行政事业单位内部控制讲义

《行政事业单位内部控制规（试行）》

讲解提纲：

第一章 总则

第二章 风险评估和控制方法 第三章 单位层面内部控制 第四章 业务层面内部控制 第五章 评价与监督

第一讲 总则 第一课时

一、制定意义和依据

1、《行政事业单位内部控制规范》制定的意义（六大要求）：

（一）建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的要求。 （二）适应分类推进事业单位改革的要求。 （三）适应财政规范化科学化信息化管理的要求。 （四）国务院治理“小金库”和打击“假发票”的要求。 （五）我国内部控制标准体系建设的要求。

内部牵制——内部会计控制——内部控制的发展过程。 企业 +（行政事业）单位

（六）提高我国行政事业单位内部管理水平、加强廉政风险防控机制建设的要求。

2、制定意义和依据

《行政事业单位内部控制规范》制定的依据：

根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，制定本规范。

同时参考了企业内部控制规范，美国审计总署《联邦政府内部控制准则》等相关规定。

二、适用范围——行政部门和事业单位

1.党的机关 2.人大机关 3.行政机关 4.政协机关 5.审判机关 6.检察机关 7.各民主党派机关 8.人民团体 9.事业单位

行政部门与事业单位的区别

行政部门与事业单位在职能上存在重大差异，前者是依法行政，具有行政管理职能，后者向社会提供公益服务。

但其共同点是：使用的资金都是公共资金，由纳税人提供。

另外，行政事业单位内部控制范围，面广、差异大，因此《规范》比较原则，比较抽象。 事业单位—是指国家以社会公益为目的的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。按照性质区分为：行政性事业单位、公益性事业单位、经营性事业单位。事业单位属于非营利组织，具体包括：公办的非营利组织与民间非营利组织。

第一讲 总则 第二课时

三、行政事业单位内部控制的概念

（一）内部控制的定义

《行政事业单位内部控制规范》第三条规定：

“本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。”

经历了内部牵制——内部会计控制——现代内部控制的发展过程

（二）内部控制的特点

1.制衡性

相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念。

所谓制衡，就是在单位的岗位设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制设计。

通过不相容职务分离、授权批准控制等方法达到相互制衡的目的。

内部控制的基本假设是：两个人有意识地犯同样错误的概率要远少于一个人；两个人有意识地合伙舞弊的可能性要远少于一个人。

2.流程化

内部控制是将所有的业务活动按流程进行风险分析，并按风险点制定管控措施。将分散的管理制度有机地连接起来，就象生产线一样。

内控不是单一的制度，而是一个系统。

流程是借鉴了计算机软件设计中的方法论，使工作程序化、标准化、系统化。这样不易出现漏洞，而更加严谨。

3.风险导向

内部控制均以风险管控为核心。按流程节点分析存在的风险，并制定管控措施。如资产的内部控制就是控制资产丢失、损失浪费的风险。采购的内部控制就是控制质量和价格上的风险，防止商业贿赂。

[知识链接]企业内部控制规范

企业内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工共同实施的、旨在实现控制目标的过程。

（1）内部控制是一个过程，是实现目标的手段，而不是结果本身； （2）内部控制由单位中各个层级的人员共同实施；

（3）内部控制具有局限性，内部控制提供的只是合理的保证，而不是绝对的保证； （4）内部控制是一个不断发展、变化、完善的过程，要求适时改进。

企业内部控制规范：

体系：一个基本规范，十八项应用指引，一个评价指引，一项审计指引

五大要素：内部环境（基础）、风险评估（重要环节）、控制活动（具体方式）、信息沟通（重要条件）、内部监督（重要保证）。

五大原则：全面性、重要性、制衡性、适应性、成本效益。 行政事业单位内控与企业内控的区别

《规范》并非对行政事业单位全面活动的风险进行防范和管控，只限于经济活动，即资金活动。如行政审批权的控制不在其中。其特点是“以预算为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系。包括：预算、采购、收支、工程、资产与合同六大业务活动。 通过对资金管控延伸到其他业务部门。如工程、采购等业务部门。

第一，要素角度的区别

企业内部控制将企业内部控制主要内容归纳为五个要素：即内部环境、风险评估、控制措施、信息与沟通、内部监督。行政事业单位内部控制，从单位管理层级出发，将内部控制的主要内容归纳为行政事业单位组织层级和业务层级。行政事业单位内控与企业内控的区别

第二，风险方面的区别

企业风险分为五大类，包括战略类风险、市场类风险、财务类风险、运营类风险和法律类风险。企业主要是经营风险。如产品卖不出去、钱收不回来、投资失误、资金链断裂等。行政事业单位一般包括滥用职权的风险、资金使用效率低下的风险、资源配置不合理的风险和道德寻租风险等。行政事业单位内控与企业内控的区别

第三，控制目标方面的区别

企业内部控制是5大目标，即“ 合理保证企业经济管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经济效率和效果，促进企业实现发展战略。”

行政事业单位内部控制的目标虽然也是5大目标 ，但主要体现在“有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果”上。

第四，监督机制方面的区别

企业内部监督机制比较健全，如董事会、监事会、股东大会、内部审计。但行政事业单位内部监督比较薄弱，因此，主要靠外部监督。

四、行政事业单位内部控制的目标

（一）合理保证单位经济活动合法合规。

行政事业单位经济活动必须在法律法规允许的范围内进行，严禁违法违规行为的发生，要依法行政。也就是说，内控的首要目标就是保证行政事业单位不违法、不违规。这是行政事业单位内部控制最基本目标，是其他四个目标存在的前提和基础。

（二）合理保证资产安全和使用有效

该目标强调了保证行政事业单位资产的安全和有效利用，以保证其使用效率。 也可以说要保证资金的安全和资金的使用效率，不丢失，不浪费。

行政事业单位资产管理一直是管理中的重点和难点问题，由于收付实现制造成资产的价值与实物脱离，如何解决单位在建工程项目及时转为固定资产，保证固定资产实物情况与财务情况相符都成为行政事业单位公共服务质量保障的重要方面。如天价采购案、公车采购。

