20141211马秀莲老师-社会组织提供公共服务的国外经验

社会组织提供公共服务的国外经验

——以美国保障房为例

导入：社会组织参与公共服务机遇的来临

十八届三中全会确立了社会组织参与社会管理的重要主体地位，同时要求进一步改革政府提供公共服务的方式，这标志着社会组织参与公共服务机遇期的来临。社会组织在教育、医疗、保障房等各项社会类公共产品/服务的提供中究竟能发挥多大作用？如何构建一个社会组织可以有效参与的，与事业单位、企业等多元主体竞争合作的公共服务提供格局？这是我们当下公共服务改革需要探索与研究的重要命题。在过去的三四十年里，发达国家社会组织参公共服务提供已经成为一种普遍趋势，并进行了很多有益的探索，其经验值得我们借鉴、学习。 一、公共服务提供改革的世界潮流 （一）政府改革与第三部门的兴起

二战后，西方发达国家以贝弗里奇报告为代表，建立了现代福利国家制度，国家成为福利产品以及公共产品的直接提供者。但是到了20世纪七八十年代，人们开始不满这种国家为主的福利提供方式。认为政府为主的提供方式太过集中化、官僚化，职业人员与管理者太过垄断，常常对不同的或者变化了的个人需求无法作出反应。而且，福利国家制度也没有从根本上解决贝弗里奇所指出的五大福利问题（即贫穷、疾病、无知、肮脏和懒惰）。财政削减的压力，也要求改革被认为缺乏效率的政府直接提供方

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式。

改革的结果是，国家不再是卫生和福利服务的主要直接提供者，而更多地依赖商业与志愿部门提供者。这一新体系的基础是购买（或委托）服务与提供相分离。典型例子如英国1990年制定的《全国卫生服务与社区护理法案》（1993年生效）。政府从提供型（providing）国家，变成了能促型 (enabling) 和合同型 (contracting) 国家。地方政府负责评估地方百姓需要，制定计划，然后尽可能地通过向独立的提供者购买使此种需求得到满足。地方政府虽然失去了直接提供者的地位，但是保留甚至扩大了它们的角色，主要在规划、提供资金支持，和对提供的管理上。个人社会服务只是一个例子，相似的变化发生于健康、教育和社会住房等各种领域。

此过程中，第三部门兴起，并与政府在公共服务提供中形成伙伴关系。如英国1998年政府与第三部门签订了《合约》（Compact，1998年）。其要点包括：一个健康的志愿和社区部门，是民主社会的一部分；政府与其一起，为社区而工作；政府认识到提供公共服务所需成本，在资助志愿和社区部门中扮演主要角色；第三部门按照开放、负责的程序运作，接受公共资金支持时，服务达到适当的标准。向第三部门购买服务业开始大力实行。如2008-2009年度，香港政府预算资助NGO的约2669个服务协议单位，资助额达80.368亿美元。 （二）参与公共服务提供方式

第二、三部门参与公共服务提供的形式，包含了从购买服务到公私合作（PPP），再到私有化的一系列形式。其中购买服务是社会服务领域较为广泛采用的形式，而PPP成为近一、二十年来

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基础设施类公共产品服务提供中一种越来越普遍的一种趋势。 1. 购买服务

这是最普遍采用的方式，即合同外包，政府向非营利组织购买服务，政府与第三部门组织之间形成一种买卖关系。 2. 公私合作（Public- Private Partnership, PPP） 公私合作（Public- Private Partnership, PPP），一种更复杂合作形式，政府与非营利之间建立风险、责任共担机制，优势互补，来协同完成福利提供。

一个典型的PPP允许一个私人共同体承担融资的风险和一个周期项目两个或者更多阶段。这可能包括设计和建造阶段，以及接下来在一个仔细构建的长期合约的基础上维护和运行政府设施。这不同于传统上私人部门主要限于在短期合作下提供技术劳动，而服务的传递只由公共权威来进行的做法。而且也不要与私有化混绕：在后者，传递公共服务的责任完全转移到了私人伙伴身上，几乎没有政府的监管。

