2014级：《行政学说史》教案（第3讲）（演进时期）（拷贝版）

张方华编著·2014/2015学年第二学期2014级行政管理专业硕士研究生《行政学说史》课程教案

第三讲 分论之二：演进时期的西方行政学理论

第一节 总体概况（竺乾威，2008：83）

演进时期的时间跨度一般为20世纪40年代至60年代。著名的霍桑试验开启了这一时期，对人尤其是团体的人以及行为的研究成为这一时期研究的一个显著特征。这一时期也出现了许多有影响的理论和学说。福莱特的动态管理理论以及群体过程思想启发了不少后来后来的研究者；由梅奥主持的著名的霍桑试验开创了人际关系的研究，从而将管理的研究推向一个新的阶段；巴纳德的社会组织系统理论以及他的均衡理论更是将组织的研究推向一个崭新的高度；西蒙首开对行政决策的研究，极大地拓展了行政学研究的空间；里格斯的行政生态理论将系统理论运用于对行政的研究；麦格雷戈的人事管理理论以及著名的X、Y理论对管理界产生了持久的影响；林德布洛姆的渐进决策理论将组织行为的研究引向一个新的方向；威尔达夫斯基的行政预算里理论揭示了组织行为的另一空间；沃尔多和凯登作为有影响的行政学家全面地阐述了对公共行政及其研究的一些看法。

第二节 主要人物与思想

一、西蒙的行为主义行政学理论（竺乾威，2008：142-164；丁煌，2006：122-141；谭功荣，2008：149-163；唐兴霖，2000:340-372）

（一）生平与著作

【西蒙真情告白】

“我诚然是一个科学家，但是许多学科的科学家。我曾经在许多科学迷宫中探索，这些迷宫并未连成一体。我的抱负未能扩大到如此程度，使我的一生有连贯性。我扮演了许多不同角色，角色之间有时难免互相借用。但我对我所扮演的每一种角色都是尽了力的，从而是有信誉的，这也就足够了。”

——1991年·西蒙自传《我的生活模型》 西蒙（Herbert A.Simon）（1916-2001）是一位在行政学、经济学、心理学、逻辑学以及人工智能等诸多研究领域均具有重要影响的著名学者，其兴趣几乎涵盖了整个社会科学（人类学除外），被称为名副其实的“社会科学家”。同时，他也从事了大量的公共行政工作。西蒙先后8次来华，中文名字为“司马贺”。

西蒙一生曾获得多种荣誉。他曾获得美国心理学会的杰出科学贡献奖、计算机学会的教学奖。1978年他荣获至高的诺贝尔经济学奖，该奖表彰他对经济决策研究所作的贡献。他是诺贝尔奖历史上惟一一位以非经济学家的身份获得诺贝尔经济学奖的学者，并获有美国心理学会杰出科学贡献奖和全美计算机协会图灵奖。

西蒙撰有《行政行为》、《公共行政》、《组织》、《管理决策新科学》等多部行政学经典著作。他对西方行政学的主要理论贡献就在于他基于对行政学所谓“正统”研究方法的批判而提出的行为主义行政学理论。

西蒙的行政学说由四个部分组成：古典行政学批判理论；行政学研究方法理论；行政决策理论；行政组织理论。第一部分是为提出其整个行政理论体系做好准备，第二部分是其整个理论体系的基础，第三部分是在第二部分方法论基础上的理论深化，第四部分是在前三个方面的基础上所做的进一步探索。西蒙行政学说的四个组成部分构成了一个逻辑严密的体系。

【思考题】 本章标题为何在“行政学理论”前冠以“行为主义”一词？请解释“行为主义革命”。

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张方华编著·2014/2015学年第二学期2014级行政管理专业硕士研究生《行政学说史》课程教案

