浅谈我国铁路投融资体制的现状、问题及对策

问题及对策

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浅谈我国铁路投融资体制的现状、问题及对策指导教师：荣朝和教授报告人：王含春专业：产业经济学学号： 03113010

1.前言 2.我国铁路投融资体制现状2.1投融资主体 2.2投融资渠道及方式 2.3投融资管理方式

3.我国铁路投融资体制存在的问题及根源3.1问题 3.2根源

4.解决对策 5.小结

1.前言为了满足人们群众对铁路日益增长的运输需求，2004年，国务院批准了《中长期铁路网规划》,确定了至2020年我国铁路网建设的宏伟蓝图。根据《规划》,到2020年，我国铁路营业总里程将达到10万公里，而目前我国铁路营业总里程只有7.4万公里，要在15年间建成约2.6万公里的铁路线路，没有大规模的资金支持是完不成的。据估计，我国未来铁路建设需要大约2万亿元的资金，即平均每年需要1 300亿元左右的铁路建设资金。而目前我国每年的铁路投资规模仅为500-600亿元人民币，资金缺口巨大，而目前的铁路投融资体制不能弥补这个缺口，所以，铁路投融资体制的改革迫在眉睫。铁路分类国家铁路地方铁路合资铁路专用铁路

2.我国铁路投融资体制现状 2.我国铁路投融资体制现状2.1投融资主体涵义投资主体营业总里程① (公里)6 0446.0 4 818.0 7 738.0

所占比重

由铁道部主管的铁路(行政、铁道部集中规划、生产运营 )由地方人民政府管理的铁路由铁道部与地方人民政府共建地方人民政府铁道部与地方人民政府

83% 7% 10%

由企业或者其他单位建设并企业或单位管理，专为本企业或者本单位内部提供运输服务的铁路。由企业或者其他单位建设并管理、与国家铁路或者其他铁路线路接轨的岔线企业或单位

铁路专用线

①数据来自《中国铁道年鉴2004》

2.我国铁路投融资体制现状 2.我国铁路投融资体制现状2.1投融资主体“九五”期间，铁路全行业所完成的2 438亿元基建总投资中：投资主体中央政府(铁道部)地方政府民营资本及外商直接投资投资金额(亿元) 2 105 333所占比例 86% 14%

2.我国铁路投融资体制现状 2.我国铁路投融资体制现状2.2投融资渠道及方式 政府投资：三类政府投资分类铁道部直接投资地方财政投资(省市政府出资)国债投资及国家资产实物投资

投资形式自有资金及铁路建设基金地方税返还征地拆迁、税收等方面给予优惠政策国债、土地折价入股及税收返还资金

铁路建设投资格局：中央政府(铁道部)地方政府民营资本及外商直接投资 -大部分； -很少； -基本没有。

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2.我国铁路投融资体制现状 2.我国铁路投融资体制现状2.2投融资渠道及方式 从1991年铁路建设基金开征至2002

年，铁道部累计完成基本建设投资3881亿元，其中铁路建设基金投入1990亿元，占基本建设投资总额的51.3%。目前，铁路建设基金是铁路建设最主要的资金来源之一；从1998年开始，国债开始注入铁路建设，截至2002年年底，铁路建设共使用国债341.2亿元，用于国家和合资铁路项目26个，地方铁路项目18个。国债投资重点用于西部铁路建设，其中青藏铁路已使用国债58亿元，南疆铁路34.5亿元，内昆铁路34.5亿元。

2.我国铁路投融资体制现状 2.我国铁路投融资体制现状2.2投融资渠道及方式2.国内银行贷款国内银行贷款是铁路投融资的另一个主要渠道。1991~ 2002年，铁道部基本建设共使用银行贷款1123亿元。 3.其他融资渠道及方式 国际金融组织和外国政府贷款；发行铁路债券；股权融资；吸引企业投资等。

2.我国铁路投融资体制现状 2.我国铁路投融资体制现状2.2投融资渠道及方式“十五”期间，铁路投融资格局仍然变化不大。截至2003年5月底，国家批准的在建铁路大中型基本建设项目40个，其中据总投资规模为1568.33亿元34个具有代表意义项目的初步统计数据显示：资金来源铁路建设基金开发银行贷款国际金融组织和外国政府贷款商业银行贷款地方政府投资(用于合资铁路)及国债金额(亿元) 699.94 681.92 100.4 5.54 80.53比例 44.63% 43.48% 6.4% 0.35% 5.14%

