破解农村水利“最后一公里”瓶颈的几点思考

破解农村水利“最后一公里”瓶颈的几点思考

一、 农村水利“最后一公里”基本含义

据相关资料记载，所谓农村水利“最后一公里”问题主要体现在两个层面上：

一是工程层面：系指小型井、灌、站、塘坝、水渠等小型农田水利设施跨村过组、线长面广、年久失修、损毁严重。其主要特征为，灌区斗渠、农渠等末级渠系和田间工程不配套，水不能顺畅地走完“最后一公里”，进入田间地头而产生的问题。

二是管理层面：系指乡镇一级人民政府综合配套改革以后，乡乡都相继成立了农业服务中心，集农业、畜牧、水产、林业、农机为一体，而乡镇水务站的改革并没有跟上去，目前基层水务站推行以乡镇管理为主，县水务主管部门只是行使业务指导的模式，这种条块分割的管理体制带来了诸多的弊端，导致人员调配难，职能发挥难，队伍发展难，可以说基层水务站的功能作用已被严重削弱，多数水务站处在“无钱养兵打仗”窘地。

二、 当前我县农村水利“最后一公里”存在的五个突出问题

1、全县斗、农、毛渠堵塞严重

据水务统计资料表明，全县斗、农、毛渠总长2168.9公里，大部分都是上世纪五、六十年代修建的。农村取消农业税和“两工”后，斗、农、毛渠清淤工程基本停止，全县有80%以上的“三渠”杂草丛生、断流现象非常突出，有的灌区渠道淤泥堵塞，形成了若干个堰塞湖，有的渠道河床还高于地面。“三天无雨心发慌、一场大雨无处装”这就是我县不少乡村小水利设施的现状和真实的写照。据了解，近三年来，各级政府先后投入了巨资，组织修复“三渠”550公里，只占全县“三渠”总长的25.3%。可以说，“三渠”护坡、清淤工作任重道远。

2、小型水利设施设备陈旧、损毁严重

分布在全县境内的井、灌、站有1200座，大部分始建于六、七十年代，由于小水利的治理、管护主体几经变换，经常陷入无治理的状况，据水务部门统计，全县井、灌、站基本上是带病运行，完好率

仅为55%，近三年，全县共投入616万元改造小（‖）型泵站119座，仅占总量的9.9%。

3、山塘水坝蓄水功能严重退化，农田有效灌溉面积潜在缩减信号

全县拥有山、门塘1990座，平均每个村民小组拥有1座。其中重点山塘有100座，一般山塘1890座，绝大多数山塘水坝都是六、七十年代修建的。始建初期，蓄水容积达4400万m3，由于历史欠账太多，绝大多数山塘水坝清淤、护坡、防渗等工程无力开展，致使现有的山塘水坝蓄水容积缩减，目前只有2300万m3，较始建初期蓄水容积下降47.7%。全县农田有效灌溉面积呈逐年缩减的态势，部分村已出现了粮食双改单的现象。例如，流湖乡车塘村拥有水田面积3400亩，二十年前都是自流灌溉，现在有1000亩水田由于缺水只能双改单。又例，流湖乡清溪村拥有水田面积1400余亩，二十年前全靠山塘水坝自流灌溉，由于渠道淤泥堵塞严重，下游有近300亩水田只能改种一季晚。受水利条件的制约，不同程度影响到当地农民增产增收。

4、村级管理缺失，与解决农村水利“最后一公里”的需求不相适应

这次实地调研，我们感觉到，农村水利“最后一公里”出现的诸多问题，关键是难在水利建设管理“最后一公里”上。由于涉水事务管理缺失，村民用水管水组织缺乏，小型水利设施管护缺位的现状，直接影响到农村防洪安全、饮用水安全、农田排灌、村居环境等民生问题。目前，全县276个行政村实际上没有配备专职水管员，也没有组建名副其实的农民用水协会，没有成立专门的水务服务专业队伍，也没有安排必要的管护经费。从目前276个行政村管护经费落实情况看，只有25%的村安排了部分管护经费，其资金来源，有的是从集体经济转移支付收入中挤一点，也有的从农户受益田每亩5—10元标准收取，用于支付临时水管员的工资。多数村组没有安排必要的水利设施管护经费。由于农村小型水利工程管护主体缺位，这是造成诸多小水利工程功能衰退的重要原因。