严格意义上的PPP，出资、建造、运营均为同一个主体，政府在长期合同下，购买该主体所提供的服务流。 二、美国保障房案例

（一）美国保障房提供历史变迁

美国从大萧条开始，为低收入家庭提供租赁性保障房（类似于我们的廉租房）。但是在其七、八十年的历史中，提供主体经历了从政府、到营利开发商，再到非营利组织的转变。

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1. 政府提供

1937年，美国通过《住房法》，在全国设立住房管理局，由联邦出资建造公共住房，地方住房管理局拥有、运营与管理，房租支付运营管理费用。

但是这些房子到了六、七十年代，很多都变成了贫民窟。运营管理费用不足、官僚化是主要原因。 2. 营利性私人提供

到了六、七十年代，美国尝试让营利性私人来进行提供。在供给方面，由开发商进行提供，政府提供低息房贷及保险。但是最后遭遇了住房的长期可承担性与开发商的利益最大化之间的冲突。如1980年代，开发商纷纷将低息贷款建造的房子偿清贷款，转入市场，迫使国会出台紧急法案加以制止。 3. 非营利提供

到了八十年代，非营利组织建房变成了首选。这种非营利组织来源于六、七十年代已起步的社区发展公司——一种试图将商业模式与非营利目标相结合组织形式。经过三、四十年的发展，住房非营利组织已经成为美国保障房提供主要主体。 （二）保障房PPP

美国的保障房PPP主要以税收抵扣政策为基础。开发商获得政府分配的抵税额，然后有效地卖给投资商（通常是银行），所得资金用于保障房开发。大公司通过这些抵税额为其利润进行避税，开发商则允许获得一些项目开发费（100~250万美元不等，

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根据项目大小）。在此过程中，开发商与投资商组成特殊功能实体（其中投资商为有限伙伴，开发商为一般伙伴），拥有、运营保障房至少15年，抵税在十年之间完成。

例如，RCD（Resources for Community Development, 伯克利三大主要非营利住房组织之一）2003-2009年间开发的项目牛津广场，位于伯克利大学对面、市中心位置。共96套，由收入在20%-60%AMI（地区中位收入）低收入群体居住，包括单间公寓，及已、二、三居室。总投资4100万美元。融资结构中，约60%来自出售税收抵扣额获得的权益资本，30%来自政府软性贷款，10%的银行贷款。

由于整个融资结构以税收抵扣（LIHTC，作为权益资本投入）加上政府、银行贷款及捐赠等缺口资金，保障房建设构建了一个融营利私人、非营利开发商、政府三方参与的公私合作伙伴关系。三方各取所长：营利私人（包括投资商及银行）提供资本和市场约束； 政府提供资金和政策框架；非营利组织建造、拥有、运营、管理住房，提供非营利产权、使命感和灵活性。 （三）特点

1. 中介组织培育社会组织发展

非营利中介组织在此过程中扮演了重要作用，为非营利组织提供资金，技术与培训，帮助它们成长。70%的非营利都从这些组织获得过资金支持。其中主要有三大组织：Enterprise基金会， LISC (Local Initiative Support Corporation),

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Neighborhood Reinvestment Corporation/Neighborhood

Housing Services。还有很多地方中介组织。 2．政府仍然是主要资金来源

钱从那里来？首先，这一过程中出现了一种新的金融中介非营利组织。1980年，以福特基金会为首，专门成立了一家为社区发展公司提供贷款、无偿拨款、及技术支持的新组织“地方动议支持公司”（LISC）。四年后，LISC已经从250家公司筹集到了7000万美元用于支持社区发展公司。

然后政府跟进。1974年，美国联邦设立支持社区发展的一揽子拨款计划(CDBG，1974) ，后来又设立HOME计划 (专门针对低收入住房的拨款计划，每年20亿美元)，成为社区发展公司重要的资金来源。伴随着《税收改革法案》（1986）的出台，政府的税收抵扣（LIHTC）成为非营利组织建房最重要的资金来源。

银行也被要求加入。1977年通过的《社区再开发法案》，以分支机构审批为条件，要求银行向社区发展提供贷款，1995年该法得到了再次强化。

3. 构建内部市场

非营利组织、企业、和住房管理局都可以进行保障房提供。政府构建了对它们有足够激励，并且可以公平参与的框架。在内部市场上（资源、产品价格及供给对象都受到限定的一个公共服务产品提供市场），它们共同参与，竞争合作，优势互补。 4.职业化与流动