请参阅徐大同主编：《现代西方政治思想》，人民出版社2003年版，第469-474页；也可上网以“行为主义革命”为关键词搜索。

（二）“行政谚语”——对传统行政学理论的批判

西蒙的行政学理论是建立在对古典行政学（即传统行政学）的批判的基础之上。 1、对古典行政原则（“行政谚语”）的批判

西蒙对古立克等人提出的四条行政原则（专业化分工原则、命令统一原则、控制幅度原则和集团化原则）逐条加以分析批判。在此基础上，西蒙得出结论：古典行政学理论中的四个原则是相互矛盾的，而且缺乏逻辑的严密性。

2、对“政治——行政”二分法观点的批判

西蒙认为，政治与行政不可能截然分开，因为行政行为中必须从事某些决策活动。因此，必须对传统的“政治——行政”二分法进行重新划分，即事实与价值的划分。

（三）行政学研究方法论

西蒙的行政学研究方法论，涉及概念工具、操作定义以及事实与价值（目的——手段）的关系三个方面。

1、概念工具

寻求新的概念工具或分析单位是行为主义学派社会科学家的普遍主张。西蒙认为行政学理论的首要任务就是要建立一系列能够从理论角度描述行政问题的概念。西蒙最重要的著作《管理行为》（又译《行政行为》）一书中的理论，即是指在提出研究行政学的一组概念工具。在某种意义上，概念工具与分析单位是同一范畴，一个分析单位就是一个概念工具。西蒙在行政行为的研究上是以“决策”为基本概念提出一组概念工具的。

2、操作定义

西蒙认为，凡用于科学研究的名词定义必须是可操作性的，行政行为研究中的名词当然也不例外。所谓名词的操作定义，是指名词的定义与实证观察的事实或情况相一致的。

基于此，西蒙将“决策”作为行政学最基本的概念工具。以此为核心，借助可操作定义方式，西蒙认为诸如权威、激励、沟通、群体等一系列概念才可构成为一个系统的行政学概念体系。

3、事实与价值

在学术上严格区分事实要素和价值要素是行为主义学派社会科学家在方法论上的基本主张。西蒙认为，每一个决策中都包含由两类要素：事实要素和价值要素。决策既有事实要素，也有价值要素，即难以用科学方法来严格地加以评价（因为包含价值或伦理因素）。

在西蒙看来，事实要素和价值要素的区别问题就是手段和目的的区别问题。西蒙认为，行政学理论的目标是追求管理决策的合理性，而这种合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段，即合理的管理者就是从事选择有效果的手段。同时，无论是组织行为还是个人行为，在手段——目的的关系上都得不到完全的整合。

西蒙认为，尽管政治（政策）与行政的区别不能完全等同于价值与事实的区别，但它们之间有密切的联系。政策问题与行政问题都包含价值与事实两种因素，但在政策问题中价值要素占主要地位，衡量政策正确与否的标准，主要是看制定者的主观价值；在行政问题中，则是事实问题占主导地位。这里涉及的价值主要是社会比较公认的价值，所以，衡量决策的正确性的标准，主要是看客观的事实。总之，价值与事实的区别是划分政治（政策）问题与行政问题之间的分界线的依据。

【课堂讨论题】 你认为我国新一届政府提出的“城镇化拉动内需”的战略是价值因素还是事实因素占主导地位？为什么？

（四）行政决策理论

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行政决策理论是西蒙行政学说理论体系的核心，包括决策研究与行政学的范式转换、有限理性与满意行为，以及管理决策的过程、类型和技术等内容。

