中国行政管理现代化有关问题探讨

《中国行政管理现代化有关问题探讨》

摘 要

行政管理现代化是我国政府管理工作中的重要问题，它有着突出的实务操作性特征，同时又必须有强大的理论进行支撑。社会各阶层各方面的利益在这个过程中都涉及行政管理现代化的议题。我们也应该运用全体人民的智慧，解决行政管理现代化的重大历史课题。

本文分析介绍我国行政管理现代化的现阶段现状，围绕以下问题进行讨论：怎样才能顺应21世纪全球发展新趋势？如何转变政府职能，有力推动小康社会建设，开创中国特色社会主义事业新局面？怎样与时俱进地增加中国行政管理的效率？以上这些问题也是此次研究的意义。

本文尝试开列中国行政管理现代化的单方，那就是，中国要实现行政管理现代化，必须建设法治政府、透明政府和高效政府。法治政府，也即行政管理法治化，在这一部分，本文总结了新中国计划经济时代我国全能政府高度集权的各种弊病，提出中国的行政管理法治化必须要积极培养公务员的法律意识、推进行政管理组织的法治化、解决行政管理上的职权职能法治问题和行政管理程序的法治化问题，在实施操作的层面，处理好行政权的控制与维护问题，并做到政党权力和人民权力的有机统一。透明政府，也即政务公开，本文在分别从廉政建设、行政民主、高效政府以及可持续发展等几个视角，详细阐述了政务公开的理论考虑，以推动建立形成行政管理新秩序，有效推进行政管理现代化进程。在第五部分中，本文侧重行政管理效率的思考，在吸取日、德、英等国先进经验的实务基础上，从行政管理公务人员素质提高的角度提出要推进行政管理现代化，必须进一步提高行政管理效率。

关键字：行政效率 现代化 公务员 素质

1政务公开是行政管理现代化的重要标志

1.1加强廉政建设，做好政务公开，推进行政管理廉洁化

行政管理的主耍和首要任务已经成为发展生产力服务，推动生产力迅速发展，这也是行政管理现代化的基本标准。行政管理现代化离开了生产力标准就成了无本之木、无源之水，整个行政管理现代化进程就缺乏了根本的依据和正确的方向。而政府是否廉洁与上层建筑是否适应经济基础具有直接的关系。经济基础和生产力与能否坚定不移地开展廉政建设和反腐败斗争，斗争的效果好不好，斗争的力度大不大，这些问题都息息相关。廉政建设的具体手段包括坚定不移正面教育和制度建设，坚定不移治理腐败现象，坚定不移纠正不正之风，坚定不移惩治腐败分子，这些都有助于摒弃现实中破坏市场经济等价交换、公平竞争原则的现象，也有助于更加科学合理而又高效有效地配置包括管理者在内的劳动者、劳动资料、劳动对象等生产力诸要素，还有助于产业劳动者的生产积极性得到充分调动，从而进一步让生产力得到解放。廉政建设的直接效果是是对“剥夺者”的剥夺，也就是保护国有资产的安企，也有助于提高公职人员的素质，从实际上切

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实地保障了人民群众的物质利益不被腐败分子侵占。因此，行政管理迈向现代化的出发点也将立足于廉政建设。

中国现代化建设的前提是维护政治和社会的稳定。亨廷顿认为，现代化夺育着稳定，动乱容易在现代化过程中滋生。首先社会流动性加速、经济利益多元化和人们政治要求提高，容易出现动乱，人民出现不满和反抗。？廉政建设对于现代政府制度创新和发展的重大意义，而政务公开作为反腐倡廉的一项基本建设已在全国基层政权普遍施行。

1.2施行行政民主和政务公开，推进行政管理民主化

如果回归到社会主义理论，社会主义民主的基本特征在马克思、恩格斯和列宁的观点中，可以总结为政治上和经济上“完全的，普遍的”民主，这种政治上和经济上“完全的，普遍的”民主其重要原则就是将民主与“行政职能结合起来”。在现代国家的行政管理实践中，这一原则事实上已或多或少地得到运用。政务必须公开是人民参与国家行政管理的基本立足点。邓小平十分重视管理民主化问题。他说：“农村改革，我们要广泛调动工人和知识分子的积极性，让他们参与到管理当中，从而实现管理的民主化。” 20年来，行政管理民主化就是我国行政改革的基本取向，包括有：转变政府职能，下放行政权力，政事分开（也就是政府职能与事业单位职能分开）、政企分开（也就是政府职能与企业职能分开）、政社分开（也就是政府职能与社会中介组织职能分开），将行政权力的民主化得以实现；也包括对社会服务承诺的制度、政府集中采购的制度、行政公示的制度、行政听证的制度等体现行政管理民主化的先进管理办法。这些也包括对信访、调研、挂职等工作制度的加强举措的推行。制度出台伊始，中央与地方政府高度重视，同时推出干部民主测评以及政府行政管理民主评议等措施，有效推动了政府行政管理转变作风、提高效率。随着政务公开各项举措逐渐在行政管理现代化工作中被纳入政府工作范畴，行政管理现代化的基础也变得更为牢固了。这行政改革的过程中，政务公开也成为行政管理现代化的立足点。

