中国公务员制度分析

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中国公务员制度分析 ——公务员养廉制度管理学院金融09-1 高珊 09094107 摘要：反腐——关系国家前途与命运。反思现行腐败行为和反腐败机制，正视现实、借鉴历史、探求理论，正确认识刑罚在惩罚腐败中的作用是十分必要的。编制严密的制度之网是反腐败的基本保障，同时一些西方发达国家和地区的经验证明，高工薪和优厚的福利、退休保障制度有助于激励公务员忠于职守、勤政廉政。因此，改革我国公务员收入结构，完善退休保障制度，制定廉政保证金等辅助措施是健全我国公务员廉政激励机制的重要方面。关键词：公务员廉政腐败工资制度、退休制度监督制度

一．公务员廉政的意义

公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。国家公务员作为党的代表、政府和人民行使公共权力的特殊队伍，由于其肩负的责任和权力巨大，必须大力加强国家公务员的廉政建设，提高公务员队伍的思想道德素质和拒腐防变大的应变能力。公务员廉政建设具有政治性、长期性、示范性和先进性的特点，加强公务员廉政建设对提高公务员队伍的素质、建立高效务实的政府、实现科学发展观、完善公务员制度建设具有重要意义。具体体现在以下几点：

（1）公务员廉政建设直接影响着党和政府的执政基础

党员是构成政党的基本要素，是党的肌体的细胞，公务员是党员的最主要组成部分，同时公务员也是政府机构的最重要组成者。党员是党的一切活动的主体，党员素质和作用发挥在相当程度上支撑着执政党的执政，直接关系到执政党执政的合法性程度的高低，政府的执政更直接关系到人民的切身利益。党和政府执政“合法性”程度的高低，取决于人民对其活动的认可度。中国共产党上台执政的“合法性”，不仅是因为党的纲领主张代表了全民族和全中国人民的根本利益要求，而且是靠无数党员为实现党的纲领英勇斗争争来的，而其中的中坚力量即公务员。

（2）公务员廉政建设直接影响着提高党和政府的执政能力

党员是党的事业的承担者和实现者，党的全部理论、全部政策都要由党员来

贯彻实施，没有党员，党的一切纲领和政策都无从付诸于社会实践，同样，政府的行政行为也靠公务员来完成。公务员素质和作用的发挥对党和政府的执政活动有直接影响。

党和政府要有效执政，必须巩固执政基础，扩大党和政府对社会各个利益群体的影响力，把执政的根基牢牢扎在社会之中。这有赖于全体公务员的积极活动与在人民群众中的良好形象。党和政府联系人民群众的最基本的途径，就是通过广大基层党员了解群众意愿，反映群众要求，更好地代表人民利益。公务员的腐败直接影响人民对党、对政府的看法，廉政建设势在必行。

（三）公务员廉政建设直接影响着党和政府完成全面建设小康社会的历史重

任

要完成全面建设小康社会的历史重任，很重要的是必须进一步深化改革，为先进生产力的发展扫清障碍、创造条件。这严重地考验着党和政府与人民群众的坚强团结与血肉联系，检验着党和政府在人民群众中的政治威信和人心凝聚力。公务员能否带头模范地执行党和国家的政策规定，带头顾全大局克服困难，带头舍弃自己的个人利益，处处为人民着想、为大局着想，就会在人民中产生强大的