2.我国铁路投融资体制现状 2.我国铁路投融资体制现状2.3投融资管理方式国家铁路建设项目主要是由铁道部直接负责筹措资金，组织建设并承担还贷责任；至2003年底，铁道部所负担的铁路长期债务余额已达2000多亿元，当年还本付息额就达400多亿元，而当年的铁路建设基金收入只有409.9亿元，用当年全部的铁路建设基金收入都不足够弥补当年的还本付息额，还贷压力很大。地方政府与其他经济主体投资建设及管理的铁路项目很少。我国铁路行业长期实行政企不分的经营管理体制，企业的投融资主体地位尚未确立起来，缺乏内在的投资控制机制和滚动发展机制，不能充分发挥国有资本对社会资金的引导和带动作用。

3.我国铁路投融资体制的问题及根源3.1问题投资主体单一我国目前的铁路建设主体主要是中央政府(铁道部),投资主体虽然已经开始向多元化方向转变，但这种转变步伐较慢，地方政府和企业投资很少，除广东一部分铁路外，基本没有民间资本和外商直接投资；

3.我国铁路投融资体制的问题及根源3.1问题融资方式单一过多依赖银行借贷融资，铁路市场化融资程度低，利用资本市场的力度不够，间接融资和直接融资的方式都很单一，难

以满足大规模建设的融资需求；

投资管理方式单一铁路投资建设决策具有很强的行政计划性，国家铁路建设项目大多仍由铁道部直接负责筹资和组织建设，同时承担还贷责任，企业的投融资主体地位没有确立起来，尚缺乏内在的投资控制机制和滚动发展机制。

筹资渠道单一建设资金来源主要是铁路建设基金等财政性资金和银行贷款，筹资渠道极为单一。由于市场化融资的政策尚不到位，通过市场化筹集铁路建设资金的比重微乎其微；

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3.我国铁路投融资体制的问题及根源3.2根源1.长期政企不分的经营管理体制铁道部

3.我国铁路投融资体制的问题及根源3.2根源1.长期政企不分的经营管理体制铁路局(铁路分局)经工商、税务登记，成为铁路运输企业；

铁路局1

铁路局2

……

铁路局n

机务

车务

工务

电务

车辆

……

铁道部既作为全国铁路行业的政府主管部门，对铁路进行经济及社会性管制，又行使企业职能，承担铁路从设计、融资、建设、运营到投资回收和还本付息的全部工作，并承担国有资产保值增值责任。而各铁路运输企业也可以根据法律、行政法规的授权，行使部分行政管理职能。

三级管理模式虽然有助于优化运输结构，提高运输组织管理的效能及效率，但政企合一的经营管理体制本质上并没有改变。

3.我国铁路投融资体制的问题及根源3.2根源1.长期政企不分的经营管理体制在政企合一的体制下，作为全行业行政管理部门的铁道部，其行为方式很难跳出国家铁路利益的考虑，无法为外来投资者建立公平的行业竞争规则；而本应成为铁路建设投融资及运营主体的铁路运输企业一方面缺乏决策权和自主权而缺乏创新激励及竞争力，另一方面不排除其凭借行政及法律手段的庇护与外来资本进行不公平竞争，导致铁路行业不仅具有自然垄断的特征，同时具有行政垄断及法定垄断的特征；不能保证外来资本的合法权益与合理收益，就成为民营资本及外资进入的障碍。

3.我国铁路投融资体制的问题及根源3.2根源2.对铁路运输市场准入的严格管制政府放松铁路市场准入的管制是铁路市场化改革的前提和基础。在经过几个阶段的改革之后，我国铁路运输业仍存在着浓厚的计划色彩，有关部门仍对铁路运输业的市场进入、投融资进行严格的审批和管制，通过市场配置资源的机制尚未形成。例如，目前各铁路局只有投资额在3000万元以下的基本建设项目决策权，3000万元以上的基本建设项目仍需报国家发展与改革委员会和国务院审批。由于铁路建设项目投资额较大，绝大多数建设项目都要上报审批。这种行

政性审批和管制效率是很低的。投资项目经过烦琐的行政审批，使得投资活动脱离了市场导向，时间长，效率低，打击了外资和国内民间资本进行铁路基本建设投资的积极性，同时也抑制了市场化投融资活动。

