农村信用社改革历程四阶段

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农村信用社改革

我国农村信用社的建立，基本上是在新中国建立之后根据中央政府开展合作化运动而成立的。农村信用社是我国农村金融的基础力量，其队伍庞大、点多面广，最接近农村基层，在支持农业和农村经济发展中起着极为重要的作用。改革开放以来，我国农村信用社经历了一系列的改革，对各种不同改革方案和模式进行了积极的探索和尝试，取得了一定的成效。从大的方面来看，农村信用社的改革历程可以分为三大阶段。

第一阶段：“恢复三性”改革（1979-1996）

党的十一届三中全会后，随着经济、金融体制改革的深入，农村信用社“既是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构”的管理体制已经越来越不适应农村商品经济发展的需要。农村经济体制改革和农村商品经济的发展，迫切要求信用社恢复建社初期的合作性质，改革僵硬的管理体制，恢复农村信用社合作金融组织面目的呼声越来越高。 （改革开放前，我国农村信用社已经历经了数次体制改革，但总的来看，农村信用社制度改革除了偏离合作制外，既没有达到更好地为社员服务的目标，也没有促进效率的提高。）

一、改革的主要文件：

1981年3月9日，中国农业银行印发《关于改革农村信用合作社体制搞活信用合作社工作的意见》，对农村信用合作社的组织机构、资金管理、业务范围、资金筹集、存贷款利率、股金分红、经营管理等13个问题的改革提出了意见。

1983年8月，国务院批转了中国农业银行《关于改革信用合作社管理体制的报告》，决定对农村信用社的管理体制进行全面改革。

1984年1月1日，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》。提出对信用社要进行改革，把信用社真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行领导监督下，独立自主开展存款业务。

1984年8月6日，国务院发出通知，批转中国农业银行《关于改革农村信用合作社管理体制的报告》，强调把信用社真正办成群众性的合作金融组织。

1990年10月12日，中国人民银行就印发《农村信用合作社管理暂行规定》发出通知，强调了农村信用合作社信贷资金管理的基本原则，并对农村信用合作社的性质、任务、机构管理等作了明确规定。

二、改革的主要内容

这一阶段改革的重点是“恢复三性”，为此农村信用合作社在股权设置、组织管理、激励约束机制等方面进行了一系列的改革。

（1） 明晰股权

由于强调恢复和加强组织上的群众性，在股权方面进行了以下三个方面的改革：①实行清股、扩股。清股使得部分社员的股金得到落实，原始社员本来应有的权益重新得到承认；扩股则采取自愿的原则，吸收农村个人和集体经济单位加入，有利于扩大服务范围，拓展业务。②实行保息分红，并按规定补发了以前的股金红利，有力地调动了社员参加信用社的积极性。③对社员实行“贷款优先、利率优惠”的原则。这既是保障社员权益的基本要求，也是实现组织上的群众性的基本目的。

（2） 改革组织管理制度

由于强调恢复和加强信用社管理上的民主性和经营商的灵活性，在组织管理制度方面进行了如下改革：①建立“三会”制度。要求信用社定期召开社员代表大会，选举产生理事会、监事会，对信用社主任由以前的任命制改为选举制，重大问题由理事会或社员代表大会民主讨论决定。②建立和发展信用社县联社，改善农业银行对信用社的领导和管理。各地建立县联社后，由县联社发挥对其信用社进行管理、协调、指导和服务的功能，农业银行营业所不再直接领导和管理信用社。（但由于县联社同时也是农业银行的一个机构，实际上还是农业银行领导和管理信用社。不过对信用社还是放权松绑，改指令性计划为指导性计划，在贷款数量、范围、审批权力、利率标准等方面给予信用社一定的自主权，也就是强调加强信用社经营商的灵活性。）

（3） 改善激励约束机制

主要是改革了以前吃大锅饭的问题，具体表现在：①调整行社利益关系。信用社实行独立经营、独立核算，农业银行对信用社的经营亏损，原则上不再补贴。这样，就改变了以前信用社与国家银行通吃大锅饭的问题，有利于调动信用社的积极性。②改革信用社劳动分配制度。对老职工实行聘用制，对新职工实行合同制，同时加强岗位责任制，打破“铁饭碗”。这样，就改变了以前信用社职工拿固定工资，干好干坏一个样的问题，有利于调动信用社职工的积极性。