1、决策研究与行政学的范式转换

西蒙认为，科学的行政管理必须研究导致行动的决策过程。“决策”概念是行政学学研究中最重要的新概念工具。将“决策”作为行政学的核心概念，导致行政学的范式转换：

（1）决策贯穿管理的全过程，执行政策是比制定政策更加细密的决策过程。（管理就是决策） （2）管理者对实现组织目标比实际操作人员的影响力更大。

（3）组织中存在的其他沟通系统能对每个成员的决策行为产生影响。 （4）行政行为的效率取决于组织中每个成员决策的理性程度。 2、有限理性与满意决策

西蒙的行政学是基于“理性”概念的讨论而发展其行政决策理论的。在他的理论中，“理性的”是指一种决策行为方式，所谓“理性的决策”即是指理性方式的决策。

西蒙认为，“经济人”假设的最重要特征就是认为人类理性是经济活动的主导因素，即“经济人”具有“客观理性”（绝对意义上的理性）。然而，知识的不完备性、预见未来的困难性以及备选行为的有限性，决定了“客观理性”在实际生活中是不存在的。西蒙进一步认为，在实际行动中，可以不断通过改善“有限理性”，逐渐向完美的“客观理性”接近，但永远也不能达到“客观理性”。因此，在“有限理性”的基础上，西蒙主张用“行政（管理）人”（“满意人”）来取代“经济人”。

由此，西蒙提出关于决策行为的准则，即应该用“满意决策”准则取代“最优决策”准则。所谓“满意决策”准则就是在决策时决定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的备选方案，如果拟采用的备选方案满足了或者超过了所有这些标准，那么该备选方案就是令人满意的。

3、行政决策的过程

西蒙认为，理性决策的任务，就是要选出一个能产生令人满意结果的策略。在《管理决策新科学》一书中，西蒙认为决策的制定包括四个主要阶段：

（1）找出决策的理由（情报活动）； （2）找到可能的行动方案（设计活动）； （3）在诸个行动方案中进行抉择（抉择活动）； （4）对已进行的抉择进行评价（审查活动）。

西蒙认为，决策的诸阶段相互交织，在制定某一特定决策的每个阶段，其本身就是一个复杂的制定过程。

4、行政决策的种类和技术 具体包括：（1）程序化决策的传统技术（习惯）；（2）非程序化决策的传统技术（经验和直觉）；（3）程序化决策的新技术（系统分析和数学方法来解决管理决策问题以及电子计算机的应用）；（4）现代非程序决策技术（极少）。

【深入思考题】 西蒙的行政决策理论对我国行政决策的民主化与科学化有哪些启示？ （五）行政组织理论

西蒙的组织理论以巴纳德的组织理论为出发点，并加以更新和改造。因此，人们称其二人的理论为“巴纳德—西蒙理论”。西蒙的行政组织理论的主要贡献在于他对组织影响、组织目标、组织设计和组织平衡等方面的阐述。

（六）分析与评价

无论是在行政学说史上，还是在管理理论发展史上，西蒙都是一个举足轻重的人物。他开辟了

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行政学研究的一个新时代。

1、积极方面

（1）西蒙引进科学化、实证化方法来研究行政过程由此是决策过程，以此表现行政学的精确性，并广泛吸收心理学、社会学等学科的成果，使行政学向多学科交叉研究成为可能。

（2）西蒙以决策为行政学的核心，围绕“决策”概念来建立他的系统的行政学基本框架和理论体系，实现了行政学的范式转换。

2、不足之处

（1）从方法论来看，西蒙运用的逻辑实证主义所主张的纯粹的经验事实是不存在的，“价值与事实”和“政治与行政”一样，也是不能截然分开的。实际上，价值也是科学分析的对象。

（2）从具体的理论观点来看，“满意人”模式尽管比“经济人”模式合理，但他忽视组织中一些基本方面尤其是组织的革新功能以及非理性的情感对组织行为不可忽视的作用等；在手段上强调价值中立，而“效率标准”本身就是一种价值判断；为改善“有限理性”决策时需要尽可能多的信息，但信息越多越容易导致“信息污染”，反而使决策者回到从前的凭经验决策的状态，形成一种“决策欺骗”。

【深入思考题】 信息网络时代如何防止“决策欺骗”？

二、里格斯的行政生态学理论（竺乾威，2008：165-180；丁煌，2006：199-213；谭功荣，2008：185-196；唐兴霖，2000:319-339）

（一）生平与著作

里格斯（Fred W. Riggs）是美国著名行政学家和行政生态学的创始人，1917年出生于中国桂林。他尤其擅长比较公共行政、行政生态学以及发展行政方面的研究并在这几个研究领域取得了诸如《行政生态学》、《发展中国家的行政》、《发展行政的新领域》和《重访棱柱社会》等一系列重要研究成果。

