国外保护古城案例汇总

国外是如何保护古城的？

国际上历史文化遗产的保护工作有一个发展认识的过程，从开始保护建筑艺术珍品，如宫殿、教堂、官邸等发展到保护历史上普通人生活的一般建筑，如住宅、作坊等。以后又从这些单个的文物建筑发展到保护周围的历史环境，发展到保护成片的历史街区。

历史街区保护的概念是20世纪60年代形成的，第二次世界大战以后，经过一段恢复，经济复苏，农村人口拥入城市，开始了大规模的住宅建设，当时普遍的做法是拆掉老城区，拓宽马路，盖起新楼房。但是不久人们发现，这样做的结果是建筑改善了，环境恶化了。推土机随地改变着城镇的面貌，若干文物建筑可能被保存，但历史环境被破坏，城镇历史联系被割断，特色在消失。人们意识到，除了保护文物建筑之外，还应保存一些成片的历史街区，保有历史记忆，保存城镇历史的连续性。在历史街区内，单看这里的每一栋建筑，其价值可能尚不足以作为文物加以保护，但它们加在一起形成的整体面貌却能反映出城镇历史风貌的特点，从而使价值得到了升华。

最早立法保护的是法国，1962年颁布了《马尔罗法》，该法规定将有价值的历史街区划定为“历史保护区”，制定保护和利用的规划，纳入城市规划的严格管理。保护区内的建筑物不得任意拆除，维修、改建要经过“国家建筑师”的指导，符合要求的修整可以得到国家的资助，并享受若干减免税的优惠。现在全法国有国家级的保护区92处，地方各级保护区几百处。由于这里保护的对象是一片有生命的，正在使用的街区，所以它的保护政策和保护文物有很大区别。以里昂的保护区为例， 1964年被定为国家级的“历史保护区”，区内有250栋文物建筑，还有16世纪到19世纪各时期的许多古老街巷。政府的工作主要是整修住房和改善交通。对二十世纪初建造的工人住宅，要求原样整修，保存其外表，但内部加建厨房、卫生间，改善条件使居民可以继续居住。对老城区的交通，必须有个明确的观点，即道路建设和交通需求永远是矛盾的，而且前者永远赶不上后者。所以他们的规划思想不是拓宽城内道路，引车入城，而是在外围

修环路、截流外来交通，只有居住在老城的人才可以开车入城，当然还要辅以改善公共交通，改善交通管理等措施。

英国在1967年颁发《城市文明法》，规定要保护“有特殊建筑艺术和历史特征”的地区。首先考虑的是地区的“群体价值”，包括了建筑群体、户外空间、街道形式，以至古都等。保护区的规模大小不等，有古都中心区、广场，还有传统居住区，街道及村庄等。

《城市文明法》的名称耐人寻味，原文直译是“有关市民舒适，愉悦的法律。”他们把保护历史街区，保护历史环境也当成使市民精神愉悦、心情舒适的必要条件，这种认识不是值得我们深思的吗？

这个法令规定城市规划部门要制定保护规划，提出保护要求。保护区内的建筑不能任意拆除，要事先提出申请，市政当局8周内答复，必要时当局可估价收买。区内新建改建要事先报送详细方案，其设计要符合该地区的风貌特点。法令还规定了不鼓励在这类地区搞各种形式的再开发。由于有这些特殊的保护要求，所以其他有关建设的法律规定的日照、防火、建筑密度等要求在保护区内可以适当灵活掌握。

现在全英国有保护区约9000个，许多历史古城有相当多的保护区。伦敦的威斯敏斯特区就有51个保护区，占了该区面积的70％。爱丁堡有保护区18个，占了老城面积的90％。

日本，在1975年修订《文化财保存法》，增加了保护“传统建筑群”的内容。法律规定，“传统建筑集中，与周围环境一体，形成了历史风貌的地区”应定为“传统建筑群保护地区”加以保护，先由地方城市规划部门通过城市规划确定保护范围，然后制定地方的保存条例。国家择其价值较高者定为“重要的传统建筑群保存地区”。现全国共有47处，有800处还在实施调查。这项制度的建立是由市民自下而上推动的，有的是为了推动旅游观光振兴经济，有的是为了保护历史建筑待其升值，当然更多的还是认识到历史环境的价值自觉呼吁保护。他们认为保护生态环境，只影响到的肌体，保护历史环境却涉及人的心灵，所以这是现代化过程中更为重要的内容。50—60年代的建设高潮中，人们普遍的观念是“拆旧建新”，当

时的《文化财保存法》只保护了星星点点的文物，成片的历史街区却无法得到保护。所以有市民及学者推动地方政府制定了地方保护条例，以后又促成了《文化财保存法》的修改。

修改后的法律规定“传统群保存地区”中一切新建、扩建、改建及改变地形地貌、砍树等都要经过批准，要由城市规划部门做保护规划，确定保护的对象。要列出保护的详细清单。包括构成整体历史风貌的各种要素要制定保护整修的计划，对“传统建筑”进行原样修整，对非“传统建筑”要进行改建或整饰，对有些严重影响风貌的要改造或拆除重建。规划还要做出改善基础设施，治理环境、消防安全、旅游、展示、交流、停车等方面的有关措施计划。

法令规定了资金补助的办法，中央政府和地方政府各出资50％，用于补助住户对传统建筑外部的修整费用，每年每个保护区可以有6—8户得到补助，每户可得修整费用的50％—80％，这是一个逐步整治的计划。

到了1987年，“国际古建遗址理事会”通过了《华盛顿宪章》，全称为“保护城镇历史地区的国际宪章”，重点讲的是城镇历史地段的保护。这里所谓的“历史地段”是指“城镇中具有历史意义的大小地区，包括城镇的古老中心区或其他保存着历史风貌的地区”。“它们不仅可以作为历史的见证，而且体现了城镇传统文化的价值。”

文件列举了“历史地段”中应该保护的五项内容：1、地段和街道的格局和空间形式；2、建筑物和绿化、旷地的空间关系；3、历史性建筑的内外面貌，包括体量、形式、建筑风材料、色彩、建筑装饰等；4、地段与周围环境的关系，包括与自然和人工环境的关系；5、该地段历史上的功能和作用。

