地方政府政策制定中存在的问题与对策分析(评阅版)

前 言

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题，达成公共目标、以实现公共利益的方案。其中公共政策的制定是公共政策过程的第二个环节，也是一个很重要的环节。

我国政府在长期的政策实践中，逐步形成了一套具有中国特色的政策制定的基本方法。但是，随着时代的进步和国内外环境的改变，我国目前的政策制定过程中也暴露出了许多的问题。

相对于中央政府的政策制定而言，地方政策的制定过程中存在的问题尤为严重，就好像广州市近几年来的房价调控政策，亚运期间被市民所批评的公交免费政策与现在提出的垃圾分类政策等，这些政策在制定的过程中都出现了不少的问题，房价调控政策一改再改，公交免费政策被逼调整，垃圾分类政策还未出台就引起了社会上各阶层的质疑，以至于之后的执行困难重重。

在研究地方政策制定的问题之前，需要先理解好“地方政府”概念。地方政府是相对于中央政府的称呼, 是指设置在地方各级行政区域内治理国家部分地域的政府。很多人认为政策制定只是中央政府的权力，其实并不是这样的。地方政府是具有政策制定的权力的，不过其范围只针对其管辖的地域，同时受到中央政策的指导。

其实，地方政府公共政策制定所存在的问题由来已久，我国不少专家学者也发现了其中的问题和通过研究分析得出了不同的意见，多数学者认为我国公共政策中制定过程中主要问题出现在忽视公民的参与这一部分，但是，我认为这其实只是其中一个原因，也是公共政策制定问题中一个突出的问题，而更严重的问题则是地方政府在政策制定中的随意性与跟中央政策冲突。

相对于本国的学者，外国学者对公共政策制定就有比较详细而且深入的研究，其中突出的观点就是政策制定通常是自上而下的一个制定过程，政策是反映统治阶级利益的工具之一，政府或者有关政策制定机构通过政策来解决统治阶级所遇到的问题，政策制定中最突出的问题就是各阶级之间利益的冲突。虽然外国

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的政策制定中还存在着不可调和的矛盾，如此，但是相对于我国的政策制定，外国的政策制定多数有严谨的规范与程序，而一旦出现环节错误或者制定者失误等现象，会有紧急的处理方式与相关的问责机制，这样使外国一般的公共政策都是有理有据，并且由于他们注重政治过程中的公民参与，导致他们制定出的政策容易受到他们公民的认可，这些都是值得我们去学习或参考的。

本论文试图对公共政策的制定，尤其是我国地方政府公共政策制定中所存在的政策目标制定不清晰、地方政策与中央政策的冲突、政策制定中缺乏公民参与、政策制动过程缺乏透明度等主要问题进行阐述与深层分析其出现的原因。最后，针对制定政策的模式、相关法律法规、监督制度等各方面提出相应的对策和建议。

本文采用规范研究的方法，其中以文献法为主。通过查阅大量文献、上网搜索相关资料、访问部分政府网站门户、关注有关新闻以及社会评论，从而整理已有研究成果与搜集数据资料；在此基础上进行分析、加工，并针提出存在问题，探讨解决对策，然后最后形成结论。

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1. 地方政府公共政策制定过程及其必要性

很多人都认为地方政府是不具备政策制定的权力的，认为政策制定是中央政府的职能。其实，这样的观点是不正确的。地方政府是具有法律上认可的制定相关政策权力，只是其适用范围比较小。但是，地方政策有其必要性，是不可或缺的，其是解决地方问题的关键。 1.1地方政府公共政策制定的过程

在现实中，有很多公民，甚至一些政策制定者，都是不十分清楚政策制定的过程的，或者混淆了政策过程里的几个部分。其实，政策制定过程通常是指公共政策的规划与抉择，这是公共政策过程中的基础阶段。它主要分为：（1）政策目标的确定（2）政策方案的规划（3）政策方案的抉择（4）政策的合法化这4个部分

