土地利用规划实施保障措施研究思路和要求

土地利用规划实施保障措施研究思路和要求

一、研究目的与任务 （一）目的意义

1、研究制定实施保障措施是土地规划修编工作的重要组成部分。

2、制定保障措施是保证规划实施的重要手段。

通过行政、法律、经济、科技等手段，保证规划所确定的规模、结构、布局等在空间上和时间上得以实现。

3、加强规划实施保障措施研究，是加强和改进规划管理工作的客观需要。

上一轮规划取得的成效：

（1）通过加强土地市场建设，全面推进经营性用地招标拍卖挂牌出让，进一步发挥了市场对土地资源配置的基础性作用； （2）综合运用经济、行政、社会的综合方法，探索实施规划的激励、约束、保障和监督机制，在一定程度上也促进了规划的实施。 如：许多地方建立了规划实施的领导目标责任制；实施了乡镇规划公告制度，加强了实施规划的目标考核和社会监督；逐步总结形成了以土地利用年度计划、建设项目用地预审和建设用地报批规划审查为主的规划实施管理制度。 存在的问题：

（1）是规划法制建设相对滞后；

（2）是规划实施保障机制尚不健全，规划实施在很大程度上仍然依赖行政方法尤其是行政审批手段，市场经济国家实施规划常见的社会方法、经济方法等没有得到充分运用； （3）是规划管理制度有待进一步规范和落实。 （4）是规划实施监督检查管理有待加强。 （二）主要任务

1、研究制订规划实施的法律措施

部要抓紧《土地管理法》修订的准备工作，同时尽快完成《土地利用规划条例》的研究起草；各地也要结合实际，制定土地利用规划的地方性法规规章。

2、研究保障规划实施的行政措施

比如，要研究改进对规划的实施管理，加强和改进土地利用年度计划，建设项目用地预审管理等等。 3、研究保障规划实施的经济措施

要探索建立和完善规划实施激励机制，积极运用经济手段促进规划目标的落实。

4、研究保障规划实施的监督机制

比如，研究建立耕地保有量和基本农田保护面积考核制度，研究规划实施的公众参与和监督制度的具体实现方式等等。 5、研究保障规划实施的科技措施

比如，加快土地利用规划管理信息化建设，对规划实施情况进行动态监测，提高规划管理科技水平等。 （三）有关要求

1、规划实施保障措施研究既要落实现行法律法规的有关规定，也要有所创新。规划实施保障措施研究要以现行的法律法规为基础，

也要适应完善社会主义市场经济体制的要求，更新土地规划管理理念，逐步建立以规划管制、计划调控为核心的土地规划管理制度体系。 2、规划实施保障措施研究既要体现国家土地规划管理的基本要求，也要与各地土地行政主管部门的职能和行政管理体制改革相适应。在落实国家有关法律法规的前提下，根据实际情况研究提出确保规划有效实施的地方性法规、条例、政策、制度、机制和办法，建立完善规划实施监督机制和考核体系，探索土地利用规划许可制度和规划实施激励机制。

3、规划实施保障措施研究既要保证规划确定的各项目标的实现，也要建立适应社会经济发展客观实际调整规划的机制。规划实施是一个长期的过程，应根据规划实施不同阶段实际情况进行调整，结合规划管理信息化建设，研究建立规划实施的动态监测、评价和管理的保障体系。

二、国内外规划实施的主要经验与做法 （一）国内规划实施的主要做法 1、规划实施的层级体系

国家——省（区、市）——市——县——乡（镇） 总体规划——专项规划——详细规划 2、规划实施的法律手段 （1）《土地管理法》 （2）《土地管理法实施条例》 （3）《土地利用年度计划管理办法》 （4）《建设项目用地预审管理办法》 （5）《刑法》