（二）三大行政模式分类

在里格斯看来，行政生态学的研究范围包括两个方面：一是探讨各国所特有的社会文化及历史等诸因素如何影响并塑造该国的公共行政；二是反过来研究各国公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。

里格斯通过对泰国和菲律宾等国行政行为的研究提出了其著名的三大行政模式，并且运用物理学光谱分析上的光折射概念对这三种行政模式及其相互关系作了形象说明。

1、农业社会的行政模式（亦称融合型行政模式）

农业社会的行政模式具有如下特征：（1）经济基础是农业生产力；（2）土地的分配和管理是政府的重要事务；（3）官僚的职位重于行政政策；（4）行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩；（5）流行世卿世禄的行政制度；（6）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级；（7）政府与民众较少沟通，而且同一阶级成员的交往也受到空间上的限制；（8）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。

里格斯认为，传统农业社会的社会结构是混沌未分的，与之相适应，行政行为与诸如立法、司法、军事、经济等其他社会行为是混杂在一起，更谈不上有专业化的行政机构，为行政效率极为低下的“融合型行政”。

2、工业社会的行政模式（亦称衍射型行政模式） 工业社会行政模式的特征主要表现为：（1）经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济；（2）民众有影响政府决策的渠道，政府与民众的关系密切；（3）行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则；（4）高度的社会流动，发达的沟通渠道；（5）由于社会高度的专业

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化，因而行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。

工业社会有着明确、细致的分工，所以政府职能也十分明确，有着分工极细的行政机构，讲求行政效率与科学性，里格斯将这种行政模式称为“衍射型行政模式”。

3、过渡社会的行政模式（亦称棱柱型行政模式）

里格斯通过对泰国、菲律宾等发展中国家公共行政的研究发现，仅有农业社会的行政模式和工业社会的行政模式尚不足以全面、完整地刻画发展中国家多姿多彩的行政特色，为此他又在进行大量实证研究基础上重新建构了一个可以用来刻画和描述介于传统农业社会和现代工业社会之间的过渡社会公共行政的分析模式，即他所说的“棱柱型行政模式”。

里格斯认为，过渡社会的行政模式兼具农业社会行政模式和工业社会行政模式的一些特征，明显带有新旧并存、稻稗混杂的特点，既具有融合的白光特性，又含有衍射光的因素，所以称为“棱柱型行政模式”。

（三）对五种主要行政生态要素的分析

里格斯认为，影响一国公共行政的生态要素多种多样，其中最主要的有五种：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架。他在《行政生态学》中以泰国、菲律宾和美国分别作为融合型行政模式、棱柱型行政模式和衍射型行政模式的典型代表，结合三种不同行政模式的特点，对这五种主要行政生态要素与公共行政的关系作了深入分析。

1、经济要素与公共行政

社会经济机制和生产力发展水平是影响公共行政最主要的生态因素，一国的行政模式基本上是由该国的经济结构所决定和塑造的。所以，里格斯认为经济要素是影响一国公共行政的第一要素。 “市场一企业”结构（现代工业社会）、“互惠一重配”结构（传统农业社会）、“集市一有限市场”结构（过渡社会）三种经济结构对公共行政影响极大。

2、社会要素与公共行政

里格斯所说的社会要素主要是指各种社会组织，在不同类型的社会中，家庭和社团对行政所发生的影响也不一样，在融合型和棱柱型的行政模式中，家庭的作用很大，社团的作用则微不足道；而在衍射型行政模式中，情况恰恰相反，社团起着重要作用，家庭的作用则微乎其微。

3、沟通网络与公共行政

沟通网络包括社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量以及通讯和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段。一个国家的沟通网络是否畅通，对其公共行政具有重要影响。