1.1.1政策目标确定

政策目标的确立是政策制定中的首要工作。政策目标是政策规划者希望通过政策实施所达到的效果。①政策目标具有十分重要的作用，对政府来说，正确的目标可以有助于其快速解决社会问题，但错误的目标将会影响到社会的发展。政策目标的确立要注意以下这几个方面：（1）目标的规范性，就是要使目标具有其层次性、多元性，处理好主目标与分目标，总目标与子目标的关系。（2）目标的可行性，目标要以实际情况为基础，不能好高骛远。（3）目标的可变性，由于问题可能随着时间、环境的变化而产生变化的，所以要注意适时调整目标，使目标一直具有一定的弹性，使政策制定者可以一直处在主动的地位。

①[韩]金炯烈,朴贞子.政策形成论[M].山东人民出版社，2010.

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1.1.2政策方案规划

政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。①其是政策制定中最复杂的环节，也是最关键的环节。政策方案规划必须以目标群体的需求为基本的结果逻辑，才能有解决问题的效果，一般来说，政策规划的结构逻辑可以简单表示如下：

PD=E（O，T，A，S）+L（t，r，a）

其中，E代表四项政策方案规划要素，分别是结果、目标群体、执行机构、法令；L代表三种不同的关联：工具、规则、假设。一般通过规划要素之间的关联结合，我们就可以顺利规划出一个规范的政策方案。②在这过程中，方案的规划往往是通过政府与社会各界充分的努力而得出的。这时，政府的职能将得到充分的体现，同时也是对政府最大的考验之一，方案规划得成功与否直接影响到政策的执行情况等各个政策流程。而在规划之后还需进行评估与择优，评估是对各项方案效果的预测性分析和比较；择优则是在评估和比较的基础上提出政策建议。③这两步都是方案规划中重要的步骤，其直接影响到公共政策抉择的主体对公共政策的选择。随着时代的进步，我国的民主程度逐渐增高，所以在我国公共政策方案的规划，很多时候是政府有关部门根据以往经验或者是专家意见进行规划，在规划中适当通过听证会或舆论让相关政策对象加入到政策的规划当中，从而让政策方案更加能得到政策对象的认同。政策规划其实未必是只存在于目标确定与方案抉择之间的，在政策执行时是可以适当的进行修正性的规划，当然，政策内容的主体部分还必须是在选择之前就规划好。

1.1.3政策方案选择

公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关问题的行动方案做出决定性选择的过程。这一过程是公共政策制定过程中最具实质性意义的阶段，在这过程当中，政策制定者要注意很多的方面，要平衡各方的利益，是十分考验政策制

①宁骚. 公共政策学[M].高等教育出版社，2003.第334-335页

②李金珊，叶托.公共政策分析：概念、视角与途径[M].科学出版社, 2010. 第153页 ③宁骚. 公共政策学[M].高等教育出版社，2003. 第344页

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定者的能力水平。政策方案的选择方式分为3种，分别是理性决策模式，就是决策是遵循最大化的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当的手段，谋求最大的利益；渐进决策模型，就是通过政策施行之后的情况，再对政策施行目标方案进行修改，已得到最优方案；混合扫描决策模型，就是将之前两种模式结合起来，通过广角度和窄角度的分析，最终得出正确方案。在我国，我们可以观察到这3种决策模型都是存在的，而且互补。①

1.1.4政策方案的合法化

经过政策方案选择之后，政策制定阶段基本结束，但政策方案不能马上付诸实施，必须经过特定的程序使之获得合法的地位，这就是政策合法化。政策合法化是政策制定过程的最后一个环节，它是在严格的程序下进行的一系列十分严肃的行为过程。政策的合法化通常是包括三个程序：（1）法制工作机构的审查；（2）领导决策会议的讨论决定；（3）行政首长签署行政命令，公布政策。②

