第十七讲 南京国民政府初建时期的内政外交

第十七讲 南京国民政府初建时期的内政外交

一、南京国民政府的建立与统一

四一二政变后，国民党蒋介石集团立即着手建立中央政权。4月14日，该集团首要在南京召开国民党二届四中全会预备会议，因到会委员不足半数而改为谈话会。会议决定：定都南京；不承认武汉国民党及中央党部和武汉国民政府的合法性；恢复1926年7月规定的国民革命军总司令职权，等等。鉴于谈话会不合乎国民党的法统，不能代替中央全会或常务委员会，该集团又以“中央政治会议主持一切”为由，于17日在南京召开政治会议，决定国民政府18日起在南京办公。18日，国民党蒋介石集团在南京举行国民政府成立大会，至此，南京国民政府成立。

南京国民政府设政府委员会，蒋介石、胡汉民、张静江、吴稚晖、李石曾、邓泽如、蔡元培、李宗仁、古应芬、柏文蔚、陈铭枢等为委员，以胡汉民、张静江、伍朝枢、古应芬等为常务委员。政府委员会下设民政部、财政部、司法部、外交部、大学院、法制委员会等。随后，南京国民政府宣告军事委员会由广州迁南京办公；成立国民革命军总司令部政治部；成立总司令部指挥下处理战区政务及战时军需，交通筹备的战地政务委员会等。南京国民政府成立之际，蒋介石虽没有担任政府的最高职务，但以国民革命军总司令的军权，实际上主宰着这个政权。

南京国民政府成立之际，面对的是十分尖锐的党争和政争。是时，国民党内的三个集团(即武汉的汪精卫集团、上海的西山会议派、南京的蒋介石集团)都力图享有国民党“正统”地位。而以中华民国冠名的政权，则有奉系张作霖控制的北京“中华民国军政府”，国民党汪精卫集团控制的武汉“中华民国国民政府”和国民党蒋介石集团控制的南京“中华民国国民政府”。面对这种局面，南京国民政府充分地运用纵横捭阖的能量，在此后一年零八个月的时间里，在先事取得国民党内部主要政治集团统一之后，进而又取得了全国政权的统一。

本来，南京国民政府成立后，就形成了宁、汉对峙的局面，随时都有可能兵戎相见。鉴此，在宁、汉之间具有举足轻重地位的冯玉祥于7月中旬分别致电宁、汉双方，提议“先解决北京后解决党内责任问题”1[①]。冯玉祥提议后，武汉方面复电表示：“如有和平统一方法，自不必出于一战”2[②]。并表示可以考虑迁都南京。随后，南京方面在李宗仁、白崇禧等作用下，表示欢迎汉方重要人物赴宁共同柄权。这样，宁、汉合作有望。然而，正当宁、汉、沪三方酝酿合作之际，蒋介石突然于8月13日宣布辞职。由于蒋介石对宁、汉以对等形式合作存有顾虑，因此，蒋介石的辞职在一定程度上促进了宁、汉合作的实现。于是，8月25日，武汉国民政府宣布迁都南京，宁、汉合作正式实现。

宁、汉合作实现后，宁、汉、沪三方代表于9月11日召开会议，决定成立特别委员会，人员由三方共同推若干人组成，汉、宁、沪三方中央党部将职权委托于特别委员会，同时决定改组国民政府。9月16日，国民党特别委员会在南

1[①] 《冯玉祥、徐谦、孔祥熙致宁汉劝和电》，1927年7月14日，《国闻周报》第4卷第33期。 2[②] 《汪精卫、谭延闿、唐生智、孙科复、冯玉祥电》，1927年7月24日，中国人民大学党史系《中国国民党历史教学参考资料》第2册，1985年，第3页。

京宣布组成。委员会成员由三方各推9人和公推14人组成。但由于特别委员会、国民政府和军事委员会的权力分配不均，原来同意成立特别委员会的武汉方面变卦，策动唐生智打出“护党”旗帜，成立武汉政治分会，挟鄂、湘、赣三省反对特别委员会。10月下旬，演成宁汉战争。结果武汉方面战败，南京方面的势力扩展到武汉。武汉方面遭此打击后，一些政治、军事人员陆续到达广州，与黄琪翔、张发奎联合在广州成立国民党中央执行委员会临时办公室，同南京抗衡。

正值国民党内部各派别纷争不已的时候，北方的奉张乘机对山西的国民革命军和陕西、河南的国民革命联军发动进攻。同时，中国共产党领导的武装起义和工农武装割据在全国各地出现，严重威胁着国民党政权的巩固。为此，国民党各派、各集团又主张蒋介石复职。