由于各种竞争（非营利组织内部竞争，及与营利开发商和政府提供主体之间的竞争），整个住房非营利领域变得非常职业化。市场住房领域与非营利住房领域之间人员相互流动。

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三、对中国的启发与借鉴

（一）让社会组织成为更加有效的提供主体

国外的社会组织，因为具有非营利产权、使命感与社会责任目标、灵活性等特点，不仅成为了有效的福利提供主体，而且还能帮助解决具体福利领域中难题（“啃硬骨头”）。

中国的社会组织要实现这一点，让社会组织成为公共服务提供更加有效的主体，需要在以下方面着力：

一是培育更加纯粹的社会组织，包括强化其非营利性和志愿性。具体措施包括明晰社会产权、不分配利润，改革治理结构等。 二是加大对社会组织的培育支持力度，尤其可借鉴美国保障房领域通过中介组织进行培育与支持的经验。中介组织可以帮助非营利组织成长，提供资金和技术支持，尤其在其起步阶段更重要。

三是政府从政府成为能促型（enabling）国家，政府评估需求、规划、提供资金支持，和对提供的监管，非营利组织负责具体的实施和执行。在公共服务提供中，尤其要提供足够的资金支持。原有的国家福利责任，不是缩减，而是保持甚至扩大。 四是构建合适的框架，鼓励多（元）主体竞争参与。不仅不同的社会组织之间竞争参与，而且社会组织、企业与事业单位的一同竞争参与，合作互补。 （二）PPP提供保障房等

中国的公租房目前存在两个突出问题，一是产权与管理者的错位，这突出表现在融资平台建设的保障房通过政府房管中心管理这一形式中。第二个问题是融资负债平衡问题，主要表现为负

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债过高，租金主要用于支付利息。

PPP可以帮助解决这两个问题。关键要做到两点:一、让投资方自己建造、自己运营。二、从一开始就保证项目的现金流平衡，可以通过政府前期投入大量资金（以债券、贴息、税收抵扣等形式）的方式实现，也可以通过交叉补贴的方式实现。提供主体可以是愿意接受低利的国有企业、社会企业，或者是具有相应服务提供能力的社会组织。

（马秀莲, 国家行政学院社会和文化教研部副教授。联系方式：139-1160-1500; echolley@gmail.com）

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附件

美国PPP模式提供保障房

2014年11月14日 中国经济时报

马秀莲

美国保障房PPP模式采取了政府-私人投资商-非营利组织各方之所长，旨在避免之前公共住房以及联邦资助私人建房的失败，实现保障房的长期可持续发展。它给我们的启示是：PPP不仅仅是一个融资工具，更是一个合作管理工具；构建中国可持续的保障房PPP，政府投入更多的低成本甚至无成本建设资金仍是关键。

很多人都听说过美国的公共住房，以及它的失败。美国今天早已超越了那个时代，公私合作(PPP)成为保障房提供的主流。 从官僚提供到PPP

牛津广场矗立在伯克利市中心。向左一拐，就是著名的加州大学伯克利分校入口处；向右几步，是地铁市中心站。可以说，没有比这更好的区位。高标准建筑环保材料建成的六层现代建筑，却是一幢保障房大楼，其底层是商铺与办公室，2-6层是97套保障房，供收入不足地区中位收入一半的穷人居住。它与并排而立，拥有大型剧院，并为非营利组织提供展览与办公空间的戴维·布

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劳尔中心一同，矗立在伯克利市中心，成为这个略为激进的城市现代、环保与社会公正的象征。

美国的保障房真是今非昔比，如果你还记得当年的公共住房，比如哥伦比亚角项目，你定会如此感叹。哥伦比亚角是波士顿住房管理局于1960年代初完成的，也是新英格兰地区最大的一个公共住房项目。但是1000多户被“扔”在一个“孤岛”上，最初没有配套学校、医院、超市、公交等任何设施，刚建完就有三分之一的房子漏水。这样的公共住房项目，后来蜕化为贫民窟，也不奇怪。

美国后来所有的努力，似乎都在避免哥伦比亚角这样的问题再次发生。从伯克利，到旧金山，再到加州中部的弗雷斯诺，调研足迹所到之处，都是像牛津广场这样的项目——比如旧金山的Hunterview(也叫猎人景，是对一个臭名昭著的公共住房区进行改造的项目)，或弗雷斯诺的Parc Grove Commons。它们通常规模适中，建造在优秀地段，交通方便，配套设施齐全(从健身房到托儿所一应俱全)，而且房子质量非常好，建造时间通常至少要100年。 除了物理外表之外，这些房子的背后都有一个独立、独具市场竞争意识的开发商和所有者，绝非当年的波士顿住房管理局那样的官僚机构可比。无论是开发牛津广场的RCD(又名社区发展资

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