榜样示范作用，人民就会拥护。这就需要廉政制度下的公务员制度发挥重要作用。

公务员养廉制度是公务员制度建设的重要和关键环节，对我国公务员制度建

设具有重要的理论和实践意义。

二．公务员养廉制度的原因

养廉的原因在于腐败的存在：

（1）人性驱使

法国启蒙思想家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一

条万古不易的经验。”他一语道破了权力与职务犯罪的关系。

权力的异化源于人性的不完善，人类追求自身利益的天性，决定了权力持

有人总是难以排除以权谋私的可能性。公务员作为政府的象征和代表，受国家的委托行使公共权力。在权利的作用下，很容易产生腐败的行为。

（2）我国公务员现行制度的弊端

中国公务员制度的建立是一个渐进决策的过程，可谓“摸着石头过河”，在

不断探索中积累经验。渐进的过程实际上就是一个不断学习和实验、不断反馈和调整的过程。其中必然存在一些弊端：

①我国的公务员工资制度存在问题：

1、公务员工资水平偏低。多年来，我国公务员实行的是低工薪制度，公务员的工资一直处于相对较低的水平。长期以来，我国公务员的工资水平和企业职工的工资水平基本不相上下，这种比价实际上是不合理的。一般来讲，公务员与企业平均工资之比应维持在1.5~2：1的水平，才算基本合理。我国也在朝这个方向发展，从1989年至2011年，我国公务员虽经历了数次加薪，但与世界其他国家以及国内其他阶层相比，中国公务员的工资收入仍属于中等偏下水平，还达不到基本合理的水平。工资过低导致公务员得不到激励，直接影响工作效率；导致部分公职人员滥用公权以权谋私。

2、在职与退休后的待遇落差过大。当前我国公务员工资水平较低，奖金和津贴作为工资的补充占了公务员在职总收入的很大比例，尤其是在一些经济较为发达地区，奖金在公务员总收入中所占的比例要远远高于国家法定的基本工资，而且在职时还能享受一些其他待遇如公务配车、公务消费等，这些使得公职人员的实际生活水准并不太低。而公务员退休以后对于这部分一般都不能享受。两相比较，公务员在职和退休所能享受的待遇落差就很大，这也是社会上“59岁现象”（指一些公职人员在临近退休之前走上贪污受贿违法犯罪道路）产生的一个重要诱因。在职收入与退休收入之间的差距过大，会激发公职人员为防止退休以后的生活水准下降而利用手中的权力去谋私利的腐败动机的产生。

②缺乏监督机制：

长期以来，由于法制观念的淡薄，人治问题的存在，使监督机制受到忽视。监督机关缺乏足够的权力，监督工作显得软弱无力。查案办案受到种种牵制，有时还要冒很大的个人风险，从而导致一些不良现象的滋生。“一种权力一旦失去监督与约束，其发展就必然会走向腐化与堕落。”这巳经成为政治上公认的定律。政府的公共权力应该是为公众利益服务的，国家的干部应该做好人民的勤务员。然而，如果缺少监督机制，这种服务就难以实施，这种主仆关系就必然颠倒，权力就会异化，腐败就难以避免。

三．公务员养廉制度建设采取的措施

针对我国现行务员制度的弊端，我们在养廉制度建设中需采取以下措施：

（1）退休制度

一支高效、廉洁的公务员队伍必须有合理的收入和良好的退休保障制度作支撑。高薪养廉对于吸引优秀人才、促进公职人员勤政廉政有着积极作用，但高薪养廉制度受制于一个国家的财政经济状况和机构的精简程度。就我国而言，当前的经济发展状况、公务员队伍的素质等实际情况，决定了我国还不具备实行向西方发达国家那样的高薪养廉制度的有利条件。但是随着经济的发展和机构改革、人员的精简，提高公务员工薪和退休后的待遇保障是一个必然的趋势。在这个过程中，我认为，应当结合我国的实际，通过各种改革和制度创新，逐步完善我国公务员激励机制：

一是要改革现有的公务员待遇结构。应逐步提高公务员货币工资的比例，提高基本工资的数额和比例，降低奖金比例，消减在职消费支出，把各种补贴纳入正式工资，实现实物福利货币化，这样就可以缓解退休前后收入反差太大的矛盾。

二是完善公务员退休养老和住房、医疗保障制度。应适当提高公务员的退休养老待遇，减少公务员退休后的生活水准与在职时的差距。

三是建立促进公务员勤政廉政的辅助措施。当前正在我国一些地方政府实行的廉政保证金制度，广受争议。

廉政公积金制度与现行的住房公积金制度相似，是指在一定的时期内，由公务员个人与政府财政按一定比例共同缴纳存入个人账户，如个人没有发生违纪情况，即可按一定比例定期予以返还，直至退休；如个人发生违纪违法情况，则要按一定比例扣除账户资金并上缴国库。