三、改革未取得预期效果的原因

这一阶段的改革尽管取得了一定的成效，但并没有达到预期的效果，并且不同地区出现了不同的情况。改革之所以出现这一结果，原因在于：

（1）受制于经济发展和政府行为偏好 改革开放以来，政府工作的重点在于发展经济，但在不同时期，其重点有所不同。此次改革是在不出动农业银行领导的前提下进行的，因而对还权于民、还权于信用社等问题，在实际执行中根本无法兑现。同时，由于在1988年后全国出现了严重的信贷失控，农业银行加强了对信用社的控制和领导，“恢复三性”的问题被其他更现实的问题所替代。所以，改革尽管取得了很大进展，但其预期目标没能完全实现。

（2）受制于当地政府行为 改革开放以前，各级政府与中央政府保持高度一致，但改革开放以后，则出现了一定程度的不一致。这其中的原因主要有以下几点：①政策宽松，国家允许信用社改革可进行多模式试验，这就为各地改革不一致提供了更大的可能。②中央和地方的利益出现分化，由于二者不再保持完全一致，各地官僚机构为了各自的利益，必然采取不同的政策和措施。③各地政府机构的偏好不同，在宽松的政策环境下，各地政府机构的偏好不同必然导致改革的重点、方向、力度各有不同。因此，在不同地区，不同偏好的地方官僚机构对待信用社改革的态度不一样，措施不一样，信用社改革的情况也因此呈现出不同的特色。

（3）受制于相关利益集团的博弈

从这一阶段的改革历程来看，不同地区由于经济状况和信用社经营状况不同，因而对改革的态度也不一样，可以接受的制度安排也就不同。农村信用社不同的改革模式在很大程度上取决于当地农业银行、信用社与政府有关部门博弈的结果。

第二阶段：重新规范合作制的改革（1996-2003）

1996年，随着市场经济体制的确立，四家国营银行也开始向国有商业银行转轨，在这种情况下，中国农业银行继续管理农村信用社已经不合时宜，农村信用社需进一步改革。由于“恢复三性”的目的也是为了恢复农村信用社的合作性质，这次改革则是再次提出恢复农村信用社的合作制性质，所以称之为“重新规范”。不过，由于“重新规范”是在整个农村金融体制发生重大变化的前提下进行的，因此它无论是在深度上还是在广度上都要比“恢复三性”的改革更加深入一步。

一、改革的主要文件

1996年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》，成立国务院农村金融体制改革部协调小组。确定改革的核心是把农村信用社逐步改为由“农民自愿入股、社员民主管理、主要为入股社员服务”的合作金融组织。改革的步骤是：农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系，对其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担，然后按合作制原则加以规范。

1997年2月，经国务院同意，国务院农村金融体制改革部协调小组和中国人民银行在北京召开农村信用社管理体制改革工作会议，就农村信用社按合作制改革、人民银行加强监督、组建行业自律组织等工作进行了部署。

1997年6月，国务院办公厅转发《中国人民银行关于进一步做好农村信用社管理体制改革工作意见》，要求把农村信用社办成合作金融组织，按合作制原则改革农村信用社管理体制，完善和加强县联社建设，进一步加强中国人民银行对农村信用社的监督管理。

1998年11月，国务院办公厅转发《中国人民银行关于进一步做好农村信用社改革整顿规范管理工作意见》，要求对农村信用社进行清产核资，按合作制进行规范改造。

1999年4月，中国人民银行召开全国农村信用社工作会议。会议提出，根据需要，逐步组建地（市）联社，承担行业管理和服务功能；在全国各省建立信用合作协会，主要职能是对信用社提供联络、指导、协调、咨询、培训等方面的服务。

2000年7月，经国务院领导批准同意，人民银行和江苏省政府在江苏省进行了信用社改革试点。在明晰产权、完善经营机制的基础上，全省信用社实行以县为单位统一法人；在常熟、江阴、张家港三个县级市组建了农村商业银行；在县（市）联社入股基础上，组建了江苏省联社。

2002年3月，在《关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》中，党中央、国务院首次提出，农村信用社改革重点是明确产权关系和管理责任，强化内部管理和自我约束机制；农村信用社改革要因地制宜、分类指导。

二、改革的主要内容

按照合作制原则规范农村信用社，其改革内容主要体现在以下几个方面：

（1） 改革所有权和分配权

在股权结构方面，采取自愿的原则，吸收农村个人、信用社职工和集体经济单位入股。新的股权结构包括个体股、团体股和职工股三部分，以个体股为主。在分配制方面，取消保息分红，有盈利的按股金分红，个别地方试点按交易量（存款量）分红。在贷款服务方面，