1.3以政务公开为抓手，建设高效能政府

政务公开在行政管理的执行阶段与行政效率是正相关的关系如果行政管理能够实行政务公开，所有这些因素都能迎刃而解。在管制工作下，如果能够限制行政权以及行政权的自由裁量度，这样一样可以实现非垄断化，但前提也建立在行政权的公开，政务公开实现了对行政的监督，就是最直接能有助于行政高效化的因素是行政程序的复杂程度，公众满意度，办事公平正义，一旦受到公众的监督等诸问题，这些指标都是有助于推动行政机关重视和解决行政效率的重要方面。

1.4秉持可持续发展理念，推进政务公开，建立行政管理新秩序

行政管理可持续发展指的是行政系统为了实现社会层而上环境、生态、人口、资源等等这些重要的关乎未来的方面的可持续发展，不断实时而又适时地进行自我改造，培强调控能力，促进社会进步，其目标落足于使身的生存和发展得以持续。可能会影响行政管理可持续发展的因素可以将它们归纳为行政环境的污染和

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行政秩序的紊乱。执行政策时“有令不行，有禁不止”，制定政策时以个人或部门集团利益左右权力，利大大干、利小小干、无利不干，从而中断行政连续性，导致政令不畅，使出现局部政治失衡，这是行政秩序紊乱。在行政管理现代化的建设工作中，要实现可持续发展，行政管理就要努力治理行政生态环境，帮助行政人员素质提高。

2提高行政效率是行政管理现代化的重要举措

行政管理现代化问题是在持续不断的改革中实现的包含着对改什么和怎么改所做出的答案。提高行政效率非常重要。也正是这样，把行政管理现代化同提高行政效率联系起来必须指出我们所说的“效率”，已经参考、借鉴了前述“生产力”或“生产率”的概念，不是习惯上所表达的单纯的或狭义的速度，而是广泛地、深刻地包括除速度或及时性之外的质量、成本、效益不仅是经济效益，还有社会效益等之类。正像一个“有机整体”的动作或一项“系统工程”的启动一样，其“零部件”或“诸环节”是不能失灵或发生“故障”、“阻塞”、直到“坏死”等现象的现代化事业，行政管理现代化的问题也是这样，如何才能真正提高行政效率的问题也是如此。一人的效率固然应受到重视，但不能以一个人的效率为满足，还要使本“整体”、本“系统”中所有的人在全部工作时间内对任何事都重视提高效率。局部的、暂时的、偶然的、表面的效率提高，一定要纳入总体的、经常的、长远的、根本的效益来评价和权衡。

如果讨论行政管理现代化与提高行政效率的关系，二者之间即使不能说是互为因果，也是互相促进的，并且是必然的。具体而言，前者带动后者，后者体现前者，既对前者寄以希望，又予以落实和证实。由此可见，假如行政管理现代化的结果未能提高行政效率，便很有可能是有名无实，或者需要及时找出原因加以调节倒转来亦即换个角度来看，倘使行政效率低得令人不能容忍，那就要进行改革，加快实现行政管理现代化这是现代化行政发展的必由之路，行政改革的现实正是如此。我国的改革实践在多年以来证明了提高行政效率与行政管理现代化两者之间存在必然联系，我们对此满怀信心。犹忆在几个月前，日本国民经济研究协会会长叶芳和，曾在评中国行政体制改革的一篇文章中谈到，从人员“数量”来讲，“中国是世界上最小的政府。日本一直自诩为世界上最小的政府，若加入人口总量衡量标准，中国的公务员的数量比例将大大低于成本。中国的公务员工作效率高。”文中还提到定政府职能、定机构、定人员等改革内容。我们确是应看到成绩，但要在深化改革中继续前进，把行政效率提得高些、再高些以更符合形势发展的要求和更令人满意些。行政效率问题越来越为全世界所关注，我们也可以观察一下别的国家和地区在行政效率问题的情况，有什么可以借鉴的经验。

2.1日、德、英等国有关情况和可以借鉴的经验

全世界的国家和地区很多，很难尽述。以被称为“超级大国”而论，过去的原苏联和美国就设有专门机构，研究行政效率。这表明是个需要和值得研究的问题。近期，一则“文稿”报道了《来自美国的“奇事”——换个灯泡需43人》，根据是美国国家工作检讨小组提供的。43人中有41人做文件工作，做实质工作的仅2人，共费1087个小时，人均25小时以上。事情发生在一个讲究行政效率