关于保护的原则和方法，文件强调如下几个方面：

1、保护工作必须是城镇经济社会发展政策和各层次计划的组成部分。2、要鼓励居民积极参与。3、要制定专门的保护规划，确定保护对象，并要用法律、行政、经济等多种手段保护规划的实施。4、要精心建设和改善地段内的基础设施，改善居民住房条件，适应现代化生活的需要。5、要控制汽车交通，在城市规划中拓宽汽车干道时，不得穿越历史地段。6、要有计划地建设停车场，并注意不得破坏历史建筑和它的环境。7、在历史地段安排新建筑的功能要符合传统的特色，不否定建造现代建筑，但新的建筑在布局、体量、尺度、色彩等方面要与传统特色相协调。

至此，国际上保护历史地段的概念基本确定了，它的做法至今仍为各国所认可。

国外城市及我国香港旧区改造经验

经典案例：

1．美国纽约：社区企业家模式

开始于1954年的美国旧城改造是通过地方有关机构和大量联邦政府的补贴来筹集改造资金的。该模式偏向于以市场调节为主。据1973年公布的统计资料表明，截至计划终止时，在1000平方英里的城市土地上实施了2000多个更新项目，拆除了60万左右的单元房屋，搬迁了200万居住人口。继而，在同样的土地上25万单元新房屋拔地而起，另有约1．2亿平方英尺公寓和2．24亿平方英尺商业面积也建于此类土地上。

2．英国伦敦：功能提升模式

英国旧改的资金筹集模式是一种基金模式，通过各方进行公开竞投发放运作。20世纪90年代，“城市挑战计划”、“综合更新预算”和“欧盟结构基金”三种基金的推行，基本奠定了英国旧区改造的资金模式。改造的动机以提升城市功能为主。基金公开竞投与地方伙伴关系相辅而成，各方参与方案的制订和实施，同时，也为各方利益集团提供了交换观点、建立共识的平台，使得决策方案具有更广泛的代表性，使得社会、经济及环境等各个方面的考虑更加均衡。

3．我国香港：旧区激活模式

香港有针对旧城改造的市区重建局(其前身是1988年成立的土地发展公司，2001年变为市区重建局)，对需要进行的改造工程有着详细的了解与规划，其主要职能在于统筹规划、收购业权、集合地盘、进而通过公开拍卖的途径或招标的方式向私人发展商出售土地，激活旧区土地资本的活力，实施改造目的。

主要经验 ：

1．规划为先导。均有长期的规划，在地方规划中，除了有土地利用规划、建筑规划外，都有绿化规划。

2．专门机构负责。设有政府专管部门或城市开发公司，对需要进行的改造工程有详细的了解与规划。它将成为政府调控土地一级市场的代表。

3．法律保证。在英国的内城复兴过程中，制定了很多法律。最早可追寻到19世纪末英国《工人阶级住宅法》(1890年)，要求地方政府对不符合卫生条件的旧住区的房屋进行改造；另有1969年颁布的《地方政府补助社会需要法》和1978年的《内城地区法》等。日本制定了专门的《日本住宅地区改善法》，香港特区政府于2000年发布了《市区重建局条例》。该条例规定了市区重建任务的承担者、重建资金来源、重建程序、对业主的补贴等具体事宜，指导市区重建的有序开展。

4．居民权益保障。各国各地均把居民和公众权益作为旧区改造中核心考虑的问题。从规划开始保证公众实权参与的权利，在旧改的整个过程中居民利益保障一直能得到正常体现和法律保护。社会评估贯穿在旧改方案和实施过程之中，并进行后效评估，及时调整居民利益。

5．严格的程序和标准。

德国旧城改造执行如下程序：（1）调查研究。对旧城改造的必要性及其对社会、经济的可能影响作出基本判断，了解城市各个方面的意见并进行汇总；（2）确定旧城改造地区。社区政府根据调查和经济能力规定旧城改造的地区；（3）整顿措施。由社区政府负责实施整顿措施，包括拆除有关建筑、居民和商业企业的迁移、道路等基础设施的设置或变更等；（4）建设措施。包括建筑设施的新建、补充和现代化修缮、其他公共设施的兴建等；（5）结束旧城改造。

在日本，除严格申报程序外，在决定项目计划时，实施者必须按建设省令的规定将其情况公示。在与所有利益方、权利方达成协议以后，才可以进行拆除不良建筑、土地整治、住宅建设等工作。

在香港，市建局在财政司司长批准该业务纲领及业务计划的当天，需致信重建计划项目涉及的所有业主，就具体事宜(如收楼价格等)向其征求意见，要求其限期回复。一旦达成协议，市区重建即可展开拆除、改建、重建等工程。

各国各地旧区改造中执行标准的制定，既有一些硬性的、国家层次的标准，又有改造地区居民或地方政府就某一改造项目而制定的特定标准。

6．注重历史文化的保护。

20世纪60年代末至70年代初对古建筑和城市遗产的保护已逐渐成为世界性的潮流。1972年11月联合国通过了一项“保护世界文化与天然遗产公约”，成立了世界遗产委员会。1977年国际建筑协会制订的历史性规划大纲《马丘比丘宪章》，把保护传统建筑文化遗产提高到重要高度。

7．发挥各级政府及私人的积极性，多方筹集旧城改造资金。

开始于1954年的美国旧城改造就是通过地方有关机构和大量联邦政府的补贴来筹集改造资金的。它重整了数以百计的社区形态。尤其是在20世纪80年代以后，公共治理的原则进入旧区改造领域，利用私人和社区资金进入旧改已成为各国共同考虑的办法。

旧城改造的社会性思考

来源：城市问题 作者：张伊娜 王桂新

旧城改造由于其复杂性、系统性，及其直接导致的社会冲突现象而成为当前中国讨论的一大热点。随着现代主义、邻里思想、新都市主义等城市规划理论的发展，旧城改造也越来越注重从人的需要出发对旧城区进行改造或者重建。与此相呼应，衡量旧城改造效果的评价体系，也从以往的实质性效益、经济性效益向社会性效益转变，即不仅仅满足于完善公共设施、改善市区环境，使之成为更适合居住、工作或休憩的场所，从而提高物业价值，改善地区经济状况，增加政府税收或减少政府支出，而且希望通过反映并代表公众心声和利益的更新，使旧城可持续改善，社区可持续发展，居民和谐生活。

然而纵览中国期刊网1994—2005年间发表的324篇相关论文，可以看出目前国内更多地是从旧城改造的物质层面进行研究，比如旧城改造中的房屋拆迁问题、资金来源问题、容积率补偿、城市景观等问题，而从社会性角度去深入探究的很少。但旧城改造的社会问题及相关社会现象，却是当今人们关注的焦点。本文力求从旧城改造中的社会性、公共性角度出发，探讨新时期旧城改造中存在的不足之处及其原因，并提出相应的设想。