（三）合理保证财务信息真实完整

该目标强调行政事业单位要提供真实可靠的会计报告和相关信息。客观地反映部门运行管理情况和预算的执行情况，为领导层的决策提供可靠依据，也为其解除受托责任提供依据。

预算执行报告是行政事业单位的重要报告之一，具有法定效力。目前，我国行政事业单位会计信息失真比较严重。如假发票盛行，披露的“三公经费”受到社会质疑。

（四）有效防范舞弊和预防腐败

内部控制的最基本原则是权力制衡，行政事业单位应该充分运用内控的制衡原理，在单位内部进一步完善决策权、执行权和监督权三权分立的机制，发挥流程控制作用，有效地预防腐败。

一个好的内部控制制度，可以不让你犯错误，想犯错误没有机会。

另外，腐败的高危领域一般都出现在采购、工程等领域。内部控制恰恰可以防止在采购和工程招标过程中出现腐败问题。因此内部控制制度是防腐制度的重要组成部分。

（五）提高公共服务的效率和效果

这一目标是以前四项目标为基础的。通过建立和实施内部控制，加强对单位经济活动的合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，并有效防范舞弊和预防腐败，就能够为行政事业单位有效履行职能夯实物质基础，实现单位提高公共服务的效率和效果的目标。

五、建立和实施单位内部控制应遵循的原则

（一）全面性原则。

内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。

“两个全面”。

“ 全过程、全覆盖、全员控制”

内部控制的关键是对人的控制，是对单位全体成员进行控制，保证每一单位成员包括领导层面及执行层面都受到相应的控制。

（二）重要性原则。

在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。“两个重大”。如高校的招生办、基建处、教材科和财务处、资产处等。

（三）制衡性原则。

内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。“两个相互”可行性研究和决策要分开，执行和决策要分开。

从制度上科学设计并严格执行：一是治理结构制衡。二是机构设置及权责分配的制衡。三是业务流程的制衡。

（四）适应性原则。

内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。 “两个符合”单位应当如何开展内部控制工作

单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。具体工作包括：七个步骤

（一）梳理单位各类经济活动的业务流程。 （二）明确业务环节。 （三）系统分析经济活动风险。 （四）确定风险点。 （五）选择风险应对策略。

（六）在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度。 （七）督促相关工作人员认真执行。

第二讲 风险评估和控制方法 第一课时

一、经济活动风险评估

（一）什么是风险

风险通常是指潜在事项的发生对目标实现产生的影响。

（二）什么是风险评估

风险评估是量化测评风险发生的可能程度及其造成的后果。通过风险评估主要解决以下问题：

会发生什么以及为什么（通过风险识别）； 后果是什么；

这些后果发生的可能性有多大；

是否存在一些可以减轻风险后果或降低风险可能性的因素； 风险等级是否可容忍或可接受； 是否要求进一步的应对和处理。

（三）建立风险评估机制

单位应当成立风险评估工作小组，并且由单位领导亲自担任组长，具体由各单位根据实际自行确定，既可以由单位负责人担任组长，也可以由分管财务工作的领导担任组长。

1.人员构成

（1）单位领导担任组长，负责全面统筹、协调各业务部门积极配合风险评估工作； （2）由内部控制职能部门或牵头部门的负责人担任副组长；

（3）由财会、资产管理、采购、基本建设、内部审计、纪检监察等部门或岗位抽调关键工作人员或技术专家作为工作小组的成员。

2.机构设置

风险评估工作小组可以是跨部门的，也可以设置在内部控制职能部门或者牵头部门内。 工作小组下还可以根据经济活动类型设置若干个风险测评小组，仔细梳理每一类经济活动的流程，按流程排查风险点。

3.评估周期

经济活动风险评估至少每年进行一次。外部环境、经济活动发生或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行评估。

4.评估结果的应用

评估工作完成后，风险评估工作小组应当做好汇总、整理和分析工作，必须形成书面报告，及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。

（四）风险评估程序4个步骤

1.目标设定

由于各项经济活动各有特点，所以各项经济活动的控制目标也有所侧重。 2.风险识别

风险识别是对行政事业单位面临的各种不确定因素进行梳理、汇总，形成风险点清单。 3.风险分析

是在风险识别的基础之上，运用定量和定性方法进一步分析风险发生的可能性和对单位目标实现的影响程度，以便为制定风险应对策略、选择应对措施提供依据。

4.风险应对

是指在风险分析的基础之上，针对单位所存在的风险，提出各种风险解决方案，经过分析论证与评价从中选择最优方案并予以实施的过程。

风险应对：单位应根据风险分析的结果，结合风险承受度，权衡风险与收益，确定风险应对策略。主要综合运用风险规避、风险降低、风险分担和风险承受等风险应对策略，实现对风险的有效控制。

（五）风险评估的范围

1.单位层面风险评估应当重点关注的6个方面： （1）内部控制工作的组织情况。

是否确定了内部控制职能部门或牵头部门；是否建立了各部门在内部控制中的沟通协调机制和联动机制。

（2）内部控制机制的建设情况。

经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离；权责是否对等；是否建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。

（3）内部管理制度的完善情况。 内部管理制度是否健全；执行是否有效。 （4）内部控制关键岗位工作人员的管理情况。

是否建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制；工作人员是否具备相应的资格和能力。 （5）财务信息的编报情况。

是否按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行账务处理； 是否按照国家统一的会计制度编制财务会计报告。 （6）其他情况。

2.业务层面风险评估应当重点关注的7个方面： （1）预算管理情况。

在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调是否充分，预算编制与资产配置是否相结合、与具体工作是否相对应；是否按照批复的额度和开支范围执行预算，进度是否合理，是否存在无预算、超预算支出等问题；决算编报是否真实、完整、准确、及时。