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的发达国家的政府部门，反映了行政管理现代化中至少在所规定的程序上还有不切实际亟待改进之处。在小国和较小地区，如果社会经济发展状况良好，其中必有行政效率较高的因素前者如新加坡共和国，后者如香港地区，这种情况都相当明显众所周知，当今之世，国际竞争激烈，没有高效率。这不是抽象的、简单的推理，而是无情的现实。高效的行政管理在改善投资环境和保持繁荣稳定中的重要作用也不可或缺。如果我们观察新加坡和香港地区行政管理状况，可以发现行政效率与之有极大关系。让我们看看日本、德国、英国在提高行政效率方面，是怎样对待和采取一些什么举措的。

先说日本。其行政效率较高，为世所公认，外务省、经济企划厅、通商产业省、大藏省等部门尤佳。据我国一个代表闭的专题访问、考察报告，该国行政效率较高的确属实。为提高行政效率，他们釆取了下列办法：第一、加强行政立法，保证政府机构设置、人员编制精简、干练，以提高办事效率。还有就是精简、下放政务和办公条件、手段现代化。第二、着重提高公务员的素质，以保证政府机关工作“效率化”。具体内容是建立行政人才教育基地培养适用人才、严格考录选拔最优人才和实行在职培训提高公务员业务水平和适应能力等三个主要环节。第三、严格“勤务考评”，将考评同奖惩、晋升相结合，鞭策公务员的责任心、进取心。这样的“勤务考评”的体制体现出“成绩主义”原则，而对于这种包含三大环节的考评内容包括能力、政绩、性格和心理考评。

再说德国。其行政管理发展趋势主要表现有五大变化，即行政任务、信息和交流技术手段、行政人员不断裁减、行政人员和价值观和工作态度以及公民对公共行政的期望值提高等转变。凡此几乎都在客观上反映了提高行政效率的要求，根据现代化行政管理的特点，也莫不与高效服务联系，如公民有权利要求提供高质量的行政服务，以及精简机构和人员等。所涉及的仍然是政府规模（机构数量）、公务标准、人员素质、财政收入希望越来越高。各国正在力争进一步缩减现有政府规模，而不是扩大政府规模等一系列有待提高行政效率才能妥善解决的问题。“其中最硬的一个指标是财政收入。而现在的主耍问题是公民对公务。这是市场经济条件下的主流。”在行政监督方面德国三大主要标准是决策的合法性、决策是否符合最初目的和是否符合经济节约原则。从实质上来看三者评价行政效率的标准，因为不合法、悖初衷和太浪费，均可能产生负面效果。德国的措施简单来说，就是结合了效率、节约原则和合法性原则。

英国的行政改革也强调反对浪费和提高效率、效能。“撒切尔主义”的重要内容之一即大力精简机构和提高工作效率。她上台后不久，曾成立以雷纳为首的“效率战略”班子随之而有“雷纳主义”成为“撒切尔主义”的一个重要组成部分。雷纳也成为当时首相的效率特别顾问，被视为“行政效率”的化身。为贯彻“效率战略”，还成立了由雷纳任主任的十分精干的“效率小组”。雷纳还提出儿个理论，包括“行政文化”理论、“机遇理论”、“权力下放”理论和“组织或环境适应论”等，这几个理论都有助于减少效率低下、行动迟缓的弊端，重视“成本信息”、提高“成本意识”，认为为了节约还必须有所投入，如培训人才、革新技术便是必要的投入，以及高级官员必须具备精通业务并且具有管理的经验和本领这两个缺一不条件，因而强调对管理有方并取得显著成效者应“加快重用”等。尽管这些改革的理论和实践既有优点又有缺点，但给人印象非常深刻，因此雷纳

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离任以后，“雷纳主义”一词仍成为经久不衰的用语。这样的经验非常有参考价值，特别是对于研究行政效率问题。

2.2提高行政效率的关键在人员素质

如何提高行政效率既是由来已久的老生常谈又是举世瞩目的热门话题，时代在前进、发展提高行政效率不仅必要而且可能。但是问题在于，为什么就不那么轻而易举，往往有不少地方，在很多事情上成为“老大难”，原来情况相当复杂，政治、经济、社会、历史、文化等因素都有，较多表现于体制、规章、程序、方法、作风之类，值得深思，应当研究。说到研究，大体上有综合研究和专题研究。若仅有前者而没有后者，可能不够深刻、具体，容易流于笼统而难以操作。若仅有后者而没有前者，可能缺乏配合和联系，容易陷于孤立和难窥“全豹”。所以，只有二者紧密集合，方能为解决实际问题和改善具体情况提供切实有效的帮助。