5、基层水务服务体系建设严重滞后

在这次实地调研座谈中，6个乡镇水务站负责人都谈到了水务站目前管理体制不顺的问题。近十多年来，乡镇水务站就先后发生过三次重大变更。例如：1990年县政府决定在农业乡镇设立水利、水土保持、管理服务站，与原有的乡镇水电管理站合署办公，两块牌子一套人马，定性为事业单位，企业化管理的模式，实行的是乡镇与县水电局双重领导；1993年，县委、县政府又下发了《新建县乡镇水管

站管理意见》，在全市率先理顺了乡镇水管站的隶属关系，明确了水管站的人事、工资、任免由县水电局负责管理，其党务工作由乡镇所在地负责管理；2003年，全县乡镇行政、事业单位机构改革，又将乡镇水管站的人事、工资、任免关系划归乡镇，县水电局只行使业务指导的职能。目前，乡镇水务站的在编正式职工28名，其福利待遇由县财政全额拨款，每月收入平均在2000—3000元之间，全县水务站236名编外人员其福利待遇全由所在乡镇承担，每月收入在600—800元之间，编外职工的待遇和社会保障明显低于村干部的待遇，这种条块分割的管理模式，严重地挫伤了基层广大水务工作者的工作积极性。

三、 形成农村水利“最后一公里”瓶颈的主要原因

1、群众自觉参与水利公益事务管理意识不强，过分依靠国家集体的思想比较突出。座谈中，有不少老水利工作者谈到人民公社期间，广大农民把水利当作农业生产的命脉，人人自觉爱水、护水，对水资源的调配和用量实行了精细化管理，有的乡村还甚至以村规民约的方式对每块田块的水籍都以予以了明确，各自然村都推选出责任心强，有经验的老农担任义务水管员，那个时候群众主动出资出力冬修水利积极性空前高涨，导致目前群众自觉参与水利公益事务建设管理意识薄弱来自多方面因素：一是政策上的调整，对群众失去了法律约束力。现代农业投资发展有限公司副总经理涂建琴告诉我们，1998年我国

失修，渗漏严重，引水灌溉的水平远远达不到旱涝保收的要求，全县还有近半的耕地面积仍处在“望天收谷”的境地。

6、投入不足是小农水建设管理的瓶颈。当前，小型农田水利设施按照分级管理的原则，实行“谁受益、谁负担”。地方政府和群众是主要受益者和投入主体。虽然每年国家都安排了一些小农水设施的专项经费，县级财政也安排了一定的配套资金，再加上涉农部门的项目资金，每年用于小农水基础设施建设的资金在1亿元左右。只能遂行对局部小型水利设施建设和改造任务，在整个项目预算中，没有一个工程做到了常态化管理，也没有安排后期管护专项经费。所有工程建好一般都交给乡镇，最后，还得落在村组和群众身上。

四、对策与建议

1、把群众迫切需求与当前水利实施的项目有机结合起来。近年来，各地在实施水源项目中，对群众实际需求考量的太少，总是站在较高的层面去规划、设计、建设小农水项目，这些项目往往被包装成“民生工程”、“民心工程”，实际上，群众并不买账，认为这是“形象工程”。建议：各级政府和部门在实施小农水建设项目上，工程设计前期要让广大群众参与进来，设计理念既要有前瞻性、科学性，又要注重实用性。针对农村水利“最后一公里”群众迫切需要解决的渠