从理论逻辑来看，廉政公积金制度体现一种经济治腐防腐的思维，相较于以前的道德说教，无疑具有积极意义，为治理腐败，迈出了重要一步。廉政公积金制度设计的积极意义在于逻辑上没有回避对公职人员人性的认识，而是正视利益的正义性；也不再沉溺于意识形态和不切实际的虚构与想象，而是基于现实中真实的人性——自利性。有效抑制和减少公职人员的腐败动机，增加其廉洁行为的收益，促进公职人员养成自律精神，强化公职人员廉洁从政的心理基础，有利于在公职人员中培育起一种廉洁政治文化，从而为预防和遏制腐败提供了支撑与保障。我以为，廉政保证金制度的推行，在当前公务员工资水平还偏低，尚不具备实行高薪养廉条件的状况下，根据财政实际状况，通过设立廉政保证金制度，来激励公务员勤政廉政。其作用体现在：作为公务员工资的补充，弥补公务员工资水平偏低的情况，一定程度上提高公务员退休后的收入，起到激励公务员的作用。因此，廉政保证金能增加公务员腐败的即期成本和未来风险，对公务员能够起到一定的约束和警戒作用。但起可以进一步完善：一要提升廉政公积金的资金来源其合法性和稳定性。二要规范廉政公积金制度运行机制。三要加强廉政公积金的升值保值和安全监管措施。

（2）监督制度

（一）以严密的制度对公职人员监控

贪污腐败是公共权力异化的结果，英国历史学家艾克顿曾作过深刻剖析：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”权力的异化导源于人性的不完善，在权力运作过程中，要使权力始终成为谋取公共利益的工具。但个人道德修养的完成是一个长期复杂的工程，人类追求自身利益的天性，决定了权力持有人总是难以排除以权谋私的可能性。阻止权力的异化，既要靠人性的完善，更要靠外部的约束，在权力之外，构建一套完善的制度体系监控和规范权力的运作方式。

我国是在政治体制和经济体制上都处于传统和现代因素并存交替之中的国家。这种混合型体制的明显缺陷是政治管理机制与经济运行方式缺乏高度的和谐，利益关系未能得到圆滑的调节，权力与金钱发生交易的机会相对较多。在这种体制下，建立严密的制度监控权力运行方式，更具有特别重要的意义。在我国，通过近年的努力，这方面的制度建设已经取得了明显的成效，如公开与监督制度等。同时，有待改进的地方也迫在眉睫。

首先，我国实行“两公开一监督”制度，提高了公务行为的透明度。其主要内容：公开办事制度；公开办事结果；实行群众监督。对于办事公开和群众举报两项重要制度的建设受到中央的多次肯定和推广。

第二，应以法形式赋予公民获得公务活动公开的主体权利。一方面，应确立公民知情权的具体内容；另一方面，应为公民的知情权提供切实的法律保障。公民行使知情权的，国家机关负有告知和解释责任。

第三，借鉴国外廉政法规的监督制约机制，保障对公职人员实施全方位的监督。从各国的现行制度来看，主要有：1.法院和行政机构的监督，这是监督的主要形式。2.实行有效的财产监督3.舆论监督4.社会公众的监督

在形式上，我国监督主体是相当全面的：一是国家权力机关的监督；二是行政机关的监督；三是检察机关的专门法律监督和查处违纪党员的纪委检查委员会；四是政协、工、青、妇提出批评、建议、控告、检举的团体监督；五是基层组织和广大群众的举报、控告、批评建议的群众监督；六是报刊、杂志、广播、电视等新闻媒体的舆论监督。

我国反腐败监督主体的全面性是建国以来长期斗争实践形成的，而监督结果的有效性则是需要今后制度建设的不断努力才能实现的。这些制度严密有效，便是掌权者“不能贪”的客观基础。

（二）以严密的制度提高公职人员的素质

对官员贪欲的控制必须从两方面入手，一要为官之前动机纯净，二要避开污染源。在这方面，我国的做法是：

1.把住用人关口，保证公务员素质为了保证公务员队伍的廉洁高效，在公务员任用上采用了公开考试、择优录用的原则，从公务员资格、主考机关的确定，到考试方法、内容、录用标准、试用期限多从立法上加以规定，对违反规定的严加处罚。

2.通过考绩奖优罚劣

3.实行职务回避

4.职务轮换为防止共同作弊或裙带关系，我国规定有轮换制度。我国已经长时间实行了地区回避制度和岗位轮换制度，这有利于培养公职人员的进取精神，避开本籍和原岗位形成复杂人际关系促使其以权谋私的诱因，并以奖励制度鼓励勤政廉政，收到了较好的效果。