话虽如此，但事情（特别是比较复杂）一般总有关系和影响全局、全过程的，带决定性、要害性的关键因素或中心环节。对提高行政效率来说关键是应系于人员素质，因为无论在宏观还是微观方面以及在各项工作和所有管理领域中都不能令人明显地、敏锐地感觉到这一点并在实践中得到证明。这可不是鼓吹或提倡“人治”，而是在即使是体制完善、法制健全等情况下仍不可对人的因素及其重要作用掉以轻心。当然更非置其他条件于不顾，只是单纯地强调或突出人的问题。试以被称为“电脑”的电子计算机、“机器人”、“人工智能”之类为例除冠以“人工”二字其意自明外，无论“硬件”还是“软件”都有赖“人脑”高度积极作用的发挥，一般人与“电脑”对奕常为后者所败而近有高手却胜了，即与原来所编“程序”的实际水平有关。

关于人的现代化问题，便为如何实现现代化的研究者们所关注。这是自然的、必然的。事实上，早已有人将人的现代化视为实现现代化的关键和前提并对什么是人的现代化作了阐释，其中包括“具有强烈的时间观念办事注重效率，富有竞争心，喜欢从事挑战性的工作”。不言而喻对建设现代化人员素质的要求当然少不了这些内容。关于提高行政效率和人员素质的关系还可以作专题研究，这里只是就其关键性的作用提出问题。在分别研究中常常要接触到人的因素是无法避免的。例如，每个工作人员在实行了每周五天工作制以后，效率观念都应该有所加强。如果不是这样的话，就不符合缩短工作时间的宗旨。

俗语“事在人为。”既能正着说，也能反着说，问题在于我们处理的是什么“事”，由什么样素质的“人”怎样如何“为”之。“事”有多种多样，“人”的能力也水平不一，可主动尽职尽责，也能消极敷衍了事。当中的关键，在于人的综合的、全而的素质。在提高行政效率的过程中往往也会出现这样的现象：业务素质具备，但是思想素质跟不上业务素质，因此出现“非不能为是不为也”的情况；又或者是“心有余而力不足”的情况’因此“非不为也，也不能也”。

我们也可以发现，在发达国家中，他们几乎不约而同地达成一条共识：通往成功之路的得力保证是加强培训并且不断提高员工素质，这并非偶然，而是经验总结现阶段现代化管理实践的论断。总之，提高人员素质在行政管理现代化中非

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常重要，是提高行政效率的关键。

2.3加强行政管理效率观念

在我国政府主导型和后发超越型的市场经济体制下，政府行政管理对于促进经济发展、社会和谐和公共服务提供等方面都起着举足轻重的作用。政府行政管理水平和行政管理效率的高低，直接影响着我国经济发展的速度，社会公共服务的品质，进而直接影响着官民关系和干群关系。尤其在当今经济全球化和知识经济时代，信息千变万化，机遇转瞬即逝，要推动地方经济发展、促进社会和谐，必须时刻抢抓机遇，跨越发展，因此，效率就是对于行政管理的再要求。各级政府必须进一步加强效率观念，增强效率责任意识，采取综合措施，全面提高行政管理效率。

2. 4建立专业化高素质公务员人才队伍

行政工作人员是我国行政管理事务的主体，承担着社会政治经济和文化等各领域发展的重任，因此公务员人才队伍的素质决定着行政管理的效率和品质。传统计划经济体制下，容易滋生“干好干坏一个样”、“干与不干一个样”的平均主义和大锅饭思想：对于公务员的能力和水平难以进行有效考核，因而，比较容易产生惟命是从、庸庸碌碌的干部。但在社会主义市场经济体制环境下，由于政府的职能基本上转变为促进经济社会发展和公众服务提供等方面，这必然要求公务员队伍一方面要具备专业素质，另一个方面要敢于创新、开拓，要有庸碌型的官员转变为专业、职业、高效、开放的复合型人才。而从另外一个意义上说，所谓的行政管理现代化，首先以及最终都是人的现代化，因此，必须加强公务员人才队伍建设，为提高行政效率、促进行政管理现代化提供人才保障和智力支持。

2. 5改进工作方法，实现管理手段的现代化

现代行政管理，通常已经脱离古代治理经验中的那种议事和决议的规则，而基木上都是面对着大量的信息和资料，在有限的时间内必须迅速地加以准确的判断和处理，因此，有必要借助现代信息技术和管理工具进行处理，提高行政事务性工作的执行效率，节约大量的人财物力成本，因此，行政管理必须改进传统手工处理方式，配备先进的现代化办公工具，实现管理手段的现代化。

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