所谓社会性角度，是指从人本角度出发，充分反映社会各阶层的共同利益，实现社会和谐。本文中所讨论的旧城改造的社会性问题主要从两方面考虑。第一，旧城改造的社会公平性问题。目前的旧城改造仍旧期望以大规模的城市改造来突破城市发展中的物质化困境，没有充分意识到旧城之所以传统经济和社会基础损耗严重、居住环境劣化，其根源在于旧城居民收入下降并成为“弱势群体”。物质、经济、社会和环境问题的相互交叉和影响，使城区破旧与环境恶劣、经济萧条、社会阶层下渗等恶性循环不断重演。这些问题，并不能通过拆迁简单解决，因为其所涉及的是社会公共利益再分配的公平性问题。第二，旧城住

户赖以生存的社会生活环境的突变问题。通常我们更多地关注历史建筑及传统风貌在旧城改造中的拆毁或丧失，其实居民长期的精神依托、活动场所缺失而导致的交往主动性的消失殆尽是更重要的社会问题。

一、我国旧城改造引发的社会性问题

1.动迁导致的社会公平缺失

根据马修?埃德尔(Mathew Edel)的“有效出价曲线”研究，低收入水平家庭较之其他人，更加依赖于市中心，因为往返于市郊之间的昂贵交通费用会削减他们的住宅标准和其他生活花费。然而随着城市更新，旧城环境改善，地价抬高，低收入居民被迫重新选择居住地点，这种情况被称为“过滤淘汰”。

在我国大多数的大城市发展中，旧城改造总体上体现出这种“过滤淘汰”的现象，城市中心区的“贵族化”已成定局。这主要是因为：首先，一些商业和文化中心设在旧城，抬高了旧城的地价；其次，也是最主要的原因是大城市的交通状况。我国的大城市不同于美国那样的“小汽车城市”，还十分依赖于公共交通，非机动车出行也比较多。因此郊区相对市区来说，由于交通不便，吸引力非常低。随着地价上涨，低收入者“过滤淘汰”迁往郊区，不仅造成他们上下班、上下学不便，又被迫承担了更多的交通费用，生活水平差距将继续拉大。这种城市的“聚焦效应”，不仅对保护旧城不利，更损害了社会公平。而我国当前的旧城改造过程中往往忽略了这一社会性问题。

2.社会公共空间、交往节点的断裂

社会生活总是围绕特定的场所来展开的，旧城区有其独特且完整的场所系统，它满足了老城区居民对社会生活多样化的要求。近入尺度的公共空间、社会交往节点便是旧城区社会网络形成发展的物质基础和空间载体，而尺度宜人的街道、利于交往的空间以及轻松和谐的邻里关系构成了富有人情味的老城邻里生活。而在旧城区的改造过程中，这种社会空间的交往模式遭遇了极大的破坏。从图1看，同样1公顷的占

地面积，老城区(以石库门里弄为代表)由于其低密的建筑群，可以使居民在门洞口形成256个交往节点，而改造后的新区只汇成了15个交往点。公共空间和节点的交往媒介的丧失，使得旧城更新后，人们再也寻不回以往亲切、适宜的社会交往空间了。

3.社会场所精神的暗淡

目前的旧城区改造，尤其是有一定历史的街区改造，往往面临着这样的问题：人口密度与保护发展的矛盾。众所周知，传统民居所能容纳的人口密度较低，而旧城区一代代不断繁衍的人口使居住空间变得拥挤不堪，原先一户家庭居住的院落如今有三四户共同居住。因此居民在庭院内为争取居住空间见缝插针、违章搭建，使得旧城区传统院落的建筑格局和风貌受到严重破坏。因此，规划者往往会通过降低居住人口密度、提高居住人口素质或根本改变该地区的用地性质来缓解旧城区保护与更新的矛盾。而这种改造模式通常又落入另一怪圈，即“保物不保人”。这在一些历史文化街区和历史文化名城的改造中尤为突出。为了更好地留住一些老建筑，改造方往往把那些早已与老城区融为气体的居民迁移到其他地方，将历史文化街区或者老城区变为一个毫无生气的博物馆，作为活化石供游人观赏。殊不知，“人物一体”、“动静交融”的场所精神才是旧城区真正的魅力所在。

二、社会性缺失的根源追溯

1.经济主导的传统旧城改造模式

旧城改造的认识首先是从经济层面开始，地价的级差效应使旧城用地成为开发商追求高额利润的竞争地。的确，在市场经济中，城市再开发只有在建筑、出售或租赁新场地所得收入超过土地征用、场地清除和建设的成本才是可能的。基于这一利益动机，目前我国的旧城改造多趋于高密度开发。因此，为了维护开发收支平衡，以经济为主导的改造模式必然会片面追求经济效益，导致建筑密度和容积率过高，造成现

实基础设施和交通容量难以适应高强度开发，从而导致城市环境进一步恶化，基础设施超负荷，使旧城改造越改越挤、越改越糟。

早在20世纪90年代，杨志明等就提出了旧城改造的几个误区：黄金地段成宠儿，偏街背巷成弃儿；急功近利、大拆大建，造成了资源的极大浪费；旧城改造越改越挤。这些问题概括起来，都是由于市场经济体制下政府盲目注重经济开发，开发商片面追求商业利益，导致旧城改造成为开发商主导的无序开发。

随着中国城市规划体制的不断完善和“和谐社会”的提出，这些问题已经开始得到重视。但是这些问题的背后，是业主、开发商、政府各方利益的博弈，因而在很长的一段时间内，问题将继续存在，并仍将成为当前旧城改造中社会性缺失的最为主要的根源。

同时，旧城改造“经济至上”的价值观在规划上最直接的体现就是：城市形象有所改观，城市意象就此抹煞。一切带有经济色彩的建设活动往往漠视了城市社会性的主导地位，由此造就出粗糙的、毫无人情味的“千城一面”的城市形象，破坏了原有的场所价值和人文活动。

2.民主意识不强，公众参与不足

西方国家早在20世纪60年代就纷纷建立了城市规划的市民参与体制，并在理论与实践的探索中取得了一系列成果。1960年代初，美国的达维多夫(Paul Davidoff)倡导了“规划的选择理论”，并随后提出了“倡导性规划”概念，成为城市规划市民参与的理论基础。1969年，英国市民参与规划委员会的题为《人民与规划》的报告，为市民参与城市规划提供了最早的制度框架、参与过程和有关方法和手段。同年，美国社会学家阿恩斯坦(Sherry深蒂固Arnstein)从“市民的力量”的观点出发，对市民参与进行了七个层次的分类，称之为“市民参与的阶梯”，成为市民参与的经典文献和理论依据。