1.2地方政府公共政策制定的必要性

地方政府有执行本机人民代表大会及其常务委员的决议，以及上级行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令的职能。从此可以看出，地方政府是拥有着政策制定的职能的。我国地方政府公共政策制定过程有着让我们不能忽略的必要性，所以我们必须认真解决地方政府公共政策制定中的问题。

1.2.1 政策制定是实现地方稳定的必然途径

通过制定良好的政策，地方政府能够轻松的解决地方性政策问题。地方政策是连接地方政府与社会的一个纽带，地方政府政策制定者通过政府正是通过一系

①李金珊，叶托.公共政策分析：概念、视角与途径[M].科学出版社, 2010. 第157-158页 ②[韩]金炯烈,朴贞子.政策形成论[M].山东人民出版社，2010. 第110页

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距，尤其在经验方面还不算成熟，所以，作为地方政府的政策制定者，必须努力提高自身素质水平，学习更多的专业知识，了解更多相关的经验，同时在制定政策时多听取专家与公民的意见，不要自以为是。政府也应该就政策制定方面专门的课程对制定者，尤其是地方政府的制定者进行专门的培训，让其树立起正确的科学观与人生观。对那些思想道德修养不够高的政策制定者，应该找更为适合的人来代替他们的职位，通过优胜劣汰的方式来保证政策制定者的质量。要做到这一点，政府必须要建立有关的问责机制。温家宝总理在上一届中央政府第一次廉政工作会议上就提到，要“加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责的重点”。行政问责制是构建责任政府的有效途径之一，同时也是规范政策制定者行为的有效途径质疑。政府在政策制定之前出台文件，把在政策制定的过程中每个部门每个人的工作与责任表达清楚，因为,“当任何人都不知道谁应负责任的时候责任就

①等于零”。通过行政问责的制度，监督与规范个人的行为，让其按法律规章办事，

这样可以减少各种错误的出现。同时对于未经认真调查研究、未经充分论证、未经领导集体讨论作出的决策，或集体决策失误造成重大损失的，要追究决策人的

②行政过错责任。 这样才能保证政策制定者不会为了自身的些许利益而在政策制

定中犯错误。我认为行政问责制真的是防止政策制定者在政策制定者犯错的一个最好的方法，是值得推行的。

3.3加强对公民的意识教育，注重公民在政策制定中的参与

改革开放之后，随着科技的不断进步，物质文明的不断发展，人民生活水平的不断提高，群众也不再只在乎柴米油盐，而是开始关心起自身的政治利益。由于市民参与政治生活的热情逐步的提高，所以在遇到与自身利益相关公共决策的制定时，地方的公民，尤其是一些发达城市里面的公民，都会通过各种渠道反映自身的意见和看法。虽然由于公民个人素质的参差不齐，导致有时候公民的意见让人看起来是那么的不可思议，甚至可以说是毫无道理。但不可否认的是公民中

① J.S.密尔.代议制政府［M］.北京:商务印书馆，1982.第58页 ② 姜良仁.对公共政策有效制定的思考［J］.商业时代，2008.（7）

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还必然是存在着良好的建议。俗话有说：三个臭皮匠赛过诸葛亮，政府不能以公民中存在错误的意见为由就忽略公民在政策制定中的积极作用。就是因为公民参与政治活动有好有坏，所以何时、怎样听取公民的意见，才成为考验政府能力的一大难题。广州市政府在2006年7月就制定了广州市公民参与规章制定办法，规定广州市公民、法人和其他组织可以向市政府法制机构提出制定规章的建议。但是，实际上很多广州市民都不知道到底应该如何表达自身的意见，而政府见到没有多少公民能给出专业的意见，也不太重视公民的作用。