（6）其他法律、法规、技术规程等

国家：建立涉及规划及规划实施管理的国家级法律法规和实施的基本制度，以此明确整个国家有关规划实施管理的目标、方针和实施规划的根本性法律依据；

各地：在遵循国家法律法规的前提下制定可操作性强的地方性配套法规，如规划实施条例或办法，提出有关规划实施机构管理程度、实施效果评价监督管理、规划调整、违反规划的强制措施等具体规定来保证各级规划的落实。 地方：

（1）《广东省国土资源监察条例》 （2）《深圳经济特区土地使用权出让条例》

（3）《深圳经济特区规划土地监察条例》 （4）《深圳市土地征用与收回条例》 （5）《深圳市土地条例》（起草中） 等等

3、规划实施的经济手段

经济手段是为了实现规划目标，按照土地利用的经济属性，在经济上所采取的管理措施。其实质就是利用经济利益原则，来协调土地利用各个方面、各环节的利益关系，通过经济杠杆，运用价格税费、奖金罚款等经济手段调节社会对土地资源的需求和供应。

（1）征地补偿安置 （2）新增建设用地使用费 （3）耕地开垦费 （4）复垦费 （5）农业转移支付 （6）其他财政、金融手段

例如：浙江省土地整理折抵建设占用耕地指标和折抵标准在全省范围内易地有偿调剂使用政策。

4、规划实施的行政手段 （1）土地利用年度计划 （2）建设项目用地预审 （3）建设用地报批规划审查 （4）规划实施责任制 （5）土地利用规划的监督检查 部分地方做法：

天津市：土地管理责任追究制度遵照规划实行用地总量限制。 上海市：在项目建议书审批、建设项目选址、土地预审、可行性报告审批四个环节中加强有关土地规模控制与核定工作，将将用地规模控制作为“四个环节”中的主要考察因素。

浙江省：（1）“待置换用地”、基本农田易地代保和集中置换政策； （2）“双追加”政策；

（3）土地利用总体规划修编和局部调整的条件、报批程度和报件要求；

（4）建设用地复垦周转。 5、规划实施的社会手段 （1）社会监督

指在规划实施中，对规划实施的状况、效果以及规划实施环境变化等进行监督、测定、预测、分析和评估，保证规划实施能根据社会经济发展的需要进行调整，实现规划目标。

（2）公众参与

就是要让公众参与规划决策与实施，有知晓规划内容、参与规划

实施的权力，这是保证规划可操作性的重要措施。

地方经验：

例如：天津市通过政府网站，以问答题的形式向公众宣传规划的具体规定、规划管理的主工手续、市政府对土地管理的具体规定，这为公众参与规划、了解规划和遵守规划创造了有利条件，有力地支持了规划的贯彻实施。

