西藏自治区城镇发展战略初探

西藏自治区城镇发展战略初探

夏保林

（河南省城乡规划设计研究院，河南 郑州450000） [摘 要]西藏自然条件较差，经济基础薄弱，城镇发展落后。但在新的时期，它有着很好的发展机遇和来自多方面的动力。本文详细分析了这些因素对西藏城镇发展的积极影响及今后发展中应坚持的指导思想，提出今后城镇发展中应壮大核心城市拉萨及副中心城市日喀则的综合实力，积极培育区域中心城市，小城镇的发展应以县城和边贸口岸为主，并重视农牧区的合理集聚。 [关键词]西藏 城镇 发展机制 发展战略

1. 引言

西藏自治区位于青藏高原西南部，是我国西部地区的特殊地理区域和重要的少数民族居住区，因地处高寒偏远，自然条件恶劣，交通不便，历史上长期处于封闭落后状态，社会经济基础薄弱，城镇发展缓慢。在和平解放后的四十多年中，虽然城镇化进程逐步加快，城镇发展在区域社会经济中的地位日益突出，发展动力也正由较单一的政府投资拉动向多元化发展。但由于自然与人文环境独具特性，城镇发展总体水平仍相当低下，设施落后，职能单一，缺乏足够的吸引和辐射能力。在新的历史时期，国家开始实施西部大开发战略，西藏城镇又面临着新的发展机遇。西藏今后应选择什么样的城镇发展道路？将是关心西藏发展的各方人士非常关注的问题。最近作者有幸参加了西藏自治区城镇体系规划编制工作，并借调研之机对这一问题进行了初步探讨。

2.城镇发展的历史与现状

早在公元前后，吐蕃部落就在雅砻河谷开发生产，筑城建屋，形成了包括泽当在内以琼结为中心的局部城镇居民点。从公元7世纪到公元18世纪，我国各朝政府和教派先后在阿里、日喀则、昌都等地设立了行政建制。清末，英国从印度、尼泊尔入侵西藏，强迫开放了亚东口岸，亚东、帕里、江孜、日喀则、拉萨等城镇虽获暂时的繁荣，但西藏在这个时期总体上城镇发育落后，且受到宗教兴衰的严重制约。

西藏和平解放后，国家修通了川藏、青藏、新藏、中尼、滇藏公路和拉萨——日喀则——江孜——亚东等干线公路，并大规模改造了拉萨、日喀则、昌都等城镇，新建了八一、那曲和狮泉河镇，也建设了70多个县城及重点城镇，开放了樟木口岸。使城镇数量和建设面貌发生了巨大的变化。

改革开放以来，在自治区各族人民的艰苦努力和全国各地的大力支援下，西藏城镇建设更是日新月异。目前已有拉萨、日喀则两市，71个县城，112个建制镇，并形成了以拉萨市为中心，地区所在地城镇为次中心，县城及较大建制镇为三级中心的城镇等级系统。但是，由于全区经济发展总体滞后，生产力低下，加之地域辽阔，人口分散，自然条件差，西藏城镇发展还存在着很多问题，并进而影响到全区社会经济发展的很多方面。概括来说，西藏城镇发展的现状特征有以下几点：

2．1 城镇数量少、规模小。目前全区城市及建制镇总数为114个，而且除拉萨市人口规模近25万人，为中等城市外，日喀则市人口规模近6万人，昌都、八一、泽当、那曲、狮泉河等镇人口在1—3万人，其余多数城镇人口仅在1000人左右。城镇数量少、规模小，严重影响着城镇在区域发展中中心带动作用的发挥，也制约着城镇本身各项设施的完善。

2．2 城镇空间分布不均衡，多沿公路、河流和边境线发展。西藏自然条件巨大的地域差异性，深刻地影响着人类活动的空间，使城镇的空间分布极不均衡。在藏东峡谷地区，藏中南宽谷地带，尤其是“一江三河”（注：指雅鲁藏布江及其支流拉萨河、年楚河和尼洋河。）流域中部地区，自

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然条件相对较好，农牧业开发历史悠久，城镇发展较快，分布较为稠密。而在藏西北高原，则由于自然条件的恶劣，人迹稀少，城镇较不发育。而且在现有的114个城镇中，有近2/3沿川藏、青藏、新藏、滇藏、中尼、拉萨—日喀则—江孜—亚东、拉萨—泽当及黑昌公路分布，近3/4沿雅鲁藏布江及其支流和金沙江、澜沧江、怒江、狮泉河等主要江河分布。这说明在高原地广人稀、经济落后的特殊情况下，城镇建设、经济发展和人民生活严重依赖于交通建设和天然的地表水源。另外，因毗邻印度、尼泊尔、锡金、不丹、缅甸等国，边境贸易在改革开放以后得到进一步发展，边境口岸型城镇也随之崛起。