强调信用社主要为社员服务。具体规定了两条原则：一是社员有贷款优先权；二是社员享受贷款利率适当优惠权。（然而，在实际工作中，这些原则并没有得到有效遵守，信用社主要为社员服务的规定没有得到很好的落实。）

（2） 改革组织体制

在监管方面，由央行和县联社负责管理信用社。信用黑色与农行完全脱钩，不再接受农行的领导和管理。县联社完全独立于农业银行，充分发挥其对信用社的管理、协调等方面的只能。同时，由中国人民银行对信用社进行行政管理和监管。在信用社内部，全面建立“三会”制度。与“恢复三性”时相比，这时的“三会”制度建立得更加普及，同时，民主管理得到一定程度的加强。从理事长、监事长的人选来看，以前是“分别由理、监事会推选，报县联社批准”，说明最终的决定权在县联社。现在是理事长“由县联社提名，由理事会选举”，监事长则完全由监事会选举产生，说明最终的决定权在理事会。（这看起来只是程序发生了变化，但至少在理论上更加体现了民主管理。不过从实际来看，信用社管理人员的选举仍由少数人操纵。）

（3） 改革激励约束机制

就信用社来说，完全实行独立经营、独立核算、自负盈亏，有些地方还实行了信用社主任承包制。就职工来说，实行干部聘用制和岗位责任制。一般由县联社统一奖惩标准，奖优罚劣。与此同时，有些信用社还设立了职工股，将经营状况与职工利益联系起来。（从制度设计来看，农村信用社的改革方向是合作制。但人们普遍认为，改革后的农村信用社离合作制还相差甚远，还不是真正的合作制。但不可否认的是，改革至少使农村信用社向合作制方向前进了一步，更加接近合作制；从效率的角度看，改革不仅没有带来效率的提高，相反，还带来效率的降低。）

三、改革没有完全实现预期目标的原因

在这一阶段，最初的改革设想是按合作制原则规范农村信用社，但是，由于农村信用社经济效益的下降，政府的预期目标不仅没有完全实现，而且改革目标本身的合理性也引起争论。出现上述情况的原因不在于合作制本身，而在于其他原因：

（1）改革理论和政策上的偏差

改革是要按合作制原则规范农村信用社，总体来说是十分正确的。但在具体改革过程中，却出现了不少偏差，其中最突出的问题主要有两点：①农村信用社改革重点的偏差和对信用社利益的忽视。改革从形式上看是要按合作制原则规范农村信用社，其目的应该是兼顾公平

和效率，更加有效地实现社员的互助融资。但在实际操作中，往往更多的是强调合作原则，并试图通过建立“三会”制度来达到目的，然而，却忽视了民主管理的实现是一个相当长的过程，不可能一蹴而就。因此，当民主管理没有真正实现时，新的合作制就成为一种形式，没有建立有效的激励约束机制。另外，改革中也严重忽视了信用社的利益。信用社具有自身的利益，改革应该保护、尊重信用社的利益，但实际情况正好相反。关于这一点，可以从信用社较为严重的历史包袱重看出端倪。所谓的历史包袱包括三部分：农行和信用社脱钩时遗留的不良资产、保值储蓄的贴补支出以及合作基金会带进的不良资产。②农村金融体系整体构建布局上的偏差。按照既定的改革方针，是要“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融和政策性金融分工合作的农村金融体系”。然而，在实际改革过程中，国有商业银行正逐步退出农村和农业，而政策性银行完全局限于农产品收购，因此，农村信用社一身多任，具有多元化经营目标：一是合作性目标，强调为社员服务；二是政策性目标，强调服务三农；三是商业性目标，强调盈利。缺乏单一目标的金融机构必然造成经营思维混乱和经营者的机会主义问题。

（2）相关利益主体的利益冲突和官僚行为

农村信用社的改革涉及农业银行、信用社职工及社员。农业银行一直视农村信用社为包袱，也就乐于在趁机向农村信用社转移不良资产的同时与农村信用社脱钩。由于体制上的原因，信用社职工实际上控制着信用社，他们的利益也与信用社的经营紧密联系在一起，因此，农村信用社的改革实际上向符合他们利益的方面发展。