其实，很多专家学者，甚至没经过专业知识培训的人都知道对待公民意见应该采取“认真对待，谨慎采纳”的原则，美国学者罗伯特?D?普特南说过“一个高效的民主制度应该既是回应性的, 又是有效率的 。”①对于公民的意见，作为政府，应该认真的去对待与研究其优点与缺点，给予适当的回应。我国著名学者俞可平就把回应作为善治的基本要素之一, 指出回应性要求“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应, 不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见解释政策和回答问题。”②其实，作为一个公民，我知道公民对是否采纳他们的意见也不是十分重视，只要政府能重视他们的建议，给予合适的回复，让公民知道自己意见的不足，与政府政策的优点，公民一样会支持政府的决定。同时，政府也必须学会在公民的提议中寻找到自身政策的优劣，对于政府选择正确的政策方案有很大的帮助。所以，要彻底解决公民在政策中参与不足这个问题首先要做到的就是要政府改变观念，要政府重视起公民意见的作用。现在政府在政策制定中往往只注重专家意见，有时候听证会邀请的那些所谓的公民代表都是社会中的一些成功人士，这些人很多时候其实是不能代表基层市民的意见，更不用说一些社会中的弱势群体。其实，政府需要做的应该是通过一些专门的培训，提高市民的政治觉悟与有关的思想道德水平和文化知识水平，并给予尽量多的渠道去让公民尽情的表达自身的意见与看法。

① [美] 罗伯特?D?普特南.使民主运转起来[M]. 南昌: 江西人民出版社，2001.（9）.第131页. ② 俞可平.治理理论与中国行政改革(笔谈).作为一种新政治分析框架的治理和善治理论[J].新视野，2001.( 5) .

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3.4加强政策的权威性，完善有关的法律法规的建设

公共政策制定的质量影响着公共政策的选择与之后的执行等个方面，而要想提高公共政策制定的质量必须增强公共规划时政策的权威性。公共政策的权威性是指公共政策影响社会成员，并获得社会成员认同、执行的能力。①其实，要实现其权威性并不困难，其关键就是在于相关法律法规的完善。赫尔曼·劳纳认为“没有惩罚性的外部控制,公共雇员就会难免出现责任和义务‘未履行’‘,渎职’,‘越权履行’等行为。”②我是十分赞同这个观点的，我认为相关法规建设是必须的。要知道，政策的出台是一项政策合法化的过程，在政策制定当中，相关政策如果按照法定的程序制定出台是会更能得到社会更方的认同与公民的支持。这是因为合法的政策修订必然存在着很多的民主程序与公众参与。而由于我国地方政府相关法律法规的不完善，导致了很多政策的制定都不具备合法性的基础，所以，完善政策制定的有关法律法规是解决政策制定问题的重要一环，也是必须要做的一环。完善政策出台的法律法规，本人认为可以从以下这几个方面入手：（1）对旧有法律进行更新，由于时代的改变，我国的很多相关法律可能已经不适合现在的情况或者需要进行适度的修改，所以就必须对旧有法律进行系统的更新。（2）针对一些新出现的情况制定，出台更加具体的法律法规，使政府或公众可以做到有法可依。（3）规定好政府各个部门和公众、媒体的相关的法律责任，将所有人的行为纳入到法律的领域当中。

还有一点需要注意的地方就是政府不但要制定好有关的法律法规，最重要的是注意根据这些法律，严格的执行法律法规所规定的内容，要知道“如果法律不能被执行,那就等于没有法律。”③所以，如果有人违反了法律法规，就必须受到相应的出发，而且，在处罚方面还必须按照制定出的法律法规进行严肃的处理，并防止出现不该有的偏差。

① 叶浩生.社会建构论及其心理学的方法[J].《社会科学》，2008年12期.