道清淤、护坡、电站维修、改造和山塘、水库扩容、防渗等问题放在当前迫切的位置。

2、稳步推进产权改革。小型水利工程“三权”（所有权、建设权、经营权）不明晰，因此，明确小型水利工程的三权具有十分重要的意义。建议：①各级政府和水务主管部门应对当前一些效益明显、受益范围明确的小农水项目，要大胆支持和鼓励社会资本、联户法人去投资新建，做到自办自有、自建自管自受益，真正达到合理开发，优化配置和可持续利用水资源的目的。各级党委政府要在政策、信贷、税收、土地征用等多个环节给予更多的支持，充分调动社会资本、民间资本和集体经济组织建设和经营小型水利工程设施的积极性，有效化解和减轻村级组织经济压力和管护压力；②对一般性堰塘可以通过委托管理、承包、拍卖等方式让农民自己管；③对非公益性水利则由政府领导，社会各界和农民投资，努力探索小型水利建设发展多供给的主体；④对于农村公益性水利，可逐步以市场化为导向，鼓励实行合资、独资或股份制合作等形式兴办水利；⑤对社会资金捐建的农田水利工程应允许捐建者对捐建的水利工程行使冠名权。各级工商部门应简化工作程序，优先安排“冠名权注册登记”，从法律层面上保护捐建者的冠名权，新闻媒体应大力宣传捐建者的事迹，努力营造全社会关心、支持农村水利设施建设、管理的良好氛围。

3、着力推进机制和体制的创新，不断增强农村水利工作的活力。建议：①由现代农业投资发展有限公司牵头，涉农部门密切配合，对全县范围内的小型农田水利设施进行一次全面的摸底。建立农村小农水设施台账，为规划解决农村水利“最后一公里”提供科学的基础支撑；②要建立涉农部门联系会议制度。定期研究制度农村小农水规划建设问题，实行水利建设项目立项和建设备案制度，形成全县“一盘棋”的农村水利建设管理体系；③要加大涉农资金的整合力度。今后无论是现代农业、生态建设、土地整理、扶贫开发等基础设施建设资金应采取统一规划、统一设计、统一账户、统一实施、整乡推进的办法不断提升农村水利建设的整体效果。

4、要加大县级财政资金配套的力度。农村小型水利建设项目能否顺利推进，县级财政配套资金能否足额到位显得十分重要。建议：①鼓励涉农部门积极争取国家和省市对小型农田水利基本建设资金，设立“为县争项奖”；②从全县预算内新增财政收入中，增加安排部分资金，设立全县小型农田水利设施建设专项补助资金，并采取“以奖代补”的形式对农户投资投劳开展农田水利基础设施建设给以奖励补助，发挥好政府扶持资金的激励和引导作用；③要进一步完善“一事一议”、“民办公助”和“农民筹资筹劳机制”增强农民参与农村水利建设的主动性。④从每年国家下拨的产粮大县奖励资金中拿出5%作为村级小型农田水利设施管护专项经费，列入年度财政预算，任

何单位和部门不得以任何理由截留管护经费，财政审计和纪检部门要加强资金使用的检查督促力度，确保管护资金使用安全。

5、要在深化体制改革、转换运行机制上下功夫。一是推进乡镇水务站改革，理顺水务站的隶属关系，县政府要明确基层水利服务机构的公益性职能，理顺隶属关系，其人员和工作经费纳入县级财政预算、合理定岗确保水利专业人才留在基层，为水利事业的发展提供技术人才的支撑；二是要构建多元化服务体系，确保农村小型农田水利设施有效的管护。建议：①以县农业排灌公司为基础，组建县级专业水利工程公司，充分挖掘现有的机械装备的潜力，大力引进新技术、破解河道和渠道以及山塘清淤的难题，将兴修水利与治水治土相结合，实行有偿服务的经营模式，县财政可采取“以奖代补”的形式予以支持；②以农机专业合作社为补充，组建区域水利服务专业合作社，充分挖掘农机专业合作社机械装备的优势，利用冬春农闲季节开展辖区内斗、农、毛渠道、山塘清淤和田间维护，政府应在贴息优先安排项目上给予支持；③鼓励乡村组建水利管护队伍，乡级水利管护队从水务站编外人员推选组建，主要担负辖区内主支干渠和规模以上的泵站的日常维护和养护。县财政应给与必要的管护经费作保障，实行专款专用。村级水管队应从受益群众中推选产生。主要担负村组内的斗、农、毛渠道和规模以下的泵站的日常维护和养护。参照农村公路养护机构的做法，村组水利管护队应配置必要的作业工具，落实必要的管护经费。