其间，通电辞职后的蒋介石在老家奉化停留了一个半月，随后于9月28日由张群等偕同前往日本。在日本期间，蒋介石曾与日本首相田中义一会谈，以不危害日本在中国东北特殊利益为保证，换取了日本不干涉国民革命军行动，不再支持北洋军阀的承诺。在获悉国内急需其复职后，蒋介石于11月10日回国。12月10日，国民政府复任蒋介石为国民革命军总司令。1928年1月2日，蒋介石回南京复职，并立即着手召开国民党二届四中全会，以决策若干重大问题。

2月2日至7日，国民党二届四中全会在南京召开，会议通过了“宁汉两方决议案审查案”、“整理各地务决议案”、“国民政府组织法”、“国民政府军事委员会组织大纲”、“集中革命势力限期完成北伐案”等议案。其中，“宁汉两方决议案审查案”规定：“(一)凡与联俄、容共政策有关之决议案，一律取消；(二)凡因反共关系开除党籍者，一律无效”。3[③] “整理各地党务决议案”规定：各地各级党部一律停止活动，由中央派人组织党务指导委员会，对党员进行考察、训练和重新登记；开除国民党中央委员会中所有共产党人的党籍、职务；停止联俄政策；重新选举了中央执行委员，组成新的中央执行委员会和监察委员会；取消原中央党部的农民、工人、商民、青年、妇女等5个部，另设民众训练委员会；决定在第三次全国代表大会召开以前，仍保留中央政治会议及各地的分会，但缩小政治分会的职权。“国民政府组织法”规定：国民政府受中国国民党中央执行委员会之指导及监督，掌理全国政务；国民政府由中央执行委员会推举委员若干人组织之，并推定其中5至7人为常务委员，常务委员中推定一人为主席；国民政府设内政、外交、财政、交通、司法、农矿、工商等部，并设最高法院、监察院、大学院、法制局、建设委员会、军事委员会、蒙藏委员会、侨务委员会等。“军事委员会组织大纲”规定：军事委员会为国民政府军政最高机关；总司令兼军事委员会主席，节制、指挥所有陆海空各军。“集中革命势力限期完成北伐案”规定从速完成北伐，以立统一之始基。会议推举产生了国民党中央执行委员会、国民政府委员会及常务委员、军事委员会委员及常务委员。其中，国民党中央执行委员会常务委员为：戴季陶、丁惟汾、于右任、谭延闿、蒋介石；国民政府委员会常务委员为：谭延闿、蔡元培、张静江、李烈钧、于右任，谭延闿为主席；军事委员会常务委员为：蒋介石、谭延闿、冯玉祥、阎锡山、李宗仁、李济深等12人，蒋介石为主席。国民党二届四中全会的召开，标志着国民党形成了以蒋介石为核心的统一。

国民党二届四中全会后，南京国民政府立即将北伐各军改编为4个集团军，分别以蒋介石、冯玉祥、阎锡山、李宗仁为集团军总司令，全军总司令蒋介石，

3[③] 《国民党第二届第四次中央执行委员会全体会议记录》，国民党中央党部档案，中国第二历史档案馆藏。

参谋长何应钦。全军共有40多个军70万人。北伐部署是：第一集团军沿津浦路北进；第二集团军洞京汉路北进；第三集团军出京绥路，会师北京。是时，奉系张作霖的安国军号称百万，决定对京汉、津浦路采取攻势防御，对正太路、鲁西大名一带采取攻势。任张宗昌为津浦路总指挥，孙传芳为鲁西大名各方面总指挥，张学良为正太、京汉路方面总指挥，张作霖为京绥路总指挥，实际参战兵力约60万人。

4月5日，国民革命军在徐州誓师北伐。4月9日下达总攻击令。首先，由第一集团军及第二集团军的第一方面军担任先行，攻击张宗昌所率鲁南及济宁一带的鲁军。4月10日，国民革命军分左右两翼包围攻击鲁军，先后攻占韩庄、枣庄、台儿庄、临城、滕县等地。20日前后到达兖州、济宁之线。第二集团军驻防在山东单、曹各县的冯玉祥所属孙良诚部，以歼灭孙传芳部为目的，4月10日向巨野、郓城、嘉祥、汶上、宁阳攻击。15日占领巨野，16日占领济宁，20日先后克复兖州、宁阳，基本上解决津浦路上的孙军。自此，同国革命军第一、二两集团军一从鲁南北进，一从鲁西北进，4月22日全师泰安。