② [美]德里·L·库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].中国人民大学出版社，2001.第66页 ③ (英) 洛克.政府论[M].北京出版社，2007.第48页

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3.5建立完善的监督机制，加强对政策制定过程的监督

胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财务管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”在公共政策制定上，监督是一项重要的方面，而且也是经常为人大、党委以及其他相关监督机构所忽略的一方面。所以，建立完善的监督机制去监督地方政府公共政策的制定必须重视。其实在监督机制上政府应注意以下几个方面：其一是强化人大、党委以及相关专门监督机构的监督职能，尤其是加强人大的监督作用，彻底改变现在地方各级人大的监督方面都是形式上有权，但是实际上却因为各种原因而没发挥其监督的作用，同时解决党委以及一些相关的专门监督机构只执行形式上的监督等这些问题①；其二是拓宽其他的社会监督渠道，尤其要重视舆论监督的作用。虽然，我国传媒1980年开始就已经实行市场化的道路，但现在国家仍是电台、电视台、报纸和一些刊物的掌控者, 宣传领域的严格管制限制了正常的非制度性参与空间②，其实，舆论监督在现在来说往往比其他监督更具有效果，这是因为舆论监督的范围较广，再加上社会的舆论可以让人产生心理上的压力，所以，舆论对政策的监督是必不可少的，而政府更应放宽对舆论的控制。③其三，本人认为应该设立独立的监督机关，由于政策具有广泛性，尤其一些民生政策影响范围是十分大的，很难说这些政策会不会影响到一些政府相关监督部门、人大、党委、政协等各种的部门监督者的利益，而在利益的驱使下，也不能保证每个监督者都能不受利益的诱惑，所以，在这个时候，就应该让一些与这些政策无关的人民去建立相关专门的监督部门监督政策制定者的工作，并且给这些专门监督机关设立独立的监督机制，使其不受到任何外在因素的影响，独立行驶监督的权力，而且注意就监督结果或者是有关情况进行信息的公开。同时由于我国实行的是分散型的机构监督体制，造成了各个不同监督部门的职能交叉、利益冲突，而且相互推脱的现象严重，所以政府还应该调整政策监督部门的监督体制，使各个监督部门之间能够充分的合作起来，完成监督

① 崔玉丽，马智祥.地方政府公共政策制定中存在的问题及对策研究[J].消费导刊，2008.（4）. ② 姜国兵，孙永怡.广州市公民参与公共政策的路径研究[J].广东行政学院学报，2010.（8）. ③ 王瑞丰.地方政策制定的制约因素及对策探讨[J].红河学院学报，2005.（3）

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这个重任。

3.6完善信息公开制度，保证政策制定的透明度

政策制定中信息的公开程度对公民的参与有关的监督有决定性的影响。其实，在我国，很多有用的信息只是政府知道，而公民却很难获知这些信息，这很容易造成政府与公民之间的信息不对称，直接影响到公民在政策制定中的意见。“我们要求执政党和政府自觉的把自己的决策依据、决策过程和决策效果告知群众，向群众公开自己的收支与行为（隐私部分除外）；要求赋予公民有参与讨论、建议、评价决策的权利；赋予公民对错误决策和公务员不良行为有公开揭露和批评的权利。①所以，政府应该做到最大程度的信息公开。要做到政策制定信息的公开，政府需要做到一下这几个方面：首先，必须在扩大信息公开的范围，将政府现在政策制定的工作内容、流程公诸于众，尤其是关系到广大人民群众切身利益的重大民生问题与重大的政府决策等必须让各个公民知道②。同时我认为还应该让群众知道政策制定的前因后果，相关的政策内容，政策的制定者的资料，政策目标等政策的基本信息，让群众能更多了解政策的制定，提出更为有建设性的意见；其次就是确保信息的准确性，杜绝政策过程中的暗箱操作现象，因为假如政策信息不真实，信息所带来的意见并不真正代表政策本身的内容，将会严重影响公民对政府的信任度，或者信息根本就是收集者胡乱写上去的，这最终很有可能导致政策出台缺乏科学性，以至政策失败；最后就是要保证政策信息的可操作性，我们很多时候会发现，政府政策信息公开时是一下口号似的公文文本，就是俗语所说的说了等于没说的话，这样的所谓信息公开根本毫无作用，政府应该将其公开信息简单化、通俗化，让人民更加了解到政府政策的内容，这样才能对政策的制定给予积极性的意见。

① 童兵.论舆论的政治意义及其深化措施[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2003.（4） ② 梁晓平.提高公众参与度,完善公共政策的形成机制[J].行政与法.2008，(7).