（三）以严密的制度形成“不敢贪”的巨大压力

惩治腐败不在于严酷，而在于有严密的制度。严密的惩治腐败制度能对腐败分子发挥三方面的威慑作用：一是恐惧名誉和地位丧失；二是恐惧个人既得利益的丧失；三是恐惧个人人身自由的丧失。因而惩戒制度的意义便是有效利用如此三方面的得失效应，形成掌权者“不敢贪”的心理约束，达到遏制腐败的目的。

1.惩治腐败制度惩治腐败制度规定的是对已然行为的处罚，具有一般预防和特殊预防的功能。这一功能发挥的关键，在于惩治腐败制度是否具有威慑的力量，能否有效利用人的恐惧心理起到遏制作用。对此，必须要拿出法律的武器，“执法必严，违法必究。”

2.职业资格的限制和剥夺制度

3.财产申报制度有了这一制度，反腐败机制便可从如下两个方面入手及时发现贪污贿赂犯罪：第一，当公职人员获得某种不正当利益时，必将极力在申报材料中隐瞒这项收入，或者以其他名义作虚假申报，发现这种隐瞒或虚报的行为相对来说比较容易，一旦发现，往往可以成为查获贪污证据的先导；第二，当发现公职人员个人消费和生活水准过于奢华时，可以对照其以往财产申报材料进行审查，也可以要求其立即申报财产收入明细帐，如不能说明巨额财产的合法来源，即可治罪。

4.与高薪制度相结合的公积金制度

四．公务员自身廉政建设

廉政，需要公务员从自身做起：

（1）要有正确的认识

以思想教育为基础，强化自我监督。加强思想教育，提高公务员特别是主要领导干部政治素质，增强他们接受监督的自觉性，是干部监督工作的一项重要内容，也是做好监督工作的基础。增强领导干部的自律意识，一是要开展科学理论的灌输教育，打牢自我监督的思想基础；二是开展正面典型的宣传教育，强化自

律的榜样作用；三是开展反面案件的警示教育。牢固树立正确的世界观、人生观和价值观，增强自重、自省、自警、自律的自觉性，时刻保持高度警惕，增强拒腐防变的能力。

（2）要有良好的精神状态

首先要端正思想认识，切实克服心浮气躁、应付了事的精神状态。其次要把警示教育与贯彻落实“三个代表”，构建“和谐社会”的重要思想结合起来，与贯彻党中央思想政治工作会议精神结合起来，与公务人员廉洁自律、转变工作作风结合起来。

（3）要有触及问题的勇气

以政治素质为重点，强化上级监督。上级党组织和领导干部应认真履行对下级领导干部教育、管理和监督的职责。重点监督下级是否坚持党的基本路线、基本纲领，是否勤政敬业，真心实意为人民群众办实事，是否为政清廉、严格自律。

（4）要有解决问题的决心和信心

解决问题就要对自己有决心，知错就改，是广大公务员应具有的品德。公务员要着重从以下五个方面去解决自身存在的问题，做到“五个始终”：一是始终树立坚定的理想信念；二是始终牢记党的宗旨；三是始终保持艰苦奋斗的优良作风；四是始终严格遵守和执行党的纪律；五是始终接受党组织的严格管理和监督。

（5）以事前防范为措施，强化日常管理监督

组织部门的监督，以干部行使权力过程中的表现为监督的主要内容，以完善干部管理机制、加强事前防范为监督的基本途径，以实施组织调整为监督的主要手段，强化组织部门的监督。

（6）以拓宽渠道为途径，强化群众监督

依靠群众加强时领导干部的监督是做好广大公务员监督工作的重要保证。应积极拓宽渠道，建立健全群众对干部管理监督的参与机制，为广大干部群众监督领导干部创造条件。如大力推行政务公开，创造条件实行党务公开，定期开展廉洁自律民主评议领导干部及普通公务员活动；加强信访举报工作，认真接待来信来访，坚持领导接待日活动，强化信访督办和跟踪制度等等。这些措施可以扩大民主，强化群众对公务员的监督。

廉政反腐是当今世界各国普遍面临的一个重大政治课题。反腐败斗争的成效如何，直接关系到一个国家能否形成一个比较廉洁的政治局面。公务员作为任命的公仆，人民权利的执行者，其廉政与否直接关系人民的切身利益。公务员养廉制度的建立任重而道远。

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