第三阶段：“花钱买机制”的产权改革（2003-2007）

虽然农村信用社经过多次改革，也取得了一定的成效，然而，由于各种原因，农村信用社发展仍处于难以为继的危险境地。2001年底，全国信用社不良贷款5290亿元，占贷款总额的44%，当年46%的信用社亏损，亏损金额167亿元，历年累计亏损挂账1250亿元，58%的信用社已经资不抵债，总计资不抵债2361亿元，其中严重资不抵债的信用社1万个，占总数的27%。如果不能有效解决农村信用社的历史包袱问题，不仅会危及农村信用社的生存问题，也将危及到农村经济的持续发展。因此，任何关于农村信用社的改革方案首先必须面对且无法绕过的问题是：如何处理农村信用社累计下来的历史包袱为既有体制埋单，通过财务重组来缓解危机，并更新炉灶、“打扫干净屋子”，为进一步的机制改革和体制重构做好准备。2003年，我国农村信用社开始新一轮的改革，这次改革被很多学者、媒体称之为“花

钱买机制”。

一、改革的主要文件

2003年6月27日，国务院下发了《深化农村信用社改革试点实施方案》，方案要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐渐办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。

2003年12月，时任国务院副总理黄菊在听取改革试点进展情况汇报时提出要求，在具体实施中，要突出信用社转换经营机制、完善法人治理以及增强服务功能等重点。

2004年5月24日，贵州花溪农村合作银行成立，这是深化农村信用社试点改革启动后成立的第一家农村合作银行，也是全国第二家农村合作银行（第一家为浙江鄞州农村合作银行）。第一批农村信用社试点省（市）的产权制度改革陆续取得成果。

2004年8月13日，江苏省吴江农村商业银行成立。这是深化农村信用社改革试点启动后成立的一家农村商业银行，也是全国第四家农村商业银行（前三家分别为江苏省常熟、江阴、张家港农村商业银行）。

2005年11月，随着第一批试点工作整体进展顺利和阶段性成果的取得，国家第一批试点的8个省（市）改革向纵深推进的过程中，扩大推出了第二批21省（区、市）农村信用社改革试点。

2006年底，中国银监会发布《关于调整放宽农村地区银行也金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，从机构种类、资本限制等方面，大幅度放宽农村金融机构的准入政策，并决定在四川、内蒙古、吉林等六省（区）进行试点。

2007年8月，随着全国最后一家挂牌开业的省级联社——海难农村信用社联合社在海口诞生，标志着农村信用社新的管理体制框架已经全面建立，从2003年开始的农村信用社改革试点第一阶段工作任务基本完成。

二、改革的主要内容

2003年6月，国务院选择江苏等8个省（市）开展深化农村信用社改革试点工作，其目的就是改进和完善农村信用社的管理方式、管理体制、经营模式、产权制度、服务方式、风险防范等方面存在的诸多不适，根据“明晰产权关系、强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的总体要求，从而形成“国家宏观调控，加强监管；省级人民政府依法管理，落实责任；信用社自我约束，自担风险”的监督管理体制和“自主经营、自我约束、自担风险、自我发展”的良性循环经营机制。

新一轮农村信用社改革的主要内容：①依法人为单位，改革农村信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权关系。②改革农村信用社的管理体制，将农村信用社交由省政府负责。为了配个此次改革，国家出台了四项配套措施予以支持：

（1）对亏损农村信用社执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付保值贴补息给予补贴。具体办法是有财政部核定1994—1997年间农村信用社实付保值贴补息数额，由国家财政分期予以拨补。

（2）从2003年1月1日起至2005年底，对西部地区试点的农村信用社一律免征企业所得税；对其他地区试点的农村信用社，一律按照其应纳税额减半征收企业所得税；从2003年1月1日起，对试点地区所有信用社的营业税按3%的税率征收。

（3）对试点地区的农村信用社，中国人民银行采取两种方式给予适当的资金支持和政策扶持。①由人民银行安排一部分专项再贷款，由省级政府统借统还。②由人民银行发行专项中央银行票据，用于置换农村信用社的不良贷款和亏损挂账。上述两种方式由试点地区和农村信用社自主选择。（中央银行“花钱买机制”是有条件的，主要的有两条：①资本充足率。要求以市（县）为单位考核，农村信用社申请兑付专项票据时，二级法人体制的农村信用社，其资本充足率应达到2%，统一法人体制的农村信用社应达到4%，农村商业银行或农村合作一行应达到8%。②不良贷款下降比率。要求在申请兑付专项票据时，按“一逾二呆”口径考核，与2002年12月末相比，其不良贷款比例的降幅应不低于50%。此外，中央银行还对法人治理结构、内控制度、信息披露制度的监测提出了相应的要求。）

