程紫琳-我国财政性教育支出存在的问题调查与对策

我国财政性教育支出存在的问题调查与对策

作者姓名：程紫琳 专业：财政学 学号：20121030137 年级：2012级 学院：经济学院

【摘要】我国财政教育支出问题是一个老问题，众多文献着重探讨财政教育支出的公平和效率问题。本文从21世纪财政教育支出的数据出发，概括了我国财政教育支出的发展和现状，通过我国财政教育支出与世界其他国家的比较以及我国各地区之间的比较，分析得出我国财政教育支出的几个问题，并针对这些问题提出了相关对策。

【关键词】财政教育支出 教育支出结构 数据调查 对策分析

21世纪以来，随着我国社会主义市场经济的发展，人们对教育的需求日益膨胀。在此期间，我国政府切实有效地适当增加教育支出，对于缓解我国教育供给不足，促进教育事业蓬勃发展起到了非常重要的推动作用。但与其他发达国家相比，我国财政教育支出仍存在不少问题，本文将就此展开分析。 一、我国教育支出的发展

我们可以将我国财政教育支出的基本情况概括为以下几个方面： （一）财政教育支出增长较快

各级财政部门都认真贯彻中央关于加快教育事业发展的决定，在财政比较困难的情况下，增加了教育的支出，使我国财政教育支出呈现出较快的增长势头（表1）。

表1 我国教育支出占财政支出、GDP的比重

年份 财政支出总额/亿元 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2562.61 3057.01 3491.40 3850.60 4465.86 5161.08 6348.36 8280.21 10449.63 财政支出/亿元 15885.50 18902.58 22053.15 24649.95 28486.89 33930.28 40422.73 49781.35 62592.66 GDP 教育支出占财政支出比/% 教育支出占GDP比/% 2.63 3.14 3.32 3.28 2.79 2.80 3.01 3.32 3.48 99214.6 109655.2 120332.7 135822.8 159878.3 183084.0 209407.0 249529.9 300670.0 16.13 16.17 15.83 15.62 15.68 15.21 15.18 16.32 16.32 2009 12309.66 75220.00 335353.0 16.37 3.67 资料来源：《中国统计年鉴》

从表1可以看出，我国的教育总额随着国民经济的发展在不断增加，已成为了不可忽视的财政支出大项，从数据上，近年来的教育支出增长大致保持在10%，表明了教育支出有着较快的增长速度。也可以说明我国是十分重视教育事业发展的，着重对教育方面较大投资。

（二）财政教育支出结构进行了适当的调整

在财政教育支出总量增加的同时，财政教育支出的结构也进行了适当的调整。具体而言：

1、在整个教育投入中，国家财政投入主要用于各级普通基础教育，而职业技术教育和高等成人教育更多地依靠其他来源。 2、财政性三级教育经费比也进行了调整。

3、与此同时，国家也增强了地方政府的办学责任，扩大了地方政府对教育支出的负担份额。

通过以上的分析可知，我国在21世纪以来财政不但增加了对教育的支出，而且改变了过去那种本末倒置的投资取向，调整了三级教育投入，并开始使教育投资向西部倾斜，但是我国教育投入与其他国家相比仍存在不少问题有待解决。 二、当前我国财政支出在教育投入方面存在的问题

1、科教文卫投资支出不足。作为准公共物品，教育对受教育者个人和社会都具有很强的正外部效益。因此，政府有责任对教育进行大量的财政支出和资助，大力发展教育事业。从表一可以看出，近年来，我国政府对教育事业的财政支出在逐年稳定增加。虽然国家财政性教育经费在逐年增加，但是仍然低于世界平均水平。随着我国经济的迅速发展，财政性教育支出规模并没有得到相应的扩大。因此，我国财政性教育支出总量的整体水平还不高。众所周知，教育支出占国民生产总值的比重是衡量一国教育支出水平的重要指标之一。教育支出占国民生产总值比重的世界平均水平是4.9%，发达国家平均水平是5.1%，欠发达国家平均水平是4.1%。1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出要在21世纪末实现我国财政性教育支出占国民生产总值的4%的目标。近年来，虽然我国政府一直在不懈努力，但是我国财政性教育支出占国民生产总值的比重一直在3%

左右徘徊，不仅低于经济能力相仿的发展中国家的平均水平，也低于一些中低收入国家和低收入国家。我国经济学家厉以宁经过实证研究证明，当人均国民生产总值达到800至1000美元时，公共教育经费占国民生产总值的比重要达到4.07%至4.25%才能实现教育与经济的良性发展。2003年底，我国的人均国民生产总值已经超过了1000美元。财政性教育支出总量不足不仅影响了我国教育事业的持续健康发展和教育公平的实现，还在一定程度上制约了我国社会经济的良性协调发展和人力资源强国的建设。