6、要下大力气鼓励支持组建农民用水协会。我县是全国小农水重点建设县，也是全国产粮大县之一，但组建农民用水协会起步较晚，力度不大，效果不佳。据了解，为了申报小农水重点建设项目，虽然名义上组建了30余个村级农民用水协会，但真正发挥作用的甚少。要彻底解决被动的局面，建议：①要加大对社会和部门的宣传力度，形成全社会关心、关注、支持农民用水协会的氛围；②要加大对广大农民用水户的宣传，扩大农民用水协会宣传覆盖面，充分调动用水户的积极性；③要大力培育用水协会自我建设、管理的自主意识，按照“政府调控、农民参与”的原则，在政府的指导、扶持、授权下，允许把部分管理权力和责任移交给农民用水协会管理，真正让用水户以“主人”的身份参与工程规划、施工建设、运行维护等方面的事务，强化农民参与灌溉管理，提高农民用水的组织化程度；④县财政应安排必要的工作经费。鉴于我县财政收支的实际情况，每个村级农民用水协会，每年应安排5000元的工作经费，县水务部门要定期对资金使用情况进行检查、督促，确保资金使用安全，力争用2—3年的时间，实现全县村村组建农民用水协会的目标。

7、要全面加强小型农田水利工程的规划整合力度。实践证明，规划是项目的龙头，一个好的规划，决定项目的成败，是搞好工程建设，合理利用资源，使工程发挥更大效益的基础条件。随着国家对“三农”工作投入力度加大，今后涉农部门的项目和投资也一定会逐年增

加，各级政府既是项目的实施者，也是承担者，应高度重视项目的规划和整合工作。建议：①应成立县级综合小型农田水利工程管理机构，由分管农业的常委或副县长任组长，发改委、水务、农业、开发、财政、国土、农办、交通等涉农、涉水部门为成员单位，办公室设在现代农业投资发展有限公司内，全面统筹负责全县涉农部门投资的小型农田水利工程建设、规划；②建立小型水利农田工程规划县级审查、审批制度。全县小型农田水利规划必须交“领导小组”审查、审批，有效解决多头投资、规划无序、责任主体缺位等问题；③小型水利工程的管护要形成常态化。在制度上，要使工程管护有法可依、有章可循。在工作建设上，要把落实工作建后管理主体作为验收阶段的重要依据，凡没有落实管理主体的项目，一律不能通过验收。

破解农村水利“最后一公里”瓶颈，是广大老百姓的强烈愿望，这对于提升农业生产能力，实现农民收入稳定增长具有十分重要的战略意义，破解瓶颈，有利于改善全县农村水利基础设施条件，有利于调整农业产业结构，有利于提高粮食产量，确保国家粮食安全。通过小型农田水利工程的实施既节约了用水量，又提高了水资源利用效率；既优化了区域水资源的配置，又对县域生态环境改善产生积极的影响。这是一项利国利民的民心工程、希望工程。

加，各级政府既是项目的实施者，也是承担者，应高度重视项目的规划和整合工作。建议：①应成立县级综合小型农田水利工程管理机构，由分管农业的常委或副县长任组长，发改委、水务、农业、开发、财政、国土、农办、交通等涉农、涉水部门为成员单位，办公室设在现代农业投资发展有限公司内，全面统筹负责全县涉农部门投资的小型农田水利工程建设、规划；②建立小型水利农田工程规划县级审查、审批制度。全县小型农田水利规划必须交“领导小组”审查、审批，有效解决多头投资、规划无序、责任主体缺位等问题；③小型水利工程的管护要形成常态化。在制度上，要使工程管护有法可依、有章可循。在工作建设上，要把落实工作建后管理主体作为验收阶段的重要依据，凡没有落实管理主体的项目，一律不能通过验收。

破解农村水利“最后一公里”瓶颈，是广大老百姓的强烈愿望，这对于提升农业生产能力，实现农民收入稳定增长具有十分重要的战略意义，破解瓶颈，有利于改善全县农村水利基础设施条件，有利于调整农业产业结构，有利于提高粮食产量，确保国家粮食安全。通过小型农田水利工程的实施既节约了用水量，又提高了水资源利用效率；既优化了区域水资源的配置，又对县域生态环境改善产生积极的影响。这是一项利国利民的民心工程、希望工程。

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