2．3 城镇经济实力弱，缺乏吸引与辐射能力。目前西藏城镇经济实力仍然很弱，二、三产业落后，尤其是城镇市场发育缓慢，严重影响着城镇经济职能的发挥，使城镇职能过于单一。这不仅使城镇间缺少相互联系、尤其是经济联系的动力，使城镇缺乏发展活力，而且因吸引力和辐射力弱小，而不能有效地带动区域社会经济的发展，城镇在区域中的中心地位不够突出。

2．4 城镇发展缺少完善的动力机制。和平解放以来，国家对西藏城镇进行了大规模的重点建设，1994年以来又有全国发达省市的对口支援，使西藏城镇发展有了较好的基础。但由于经济基础薄弱，基础设施建设滞后，受自然经济的影响，市场体系建设更是落后，刚刚起步的城镇建设缺少“造血”功能。因此，西藏城镇的发展明显外部动力不足，内部缺乏自我发展能力。

2．5 区域基础设施落后，城镇发展的支撑体系不健全。区域基础设施是城镇发展重要的空间支撑条件。几十年来，西藏道路交通、能源、邮政、电信等各业的发展深受国家重视。以国道主干线为主骨架，连通相邻各省及区内各地区的公路网骨架已基本形成；以水电为主、火电、热能、风能、太阳能为补充的电力及能源供应已产生了较大的社会经济效益；邮政、电信业发展步伐正逐步加快。这些都在很大程度上推动了城镇的快速发展。但同时，现状的基础设施水平已远不能满足区域经济发展和城镇建设不断提高的需要。目前，公路等级较低、路况较差且常受自然破坏，铁路建设一片空白，民航发展不足，交通网络不完善；能源供应能力低，且不成体系；电信网发展落后，供需矛盾大等等。这些问题，严重制约着城镇的进一步发展。

2．6 城镇内部设施落后，综合服务功能较差。由于经济实力弱小，尽管有着较好的外部支援条件，仍不能改变西藏城镇基础设施投入少、欠帐多的现实。多数城镇道路、供排水、能源、通信、绿化等设施仍维持在较低水平，科技、文化、教育、卫生医疗设施严重不足，城镇综合服务功能较差，满足不了城乡人民生活及经济发展的需要。

另外在各项建设中，多数城镇建设忽视地方特色，缺乏系统的综合规划，盲目照搬内地建筑风格。这种现象尤其是在有对口支援的城镇更为突出，极不利于优秀民族传统及文化特色的保持。

2．7 广大牧区人口居住分散，城镇发育较差，且设施落后，急待寻找一种切实可行的城镇建设和集聚方式。牧区的自然环境及生产条件决定了牧区人口在定居时只能适当集聚，以解决人们对定居、对基础设施和社会服务设施的需要与牧畜对足够的草场资源需要之间的矛盾。如何推进牧区的城镇化和现代化进程，将是目前面临的新课题。

3．城镇发展的动力机制分析

动力机制的培育是实现城镇发展战略目标科学有效的宏观调控方法。西藏应从以下几个方面着手，科学调控，积极引导，建立比较完善的城镇发展动力机制，推动区域城镇化进程。

3.1 内在需求机制。积极发展各级城镇，提高区域城镇化和现代化水平，改变落后面貌，变革传统生活生产方式，是西藏广大人民群众的需求和向往，也是今后西藏发展的巨大潜在动力。另一方面，日益快速的区域经济发展在推动城镇发展的同时，也对城镇数量和质量提出了更高的要求，以满足产业发展逐步规模化、集聚化的需要。尤其是随着加入WTO日期的日益临近，中国经济和城镇发展将日益融入世界格局，成为多极化世界经济格局中的重要一极,从而为包括西藏在

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内我国各地区资源开发、经济发展和城镇建设提供了更为广阔的需求空间。

3.2 政策推动机制。其一，我国在国民经济和社会发展“十五”计划中，已明确提出将“城镇化战略”作为未来时期我国发展的几大战略之一，并把旅游业作为带动地区经济增长的支柱产

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业，这必将推动西藏极具优势的旅游资源开发，并对区域城镇化进程产生积极的影响。其二，国家西部大开发战略以及陆续出台的一系列推动西部发展的政策措施，将进一步加快西藏经济结构

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调整，加强基础设施及生态环境建设，扩大对外开放，促进地区经济社会发展，给西藏城镇建设提供一个较好的政策环境和巨大推动力。

3.3 投资拉动机制。西藏在投资方面既有国家特殊扶持的政府投资优势，又有逐步走向多元化的社会投资和市场投资。其中政府投资主体既有国家财政及各部委，又有对口援藏省市