（1）规划管理信息系统 （2）3S系统

（3）3S与互联网集成系统 （4）规划机构、人员资质管理

国家规划管理信息系统已初步建立，在建设项目用地预审、项目用地规划审查中发挥了重要作用；遥感监测也在不断完善中，在城市规模审核、开发区清理整顿中得到了有效的应用。

上海市：（1）虚拟现实技术

（2）土地利用总体规划管理信息系统 浙江省：（1）规划编制机构资质认证审查 （2）规划师职业制度 （二）其他国家和地区规划实施经验 1、法国

（1）采取财政资助手段落实土地规划目标。 （2）设立专门机构负责土地规划的实施 2、英国

（1）重视法制建设。 （2）建立规划许可制度。 3、美国

（1）健全的法律法规体系 （2）集中垂直的土地管理体制 （3）土地用途管制

（4）运用现代技术监控土地规划实施 4、加拿大

（1）分区管制与开发许可制并行 （2）广泛的公众参与机制 5、日本

（1）高度重视依据法律手段保障规划实施 （2）经济手段

（3）规划实施具有广泛的社会基础 6、韩国

（1）规划实施的法律保障措施 （2）规划实施的行政保障措施 （3）规划实施的经济保障措施 7、台湾地区

（1）实施土地使用分区管制 （2）土地使用强度管制 （3）实施许可制度

（4）具体而广泛的公众参与机制 （三）我国城市规划实施保障措施 1、法制建设

城市规划法专门设置城市规划的实施一章以保障规划的实施。并强调城市规划经法定程度批准后，成为城市建设的法定文件，规划区中土地使用和项目建设必须服从规划的规定。

2、审批管理

根据城市规划法规定，在城区内进行建设的项目，必须严格执行“选址意见书”、“建设用地规划许可证”、“建设工程规划许可证”等审批管理制度。城市规划行政主管部门有权对城区内建设工程是否符合规划要求进行检查。 3、监督检查

城市规划行政主管部门对城区总体规划实施情况，进行定期或不定期的监督检查。城市政府对城市规划实施管理过程中的各个环节予以公开，接受社会对其监督。 4、公众参与

各地人民政府及城市规划行政主管部门，在规划批准后，采用规划展览会、电视、广播、网络等多种媒体进行总体规划的宣传工作，增强了市民的城市规划意识，提高社会各界执行本规划的自觉性。 三、进一步改进土地利用规划保障措施的方向与重点 （一）完善规划实施体系

一是在完善五级规划体系的基础上，明晰不同层次规划组织机构实施管理的权限与义务。

二是重视土地利用规划横向体系建设，建立规划实施的流程机制。

（1）全国规划和省（自治区、直辖市）级规划要强化战略性、宏观性和政策性，切实发挥规划对全国和区域的宏观调控作用； （2）市（地、盟、州）级规划要突出战略性、政策性与空间性相结合的特点，发挥承上启下的控制作用；

（3）县（市、区、旗）级规划和乡（镇）级规划是立足实施的规划，提倡结合进行，以提高规划的可行性和可操作性。

（二）法律保障

一是要建立涉及规划及规划实施管理的国家级法律法规，主要有土地利用规划法、土地利用规划条例、土地利用规划实施管理条例、土地用途分区管制规则等，以此明确整个国家有关规划实施管理的目标、方针和实施规划的根本性法律依据；

二是各地在遵循国家法律法规的前提下制定可操作性强的地方性配套法规，如规划实施条例或办法，提出有关规划实施机构管理程序、实施效果评价监督管理、规划调整、违反规划的强制措施等具体规定来保证各级规划的落实。 （三）行政保障

1、建立规划许可制度，依据规划调控土地利用规模、结构、空间布局和时序，切实解决脱离土地利用总体规划选址、立项的问题； 2、改进土地利用年度计划指标设置与管理方式；

3、加强建设项目用地预审的各项制度建设，完善各级各类用地预审的程度、内容和操作办法；

4、建立健全规划管理责任制、规划实施的评价体系和标准、规划修订和调整管理制度；

5、探索城市建设用地增加与农村建设用地相挂钩制度； 6、加强体系中规划实施监督。 （四）经济保障

（1）利用税收的调节功能提高新增建设用地的门槛，规范农用地转用、征收行为，以及提高存量土地保有成本，促进存量土地节约集约利用，防范不合理扩张用地；

（2）利用财政转移支付加大对农用地的扶持的力度，提高土地使用者保护耕地的积极性等措施，引导土地利用行为朝着规划确定的

目标发展；

（3）利用土地收购贮备和建立土地基金等措施调节土地供求； （4）利用地价与土地收益分配政策调节土地供求等。 （五）社会保障 1、规划公众参与制度 2、规划公示制度 3、规划管理公开制度 （六）技术保障 1、规划监测理论和方法 2、标准化建设 3、信息化建设 4、实施效果评价 5、技术队伍建设等方面 （七）其他措施

除与规划直接相关的保障措施以外，其他配套措施，如拆迁安置、失地农民培训、就业、子女入学、低保、社保、合作医疗、户籍管理、社区管理等，也是保障规划实施的重要手段。

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