国民革命军第一、二集团军顺利进军，迫使对第三集团军发动三路进攻的奉军转为防御。奉张急忙再调吴俊升部星夜入关，加强防御。以德州、保定为第一线，以马厂、长辛店为第二线，据守顽抗。4月29日，第一集团军在泰安以北围歼鲁军并截断胶济路，第二集团军迫近济南近郊，形成三面包围济南的态势。5月10日，国民革命军进入济南。当国民革命军进占济南，准备继续北进时，日本政府进行了武装干涉，制造了震惊中外的济南惨案，并于5月11日攻占济南。5月12日，南京国民政府在山东兖州举行党政联席会议，决定绕道北上。接着，各集团军先后占领邯郸、保定、石家庄、大同、张家口等地。6月1日，国民革命军占领沧州、逼近北京郊区。张作霖见大势已去，于6月3日退出北京。6月8日，第三集团军率先进入北京，12日接管天津。6月15日，南京国民政府宣布“统一告成”。21日，改直隶省为河北省，改北京市为北平市。

在国民革命军占领北平、天津，宣布“统一告成”后，6月16日，新疆督办杨增新通电“易帜”，宣布“服从国民政府，奉行三民主义”。7月19日，汤玉麟在热河通电“易帜”。至此，除东北以外的中国本部均已统一于南京国民政府之下，而东北的统一则面临战争与和平两种选择。

张作霖6月3日退出北京，6月4日晨，当其专列穿行皇姑屯附近的京奉、南满两铁路老道口交叉点处的桥洞时，被日本预埋的地雷炸伤致死，是为“皇姑屯事件”。张作霖被炸后，奉军全线向东北撤退，集结于滦河以东，东北局势一片混乱。6月17日，张作霖之子张学良化装秘密回到沈阳，在张作相等元老扶佐下，继任东北保安总司令，初步稳定了东北局势。7月1日，张学良不顾日本的军事、经济、政治压力，通电宣布与南京方面停止军事行为，决不妨碍统一。并派代表与南京方面联络。8月8日，国民党二届五中全会决定了以和平方式解决东北三省的方略。10月8日，国民党中央常务委员会决议任命张学良为国民政府委员。随后，又经两个多月的曲折谈判，1928年12月29日凌晨，张学良与张作相、万福麟等联名通电全国称：“仰承先大之帅遗志，力谋统一、贯彻和平，已于即日起宣布遵守三民主义，服从国民政府，改易旗帜。”4[④]是日起，东三省各机关团体、企事业和居民一律改悬南京国民政府的青天白日旗。是为东北易帜。至此，南京国民政府统一了中国本部。

4[④] 南京国民政府行政院档案，中国第二历史档案馆藏。见张宪文《中华民国史纲》，河南人民出版社，1985年，第340页。

二、训政的实施与五院制政体的确立

南京国民政府成立之际，便借用孙中山革命程序说颁行了《训政纲领》确立国民党一党专政的政治制度。

孙中山曾将革命与建设的程序分为军政、训政、宪政三个时期。1914年7月，他在手书的《中华革命党总章》中说：“本党进行秩序分作三个时期：一、军政时期，此期以积极武力，扫除一切障碍，而奠定民国基础。二、训政时期，此期以文明治理，率国民建设地方自治。三、宪政时期，此期俟地方自治完备之后，乃由国民选举代表，组织宪法委员会，创制宪法”。5[⑤]同时，孙中山提出，在“训政”时期，以国民党代替人民行使国家管理权力，通过训政阶段，实现民主政治。

南京国民政府建立后，立即片面地借用了孙中山革命程序说，在1928年8月的国民党二届五中全会作出了实施“训政”的决议。10月3日，国民党中央第172次常务委员会通过了《训政纲领》，宣告“军政”时期结束，“训政”时期来临。

《训政纲领》把国家权力分为政权和治权两种。所谓政权，是指选举、罢免、创制、复决四种权力。这四种权力，在训政时期间，由国民党“训练国民逐渐推行”，在国民大会召开以前，“由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权”，“中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行”。所谓治权，是指行政、立法、司法、考试、监察五种权力。这五种权力，付托于国民政府在中国国民党中央执行委员会政治会议指导和监督下“总揽而执行”。6[⑥]