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近国家召开第四次西藏工作座谈会，决定进一步加大对西藏的建设资金投入和实行优惠政策的力度，确定在今后一段时期国家直接投资的建设项目117个，总投资312亿元;另有今后两年援藏省市投入建设项目70个，资金10.62亿元。多元化投资形成的动力将对西藏城镇发展起到很大的推动作用。

3.4 基础设施建设促进机制。西藏区域基础设施建设日益引起国家及自治区政府的高度重视，交通、电力及通信网络的建设将进一步改善城镇建设条件，而且其投资及建成后的长期运行效益将会极大地增强城镇发展动力。如已经动工修建的青藏铁路，即将进行的拉萨机场扩建，林芝、那曲、阿里三机场新建，日喀则和平机场改造，多条区域主干公路改造建设，以及区域电力网和通信光缆的铺设等等。尤其是青藏铁路的建设，结束了西藏无铁路的历史，对西藏经济发展、城镇建设及改变能源燃料条件后的植被保护和生态环境建设均有着非常深刻的意义。

3.5 生产要素转移机制。随着农牧业生产技术的提高及其专业化、规模化发展，将会有大批农牧业剩余劳动力向城镇及二、三产业转移，而且随着西藏经济开发的不断深入及投资环境的改

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善，也会有很多来自沿海、内地的工厂企业、资金及技术人才、劳动力向西藏城镇迁移。 3.6和平稳定的发展环境。当今世界是以和平发展为主题的世界，发展是绝大多数国家人民的迫切愿望。随着国家间关系的逐步改善，我国与相邻国家边境界线逐步明朗化，西藏边境地区商贸往来和经济发展的障碍因素逐步减少，各个通商口岸将面临着大发展的良好机遇。其次，西藏人民群众文化素质、精神文明和科技意识不断提高，对达赖集团的“分裂”阴谋不断觉悟，一个团结、稳定、以发展为主导的西藏政治局面更加稳固。这是今后西藏城镇发展所必须的，也是最重要的发展机制之一。

4 城镇发展应坚持的指导思想

4．1保护生态环境，注重城镇及区域经济的可持续发展。由于高寒干旱，热量、水分和氧气不足，植被遭破坏后很难恢复，西藏生态系统极其脆弱。而且它环境方面的某些变化会直接影响到我国中部、东部地区乃至全球环境的变化，是我国乃至世界重要的“气候调节器”。西藏地区资源开发、经济发展和城镇建设必须在脆弱的生态环境得到有效保护的基础上推进，把生态环境保护放在第一位。

4．2 与国民经济和社会发展紧密结合。从有利于经济有序发展和地区产业合理布局的角度优化区域城镇体系职能结构和空间结构，充分发挥城镇在社会经济发展中的中心带动作用，城镇布局和经济空间结构及生产力布局紧密结合起来。

4．3保持地方特色，弘扬民族文化。宗教信仰曾深刻地影响了西藏整个社会经济及民族发展的历史，在今后较长时期内，它仍然会影响到政局稳定、经济发展和城镇建设的诸多方面。而且西藏地域文化特色浓厚，民族风情独特，区域发展动因和全国其它地区有着很大的差别。城镇及各项设施建设要保持地域文化特色，正确引导民族文化、宗教信仰对于社会经济和城镇建设的影响。

4．4突出重点地区的城镇发展。西藏的自然环境及发展现实决定了其经济发展必须实行“非均衡”战略，重视优势地区的发展及其对全区整体发展的影响。城镇发展要以有利于全区快速发展，提高全区城镇整体发展效果为出发点，以“一江三河”流域中部地区为发展重点，实现重点突破，带动全局。

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5．5立足现实，逐步发展，实现广大农牧区城镇及其经济的合理集聚。科学解决牧区集中建设与分散放牧的矛盾、农区城镇发展与现状产业结构的矛盾，在广大农牧区逐步推进城镇建设和居住区的现代化，以切实提高广大农牧区的生产生活水平。

5．6协调基础设施建设，合理引导经济开发。通过区域道路交通、电力、电信、水利等基础设施建设宏观引导地区经济开发和城镇布局。

6 城镇发展的战略思路

在以上各方面分析的基础上，西藏城镇发展战略思路可概括为：壮大核心城市拉萨及副中心城市日喀则的综合实力，积极培育区域中心城市，大力发展以县城和边贸口岸为重点的小城镇，促进农牧区人口的合理集聚。