（2）收支管理情况。

收入是否实现归口管理，是否按照规定及时向财会部门提供收入的有关凭据，是否按照规定保管和使用印章和票据等；

发生支出事项时是否按照规定审核各类凭据的真实性、合法性，是否存在使用虚假票据套取资金的情形。

（3）政府采购管理情况。

是否按照预算和计划组织政府采购业务； 是否按照规定组织政府采购活动和执行验收程序； 是否按照规定保存政府采购业务相关档案。 （4）资产管理情况。

是否实现资产归口管理并明确使用责任；

是否定期对资产进行清查盘点，对账实不符的情况及时进行处理； 是否按照规定处置资产。 （5）建设项目管理情况。 是否按照概算投资； 是否严格履行审核审批程序； 是否建立有效的招投标控制机制；

是否存在截留、挤占、挪用、套取建设项目资金的情形； 是否按照规定保存建设项目相关档案并及时办理移交手续。

（6）合同管理情况。 是否实现合同归口管理；

是否明确应签订合同的经济活动范围和条件； 是否有效监控合同履行情况， 是否建立合同纠纷协调机制。 （7）其他情况。

二、单位内部控制的方法

（一）什么是单位内部控制的控制方法

内部控制的控制方法实质上就是内部控制的机制，是指为将经济活动风险控制在可承诺的范围之内，根据内部控制的原理，并结

合风险评估的结果，针对风险点选择的措施和程序。

（二）第1种方法：不相容岗位相互分离

【不相容职务相互分离】就是将这些不相容岗位相互分离、达到内部控制的目标。不相容岗位相互分离作为一种内部控制体系中最基本的控制手段，集中体现了相互制衡的基本原则，其核心是内部牵制。要求行政事业单位全面系统分析、梳理单位组织层级和业务活动中不相容职务，科学划分机构职能与分工。

合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。

常见的不相容职务包括

业务授权（决策）与执行职务相分离 业务执行与记录职务相分离 业务授权与财产保管职务相分离 财产保管与记录职务相分离

记录总账与明细账职务相分离 经营责任与记账责任相分离 财产保管与财产核对职务相分离

［提示］对一项经济业务处理的全过程的各个步骤也要分派给不同的部门和人员来负责

（三）第2种方法：内部授权审批控制。

行政事业单位根据常规授权和特别授权的规定，明确单位内部各部门、下属单位、各岗位日常管理和业务办理的所授予的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。

（四）第3种方法：归口管理。

根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。

（五）第4种方法：预算控制。

预算是行政事业单位工作的起点和依据，是建立和实施内部控制的核心环节，行政单位事业所有的业务最终都要通过预算管理衔接起来强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。

预算编审、内部批复、执行、决算和评价四个环节管理。

（六）第5种方法：财产保护控制。

建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。

（七）第6种方法：会计控制。

建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处 理程序。

（八）第7种方法：单据控制。

要求单位根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。

（九）第8种方法：信息内部公开。

建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。

第三讲 单位层面内部控制 第一课时

《行政事业单位内部控制规范》中将行政事业单位内部控制的建立与实施，分成了两个层面，一个是单位层面，一个是业务层面。

单位层面的内部控制是制定业务层面内部控制的基础，其主要内容就是从内部环境出发，包括单位组织架构、三权分立、关键岗位控制、人员资质和能力、财务体系建设、现代科技手段的应用等方面提出的总体控制思想和内容。

【概要】

建立内部控制的组织架构

建立内部控制的“三权分立”工作机制 关键岗位责任制的控制 财务体系的建设

运用现代科技手段加强内部控制

一、建立内部控制的组织架构

（一）组织架构的界定

在组织层级的内部控制设计中，组织架构是重中之重，行政事业单位的组织架构是行政事业单位明确内部各层级机构设置、职责权限、人员编制、工作程序和相关的制度安排。组

织架构作为单位内部环境的有机组成部分，在内部控制体系中处于基础地位，组织架构是单位开展风险评估、实施控制活动、促进信息沟通、强化内部监督的基础设施和平台载体。

（二）组织架构的设置方式

单位可以根据自身实际情况，在现有行政编制的基础上构建组织架构，具体的机构和岗位设置方式包括两种，即常设机构和非常设机构。常设机构指单位因日常事务处理需要而设置的专门机构，一般有固定的办公场所、专职的人员配备、特定的业务处理范围，这类机构具有长期存在、连续运行的特点，如财务部门、内部审计部门等，非常设机构指单位为完成某一方面工作或某项业务的组织协调工作，通过调配内部审计相关人员成立的非常务处理性质的机构，这类机构具有临时组建、跨部门合作等特点，如单位领导办公会议、预算委员会、采购领导小组和（专项）监督小组等。

建立内部控制的组织架构

一般来说，单位领导办公会议由主要领导构成，负责对单位所有重大事项进行决策；而预算委员会有单位主要领导负责，财务负责人和各职能部门的建立及日常实施负责，负责对预算和资金使用方面的重要事项的决策。对于内部控制的建立及日常设施工作，单位可以将内部审计职能赋予现有常设机构的内设岗位，同时也可以根据单位决策、执行和监督工作的需要设置非常设机构。