（4）在民间借贷比较活跃的地方实行灵活的利率政策。允许农村信用社贷款利率浮动、贷款利率可在基准贷款利率的1~2倍范围内浮动。对农户小额信用贷款利率上浮，个别风险大的可小幅（不超过1.2倍）上浮，对受灾地区的农户贷款还可适当上浮。

三、农村信用社仍然存在的突出问题

新一轮的改革已经取得了较大的成效，但随着改革的逐步深入，农村信用社各种矛盾与问题也不断凸现，仍然存在以下三方面的突出问题：

（1）“三会一层”制度的虚位问题严重

目前，虽然全国各省、市、自治区的农村信用社都以县（市、区）级联社为单位进行了同意的法人改革，但由于这种改革模式基本属于一种行政化、被动式改革方式，所以许多联社其实只是实现了形式上的改革，而事实上却并未真正从运行体制和决策机制上落实“三会

一层”制度。

（2）法人治理接哦股的错位问题突出

省联社对各县级联社的管理和指导过度依赖于行政干预手段，而缺乏有效的经济纽带关系做基础。各县级联社的股金是由企业法人和自然人构成，而省联社股金则有辖内各县级联社缴纳构成。从理论上将，县联社是省联社的股东，应该有县（市、区）联社管理省联社。但实际上恰恰相反，省联社在吸收各县（市、区）联社的股金之后，还对各种联社实行管理、指导和服务职能；同时，各县（市、区）联社还要按照营业收入的一定比例向省联社缴纳管理费，这无疑是当前法人治理接哦股方面存在的最大错位。

（3）多头管理的问题明显

银行业监管体制改革给农村信用社发展带来了新的问题，在由中国银行业监督管理委员会进行进行金融监管的同时，各省联社也受省政府委托，对各省农村信用社进行集中化统一管理，事实上形成了人民银行、银监部门和省联社对农村信用社多头管理的格局，而且在好多诸如人事任免、财务审批、业务授权和部门设置等方面，上述三家监管机构存在许多口径不一致的地方，导致个基层信用社的业务发展和正常运行受到很大程度的影响。

现阶段：

2003年以来深化农村信用社改革的总体部署和具体措施是符合农村经济金融发展规律的，也契合农村信用社自身发展要求，取得了重大进展和阶段成果。但是，由于多方面因素的影响和制约，农村信用社一些深层次的体制机制问题还没有根本解决，改革发展逐渐步入“深水期”。

按照中央十七届三中全会和全国金融工作会议的战略部署，银监会明确提出，从2011年开始，要通过五年左右时间的努力达到以下目标，即高风险机构全面处置，历史亏损挂账全面消化，股份制改革全面完成，现代农村银行制度基本建立，主要监管指标达到并持续符合审慎监管要求农村金融服务功能与核心竞争力显著提升。

为实现上述目标，银监会将重点做好以下几个方面工作：

一是继续推进产权制度和管理体制改革。全面取消资格股，鼓励符合条件的农村信用社改制组建为农村商业银行。不再组建新的农村合作银行，现有农村合作银行要全部改制为农村商业银行。要在保持县(市)法人地位总体稳定前提下，稳步推进省联社改革，逐步构建以产权为纽带、以股权为联接、以规制来约束的省联社与基层法人社之间的新型关系，真正形成省联社与基层法人社的利益共同体。

二是打造现代农村银行制度。指导农村信用社优化人力资源结构，着力构建符合小法人特点的公司治理机制，加强流程银行建设，建立全面风险管理体系和符合现代农村金融企业要求的经营机制。

三是持续加强支农服务能力建设。指导农村信用社在经济欠发达的农村地区，特别是金融机构空白乡镇增设网点，延伸提供服务。引导优化信贷投向和结构，持续增加涉农信贷投放，切实增加农村资金供给。鼓励和支持在有效防范风险前提下加大金融服务创新力度，提高服务质量，不断提高农村金融服务的可得性、透明度和便捷性。

四是健全分类监管体系。制定符合农村信用社机构和业务特点的差异化监管政策，强化实施分类监管和差别指导。深入开展主要监管指标达标升级，进一步改善经营状况和风险管控能力。建立针对服务“三农”的特殊业务领域的贷款风险容忍度、弹性存贷比监管方法、特殊尽职免责办法，以及适度宽松市场准入政策，支持提升金融服务能力。

五是完善政策扶持体系。积极协调有关部门，出台协调性和配套性强、长期激励导向明确的农村金融扶持政策。根据现代农业功能区建设规划和不同机构服务贡献度，在政策力度上有所倾斜和侧重，支持发展现代农业，更好地帮助广大农民致富奔小康。

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