6．1壮大核心城市拉萨及副中心城市日喀则的综合实力

拉萨历来是西藏的政治、经济、文化及宗教的中心，是重点发展区域“一江三河”流域中部地区的核心城市；日喀则历来是西藏的副中心城市及后藏地区的政治、经济、文化和宗教中心。这两个城市也是西藏目前仅有的两个建制城市，民主改革40年来发展成就显著，逐步成长壮大，对西藏的社会经济组织和带动作用越来越突出。但和未来区域发展的要求相比，目前规模仍显弱小，设施不够完备，城市综合实力不强，吸引力和辐射力不大，致使全区城镇体系的首位度较低，整体功能较弱。加快拉萨和日喀则的发展是西藏经济发展、社会稳定和加快全区城镇化发展的首要要求，是今后区域城镇化战略中的重要一环。当前应借国家西部大开发及新一轮大规模援藏投入之机，快速扩大两市的人口和经济规模，优化城市产业结构，完善基础设施，进一步增强综合服务功能，力争成为我国西部具有很大区域影响力的中心城市。据预测，两市2020年人口规模将分别达到50万人和12万人。 6．2积极培育区域中心城市

西藏地域辽阔，区域城镇化进程不可能仅靠拉萨、日喀则两市的发展带动，而目前大多数城镇规模实力又十分弱小，难以给所在区域的发展提供有效的服务。因此，重点培育昌都、泽当、八一、那曲、狮泉河等各地区首府所在地城镇，充分利用其区域中心位置、基础较好、交通便利等有利条件，作为地区经济增长极着力培育，使之尽快成为实力较强、对区域发展起到有效带动作用的区域中心城市，在区域发展和产业布局中是非常必要的。对这几个区域中心城市的发展，除了继续扩大规模、完善城市道路、绿化、能源、通信、给水排水等各项基础设施之外，要尤其重视科技、教育、文化、医疗卫生等社会服务设施建设，并根据区域需要确定适度规模,为广大农牧区发展和人民生活提供有力的社会保障，强化作为区域中心城镇的综合服务功能。另外，为适应快速发展的需要，对这些城镇应尽快设立城市建制，充分考虑西藏的特殊情况，适当降低设市的人口和经济规模标准。

6．3大力发展以县城和边贸口岸为重点的小城镇

小城镇包括县城、建制镇、边贸口岸和未建制的独立工矿区，是一定区域的政治、经济、文化、教育、信息和服务中心，是发展西藏农牧区经济和推动全区城镇化进程的重要基础。目前全区绝大多数小城镇规模及功能弱小，不能满足区域发展的需要。但从长远发展看，地域辽阔的广大农牧区不可能仅靠少数中小城市推动产业经济的发展和人民生活的现代化，必须大力发展众多的小城镇，促使其发展壮大。对面积辽阔的西藏农牧区来说，发展小城镇是工业化、城镇化和现代化的必然途径，也是区域经济实现集聚和结构优化的重要载体。而正因农牧区的面积辽阔、人口较少，加上资金投入总量的限制，小城镇的建设必须以发展条件较好、区域中心作用较为突出、见效较快的县城和边贸口岸为重点，优先投入，再逐步推进其它城镇的发展。

6．4促进农牧区人口的合理集聚

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农牧区人口的分散布局，极不利于提高产业经济的规模化和商品化，不利于基础设施和公共服务设施建设，不利于人民群众生活水平的提高和城镇现代化建设，也不利于未来西藏社会经济及城镇发展长远目标的实现。因此，应找出科学的方法，确定农牧区定居和半定居地点的适宜规模，并针对如何帮助和引导农牧民实现定居半定居，制定科学合理的政策措施，合理解决农牧区资源分散与人们生活对于集聚需求的矛盾，促进农牧业人口的合理集聚。农牧区人口集聚的重要措施之一还在于搞好集聚点居住区的建设，尤其要配套建设具有一定服务半径的各项社会服务设施，如农牧科技推广服务站、教学点（或学校）、医疗站、文化站等等。居住区地点的选择亦应考虑生存环境和对外交通条件，尤其与周围城镇的距离和可通达性，要在城镇的有效服务范围之内布局。

参考文献

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A Study on the Developing Strategy of Tibet Town

XIA Bao-lin1, LǖLian-qin2

(1. Henan Provincial Institute of Urban Planning&Research,Zhengzhou 450000,China; 2.Institute of Geography,Henan Academy of Sciences,Zhengzhou 450052,China)

Abstract:Bad natural conditions, weaking in economic basis,and falling behind in town’s Development in Tibet .It has good developing opportunities and motive forces come from many ways in new times.on the basis of analysis to these factors’s influence and the guiding ideology for insisting in Tibet’towns developing from now on. this paper put forward that we should to strengthen the city’s strength of Tibet and Rikaze,foster the key city of area actively,put the county towns and trading ports first in small town’s development,and pay attention to suitable gathering of agricultural and pastoral areas.

Key words:tibet;town;developing way;developing Strategy

作者简介：夏保林（1969-），男，河南商水人，经济地理硕士，城市规划师，主要从事区域规划及城市发展研究。

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/boat.html