随后，国民党第三次代表大会又规定，国民政府组织法的修正和解释，“由中国国民党中央执行委员会政治会议议决行之”。“中国国民党中央执行委员会政治会议，在决定训政大计指导政府上，对中国国民党中央执行委员会负责；国民政府在实施训政计划与方案上，对中国国民党中央执行委员会政治会议负责”。中国国民党“力求达训练国民使用政权”，“于必要时，得就于人民之集会、结社、

7[⑦]

言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制”。这就把中国国民党法定为最高训政者，把中国国民党中央执行委员会定为最高权力的决策机构，把中国国民党中央执行委员会政治会议定为指导全国实行训政，监督指导国民政府重大政务施行的机构。

由此可见，《训政纲领》名义上是国民党按孙中山的“建国三时期”、“权能分治”等学说而制定的，其目的却是为已叛变了孙中山三大政策的国民党一党专政政治服务。据国民党中央委员会1929年6月10日的规定，训政时期为6年，最迟应到1935年完成，但国民党却以种种借口将它一直推行下去。

南京国民政府在制订《训政纲领》的同时，又确立了五院制的政治体制。 南京国民政府建立时，基本上沿用广州《国民政府组织法》，在国民政府下，直接设置各行政部门。至1928年10月3日公布《训政纲领》后，南京国民政府即按照《训政纲领》制定新的《中华民国国民政府组织法》，重新组织政府。10月10日，南京国民政府首设五院制。

5[⑤] 孙中山：《中华革命党总章》（1914年7月8日），《孙中山全集》第三卷，中华书局，1986年，第97页。

6[⑥] 《训政纲领》，《中华民国法规辑要》第1册，1941年12月，第7-8页。 7[⑦] 荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会决议资料》上册，第657-659页。

南京国民政府首设的五院制，是借孙中山五权分立的学说为依据实行的，而孙中山的五权分立学说又是在欧美资产阶级三权分立基础上发展而成的。欧美资产阶级把国家权力划分为立法、行政、司法三个部分。主张三者独立，互相平衡、制约，以防止个人独裁，保护资产阶级的民主权利。三权分立学说和制度，在反对封建君主专制斗争中起了积极作用。孙中山领导资产阶级革命时，西方资产阶级民主制的虚伪性已经暴露出来，他抱着批判与分析的态度，学习、改造三权分立理论，创立了五权分立学说。五权分立学说。主张除三权分立之外，考试、监察权也分立出来，为五权分立学说，孙中山的五权分立学说提出很早，但始终停留在理论上，未及付诸实施。

南京国民政府建立后，即根据政治和人事方面的需要。决定实行五权分立的五院制。1928年10月3日，国民党中央第172次常务会议通过《训政纲领》，确定国民政府实行“行政、立法、司法、考试、监察”五种治权。10月8日，南京国民政府公布《中华民国国民政府组织法》，规定国民政府“总揽中华民国之治权”，由“行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院”组成。

五院制国民政府组织，大体上分为三个层次。国民政府本身，即主席、国务会议(后改为政府会议、政府委员会)、辅助和直属机构；五院，即行政院、立法院、司法院、考试院、监察院；五院各部会。这种组织体系与南京国民政府最初以及宁、沪、汉三方合混后的政府组织体系有很大的不同。其特点有：第一，层次增加了，由原来国民政府下直接设置各行政部门的两个层次，变成三个层次。第二，政府主席职权扩大了，由原来的主席不兼陆海高军总司令，变为兼海陆高军总司令。第三，国民政府由五院组成，五院成为国民政府的实体，五院正、副院长由国民政府委员兼任。1928年10月8日，国民党中央173次常务会议正式通过任命蒋中正、谭延闿、胡汉民、蔡元培、戴传贤、王宠惠、冯玉祥、孙科、陈果夫、何应钦、李宗仁、杨树庄、阎锡山、李济深、林森、张学良等为国民政府委员；蒋介石为国民政府主席，谭延闿为行政院院长，胡汉民为立法院院长，王宠惠为司法院院长，戴传贤为考试院院长，蔡元培为监察院院长。1928年10月10日，按新体制建立的五院制国民政府在南京宣布建立。

自五院制国民政府新体制建立后，尽管《国民政府组织法》几度修改，各部会不断调整变化，但直到1939年4月成立国防最高委员会，建立“战时”体制，这一政治体制才发生变化。