中国直到1980年代末才将公众参与的理念引入我国城市规划学界。随着“以人为本”、“民主参与”等现代规划理念的逐步融入，“市民参与”的呼声也越来越高。但从总体情况来看，还是谈重要性的多，讲实施途径的少；谈理论概念的多，讲具体策略的少，缺乏对具体操作的切实指导作用。纵观中国现阶段的市民参与方式，可谓是“被动式”的参与。在规划前期仅局限于设计者为调查现状而走访群众，展开座谈、咨询等形式的调查；规划编制过程中的市民参与则多为设计方案的公开展示和群众评价；而在规划审批阶段则仅限于学术研究机构和地方政界的精英层次的参与，主要是专家论证，地方人大审批，基本没有市民的身影；规划实施阶段的市民参与多是针对某项建设所产生的公害问题。而真正意义上的“主动式”参与——即全面而有效地反映市民期望，引导市民主动参与实际规划全过程的方法和体系依然非常缺乏。根据阿恩斯坦的阶梯理论，中国的公众参与城市规划的现状只能归为最低层次的“伪参与”和“象征性参与”。

虽然，旧城改造中如何切实保护居民的切身利益、维护社会治安稳定已成为当前讨论的热门话题，但是当前我国的旧城改造还是带有一定政治色彩和强制性，拆与不拆由政府或开发商说了算，市民参与力度、影响分量过弱，在政府、市民、开发商三者关系中始终处于被动的劣势状态。然而这个问题短期内很难解决，它取决于中国民主体制的建设。民主意识不增强，很难在具体的操作层面上有实质性的突破。

3.法律条款的不严密，使既得利益者有机可乘

目前法律上仍缺乏对“公共利益”的系统解释及其范围的明确界定。《土地管理法》第五十八条规定：“为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。在某种程度上，公共利益等同于建设需要，而作为业主，在认定土地被征用是否符合公共利益方面则没有参与的权利。于是一些地方政府往往以公共利益为借口，随意启动征地权，从而使被征地的所有者的利益受到了侵犯。同时，现行的法律条款也赋予了业主一定的权利，国土资源部《征用土地公告办法》第十五

条指出：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”。但是，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。可见，即使业主对拆迁的裁决不服，至多也只能得到经济上的赔偿，而这块空间将不再属于他们。这也是目前部分旧城改造项目能在一片非议中顺利实施的法律依据。

三、走出困顿的策略探索

1.政府立场：公平〉效率

几乎在所有的城市中心区更新改造过程中，都出现过不同程度的各种利益之间的冲突：经济发展对土地的压力、房地产开发商的利益、历史遗产保护的要求及当地居民的利益相互交织。绝大部分城市，低收入家庭都聚集在市中心旧城，如果不采取措施，任何形式的更新、改造和整修的结果必然是低收入的居民被迫迁走，代之以较高收入的阶层与高档的旅游和商业设施。

原有居民被迫搬迁，传统社区被破坏，由此造成严重的社会问题，这已成为不少城市的共性问题。在埃塞俄比亚首都，政府拆除市中心不符合标准的旧住宅，用作商业性开发，并在郊区为被迫搬迁的居民建设新的住房。但有研究指出，由此造成的失业、长途交通通勤等社会问题后果是严重的。在巴西的萨尔瓦多，联合国教科文组织对其城市历史建筑群给予高度评价，但是旧城中心区严重衰败。于是政府于1990年前后展开对城市历史建筑的大规模整治和维修，结果同样导致长期在这里居住的居民几乎全部被迫搬迁。时至今日，旅游业并没有如政府想象的那样蓬勃发展起来。可以看到，这显然不是有利于可持续发展的城市复苏途径。另一方面，那些外迁的居民经济压力增大，形成了新的社会问题。因此，从国外旧城改造的经验教训可以得知，就地整治是更为适当的改善居民居住条件的方法。这就需要政府的强有力政策支持和保证，尽可能保证原有居民在更新或改造后仍能留在原来的住房中，这将从根本上避免动拆迁导致的社会再分配的公平丧失问题。目前上海已有不少地区采取了这种“原拆原建”的方式，社会冲突明显减少。

2.规划师与居民对社会网络发展的双向控制

居住社区的形成发展，是由规划师与居民共同控制，而且在很大程度上是由当地居民在长期的社区生活中逐渐完成的。旧城更新过程中，对社区的任何保护规划及再开发都应从居民的切身利益及社会网络的长期动态发展出发。任何急功近利的规划设计必然不具有长久的生命力，最终将导致传统社区的瓦解。更新改造中应该为社区发展留有自行发展的空间，因此应由规划师把握总体方向，居民广泛进行公共参与。这里所提出的公共参与并不局限于个人对一部分公共活动的直接参与，而是泛指加强横向开放式的、自下而上与自上而下双向运行的，全体居民与规划师的共同合作。寻求规划师与居民的双向交流，并对社会网络的发展完善进行有效的双向控制，不失为一种值得在城市更新活动中加以倡导的新形式。同时旧城改造中的规划师不应遵循传统的“项目结、人走”的模式，应长期关注旧城区更新的动态发展，随时通过双向沟通的方式改进规划方案。

如同建设部部长汪光焘指出的那样，当今的城市规划是一种公共政策。所谓公共政策，必然与公众的利益紧密结合在一起，公众必然需要参与，并且从规划开始，就要变被动为主动，做到自己的社区自己开发。例如美国，许多社区都有自己的规划组织，他们自己雇佣规划者来为自己的社区进行规划；规划者作为被雇佣者出现，规划者和业主的身份与中国正好相反。当然，这种方式目前在中国未必行得通，但旧城改造若要保护原有的社会性特征和历史特征，就必须走这条路，使得民众拥有足够的民主意识，同时辅以强大的法律保证。

3.居民参与式的“小规模渐进式开发”模式

在讨论了保障社会公正问题，明确了公众参与的必要性后，就需要从经济杠杆的角度考虑，如何根据居民的经济承受能力和实际需要来确定更新改造的方法和内容，以节省费用，减少对居民的经济压力，达到事半功倍的效果。这就需要通过规划操作的引导，鼓励以不同形式的居民参与方式来推进渐进式小规模