规范第十三条单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。

这一条突出强调了内部控制的责任部门，可以单独设置为常设机构，也可以采取非常设机构的方式，确定牵头部门组织协调此类工作。

１．单独设置内部控制职能部门或者确定牵头部门 （1）负责组织协调单位内部控制日常工作。

（2）研究提出单位内部控制体系建设方案或规划。

（3）研究提出单位内部跨部门的重大决策、重大风险、重大事件和重要业务流程的内部控制工作。

（4）组织协调单位内部跨部门的重大风险评估工作。

（5）研究提出风险管理策略和跨部门的重大风险管理解决方案，并负责方案的组织实施和对风险的日常监控。

（6）组织协调相关部门或岗位落实内部控制的整改计划和措施。 （7）组织协调单位内部控制的其他有关工作。 建立内部控制的组织架构

２．积极发挥经济活动相关部门或岗位的职能作用

（1）配合内部控制职能部门或牵头部门对本部门相关的经济活动进行流程梳理和风险评估。

（2）对本部门的内部控制建设提出意见和建议，积极参与单位经济活动内部管理制度体系的建设。

（3）认真执行单位内部控制管理制度，落实内部控制的相关要求。 （4）加强对本部门实施内部控制的日常监控。 （5）做好内部控制执行的其他有关工作。

３．充分发挥单位内部审计、纪检监察部门的职能作用 （1）研究制定监督内部管理制度。

（2）组织实施对内部控制的建立和执行情况及有效性的监督检查和自我评价，并提出改进意见或建议。

（3）督促相关部门落实内部控制的整改计划和措施。 （4）做好内部控制监督检查和自我评价的其他有关工作。

（三）组织架构的内容

组织架构的主要内容是单位机构设置和职责权限分配，即机构设置应包括决策机构、执行机构和监督机构以及这三者之间的权责分配。一般来说，决策机构是单位的权力中心，其设计的合理性对单位整体内部控制效果具有正向引导作用，执行机构是决策的具体承办部门，他们是内部控制活动的直接实施者如财会部门、采购部门、资产管理部门、预算管理部门等，监督机构是约束决策机构和执行机构的关键，一般包括内部审计部门和纪检监察部门等。

第三讲 单位层面内部控制 第二课时

二、建立内部控制的“三权分立”工作机制

所谓三权，是指单位经济活动处理过程中涉及的决策权、执行权和监督权。三权分离要求单位在进行权力分配是有意识的将这三种权力归属到三个不同的机制达到权力制衡的效果。

在行政事业单位中，将决策权、执行权、监督权三权分离是实现科学决策、有序执行和有效监督的基本保障。单位决策者客观地评估经济活动的风险，根据资源配置最优化要求做出科学决策，这一科学决策将起到从起点上控制和约束执行者的作用；单位执行者根据已有的决策，进一步细化执行过程中的职责和权限，协调有序地执行决策，同时及时将执行情况反馈到决策者，以便实现决策的优化调整；单位监督者以独立于决策和执行的身份，对决策者是否做出科学合理的资源配置决策，决策执行着是否严格执行已有决策进行监督，以及时发现单位内部控制中存在的问题，促进单位完善内部控制体系。只有决策、执行、监督三权相互分离，才能起到有效制衡的效果。任何两种或者三种权利的合并都可能导致权力滥用，成为滋生腐败的温床。

规范第十四条单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。

重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。

１、决策机制

行政事业单位的决策一般由单位领导班子决定，单位领导成员由行政、党委和纪检的主要领导组成。这要求各单位领导班子充分发挥其领导和管理作用，在决策前实现信息公开，决策中采取集体讨论的形式，决策后也要实行对效率和效果的跟踪，实现决策客观和高效。

行政事业单位决策机制应该包括三个方面：

第一，合理的决策议事制度，让每一个领导班子成员都能充分行使职权，坚持决策的客观性，贯彻民主集中制，建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。大额资金的使用、大宗设备的采购、基本建设等重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定，实施单位办公联席会议或专题讨论会制度。

建立内部控制的“三权分立”工作机制

第二，详尽的决策记录制度，让记录如实反映每一个领导班子成员的决策过程和意见。在认真做好记录的基础上要让每一位领导班子成员核实记录并签字，并及时归档。

第三，可操作性的决策问责制度，让决策的效果与相关人员的升迁降免挂钩。在此过程中，要正确处理好集体决策和个人负责的关系，集体决策不意味着要集体负责，因为集体担责的结果往往会是无人担责，要建立健全责任追究制度，把责任具体落实在每个人身上，两者有机结合，才能使决策得到严格的落实和贯彻。

２、执行机制

行政事业单位决策的执行由具体的承办部门完成，通常涉及财会部门、预算管理部门、采购部门、资产管理部门等等。

行政事业单位的执行机制应当包括三个方面：

第一，不相容岗位的分离及问责机制的落实，单位应当切实区分哪些岗位是不相容的，对各个岗位的职责权限应当明确化、具体化，并以岗位说明书、权限指引等呈现，是每个在岗人员清楚地意识到自身在内部控制体系中的位置和职责。

第二，网络化立体控制。执行过程中不仅要有基于平行流程的横向牵制，某业务的执行往往需要多部门合作完成，如采购业务，采购需求部门提出采购申请，有单位采购小组负责招标投标事宜，有财会部门负责资金支付，各部门协调执行才能保证采购业务顺利完成。

第三，以制度保障执行，单位制度具有刚性遵守的特征，他们详细规定了应当遵守的程序和未能遵守的行为相关的惩罚措施。以制度规范执行是内部控制的重要原则之一，通过完善的制度，是单位人员行为合规化，一方面提高了执行效率，另一方面克服了个人的固有缺陷，提高组织的理性化程度。

３、监督机制

内部监督是单位对内部控制建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，对于发现内部控制缺陷，及时加以改进。他是实施内部控制的重要保证，对内部控制的控制。内部监督处于内部控制要素金字塔的顶端，它是针对内部控制其他要素的，自上而下的单向检查，是对单位内部控制质量进行评价的过程。内部监督以内部环境为基础，信息和沟通为支持，与风险管理、控制活动共同形成三位一体的闭环控制系统。

行政事业单位监督机制应当包括三个方面：

第一，单位内部审计监督。单位应当设置内部审计部门，并确保机构设置、人员配备和工作独立性，负责对行政事业单位的预算执行情况、会计报告的编制和披露情况进行监督检查，是对内部管理控制、内部会计控制和财务控制的再监督。内部审计机构对监督检查中发现的内部控制缺陷，应当及时向单位领导班子进行报告。

第二，单位纪检监察部门监督。党委纪检负责对党员进行监督，严格执行党的纪律，抓好党风廉政建设，坚决同腐败现象作斗争。监察机构负责对国家行政机关和国家公务人员的监督检查，保证政令畅通，促进监察对象正确履行职责，依法办事，廉洁奉公，恪尽职守，勤政高效为人民服务。