三、经济政策的调整与社会经济的发展

(一)整理财政金融，为经济建设铺路

南京国民政府建立后，根据国民党中央的财政经济方针，即着手组织财政经济行政管理机构。1927年5月，南京政府设立新的财政部，直隶国民政府。其基本任务为，“管理全国库藏、税收、公债、钱币、会计、政府专卖金银暨一切财政收支事项，并监察所转各机关及公共团体之财政”。1928年10月，财政部改隶行政院，为“管理全国财政事务”的最高机关。财政部内部设参事厅、秘书处、关务署、监务署、税务署、总务司、赋税司、公债司、钱币司、国库司、会计司等机构。地方财政机构分为两类：一类是中央派出处理国家收支的机构；另一类是处理地方财政收支的机构，各省设财政厅，各县设财政科。至抗日战争爆发前，国民政府已通过各项行政立法，建立了一套比较完整的财政管理体制。

蒋大联合。3月中，冯、阎、桂三军将领57人联名通电逼蒋下台，推阎锡山、冯玉祥、张学良、李宗仁为中华民国陆海空军正、副总司令。4月1日，阎、冯、李宣布就职。5日，南京政府下令通缉阎锡山。随后双方调兵遣将，准备决战。5月11日，蒋介石下达总攻击令，中原大战爆发。双方投入兵力超过百万，战线绵延数千里，战争波及河南、山东、安徽、江苏等省。战争前期，冯、阎联军得利，蒋军失利。沿陇海线西进的蒋军，由于受到冯军的反击，退至曹县、定曹一带。沿平汉线进攻许昌的蒋军，被冯军击退到漯河以南。津浦线上作战的晋军则于6月28日占领济南。同时，桂军北进入湖南，占领长沙、岳州。战至7月，战局发生变化。7月初，蒋军截断桂军后路。8月中夺占济南。鉴此，冯军着手在陇海线发动“八月攻势”，计划攻占徐州，打通陇海、津浦两路，与阎军会师，结果未达目的。冯军被迫停止进攻，阎军则退到黄河以北。冯、阎联军由主动转为被动，蒋军则由被动转入主动。

与军事上混战的同时，汪精卫于8月在北平主持召开“国民党中央党部扩大会议”，会议决定组织政府，筹备召开国民会议，起草约法。9月9日，在北平成立以阎锡山为主席的“国民政府”，同蒋介石南京国民政府相对抗。

在军事和政治局面十分混浊的情况下，蒋介石成功地争取了张学良于9月18日发出拥蒋通电，随即派兵入关，占领天津、北平。张学良的拥蒋入关，如利刃直刺冯、阎联军后背，整个战局发生急剧变化。10月，阎、冯联军完全失败。其间，冯军全部崩溃，大部投蒋，一部被东北军改编，冯宣告下降。阎军则退回山西，阎本人潜往大连。持续近半年之久的中原大战终以蒋介石军事集团的胜利告结束。

经过蒋桂、蒋冯、中原大战等混战，国民党各派军阀间的力量对比发生很大变化。是时，蒋介石打败了所有与之抗衡的对手，取得了绝对的优势。此后，反蒋势力虽仍然存在，但失去了与蒋再决胜负的形势和实力。这样，从1930年底开始，蒋介石便以重兵向共产党领导的红军和根据地发动进攻。

(二)对共产党的镇压和对红军的“围剿” 南京国民政府成立后的第2天即1927年4月19日就发出“秘字第一号命令”，厉行“清党”，通令“缉拿”共产党领导人和著名的国民党左派领袖190人。随后成立以邓泽如为主席的“中央清党委员会”，制定“清党原则”六条，在南京国民政府所辖各地推行“清党”。七一五改变后，“清党”推至武汉地区。1928年2月，国民党二届四中全会通过《制止共产党阴谋案》，规定全面“铲除”和“预防”共产党之理论、方法、机关、运动。1928年3月，南京国民政府公布《暂行反革命治罪法》和《中华民国刑法》，规定：凡“意图颠覆政府僭窃土地或紊乱国宪”者，处以死刑、无期徒刑或7年以上有期徒刑。1931年1月，又颁布《危害国民紧急治罪法》。在南京国民政府的“清党”、屠杀政策下，大批共产党员、青年团员和其他革命者、民主人士，均以各种罪名被杀害。据中国共产党第六次全国人民代表大会时的不完全统计，从1927年3月到1928年上半年，被杀害者达31万 多人，共中共产党员2.6万多人。15[15]共产党的许多优秀领导人如陈延年、越世炎、罗亦农、萧楚女、向警予、彭湃、恽代英、蔡和森等先后被杀害。著名国民党左派人士邓演达等也被杀害。南京国民政府的疯狂屠杀政策，埋下了仇恨，播下了内战的种子。