3.我国铁路投融资体制的问题及根源3.2根源2.对铁路运输市场准入的严格管制当然，我们也不能完全取消政府在铁路市场准入及投融资方面的管制，由于铁路是重要的基础设施，它在一定程度上存在着自然垄断性和公益性：加强社会性管制：政府应该对铁路路网发展进行宏观规划，对铁路建设项目进行安全、环保等方面必要的管制，这与铁路企业开展市场化投融资并不冲突；放松经济性管制：放宽市场准入，引入多元投资主体；改革铁路投资建设的审批制，确定企业的投融资主体地位；在铁路行业内培育有效竞争，才能真正实现市场化，达到提高效率的目标等。

3.我国铁路投融资体制的问题及根源3.2根源3.“收支两条线”的财务管理体制及“统收、统支、统分”的运输收入清算体系收支两条线与统收、统支、统分各每个铁路局将收入统一交给铁道部，铁道部根据运营情况按一定系数返还。例如，某铁路局向铁道部上缴1000万元收入，如果返还系数为65%,铁道部就将650万返还该局。

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3.我国铁路投融资体制的问题及根源3.2根源3.“收支两条线”的财务管理体制及“统收、统支、统分”的运输收入清算体系实质：把铁道部作为市场经济主体，按客货发送量取得总的运输收入，各运输企业通过完成运输工作量通过向铁道部清算而得到清算收入。结果：铁路运输企业不能独立地从市场上获得收入，无法真实反映其实际经营水平及经营收益；各铁路运输企业更倾向于通过扩大成本费用开支去争夺较多的“清算收人”而疏于在运输市场中提高经营效益及服务质量；造成铁路系统整体的低效率。如果民资为这种清算体制所累，其投资回报根本无法保证。

3.我国铁路投融资体制的问题及根源3.2根源4.严格的价格管制及铁路建设基金政策价格政策：全国统一、保本微利根据物价、工资、消费指数变动情况，到一定时期，铁道部代表铁路运输企业集中向中央政府申请调整价格；国家制定的铁路运价水平，比公路、民航运价要低得多。改革开放之后，“合资铁路按照保本、还贷、微利的原则实行特殊运价，并允许在一定范围内浮动，具体办法，按有关规定办理”(国务院文件，1992,44号；国家计委和铁道部，1992):

3.我国铁路投融资体制的问题及根源3.2根源4.严格的价格管制及铁路建设基金政策政府统一定价

的总体格局并没有改变。实行全国铁路统一运价及低价管制，既不能真实反映既有线路运营成本情况，也不能真实反映运输市场供求关系，运输企业无法随机运用价格机制来配置资源，使企业严重缺乏自我发展的能力。

3.我国铁路投融资体制的问题及根源3.2根源4.严格的价格管制及铁路建设基金政策铁路建设基金政策：为了解决铁路建设资金不足的问题，经国务院批准，铁道部从1991年3月1日起开始通过提高铁路运价收取铁路建设基金，按货运吨公里的一定比例向货主收取。年份金额(亿元) 1991年 100 1995年 360 2000年 383.6 2004年 500

3.我国铁路投融资体制的问题及根源3.2根源4.严格的价格管制及铁路建设基金政策铁路建设基金无偿投入铁路基本建设项目，无需通过价格回收及取得投资回报。每年近400至500亿的铁路建设基金不参加盈亏计算，使铁路运输价格也不能完全体现运输产品的价值，降低了铁路运输企业的盈利水平。

3.我国铁路投融资体制的问题及根源3.2根源5.公益性铁路与经营性铁路界限不清公益性铁路：含义：政府出于国家利益和公众利益的需要，以国土开发，消除地区经济发展差距，加强和巩固政治统一、民族团结、内地与边疆联系、满足军事需要等目的而兴建的铁路。特征：运量少，成本高，铁路经营的收益难于弥补建设及运输成本，一般都会亏损，但是，它具有明显的社会效益，属于公益性项目。例子：青藏铁路

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3.我国铁路投融资体制的问题及根源3.2根源5.公益性铁路与经营性铁路界限不清经营性铁路：含义：能够独立进行经济核算，具有较好经济效益的铁路，一般都属于国家路网干线铁路。例子：客运专线、煤炭运输线

3.我国铁路投融资体制的问题及根源3.2根源5.公益性铁路与经营性铁路界限不清公益性铁路的投资成本都难以回收，更谈不上投资收益，铁路部门为此背负了沉重的债务包袱；对于有盈利的经营性铁路线路，由于责、权、利界定不清，在投资者的利益无法得到保障；公益性铁路和经营性铁路在财务上融为一体，铁道部对运输收入进行清算的时候实行线路交叉补贴，降低了铁路企业的总体收益率，对外部投资者缺乏吸引力。