第三，上级主管部门监督。上级主管部门对本单位各项业务的内部控制情况进行总体监督。

三、关键岗位责任制的控制

关键岗位责任制是指行政事业单位结合本单位性质、预算类型、收支管理特点，对某些对内部控制目标实现具有重要影响的关键性岗位，明确其岗位职责权限，人员分配，以及按照规定的工作标准进行考核及奖惩而建立起来的制度。

规范第十五条单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。

单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。

关键岗位责任制的控制

１、内部控制关键岗位的构成

预算编制 决算编制 绩效评价 资金管理 票据管理 账户管理 印章管理 采购及验收管理 资产保管 建设项目的设计施工管理 债务管理 合同管理 档案管理 信息系统管理 会计管理 内部审计

２、落实岗位责任制

单位应当以书面形式（岗位责任书或其他相关文件）描述定义内部控制关键岗位的专业能力和职业道德要求，明确岗位职责、岗位权力以及与其他岗位或外界的关系。

３、实行轮岗制度

关键岗位定期轮岗，有利于克服人员管理的“疲劳效应”，保持关键岗位工作人员的工作干劲，并促使其牢固树立风险防范意识和防腐变的思想道德防线，自觉依法履行职责。

四、关键岗位工作人员的要求

1.把好人员入口关。职业道德修养和专业胜任能力应当作为选拔任用内部控制关键岗位工作人员的重要标准。

2.加强业务培训

有必要对关键岗位工作人员进行定期的业务培训，使其及时了解和认真执行国家的有关法律法规政策，督促相关人员自觉更新和提升专业技能和业务水平。

3.强化职业道德教育

单位要加强职业道德教育，使工作人员了解和掌握职业道德要求。

五、财务体系的建设

规范第十七条单位应当根据《中华人民共和国会计法》的规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员。

单位应当根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会计制度及时进行账务处理、编制财务会计报告，确保财务信息真实、完整。

财务体系是指财务机构、会计人员和会计工作的有机结合。财务体系在行政事业单位内部控制中居于核心地位，源于两个原因：一是，从内部控制建设工作机制来看，多数单位会指定财务部门来牵头内部控制建设并负责日常管理；二是由于我们将内部控制的客体范围界定为经济活动，“以预算为主线，以资金为核心”，财务体系在内部控制建设中必然起到核心作用。此外，如果单位领导的素质和态度表明，不太支持全单位范围的内部控制建设，退而求其次，可以现在财务体系实施。

财务体系的建设 财务体系优化的措施

1．建立健全财务部门

单位负责人要按照《会计法》要求，承担起会计责任，根据《会计法》要求建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员，财务部门负责人应该具备从事会计工作满3年以上，或者中级会计师以上职称的条件。单位应当优先保障财务部门的人员编制，以便财务部门能够实施必要的不相容岗位的分离和轮岗。

2．完善财务管理制度

除了上级部门有比较完善的内部管理制度并可以遵照实施外，单位应当制定完善各项管理制度。我国行政事业单位一般应当制定财务管理办法、经费支出标准、差旅费报销办法、会议费报销管理办法、库存现金管理办法、采购管理办法和内部控制实施办法等内部管理制度。

3．建立岗位责任制保证不相容岗位分离

按照不相容职务分离的原则，合理设计会计和相关工作岗位，明确职责的权限，形成相互制衡机制，应当为每个岗位编写岗位责任书，明确每个岗位的权利义务，并有相应会计人员签字确认，明确单位和会计人员的权利义务。

4．依法依规开展会计工作

单位应当根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会计制度及时进行账务处理，编制财务会计报告，确保财务信息真实、完整。

六、运用现代科技手段加强内部控制

（一）内部控制信息化的含义

内部控制的信息化是将内控理念、控制流程、控制方法等要素通过信息化的手段固化到信息系统中，从而实现内部控制体系的系统化与常态化。 优越性

（二）内部控制信息化的实现

单位应当对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。

内部控制的信息化系统是指将内控理念、控制活动、控制手段等要素通过信息化手段固化到

信息系统，实现内部控制体系的系统化与常态化。信息技术可以固定岗位职责、权限和控制措施，有效减少业务处理过程中人为因素的影响，提内部控制的效果，单位应当推进信息化管理建设，明确信息化工作归口管理部门，在日常办公、财务管理、资产管理等领域，尽快实施信息化。单位在实施办公自动化。经济活动管理信息化系统的过程中，应当将内部控制的要求和措施嵌入单位信息系统中，实现自动控制。

第四讲 业务层面内部控制 第一课时

一、预算业务控制

（一）预算的概述

经济活动的本质就是资金的运用，行政事业单位的资金主要来源于国家财政资金，而国家财政资金最基本的管理方式就是预算。行政事业单位内部控制以“预算管理为主线” ，这也足以说明预算业务在行政事业单位内部控制中的重要性。

行政事业单位预算是以年度财政收支的形式存在的，对年度单位收支的规模和结构进行的预计和测算。其具体形式是按照一定标准将单位预算年度的收支分门别类地列入各种计划表格，通过这些表格可以反映一定时期单位收入的来源和支出方向。

预算按照性质和单位管理范围分类，可以分为财政预算和单位内部预算。

1．财政预算是由财政部门统一指定的各级政府的基本财政收支计划，由各级政府的本级预算和下级政府的总预算组成，是与各级财政部门实现对接的整体预算。

2．单位内部预算是各行政事业单位就其本身及所属行政事业单位的年度经费所汇编的预算，是单位本身及其所属单位履行其职责或事业计划的财力保证。

行政事业单位的预算是具有法律效力的文件，《预算法》对行政事业单位预算的编制、执行和决算的过程进行了相关规定，不但预算编制后要经过国家立法机构审查批准后方可公布并组织实施，预算的执行过程也受到法律的严格制约，不经法定程序，任何人无权改变预

算规定的各项收支指标，这就使单位的财务收支行为通过预算这一法制化管理方式被置于监督之下。

行政事业单位预算业务指的就是预算管理的整个过程，可以分为四个环节：预算编制、预算批复、预算执行、决算与绩效评价。

关于预算管理、编制的方法及相关问题在《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》都已讲解。

规范第十九条单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。

单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离。

预算业务管理体制是单位关于预算业务的组织机构及权责配置，预算业务主要涉及业务部门、财务部门、单位领导和上级财政部门等，其中单位领导是预算的决策机构，财务部门是预算的编制机构，业务部门是预算的执行机构。