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3.7参考外国制定政策的模式，建立专门的政策制定机构

虽然，外国政策制定的目的是为了维护其政府领导者的支持者（主要指商界、金融界和传媒业的巨头们）的利益而实行的一种自上而下的政策制定过程，甚至他们所谓的民意也是自上而下的一个制造过程。这与我国为人民利益而制定政策是具有很大的差别，但是这不能成为我们忽视外国政策制定中存在着不少优点而我们却不去学习的理由。其实，在美国，早已存在独立自主的承办公共事务，履行部分行政执行职能的机构。瑞典也很早就建立了“政治控制与执行机构自治相结合的传统”，“公共政策的执行在相当程度上是由这些自治机构承担的”。①而在很多的其他国家，也有专业的政策制定机构或者部门。而这些部门由于经常从事公共政策的制定，从而能轻松的避免一些容易出现的错误，能更好的将政策制定细化，完善政策制定的体制，提高政策制定的效率。相对而言，我国地方政府中政策研究制定的机构还是比较笼统，职能也并不清晰，往往与其他各种部门发生职能交叉的情况，导致工作效率的降低。所以，我觉得提高我国地方公共政策制定能力需要对政府制定政策的部门进行改革与调整。尤其是北京、上海、广州这一些与国际接轨的大都市，更应该参考国内外的相关模式，对自身进行修改，设立专门的政策制定机构，加强这些机构人员的道德修养水平和专业知识水平，建议一个完美的政策制定的团队，运用逻辑推理法；数学分析法；相关专家会议法；德尔菲法，又叫专家小组法等科学的政策制定方法，减少政策制定中经常出现的一些错误，公平、公正的制定好地方政策。

① 毛寿龙,李梅,陈幽泓.西方政府的治道变革[M].中国人民大学出版社，1998

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结论

本文针对现在地方政府政策制定中存在的一些突出的问题，结合自身的专业知识，对这些问题进行了比较系统、深入的分析。得出以下结论：

政府制定政策的过程在整个政策过程中占据的重要的地位，然而在现在中国地方政府的政策制定当中，还存在各种各样不同的问题，其中最突出的是政策目标制定不清晰、地方政府政策制定背离上级精神、制定过程缺乏公民的参与、地方政府缺乏政策资源、政策信息得不到公开等5个问题。

通过深入的分析，得出造成这5个问题的根本原因是政策制定时不注意信息收集、地方政府政策制定者素质不高，政策对象参与政策制定的意识薄弱、法律法规不完善、缺乏有效监督等。所以要做到根本解决这些问题必须做到一下几个方面：1.政策制定做好深入调查，确立好正确的政策目标2.提高地方政策制定者的素质3.注重政策制定中的公民参与4.完善信息公开制度5.完善有关法律法规6.建立完善监督机制7.完善政策制定的机构运行机制。

本文只是从一些普遍存在的、难以解决的问题来分析地方政府政策制定的困境。政策制定是一个终合的方面，要通过长期的努力与我国各位政府官员，专家学者，市民群众的合作努力，才能慢慢的扭转现在的这个局面，解决政策制定中这些困扰着政府与我们的问题。

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参考文献

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[20]毛寿龙,李梅,陈幽泓.西方政府的治道变革[M].中国人民大学出版社,1998

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致谢

本文从酝酿、选题、写作到最后定稿，历经了数月的时间，其中都离不开钟育三老师的全力指导和热情帮助，钟育三老师治学严谨，在指导过程中给予了我不少的建议，让我得到了很大的启发。在此次毕业撰写过程中我学到了许多关于公共政策方面的知识，拓宽了自己的知识面。在此我要向我的导师致以最衷心的感谢和深深的敬意！同时，也衷心地感谢在百忙之中评阅论文和参加答辩的各位专家、教授！谢谢大家！

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