4.解决对策目前的铁路投融资体制已成为制约我国铁路发展的障碍，必须根据我国铁路的实际情况，在铁路深化改革与加快发展的大背景下积极稳妥地推进投融资体制改革。改革的重点应集中于以下几个方面： 1.建立“政企分开”的铁路运输管理体制，确立铁路企业的投融资主体地位。市场化融资是铁路投融资体制改革的重要思路之一，但在

当今铁路行业政府职能和企业职能双缺位的情况下，单纯的市场融资将失去它应有的意义(荣朝和)。职能。

4.解决对策1.建立“政企分开”的铁路运输管理体制，确立铁路企业的投融资主体地位。改革铁路投融资体制首先要实行政企分开政企分开：政府把行使的企业职能剥离转给企业，由企业承担的政府职能还给政府。政府(铁道部)行使的企业职能：两方面一是一般的企业生产经营职能；二是由铁路行业特殊性(联网、联动、联劳)引起的统一组织、指挥、协调全路运输生产的

企业行使的政府职能：行政及法律手段

4.解决对策1.建立“政企分开”的铁路运输管理体制，确立铁路企业的投融资主体地位。实现把企业承担的政府职能还给政府及把铁道部行使的企业职能中的前一职能还给企业是相对容易的，但后一项职能是各运输企业之间有效地进行联劳协作，实现整个铁路协调运转和提高路网整体效率所必需的。由哪一个主体来行使对运输生产的统一组织、指挥、协调的职能是需要进一步讨论的问题。给运输企业：不行(不是调整单个企业内部关系的职能)铁道部继续行使：:不行(政府企业职能的错位)那么，把这一职能由铁道部分离出来交给谁呢？

4.解决对策1.建立“政企分开”的铁路运输管理体制，确立铁路企业的投融资主体地位。要把这一职能从铁道部分离出去，必须找到承接并有效地行使这一职能的主体。寻找和培育这一主体，并顺利完成这项职能的交接，是铁

路政企分开取得成功的关键。如果，我们找到了理想的、称职的承接主体，顺利地完成了职能的交接，它在政府的规制下，有效地行使对全路运输生产的统一组织、指挥、协调的管理职能，使铁路的生产、建设健康有序地蓬勃发展，那么铁路的政企分开就取得成功了。

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4.解决对策1.建立“政企分开”的铁路运输管理体制，确立铁路企业的投融资主体地位。

4.解决对策2.放宽市场准入，改革铁路投资项目审批制度，规范投资行为。铁路建设资金的不足需要我们放宽市场准入，积极鼓励和引导境内外各类社会资本以多种方式参与铁路建设经营。

实现政企分开，使运输企业真正成为成为自主决策、自担风险的投资主体，成为自主经营、自负盈亏的经济实体和市场主体，为铁路建设的市场化融资奠定基础。 2005年2月，国务院下发的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中已明确表示：中国将在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，引入竞争机制，允许非公资本进入这些垄断行业和领域。这

说明民间资本及外资在铁路市场进入方面已没有限制。

4.解决对策2.放宽市场准入，改革铁路投资项目审批制度，规范投资行为。在允许非公资本进入的同时，我们也需要通过多种方式建设铁路:合资建设铁路干线及重要设施，需保持国家控股；其他铁路线路及设施，允许各类社会资本控股；主要为地区或地方经济发展服务的铁路建设项目，要充分调动各级地方政府、社会投资者及铁路运输企业的积极性，以合资、合作、联营等多种方式投资建设经营。政府通过注入资本金、投资补偿、转贷及贷款贴息等方式，鼓励和引导社会建设铁路。既有的铁路资产，具备条件的经过批准可以依法转让产权或经营权，以回收资金滚动投资于铁路建设。

4.解决对策2.放宽市场准入，改革铁路投资项目审批制度，规范投资行为。同时，我们要改革铁路投资项目审批制度：对于企业全部使用自筹资金投资建设的铁路项目，按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，一律不再实行审批制，改为核准制及备案制。其中，重大项目和限制项目实行核准制，按照国务院发布的《政府核准的投资项目目录》和规定的管理权限，从维护社会公共利益的角度进行核准。其他项目均实行备案制。