就在国民党各派政治力量政争和各军事集团混战期间，中国共产党在领导全

15[15] 见中共中央党史研究室著《中国共产党历史》上卷，人民出版社，1991年，第214页。

国各地武装起义的基础上，于1928年至1930年间，在各地创建了红军和农村革命根据地。为此，中原大战结束后，南京国民政府便集中兵力“围剿”红军和根据地。

国民党各军事集团间的混战和对苏区红军的“围剿”战争，不仅耗费了大量的人力财力，大伤了国家的元气，而且造成了长期的战乱局面，分散了国家经济建设和国防建设的精力，使国家在外敌入侵面前显得十分脆弱。

五、重建中外关系的尝试与受挫

南京国民政府建立后，继承了北京政府的“修约”外交，发起了改订新约运动，企图通过与列强各国的和平谈判，达到废除旧约，另订新约，重建中外关系的目标。

还在1927年8月13日，南京国民政府外交部长伍朝枢即发表对外宣言，首次向列强提议“改订新约”，未得到响应。1928年6月15日，南京国民政府新任外交部长王正廷再次发表修改不平等条约宣言。宣言称：“中国80余年间，备受不平等条约之束缚。此种束缚，既与国际相互尊重主权之原则相违背，亦为独立国家所不许”，“今当中国统一告成之际，应进一步而遵正当之手续，实行重订新约”。7月7日，外交部公布重订新约的三个原则：(1)条约已届期满者，废除旧约，另订新约；(2)尚未期满者，以正当之手续解除另订；(3)旧约已期满新约未订定者，另订适当临时办法。自此，南京国民政府的改订新约运动全面启动，内容包括改订通商条约及关税条约、废除领事裁判权、改组上海两租界法院，以及收回租界及租借地交涉诸方面。而根据实施的情况来看，主要限于关税自主和废除领事裁判权两方面。

关于关税自主问题。是时，与中国订有协定关税条约的共有12个国家。其间，美国驻华公使马慕瑞最早照会南京国民政府外部长，声明愿与中国订立关税新约。7月25日，订立《整理中美两国关税条约》，该条约承认中国实行关税自主。随后，中国又陆续同挪威(11月10日)、比利时(11月12日)、意大利(11月27日)、丹麦(12月12日)、荷兰(12月17日)、葡萄牙(12月19日)、瑞典(12月20日)、英国(12月20日)、法国(12月22日)、西班牙(12月27日)等先后签署了“友好通商条约”或新的“关税要约”，这些条约均在原则上承认了中国的关税自主。

关于废除领事裁判权问题。当时，在中国享有领事裁判权的国家共有16个。其间，比利时、意大利、葡萄牙、西班牙、丹麦等国有条件的或有保留地承认撤销领事裁判权，而英、法、美、日等几个主要国家一直未表示同意。1931年5月4日，南京国民政府公布《管辖在华外国人实施条例》，规定自1932年1月1日起，所有享有领事裁判权的外人，均应受中国法院的管辖。同时，仍给外人以一定的特殊照顾。但该条例公布不久，九一八事变便发生了。为缓和同有关国家的关系，国民政府关于12月29日宣布条例“暂缓实行”。

南京国民政府开展的改订新约运动，恢复了一些中国长期丧失的主权，减少了列强各国在中国长期享受的特权，从而在客观上反映了人民的愿望和利益，具有一定的积极作用。同时，也应该看到，这种“积极作用”又是有限度、不彻底的，与中国人民关于废除一切不平等条约，取消帝国主义在华一切特权的要求，还相差很远。

南京国民政府在发起改订新约的同时期，又积极推行了反苏外交。1927年

12月初，国民党二届四中全会预备会即通过了《对苏绝交决议》。12月14日，南京国民政府借口苏联领事馆及国营商业机关为中共广州暴动的指挥机关，发布对苏联断绝邦交令，撤销驻各省之苏联领事馆，关闭各省的苏联银行、轮船公司和商业机构，仅留东北的苏联领事馆及商业机关。至此，南京国民政府与苏联政府的关系已实际处于决裂状态。1929年5月27日，东北地方当局借口苏联驻哈尔滨领事馆内召开第三国际的会议，派兵搜查了苏联驻哈尔滨领事馆。紧接着，7月10日，东北地方当局又以武力接管由中苏两国共同经营的中东铁路，逮捕和遣送苏方高级职员59人。18日，苏联宣布断绝对华外交关系。至此，中苏两国断交。

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