度的宏伟构想之后，在法律援助制度的具体实施上，实行了分两步走的战略：一方面号召、提倡各地根据自己的情况，努力开展法律援助试点。另一方面组织有关部门对建立中国特色的法律援助制度进行研究论证，其中组建一个法律援助工作的全国性领导机构，负责指导和推动各地法律援助工作的发展，便是研究论证的一个最主要的内容。但是自第一次机构申报未成之后，形势一时变得扑朔迷离，对如何实现第一步战略目标，大家心中都悬着一块石头。筹备组的工作思路是从第一次呈报国家法律援助中心机构存在的问题中产生的。

1995年司法部在向中央编办呈报的关于成立国家法律援助中心的报告中，将?中心?的工作职能确定为七项：(1)制定全国性的法律援助工作计划；(2)受理、审查和决定对部属律师事务所、公证处承办的法律援助案件支付费用；(3)筹集、管理和使用中心的法律援助资金；(4)决定对一些老、少、边、穷地区划拨法律援助资金；(5)组织培训全国?法律援助自愿者?队伍；(6)组织开展国内外法律援助工作交流；

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(7)负责其它与法律援助有关的工作。在当时没有法律援助制度的广泛实践，对法律援助制度的认识水平仍处在最初探索中的报告起草者来说，对机构也只能做这样的设想，这是无法摆脱的历史局限。问题是随着司法部与中央编办在机构审批过程中的磋商、探讨中逐渐显现出来的。主要是在机构职能的定位上不够准确，特别是许多方面与各地方工作有交叉，你中有我，我中有你，因此引出了建立国家法律援助中心究竟有无必要的问题：既然工作有地方法律援助机构去做，还重复建立国家法律援助机构干什么。筹备组就从这里入手，从1996年4月开始，对成立国家法律援助中心的必要性及其职能的科学界定，进行调研和论证。

1996年是中国法律援助工作发展较快的一年。根据司法部党组的要求，各地进一步加快了法律援助制度实施的步伐。以北京、上海、广州、武汉等城市为代表的法律援助试点单位，通过实践相继创造出了适合本地特点的法律援助具体模式，并取得了一些成功的经验。从4月份开始，筹备组兵分两路，一路赴广东、上海、武汉、北京考察调研；另一路则全力以赴搜集、翻译、整理国外的法律援助资料，进行比较研究，时间大约持续了三个月。到了7月份，筹备组拿出了一份关于成立国家法律援助中心的论证报告，从以下八个方面阐述了国家法律援助中心的职能及设立的必要性： （一）制定全国性的法律援助发展规划

制定全国性的法律援助发展规划，是各国开展法律援助工作的一项十分重要的基础工作，需要从国家的宏观高度，根据经济和社会发展要求和可提供的资源条件，在详尽掌握全国贫困人口数量及分布状况、人口流动情况和特点、各个时期社会纷争、法律关系的变动情况

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等社会综合因素的基础上，研究、制定出中长期的法律援助发展规划，以及年度实施计划，并据此研究、确定全国法律援助的组织机构、队伍建设和各个时期法律援助的范围、数量的发展目标，使法律援助工作的开展建立在科学、切合实际的基础上。显然，这一宏观层次的工作，只能通过设立专门的国家法律援助中心来具体承担。 （二）筹措法律援助基金，扶持贫困地区的法律援助事业发展 法律援助制度实施的难点是贫困地区，《刑事诉讼法》和《律师法》规定办理的几类法律援助案件，绝大多数需要通过在县区级实施法律援助制度来实现。对于为数不少的贫困县区来说，面临的主要困难是资金严重不足。通过设立国家法律援助中心，在此基础上申报成立?中国法律援助基金会?，在国内外筹集法律援助基金，并依法运作使之增值，将增值部分重点用于扶持贫困地区法律援助事业的发展，使贫困地区的人民在法律援助方面能够享有平等的权利，可以真实地体现法律援助的平等施助宗旨。

（三）协调内外部关系，确保法律援助工作健康发展

从中国的实际出发，法律援助主要通过律师、公证、基层法律服务机构来具体实施，这就需要协调、理顺内外部关系。就司法行政系统来说，法律援助工作的顺利开展，需要理顺纵横两方面的关系。在纵的方面主要是理顺法律援助管理职能的上下级沟通渠道，这涉及到司法部、省级司法厅（局）、地市级司法局、县区级司法局四个层次的关系，只有四个层次司法行政机关都真正做到了协调一致，法律援助的规划实施和组织、管理、指导、监督职能才能得到落实；在横的方面，涉及到律师、公证、基层法律服务三个方面的工作，三者既有分工，在法律援助对象、范围、方式方面各有侧重；又有合作，需要发

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