整治改造。这不仅可改善居民的居住条件，还可实现旧城居住社区与历史街区中社会网络和社区文脉的继承和发展。尤其对私房比例较高的旧城来说，更是一种好的方法。

从笔者2005年对山东曲阜明故城的社会调查来看，明故城由于历史原因，绝大部分家庭的住房是私房，这个比例在111份问卷中高达97.3%。如此高的住房私有化程度，若要通过拆迁方式对旧城进行更新无疑是困难重重。但在调查中发现70%以上的住户愿意自己出钱对自己的住宅进行修复和改善，21%希望个人和政府共同承担修复。可见大部分居民对参与旧城更新的意愿是非常强烈的，然而他们却没有指导性的规划设计去加以引导，更没有实际施工人员去指导他们修复，才使得目前曲阜明故城破坏严重。因此若能加强规划引导，提供技术帮助，这种居民参与式的“小规模渐进式开发”模式是完全可行的。

可见，如果我们能在旧城更新中，鼓励居民的合作参与，完全有可能保留现有城市肌理，维护并增强居住区的复原力，同时使经济支出也得以控制，更重要的是，使原有的丰富的社区交往网络在建筑硬环境得以改善后，还能继续延续和发展。

保护，建立在翻建之上

——东京的旧城改造与古都风貌保护启示（上）

中国建设报 2003-07-07

东京的旧城保护与保护古都风貌在世界上是独一无二的，极具研究的价值。

综观世界，旧城改造有以下四种模式：

第一种是全盘改变，就地“以新换旧”，包括改变城市的宏观布局与城市风格。这种旧城改造接近于建一座新城，唯一不同是，建新城市是全面铺开，旧城改造是一个局部一个局部完成的。

第二种模式是保留旧城不动，仅对其进行局部维护与整修，选择附近的地域建立辅城（或卫星城），以充实完善旧城的现代功能，维持城市的运转，意大利的罗马就是这种模式的典型代表。罗马旧城保护得相当完好。

第三种是不发展模式，维持旧城原样不变，只做局部维修，以意大利的威尼斯为代表。

第四种模式是保留旧城的形式与精髓，更换外表的材质，把破旧的“旧城”变为全新的“旧城”，日本的东京是这种模式的典型代表。

提高“旧城保护”，自然会遇到这样一个问题：为什么要保护古都风貌？如果回答“是因为古都是珍贵历史文化遗产，失而不会复得”，似乎并未涉及要害。问题在于历史文化遗产对今人究竟有什么作用？

从大的方面看，不外两种作用：一种是文物作用：一种是社会作用。日本人不看重文物作用，他们看重社会作用。

社会作用的核心是增强民族认同。

民族认同有邪恶的与正义的两种方式，通过国家机器张扬本民族、排斥甚至诋毁其他民族是邪恶的（如希特勒法西斯），在与其他民族友好相处的前提下通过全民的自觉张扬民族性则是正义的。后者不仅不会为其他民族诟病，而且对本民族大有裨益，最主要有两点：一是能够满足寻根溯源的精神需要（这一需求是客观存在的）；另外一个是节省人际关系成本。民族认同有利于道德的延续，有利于营造文化氛围，有利于社会协作（现代社会最需要社会协作），有利于防止犯罪，总之有利于节省为协调人际关系所需要付出的成本。

保留城市传统风貌，让大家已经熟悉的建筑物世代耸立，成为民族性的象征，让人望之肃然起敬，这是投资最少效益最大的一种增强民族认同的做法，其他做法成本都要高得多。既然如此，何乐而不为呢？当然，随着技术的进步，人们的居住习惯与生活水平不断改变与提高，作为生活与精神寄托载体的城市容貌不可能不发生这样或那样的变化，但这与保留传统风貌并没有矛盾到水火不相容的地步。对民族认同影响最大的莫过于城市了。欧洲人最早认识到这一点，重要的建筑物，他们都用坚固的石头作地基，以使之能够长久存在，千年也不腐朽。欧洲现在就存在大量文艺复兴之前的建筑作品，成为城市中耀眼的珍宝。无独有偶，日本人也在几百年之前就对此有所认识，他们几百年前修筑的“城下町”同样以坚固的石头做材料，至今丝毫无损，巍然屹立。传统建筑物屹立在城市，人们每看到它一眼，民族意识就会得到一次强化。

我们可以发现，发达国家——无论宗教文化与历史传统有多大差异——在保护古都风貌这一点上并无二致。他们都格外珍惜“旧城”这一庞大的文化遗产，尽量不人为地毁坏它。实在需要拆除的一般要经过审慎论证，采取破坏最小的方案。只是在保护的方式上，日本与欧美截然不同，甚至可以说是完全相反的两种模式。这一点，对于有悠久历史的发展中国家极具参考价值。

概括地说，东京是通过拆除旧建筑达到保护旧建筑物目的的。这多少有些令人费解，然而的确是实情。定期或不定期将有价值的传统建筑物拆除，然后按照原样重新翻建，这种做法成为惯例，极为普遍。有时建筑物还没有到危险期就先行被拆除了，所以日本人心中几乎没有“危房”的概念。关键在于，新建筑完全保留旧建筑的风格甚至与原来一模一样。对传统只求神似（风格样式）不求形似（材质），是日本人的共识。体现这种理念的典型事例有以下两件：

一是伊势神宫，这座历史悠久的代表性神宫，自古就形成了“二十年一迁宫”的定例，不管原物是否损坏，是否有重建的必要，严格按照20年一重建的原则行事。翻建的办法并不是先拆后建，而是先建后拆，先在旧宫旁边建新的，新的落成之后即拆毁旧的。所以，伊势神宫在相隔一二十米左右的地方，以20年为周期轮换着，几百年来从无打破定例者。

二是东京大铁塔。东京大铁塔与巴黎埃菲尔大铁塔齐名，建于20世纪50年代。其牢固性与美学价值为专家普遍认可，经受了飓风、地震等自然灾害的考验，依然巍然不动，成为东京的象征之一。然而从80年代起，拆除大铁塔的呼声便甚嚣尘上，要求当局在旧铁塔旁边重建一个新的，然后把旧的拆除。奔走呼号的不乏知名学者、市政官员与资深政要，他们唯一的理由就是容忍不了一个建筑物几十年材质不更新，他们害怕铁塔随岁月流逝而逐渐变丑，不再受人青睐，因此永久失去了她。只是由于铁塔耗资巨大，又难以找到其他拆毁的理由，大铁塔才幸免于难。