为加强预算业务控制，各单位需要建立健全预算业务内部管理制度，预算编制、审批、执行、决算与评价等各个环节都应当做出明确的规定，要合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离，在此基础上，对于关键控制点，采取有效的控制措施

（二）预算编制阶段

１．预算编报主要风险

（１）预算编制的过程短，时间紧张，准备不充分，可能导致预算编制质量低； （2）财务部门与其他职能部门之间缺乏有效沟通，可能导致预算编制与预算执行，预算管理与资产管理、政府采购和基建管理等经济活动脱节。

（3）预算项目不细、编制粗糙，随意性大，可能导致预算约束不够。

针对这些风险，规范第二十条单位的预算编制应当做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。 要求单位应当正确把握预算编制有关政策，确保预算编制相关人员及时全面掌握相关规定；单位应当建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制，按照规定进行项目评审，确保预算编制部门及时取得和有效运用与预算编制相关的信息，根据工作计划细化预算编制，提高预算编制的科学性。

2．预算编制阶段的主要控制措施

（1）完善预算编制的组织管理体制，做好预算编制的各项准备工作； （2）规范预算编制程序，明确审批要求； （3）完善编制方法，细化预算编制； （4）重大预算项目采取立项评审方式。

预算编制流程（举例）

（三）预算审批阶段

1．预算审批阶段的主要风险

（1）单位内部预算指标分解批复不合理，可能导致内部各部门财权与事权不匹配，影响了部门职责的履行和财政资金的使用效率。

（2）预算调整没有严格控制，导致预算约束力不足。

规范第二十一条 单位应当根据内设部门的职责和分工，对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达，规范内部预算追加调整程序，发挥预算对经济活动的管控作用。

2．预算批复阶段的主要控制措施 （1）明确预算批复的责任主体 （2）合理界定预算批复的基础 （3）合理采用批复方法

第二十二条 单位应当根据批复的预算安排各项收支，确保预算严格有效执行。 单位应当建立预算执行分析机制。定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会议，研究解决预算执行中存在的问题，提出改进措施，提高预算执行的有效性。

（4）建立预算指标追加调整机制，严格规范预算追加调整程序。 预算批复流程（举例）

（四）预算执行环节

1.预算执行的主要风险

（1）没有严格按照批复的预算安排各项收支，可能会影响预算的严肃性。

（2）预算执行没有进行分析，没有建立有效沟通机制，可能会导致预算执行进度偏快或者偏慢。

2．预算执行阶段的主要内部控制措施

（1）预算执行申请控制，一般预算执行包括三种途径：直接报销、政府采购执行、执行申请，业务部门根据经费支出事项的分类，选择预算执行路径，财务部门应当给予指导和审核。

（2）资金支付控制

涉及资金支付的预算执行事项，要严格资金支付控制，资金支付一般要经过以下程序： ①资金支付申请 ②借款管理 ③报销管理 ④资金支付

（3）预算执行分析控制

可通过建立经济活动定期分析制进行考核，经济活动分析会由财务部门通报上一季度的预算执行情况，传达国家近期或上级有关部门出台的财务制度及规定；各部门逐一介绍所负责人项目的内容，完成进度，下一步工作计划等，查找项目进度慢的主要原因并提出具体的解决措施。

预算追加调整（流程）

（五）、决算与绩效评价阶段

1.决算与评价的风险

（1）决算与预算存在脱节，口径不一致，难以及时反映预算执行情况，可能导致预算管理的效率低下。

（2）评价机制不完善，可能导致预算管理缺乏有效的监督机制。 2．决算与评价的主要控制措施

第二十三条 单位应当加强决算管理，确保决算真实、完整、准确、及时，加强决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制。

①决算控制。加强管理，确保决算真实、完整、准确、及时。

规范第二十四条 单位应当加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

②绩效评价控制。绩效评价的具体方法可以依据《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）执行。要注重绩效评价结果的运用。对绩效考评结果好的单位，下一年度项目立项和预算分配方面给予一定的优先权。

第四讲 业务层面控制 第二课时

二、收支业务控制

行政事业单位的收支业务与预算业务存在较大的重叠，从内部控制的角度来看，要区分两者，则预算业务主要从计划的角度来控制，控制行政事业单位实际收支偏离计划的幅度，而收支业务控制主要保证收支业务本身的合法合规和及时缴库，及时入账。

（一）行政事业单位收支业务概述

1.行政单位的收支业务

根据2012年12月6日公布的《行政单位财务规则》（财政部令第71号）规定： （1）收入是指行政单位依法取得的非偿还性资金，包括财政拨款收入和其取得的他收入。财政拨款收入，是指行政单位从同级财政部门取得的财政预算资金，其他收入，是指行政单位依法取得的除财政拨款收入以外的各项收入，行政单位依法取得的应当上缴财政的罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置和出租出借收入等，不属于行政单位收入。

（2）支出是指行政单位为保障机构正常运转和完成工作任务所发生的资金耗费和损失，包括基本支出和项目支出。基本支出，是指行政单位为保障机构正常运转和完成日常工作所发生的支出，包括人员支出和公用支出，项目支出，是指行政单位为完成特定的工作任务，在基本支出之外发生的支出。

很显然，《行政单位财务规则》关于收入和支出的定义是基于会计主体假设基础上的定义，即它要指明的是什么才是某个具体行政单位的收入。从而作为收入要素进入收入支出。

2.事业单位的收支业务

根据2012年2月7日公布的《事业单位财务规则》（财政部令第8号）规定： （1）收入

收入是指事业单位为开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金，事业单位收入包括 ①财政补助收入，及事业单位从同级财政部门取得的各类财政拨款。