4、符号系统与公共行政

符号系统是指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统。

符号系统对行政的影响主要体现在，由符号系统所提供的“共同意识”是形成行政权威所不可缺少的东西，而“共同意识”的形成又受到符号系统诸因素，尤其是“政治神话”影响。

5、政治构架与公共行政

尽管行政与政治具有不同功能，但二者之间实际上存在着一种“功能依存关系”，而正是这种“功能依存关系”决定了政治构架是对公共行政具有重要影响的行政生态要素。

里格斯认为，上述五种因素是影响并决定一国公共行政的主要因素，它们的作用是交叉、互动的，彼此之间互相作用、相互影响。因此，在考察一国的行政生态环境时，既要细致分析每一种要素，又要注意它们之间的“互动性”。

（四）过渡社会公共行政的特点 里格斯重点分析了现代泰国、菲律宾的公共行政并据此提出了过渡社会公共行政的三个基本特点。

1、异质性。里格斯认为，“异质性”是指一个社会在同一时间里同时存在着不同的制度、行为和观点。从人事行政来看，过渡社会的异质性特点表现为一种奇特的“西化分子反精英现象”。

2、重叠性。过渡社会的行政异质性使行政受到各种冲突的行政因素影响，进而造成了公共行

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政的重叠性特点，即行政机构的重叠现象。

3、形式主义。里格斯认为，过渡社会公共行政的重叠性和异质性特点必然导致其整个行政系统的形式主义。所谓“形式主义”，是指政府所制定的法令和政策不能付诸实施，形同虚设、徒有虚名。过渡社会公共行政的形式主义的首要表现便是宪法的形式主义。与行政一政治化相关的一个现象是程序的仪式化，即过去所推行的一切法规、官僚习惯都逐渐固定成为一种内在的价值。

（五）分析与评价

1、积极方面

（1）里格斯的行政生态理论观，在公共行政学科方面有重大的影响，使得行政生态学真正成为行政学的一个重要分支。

（2）开创了比较行政学这一新的分支学科，为行政学研究提供了一种新的方法论。 （3）对我国正在进行的行政体制改革有重要借鉴意义。 2、不足之处

（1）热衷于模式的建构，而缺乏对整个行政生态环境作系统、完整的考察，进而使其理论有“挂一漏万”之嫌。

（2）过于追求术语的新奇，而忽视了其理论的可读性和可接受性，进而容易使人对其理论产生费解难懂、故弄玄虚、故作深沉之感。

（3）试图建立一种所谓价值中立的行政生态模式理论，而不符合实际地忽略了具有明显价值取向的公共行政研究目标。

【深入思考题】 1、你认为三大行政模式分类科学吗？为什么？

2、运用里格斯的五种行政生态要素分析公共行政足够吗？你认为还可用哪些要素进行分析？ 3、如何运用里格斯的行政生态学理论分析转型中国的公共行政？

第三节 演进时期西方行政学理论简要评析（唐兴霖，2000:13-22）

20世纪30年代末40年代初，主导公共行政学发展的“制度—功能行政观”范式受到真正的挑战，行政管理的“科学化”运动也受到怀疑，经济人理性受到批评。

这一时期的公共行政学思想发展，虽然效率、组织结构、工作程序等等仍然是引起人们重视的问题，但是从总的趋势上看是以对传统的行政管理理论的批评为推动力的。由于这种批评往往是和心理学、社会学、经济学、管理学、政治学、人类学、行为科学、计算机科学、运筹学、系统论、控制论、信息论等各个学科的新的发展交织在一起，因此它所涉及的范围非常广泛，同时也使公共行政学的研究更显露出跨学科的性质。

这一时期的公共行政学研究，其主导范式可用“行为—过程行政观”概括。所谓“行为—过程行政观”是指在公共行政学研究中以行为科学为基础，强调人的行为对行政的影响，强调行政组织的具体过程，强调环境对行政过程的制约。具体来说：

（1）行为科学、逻辑实证论的世界观和方法论。 （2）对行政过程及环境对行政过程的制约的强调。

（3）行政管理中的人实现了由经济人到社会人、需要人和行政人的转变。

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