就是这样，在东京，旧城改造绝不意味“改变模样”，通常仅意味“材质”上的变化，因此旧城风貌完美地保留了下来。在保护古都风貌上，首要因素与其说是法制健全，毋宁说传统文化起到更大的作用。传统文化在客观上需要一个相对保守的环境，需要把大家的意志与精神一脉相承地传递下去。城市建筑风格的朝三暮四不利于这种传递。传统文化来源于生活，日本人古代的建筑物是以木结构为主的，易腐朽的木材很难长时间保留，加上有地震等自然灾害方面的因素，地震基本上是有周期的，大的地震之后重建是

普通的做法。所以，日本从古代就形成一个不成文的惯例：每隔60~70年左右就把旧房拆掉，然后盖新房。拆除下来的木板或做他用或者成为炊事之薪。

因为这个缘故，东京形成了相对稳定的建筑风格，战争、自然灾害或个人好恶都改变不了它。百姓认可这种风格，通过它体验着民族认同带给他们的快乐，并自觉维护之。这就是旧城保护的意义所在。

东京的旧城保护主要不是通过法制（当然也离不开这个因素），而是通过另一个更有效的途径——理念。

东京市政当局始终抱定这样一个理念：城市发展既不能采取“摊大饼”的方式疯狂地扩张外延，也不能采取威尼斯完全不发展的方式原封不动，更不能采取“以新换旧”破坏传统的方式让旧城风貌荡然无存。东京必须走既发展经济、不断扩大城市容量又保留旧城风貌的路子。矛盾显而易见：城市规模不断扩大难免破坏旧城风貌，发展经济难免把城市总体规划引向功利的轨道。一个发展，一个保护，似乎很难两全，但东京居然做到了。

旧城的保护与更新：经验借鉴及启示

2009年02月06日 10:02:53 来源：中国发展观察

旧城的保护与更新是一个充满挑战性的话题。这是因为，其中包含了多方面的矛盾和利益冲突，这些矛盾和利益冲突产生了很多难以简单地给出答案的问题。主要包括：什么才是“适度”的保护?如何处理保护与更新的关系?旧城保护中城市政府、当地居民、开发商、专家以及保护团体各自应扮演何种角色?旧城保护所需的资金如何筹集?等等。所有这些，也正是困扰北京旧城内危旧房改造工作的难题。因此，广泛了解国际国内有关城市在这方面的实践探索，借鉴其经验教训，对于推动北京市旧城内危旧房改造工作具有重要的意义。

西方国家在旧城改造与更新过程中走过的弯路

在20世纪初，英国就开始了以拆除重建为主要手段的清除贫民窟及内城复兴运动。到了二战以后，西方国家的许多城市为了消除战争破坏的影响和解决住宅匮乏问题，都曾经开展了以大规模改造为主的“城市更新”运动。其主要做法是，在城市中心大量拆除被战争毁坏或者并未毁坏的老建筑，代之以各种象征“现代”的高楼。其理论基础，则是以形体规划(Physical Design)为核心的近现代城市规划理论。例如，法国建筑师勒·柯布西埃提出的“光辉城市”理论和以他为首的国际建筑协会提出的“现代城市”理论，都是倾向于扫除现有的“充满麻烦”的城市结构，代之以一种崭新的“理性”秩序。在柯布西埃提出的巴黎中心区改建方案中，除巴黎圣母院等极少数历史性建筑得到保留以外，所有老房屋和道路均被铲除，代之以一个重新规划的由“快速路+绿化+摩天楼”组成的、“重新开始”的新城市。

从另一个角度看，对城市中心区土地的需求也是旧城大规模改造的重要动因。20世纪50～60年代是西方各国又一次迅猛发展的时期，对城市土地的需求不断高涨，从而导致大规模的城市土地开发。有研究

者敏锐地指出：“‘城市更新’运动是二战后形成的国际金融资本与跨国垄断集团，试图(利用政府补贴)以低廉的成本获取宝贵的城市中心区土地而不断对政府施加影响的结果。”

大规模改造为主的“城市更新”运动很快就受到了来自各方面的质疑和批判。如简·雅各布在其1961年出版的名著《美国大城市的死与生》中指出，大规模改建摧毁了有特色、有活力的建筑物以及城市文化、资源和财产。她还根据对美国20多个大城市的考察指出，大规模改造并没有使贫民窟真正“非贫民窟化”，仅仅是将贫民窟移动到别处，并且还在更大的范围里造就了新的贫民窟。对于大规模改造中各个主体的利益得失，她的评论可谓是一针见血：“大规模计划只能使建筑师们血液澎湃，使政客、地产商们血液澎湃，而广大群众则总是成为牺牲品。”建筑师C·亚历山大也对大规模改造提出了尖锐的批评，他认为，大规模改造所用的统一形体规划否定了城市文化价值，并将城市功能彼此分离，因而是极其荒谬的。大规模改造对现状采取完全否定的态度，忽略和摧毁了城市历史环境中存在的诸多有价值的东西，不但不经济，而且导致了城市宜人环境的丧失。他主张用中、小规模的包容多种功能的逐步的改造取代大规模的单一功能的迅速的改造，同时对历史保护区内的新建筑的建设进行严格的控制。

在这种批评与反思的影响之下，从20世纪70年代开始，内容与形式单一、以开发商为主导的大规模改造计划逐步退出历史舞台，取而代之的是多样化的人居环境建设和对“住区可持续发展”的追求。

旧城改造与更新中的制度建设

纵观西方国家旧城改造与更新的发展历程，可以发现相关的制度建设在所有国家都受到高度的重视。主要包括：制定法律法规、建立行政管理体系、划定保护对象区域等等。

(一)制定法律法规

法国是世界上第一个制定对历史建筑和旧城保护相关法律的国家。早在1840年，法国就颁布了《历史性建筑法案》，这也是世界上最早的一部关于文物保护方面的法典。此后，1887年又颁布了《纪念物保护法》，该法明确重申了作为法国文化遗产的传统建筑的保护范围和标准，并组建了一个由建筑师组成的古建筑管理委员会，负责具体的选定及保护工作。法国现代旧城保护法律体系的核心，分别是1913年颁布的《保护历史古迹法》和1962年颁布的《历史街区保护法》(通常称“马尔罗法”)。这两部法律分别是文物建筑与历史街区两个层次内容的保护法的核心。前者规定了国家保护的权力，从而限制了房主的部分权利，还规定了房主有对其进行维修的责任。维修要在“国家建筑师”的指导下进行，可以得到政府的补贴。后者是要求把有价值的历史街区划定为保护区，制定保护和利用规划，纳入城市规划的严格管理。对区内建筑不得随意拆除，维修改建等也要经过国家建筑师的指导，符合规划要求的修缮可以得到政府的资助，并享受减免税赋的优惠。