②事业收入，即事业单位开展专业业务活动及其辅助活动取得的收入。其中：按照国家有关规定应当上缴国库或财政专户的资金，不计入事业单位收入；从财政专户核拨给事业单位资金和经核准不上缴国库或者财政专户的资金，计入事业收入。

③上级补助收入，即事业单位从主管部门和上级单位取得的非财政补助收入。 ④附属单位上缴收入，即事业单位附属独立核算单位按照规定上缴的收入。 ⑤经营收入，即事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入 。

⑥其他收入，即本条上述规定范围以外的各项收入，包括投资收益、利息收入、捐赠收入等。

（2）事业单位支出是指事业单位开展业务活动及其他活动发生的资金耗费和损失，包括：

①事业支出，即事业单位开展专业业务活动及其他辅助活动发生的基本支出和项目支出。基本支出是指事业单位为了保证其正常运行、完成日常工作任务而发生的人员支出和公用支出。项目支出是指事业单位为了完成特定工作任务和事业发展目标，在基本支出之外所发生的支出。

②经营支出，即事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出。

③对附属单位的补助支出，即事业单位用财政补助收入之外的收入对附属单位补助发生的支出。

④上缴上级支出，即事业单位按照财政部门和主管部门的规定上缴上级单位的支出。 ⑤其他支出，即本条上述规定范围以外的各项支出，包括利息支出、捐赠支出等。 很显然，同《行政单位财务规则》一样，《事业单位财务规则》关于收入和支出的定义也是基于会计主体基本假设基础上的定义，他要指明的是什么才是某个具体事业单位的收入和支出，从而作为收入或支出要素进入收入支出表。

（二）收支业务的控制目标

1.收入业务的控制目标

（1）各项收入符合国家法律法规的规定

（2）单位应收款项情况清晰，落实催交任务，确保应收尽收

（3）各项收入均及时足额收缴并上缴到指定账户，没有账外账和“小金库”。 （4）票据、印章和资金等保管合理合规，没有因为保管不善或滥用而产生错误或舞弊 （5）各项收入得到正确的核算，相关财务信息真实完整 2.支出业务控制目标

（1）各项支出符合国家法律法规的规定，包括开支范围和标准等 （2）各项支出符合规定的程序与规范，审批手续完备 （3）各项支出真实合理 （4）各项支出效率和效果良好

（5）各项支出均得到正确核算，相关财务信息真实完整

（三）收支业务流程

1．收入业务流程

（1）业务部门根据发改部门的收费许可或有关事项（如合同）准备报签文件 （2）业务部门的分管领导对报签文件进行审批

（3）业务部门与财务部门协商收费的具体事宜，包括时间、开具发票等 （4）出纳根据工作安排对业务部门的收费安排出具意见 （5）财务部门负责人对收费各项安排进行审核 （6）业务部门向交费单位或个人开具收费通知单据 （7）交费单位或个人拿着收费通知单据到财务部门交费

（8）出纳收取款项，开具收据（或发票），同时开具缴库联上交国库（事业单位可能存在本单位账户），开具记账联给会计记账

（9）交费单位或个人拿着收据到业务部门确认，办理余下事宜 （10）会计根据记账联、银行回单进行账务处理。

2．支出业务流程

（1）业务部门提出经费支出申请，填写《经费支出审批表》，根据业务性质不同，分别提交财务部门或分管领导审批。

（2）日常支出的审批： 5000元以下的支出有财务部门负责人审批，5000元以上的支出由主管财务工作的单位领导审批

（3）重大业务先由业务部门分管领导审批

（4）根据分管领导批准的方案向财务部门提交预算报告，预算报告由财务部门按照已批准的年度预算和有关规定审核

（5）50万元以下报主管财务工作的单位领导审批 （6）50万元以上的支出报局长办公会审议批准

（7）经审批完备的报销申请，财务部门按照规定予以报销

（ 四）收支业务的主要风险

1.收入业务的主要风险

（1）收入业务相关岗位设置不合理，不相容岗位未实现相互分离，导致错误或舞弊的风险；

（2）未按收费许可规定的项目和标准收取，存在违规收取的风险；

（3）收入收取业务分散在各个业务部门，缺乏统一管理和监控，导致收入金额不实、应收未收或者私设“小金库”的情形时有发生；

（4）票据、印章管理松散，存在收入资金流失的风险。 2.支出业务的主要风险

（1）支出业务相关岗位设置不合理，不相容岗位未实现相互分离，导致错误或舞弊的风险；

（2）支出事项未经过适当的事前申请、审核和审批，支出范围及开支标准不符合相关规定，可能导致预算执行不力甚至发生支出业务违法违规的风险；

（3）报销时单据审核不严格，存在使用虚假票据套取资金的风险；

（4）资金支付不符合国库集中支付、政府采购、公务卡结算等国家有关政策规定，可能导致违规风险。

（五）收支业务主要控制措施

1.收入业务的控制措施

（1）建立健全收入内部管理制度； （2）合理设置收入业务岗位； （3）对收入业务实施归口管理； （4）严格执行“收支两条线”管理规定； （5）加强对票据和印章的管控。 收入业务控制流程

2.支出业务的控制措施 （1）支出业务的主要内容 ① 支出事前申请 ② 借款或报销 ③ 资金支付 ④ 会计核算

（2）支出业务的控制措施

①建立健全支出内部管理制度，主要明确：

一是各类业务事项的归口管理部门；二是支出业务事项的开支范围、开支标准以及业务事项所涉及的表单和票据；三是支出事前申请、审核审批程序；四是支出借款和报销业务流程；五是与支出相关的内部审核审批权限、程序和责任；六是与支出业务相关的对账和检查责任。