4.解决对策3.建立科学的财务管理体制，实行合理的清算模式。铁路运输企业作为市场经济的主体，即真正的法人实体，必须全面规范其财务管理体制。作为运输企业收入主要内容的运输清算收入也必须保证其完整性和独立性。要打破以往“收支两条线”的财务管理体制及“统收、统支、统分”的运输收入清算体系，用一种合理科学的财务及清算体系取代之，实现运输收入由各局之间相互清算，使各运输企业成为既能独立的从市场上取得与运输数量和质量相对应的营业收入，又能对不同的运输条件下形成的不同运输成本予以补偿的真正的市场经济主体，实现“收支一条线”。

4.解决对策3.建立科学的财务管理体制，实行合理的清算模式。2005年起，铁路财务管理体制实行了“收入显性清算，支出预算管理，盈亏动态考核，资金转移支付”的新办法，使铁路运输企业的经营结果进一步显性化。铁路客运、货运基本实现了直接从市场取得收入，路网使用费统一标准，单独核算，使运输成本更加清晰，为吸引社会投资铁路，推进建设项目市场化融资，创造了的财务核算条件与投资分析基础。今后，我们要进一步改进和完善这种新的财务管理办法，真实、公正、透明地反映运输企业的实际收支情况，形成切实有效的企业经营激励和约束机制及

公平、公正的竞争环境。

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4.解决对策4.建立与铁路市场化融资相适应的运价机制。吸引社会资金参与铁路建设，运价是一个重要问题。一方面，铁路运输的公益性，决定了政府调控运价的必要性；另一方面，铁路建设项目要实行市场化融资，必须在运价政策上具有一定的灵活性，更好的发挥市场配置资源的基础性作用。国务院批复的关于合资建铁路的文件中规定：“合资铁路按照保本、还贷、微利的原则实行特殊运价，并允许在一定范围内浮动，具体办法，按有关规定办理”(国务院文件，1992,44号；国家计委和铁道部， 1992)

4.解决对策4.建立与铁路市场化融资相适应的运价机制。例如：三茂铁路公司：允许在国家定价的基础上，最多上浮50%、下浮不受限制。这虽然不是完全的定价权，但是对三茂铁路公司是至关重要的，标志着市场价格机制已开始在铁路运输市场发生作用，而且作用范围可能逐渐加大。

4.解决对策4.建立与铁路市场化融资相适应的运价机制。近两年来的铁路股份制改革试点，国家有关部门积极支持，在运价政策上取得了重大突破， (如为保障衢常铁路的盈利能力，该铁路建成后将采取提高运价的方式来确保股东们的利益，普通铁路的运价为每吨每公里8至9分钱，衢常铁路计划的运价为每吨每公里0.15元。)为继续推动运价改革奠定了良好的基础。今后，随着铁路投融资体制的改革、股份制改革的不断深化，还需要在更大范围内推进铁路运价改革，以利于吸引社会投资铁路，以利于铁路市场化经营。

4.解决对策5.实行分类建设，建立权、责、利相统一的投资机制。分类建设，是将铁路建设项目分为公益性和经营性两大类进行建设，由政府和企业分别承担建设投资责任。公益性铁路建设项目：政府财政投资为主，其中跨地区、关系国民经济全局的国家重点建设项目，由中央财政投资为主，地区性项目以地方财政投资为主；经营性铁路建设项目：企业筹资为主；介于两者之间的铁路建设项目，视具体情况由政府给予一定的资金和政策支持。

4.解决对策5.实行分类建设，建立权、责、利相统一的投资机制。

5.小结由于我国目前的铁路投融资体制存在投融资主体单一、投融资渠道与方式单一及管理落后等问题，无法筹集到加快铁路发展所需的巨额建设资金，所以，我们必须对其进行改革。而只有实行政企分开、放宽铁路运输市场准入、建立科学合理的财务及清算模式、改革运价机制及实行分类建设，才能更有效的进行市场化融资，引进社会资本，从而解决铁路建设资金不足问题。

例：武广客运专线北起武汉市的新武汉站，南到广州市新广州站，全长989公里，项目可研估算总投资约986亿元，建设总工期计划四年半，今年内开工。项目资本金占总投资的50%,其中，铁道部拟出资51%,途经的广东、湖南和湖北三省政府以客运专线建设所需土地的征地拆迁补偿费用作价入股，其余资金向境内外投资者募集，引资金额约为100多亿元。中国铁路建设投资公司作为铁道部出资者代表控股武广铁路客运专线有限责任公司。

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