英国也是较早就开始制定相关立法的国家，并在许多与城市的规划和建设相关的法律中都涉及到对历史建筑及街区和古城的保护和改建。最早的立法是1882年的《古迹保护法》，规定无人居住的遗构及遗址可由国家收购或由国家监督，并指定了21项受国家管理的古迹。1890年该法的修正案将保护内容扩大到住宅、庄园等有历史意义的建筑。1933年的《城市环境法》将古迹的四周500米的范围划为保护区。1944年的《城市规划法》授权环境部编制古建筑名单，这是迄今为止受法律保护的古建筑、登录建筑名单的基础。1953年的《古建筑及古迹法》授权环境大臣在古建筑委员会的顾问之下批准重要古建筑修理、维护的经济资助，并可以为国家购置或协助地方政府购置这些建筑。1969年的《住宅法》中确定巴斯等4个历史古城为重点保护城市，授权地方政府提供费用的50％资助(最高不超过1000英镑)以改进不合标准的老住宅(进行结构维修及卫生设备更新)。从1974年12月起又将资助比例提高到75％。

美国的相关立法工作起步比欧洲要晚。1916年，美国颁布了《文物法》，1933年开始建立历史建筑登录制度。1966年颁布了《国家历史保护法》，开始对历史文化遗产进行登记，由国家公园管理局负责。

其标准是：具有国家历史性的标志建筑、有历史意义的地区、遗址、建筑物和房屋，军事设施、军营、战场遗址，还有美国历史上伟人的住所与工作场所、杰出的设计和建筑物、体现民族生活特征的地方、考古遗址和不同民族崇拜的圣像和雕塑等。迄今，全国登记在册的历史文化遗址达8万多处，其中500个历史文化遗产是整个小区或城镇。凡被列入历史文化遗址，政府承认其历史文物的地位，享受“联邦政府财政优惠的荣誉地位”。列入历史遗址的私人财产并不影响其拥有者的使用。企业、开发商及个人对所拥有的被登记的历史遗址进行修缮，可以享受免除国家20％税收的优惠政策。此外，政府对1936年以前建造的建筑物，不论是否登记在册，都给予10％的免税优惠。

日本采用国家与地方立法相结合的方式，国家立法保护的对象一般只是确定由中央政府负责的全国历史文化遗产的最重要的部分，而更广大的地区由地方政府通过地方立法确立保护。以1996年颁布的《古都保护法》为例，其保护的对象限定为京都市、奈良市、镰仓市以及奈良县的天理市、樱井市、檀原市、班町和明日香村，京都市的非历史风土保存区域则不受《古都保护法》的保护，由京都市地方政府另行制定的法规如《京都风貌地区条例》进行补充。同样，其他城市的类似地区通过城市自己制定的《历史环境保护条例》、《传统美观保存条例》等进行立法保护。这些被保护地区的名称、范围、保护方法、资金来源等都是由地方政府自行制定的地方法规予以确定。日本《文物保护法》中传统建筑群保存地区的情况也如此，地方政府可以自己设立传统建筑群保存地区，制定保护条例、编制保护规划，而国家在此基础上通过选择重要地区作为重要传统建筑群保存地区纳入中央政府的保护范畴。因此，日本的立法体系实质上是以地方立法为核心的，这是其重要特色之一。

(二)建立行政管理体系

法国的相关行政管理体系具有比较突出的特点，体现了较强的集权与专家治理色彩。在中央政府层面，与旧城保护和更新有关的政府部门主要有文化部的建筑与文化遗产管理局、环境与国土治理部的自然与风景管理局,以及建设、交通与住宅部的城市规划总局。建筑与文化遗产管理局负责确定保护对象及其重要性

排序，并与行政总局共同管理“国家建筑师”驻省代表处的工作。自然与风景管理局负责重点风景区的保护。城市规划总局负责空间规划与建设治理立法。这里需要特别加以介绍的是法国特有的“国家建筑师”制度。“国家建筑师”是专为保护历史遗产设立的，它从有一定工作经验的建筑师、规划师中招考，经过两年的专门培训，再通过国家考试后正式任命。现全法国共有“国家建筑师”360人，其中200人从事建筑遗产保护，160人从事空间规划。国家建筑师驻省代表处代表国家利益关注地方保护工作的实施，其重要工作之一是对建设项目参与意见，核查建设项目是否符合保护的法规和要求。对保护建筑的维修、《马尔罗法》规定的历史保护区范围内的建设活动，包括新建、维修、拆除等都需要“国家建筑师”的评估、咨询和同意。

在英国，国家环境保护部和地方规划部门分别是中央和地方的历史建筑和旧城保护的行政机构。环境保护部负责有关保护法规、政策的制定，以及就保护问题向国家、地方和公众提供咨询意见。地方规划部门负责辖区内保护法规的落实及日常管理工作。此外还设有专门委员会以及公共保护团体组织论坛进行意见交流、商讨对策。

在日本，与历史建筑和旧城保护密切相关的行政管理主要由文物保护行政管理部门和城市规划管理部门两个相对独立、平行的组织机构体系负责。与文物保护直接相关的法律制度及管理事务主要由中央政府的文化厅负责，地方政府及下设的教育委员会主管行政辖区范围内的文物保护管理工作。与城市规划相关(《古都保存法》、《城市规划法》及地方法规中确定的保护内容)的法律制定及管理事务主要由中央政府的国土交通省城市局、住宅局负责，地方政府下设的城市规划局主管行政辖区范围内的保护规划管理工作。日本在地方政府机构中还设立法定的常设咨询机构——审议会，其作用是提供技术与监督，为政府决策提供咨询意见，使行政与学术有效地结合起来。如城市规划地方审议会、城市美观风致审议会、市町村传统建筑保存审议会等。