②合理设置支出业务岗位； ③加强支出事前申请控制；

④加强支出审批控制；

⑤加强支出审核控制；

⑥加强支付控制，重点加强三方面控制： 一是借款管理（公务卡），二是报销管理，三是资金支付；

⑦加强对支出核算和归档控制； ⑧加强对支出业务的分析控制。

（六）对债务业务的控制

1.债务业务的主要风险

（1）未经充分论证或者未经集体决策，擅自对外举借大额债务，可能导致不能按期还本付息、单位利益受损的风险；

（2）债务管理和监控不严，债务的具体情况不清，没有做好还本付息的相关安排，可能导致单位利益受损或者财务风险；

（3）债务没有按照国家统一的会计制度的规定纳入单位的会计核算，形成了账外债务，可能导致单位利益受损或者财务风险。

2.债务业务的控制措施

（1）建立健全债务内部管理制度； （2）合理设置债务业务岗位； （3）对举借债务进行充分论证； （4）加强对债务业务的审批控制； （5）加强债务业务的日常管理。

第四讲 业务层面控制 第三课时

三、 政府采购业务控制

政府采购是行政事业单位日常开展的重要业务，政府采购过程中的不规范行为甚至违法行为，是行政事业单位的重大风险之一，因此加大政府采购内部控制力度意义重大。

（一）政府采购业务概述

1.政府采购概念的界定

根据《中华人民共和国政府采购法》定义：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇佣等。”

行政事业单位采购业务除了政府采购业务以外，还存在很多单笔采购金额低于采购限额标准且不在政府采购目录中的采购行为。而政府采购，也存在自行组织的政府采购和委托采购代理机构（通常是政府采购中心）组织的政府采购。

2.采购业务分类

行政事业单位政府采购业务可分为两种管理模式： （1）集中采购

对于在集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物应该采取集中采购，采购目录和限额标准由政府确定并公布。

集中采购管理是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。集中采购不仅仅是具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购进行管理的制度，是一种政府行为。

（2）自行采购

自行采购管理是指在政府集中采购目录之外的，同时又在政府采购限额范围内，各单位为自身业务发展而使用财政性资金购买货物、工程和服务的行为，是单位内部管理制度，也是单位的自身行为。

（二）采购控制业务职责分工

单位内部与采购有关的部门包括：业务部门、采购小组、财务部门等，单位外部则涉及财政部门、采购代理机构（政府采购中心）和供应商等，各单位或部门在采购管理中的职责如下

1．业务部门。负责本单位采购预算编制，依据预算批复及实际工作需要，制定采购计划，对政府采购中心下达的采购文件进行确认。

2．财务部门。负责汇总编制单位的采购预算，报财政部门批准后，下达到各部门执行，审核各业务部门申报政府采购的相关资料

3．采购主管部门（采购小组）

采购业务比较多的单位，应当成立或指定负责采购主管部门，负责对采购业务进行审核和批准，采购业务比较少等单位，可以成立临时采购业务小组来承担此项任务。

4．政府相关部门。财政部门、采购代理机构等，依据政府部门职能及国家相关规定，履行政府采购管理过程中的相关审批或服务职能。

5、供应商

根据《政府采购法》的规定，政府采购中供应商必须具有独立承担民事责任的能力，具有良好的商业信誉和健全的会计制度，具有履约所必备的设备和技术能力等条件。

（三）政府采购业务的控制目标

（1）建立完善的政府采购内部管理制度，明确采购业务主管机构，各参与部门和人员在政府采购中的责任

（2）根据财政部门的有关规定编制采购预算，合理安排采购计划

（3）严格执行《政府采购法》，保证应当纳入集中采购的项目均纳入集中采购程序 （4）规范招标行为，确保公平公正公开

（5）采购结果符合预期，采购价格不高于市场同类产品水平 （6）采购验收程序规范，资产接受和验收岗位分离。

（四）政府采购业务流程

1．采购需求编审 2．采购执行 3．中标管理 4．合同签订

5．组织验收 6．采购支付

（五）政府采购业务的主要风险

1.政府采购预算和计划编制不合理，导致政府采购活动与业务活动脱节，出现资金浪费或资产闲置等问题。

2.政府采购需求审核不严格，需求参数不公允，验收不严格，导致采购的货物或服务质次价高等问题。

3.政府采购活动不规范，未按规定选择采购方式、发布采购信息，甚至”化整为零”或者方式规避公开招标，导致单位被提起诉讼或受到处罚，影响单位正常业务活动开展。

4.政府采购业务档案管理不善，信息缺失，影响政府采购信息和 财务信息的真实完整性。

（六）政府采购的主要控制措施

1.总要求

规范三十二条和三十三条从总括的角度对控制措施进行的界定

规范第三十二条 单位应当建立健全政府采购预算与计划管理．政府采购活动管理．验收管理等政府采购内部管理制度。

第三十三条 单位应当明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批．招标文件准备与复核．合同签订与验收．验收与保管等不相容岗位相互分离。

2.具体控制措施

（1）采购预算编制及批复

政府采购业务要按照“先预算．后计划．再采购”的工作流程，各单位应先规范填报集中采购预算，编报并录入计划后，方可实施采购。

规范第三十四条 单位应当加强对政府采购业务预算与计划的管理。建立预算编制．政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制。根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划。

（2）采购需求制定

单位应当加强对政府采购申请的内部审核。单位要根据采购需求制定相关分权和岗位职责分离的机制，确保采购需求的提出和审核批准有不同岗位的人员进行管理。

第一，采购需求部门提出需求文件明确需求内容 第二，明确需求审批程序

第三，建设项目．大宗物资等重大项目应聘请专业评估机构对采购需求进行专业评审。 规范第三十五条 单位应当加强对政府采购活动的管理。对政府采购活动实施归口管理，在政府采购活动中建立政府采购．资产管理．财会．内部审计．纪检监察等部门或岗位相互协调．相互制约的机制。

（3）采购方式确定

采购需求部门提出申请，根据采购项目实际情况，将采购方式确定为公开招标或协议采购等方式。

规范第三十五条后半句：按照规定选择政府采购方式．发布政府采购信息。对政府采购进口产品．变更政府采购方式等事项应当加强内部审核，严格履行审批手续。

（4）验收及款项支付

收到采购货物或者服务或工程项目竣工后，采购部门应该组织对货物．服务进行验收，或对工程项目进行竣工决算，相关验收或竣工决算应该严格按照资产管理项目管理的规定办理。

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