(三)划定保护对象区域

通过划定保护对象区域来强化对历史街区的保护工作，已经成为发达国家比较普遍的做法。1933年，国际现代建筑协会制定了第一个获国际公认的城市规划纲领性文件——《雅典宪章》，其中有一节专门论述“有历史价值的建筑和地区”，指出了保护的意义与基本原则。1962年法国颁布的《历史街区保护法》是将城市历史文化遗产保护的实践从单体建筑扩大到历史街区的先行之作。该法首次确立了“保护区”的概念，保护区是城市中同时具有审美和历史价值，同时也仍有城市活动的区域。该法规定：“保护一个历史街区需要同时保护其外立面和更新其室内。修复的具体实施方法包括保护街区特有的风格，并且对建筑物进行整治，使得建筑物居住起来更加现代更加舒适。修复工作需要达到如下两个方面的目的：保护我们的历史文化遗产和改善法国人民的生活和工作环境。”政府具有建立保护区的决定权，但同时要承担向公众公布详细保护规划的责任。到1999年为止，全法国共有91个保护区，大约覆盖60km2的土地，其中有大约80万居民生活在保护区中。

在法国之后，很多发达国家也陆续制定了本国的历史街区保护法规，并相应划定了保护对象区域。如丹麦、比利时、荷兰分别于1962、1962、1965年在各自的《城市规划法》中规定了保护区。日本于1966年颁布了《古都历史风土保存特别措施法》(简称古都保存法)，明确其保护对象为京都市、奈良市、镰仓市等古都的指定区域。后又于1975年在《文物保护法》的修改中增加了“传统建筑群保存地区”的内容，同样做出了明确的区域指定。

旧城保护与更新中的资金来源

旧城的保护与更新需要大量的资金投入，有效的资金保障机制是旧城保护与更新能够顺利实施的关键因素。有关各国在这方面均有一些值得借鉴的经验。

(一)财政资金起主导作用

在许多国家，政府财政资金在旧城保护与更新中都起到主导性的作用。在法国，国家对列入“国家保护名录的建筑”，补贴维修经费的50％。在英国，从1982年至1990年的13项与旧城保护相关的重要法令或法规中，有一半以上明确规定了保护资助费用的来源，而且对中央和地方政府的资助比例也有明确规定。以英国遗产保护协会为例，其2000年总收入中政府拨款占到了79.1％。另外，英国政府于1980年组建了“英国城市开发公司”，负责全国内城废弃用地的再利用和旧住房的改造开发。中央政府财政预算是该机构的主要资金来源，仅1990年至1991年间，中央政府拨款达5.4亿英镑。在意大利，每年有20亿欧元的财政预算用于文物保护事业。1996年国家通过法律形式规定，将彩票收入的8‰作为文物保护资金，仅此一项每年就有15亿欧元左右的经费收入。日本的相关法律规定，对传统建筑群保存地区的补助费用，中央和都道府县(相当于我国的省级)地方政府各承担50％，对古都保存法所确定的保护区域，中央政府出资80％，地方政府负担20％。而由地方政府制定的城市景观条例所确定的保存地区，保护经费一般由地方政府自行解决。

(二)积极引入社会力量

在财政资金起主导作用的同时，积极引入社会力量也是发达国家普遍注重的做法。巴黎市政府的做法是：市政府出资51％的股份，与私营公司合资成立一个从事旧城改造的专业化投资公司，政府为该公司提供信用担保，该公司从银行贷款取得主要改造资金，向建筑物所有者购买房屋和土地后实施改造，待改造完成后以较高价格在市场上进行销售。对于销售利润，市政府将其应分得的收益全部用于该区域的市政和公益事业。

纽约市政府则在上世纪60年代先后创立了区划奖励制序(Incentive Zoning System)和开发权转让制度(Transfer of Development Right，TDR)，成为鼓励私人部门参与旧城历史地段和建筑保护的有效手段。区划奖励是指允许开发者兴建超出法定容积率的更多空间作为出售或出租之用，前提是开发者必须提供某些公共空间或进行公共利益开发，例如保护历史建筑、提供中低收入住宅和文化设施等。开发权转让则是

允许某个地块上尚未使用的开发权利(表现为容积率形式)转让到其他地块上去，尤其普遍应用于旧城历史地段和建筑的保护当中。通过开发权转让，可以使受到保护条例限制的私人业主得到合理的补偿，从而有利于保护规划的实施。最近20多年，开发权转让在美国城市得到了广泛的推广。日本、中国台湾、中国香港等土地空间狭小而又注重遗产保护的国家和地区，也积极引入了开发权转让制度。

启示与借鉴

国际上有关旧城的保护与更新方面的经验和教训，对于我们有多方面的启示和借鉴意义。

（一）旧城改造应坚持政府主导和公共利益主导

西方国家曾经走过的弯路告诉我们，那种以开发商为主导的大规模改造，一般都会导致经济利益至上、公众利益被忽视、割断城市历史文脉、损害城市的文化价值等消极后果。因此，在旧城改造工作中必须坚持以政府作为公共利益的代表起主导作用，政府财政资金必须有相应的投入，政府通过制定规划、建立政策体系、对实施过程进行监管等作为整个改造过程的责任主体。而要保证政府能够确实代表公共利益，政府决策与行政过程的公开透明是必不可少的制度保障。

(二)建立健全法律法规体系

发达国家的经验说明，在旧城保护与更新工作中，建立法律法规是最为重要的制度建设。要通过立法，明确各级政府及其它相关主体在旧城保护与更新中所应承担的责任和具有的权利及义务，同时通过专门法规明确保护对象区域的范围、保护标准、保护资金来源以及政策激励措施等，使旧城改造与更新的各项工作都有明确的依据。

(三)注重发挥专家的作用

旧城保护与更新是一项具有高度技术性的系统工程，保护对象与保护方式的确定以及更新规划的制定都需要高度的专业知识背景。正因为如此，以法国的“国家建筑师”制度为代表，发达国家普遍都很重视发挥相关领域专家的作用，赋予专家团队以较大的责任和权限。我国可以考虑借鉴日本的“审议会”模式，成立由建筑、文物保护、城市规划、历史研究等领域的专家组成的“古都风貌保护审议会”，赋予其在确定保护对象(区域及建筑单体)和保护方式等方面的权威地位，以此来保障旧城保护与更新工作在科学和理性的指导下进行。

(四)引入有助于社会力量发挥作用的制度设计

虽然政府应当代表公共利益在旧城保护与更新工作中发挥主导作用，但这并不意味着政府必须事必躬亲、包办一切。政府的主要作用是通过制定规则，设计恰当的激励来引导民间主体的行为方式。我们应对区划奖励制度、开发权转移制度等在国外收到一定成效的做法进行深入研究，在此基础上顺应我国国情地加以改进，并尝试应用于我国的实践中。（国务院发展研究中心课题组 课题负责人：鲁志强 课题组成员：鲁志强 王佩亨 林家彬 程远忠 张怡农 杨维富 徐苏斌 王 刚 张陶然）

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