但是，根据公共教育支出占政府支出比例这一指标，在不考虑统计口径可比性

问题的前提下，我国教育支出占财政支出的比重较高，不仅高于一些发展中国家，也高于一些发达国家。我国教育支出占财政支出的比重超过了15%，而一些主要发达国家除了美国之外都在10%-13%之间。尽管我国教育支出占财政支出的比重较高，但是教育支出总量仍然不足，教育支出占国民生产总值的比重还是很低。这就说明我国政府财政收入较低是影响教育投入总量的重要原因，财政性教育支出的增加以政府财政收入的增加为基础。

2、教育投资支出结构不合理。我国财政性教育支出不仅总量不足，在结构上也存在很多问题。笔者认为，我国财政性教育支出结构的不合理主要体现在以下3个方面：

第一，城市和农村之间的财政性义务教育支出结构不合理。我国城市和农村的二

元社会经济和教育管理体制导致城市和农村之间的义务教育发展严重不均衡。长期以来，我国农村财政性教育经费不足一直是制约农村义务教育发展的瓶颈。据统计，2002年，我国农村初中、小学在校生分别占全国总人数的47.33%、66.97%，分别是城市学生的2.82倍和4.73倍，但是农村中小学的教育投入只分别占到总投入的34.82%、61.48%。我国从2007年开始免除农村义务教育阶段中小学生的学杂费。但是，政府仅仅负担了义务教育阶段中小学生的学杂费，财政性教育经费并没有对农村义务教育在师资、基础设施、教学条件等其他方面进行重点资助和扶持。从整体来看我国农村的义务教育水平很低，与城市相比还是很落后。城市和农村的财政性教育支出不均衡导致城市和农村的义务教育发展水平的差距不断拉大，严重影响到农村义务教育事业的发展和教育公平的实现。

第二，区域间财政性教育支出不均衡。从政府管理体制角度来说，我国很多的教

育事权都属于地方政府，中央只从宏观上对教育事业进行总体规划和决策。基础教育归地方政府直接管理；高等教育系统中除了小部分是部署大学由中央管理以外，其余的大学也都是由省政府进行直接管理，中央进行宏观调控。从财政分权体制角度来说，我国实行一级政府一级预算的制度，上级政府只拥有对下级政府进行财政转移支付或监督指导的权力，并没有直接干预地方政府财政预算的权力。因此，地方的教育支出主要有当地政府负责。而我国各地经济发展水平差别很大，尤其是东中西部的经济发展水平差别更大，这直接导致了东中西部的财政性教育支出数额有很大不同。我国教育支出的区域性分布很不均衡，东部地区财政性教育支出要比中西部地区财政性教育支出高得多。从教育支出在我国的区域性分布结构来看，2004年东中西部财政性教育经费支出额之比为1:0.41:0.26。

第三，财政性教育支出在基础教育与高等教育之间的分配比重不合理。与高等教

育相比，基础教育的正外部性更强，投资回报率也更高。财政性教育支出应该主要分配在基础教育上。而目前，虽然国家承担了义务教育阶段中小学生的学杂费，但是对基础教育财政性支出力度和其他政策等方面的扶持力度仍然远远不够，尤其表现为我国大量流动子女入学难的教育公平性问题一直没有得到很好的解决，严重影响了社会经济的健康发展与和谐社会的建设。政府对基础教育的财政性教育支出相对不足，对高等教育的投入比重过大，从而导致财政性教育支出结构不合理。据联合国教科文组织统计，我国三级学校生均日常教育经费与人均国民生产总值的比例为0.05:0.15:1.93;美国的该比例为0.13:0.35:0.21;法国的该项比例为0.19:0.27:0.41;韩国的该项比例为0.12:0.17:0.06。我国在三级教育上的财政性教育支出差距过大导致了基础教育上财政性教育经费的缺位和高等教育上财政性教育经费的越位，不利于基础教育和高等教育的协调发展以及教育公平的实现。

3、现有教育资源难以满足需求。长期以来，我国教育一直由政府包办，由于教育经费不足，城乡居民日益增长的教育需求与现有教育资源相对不足的矛盾不断加剧。 三、完善财政性教育支出的必要性

无论从教育自身的外部性，还是从社会公平与效率的要求来看，教育都不能完全依靠市场提供，必须将市场机制与非市场机制相结合。（1）教育史一种混合产品，一方面教育具有私人产品的性质。受教育者学到知识和技能以后，自身能够增强竞争能力；另一方面它又具有公共产品的性质。有相当一部分教育利益通过受教育者外溢给了社会，提高了整个社会的劳动生产率和民族的文化素养。（2）教育是一种人力资本投资。教育机会的不均等会导致原有的分配差距继续扩大，这与社会公平的要求相违背；贫困家庭的子女可能因为没有接受基本的教育而无法充分发挥才智，造成人力资源的浪费，同样也有悖于效率要求。

四、我国教育支出的对策分析

结合我国财政教育支出的现状和问题分析，我们认为在财政教育支出的改革方面应该做好以下几方面的工作：

（一）明确政府的投资责任，加强政府教育支出的法律制度建设。

笔者认为，在试图解决我国财政性教育支出中存在的问题、改善财政性教育支出现状时，必须首先明确政府对教育的投资责任，明晰政府与市场的责任界限。其次，必须加强关于财政性教育支出的制度建设。要对政府的财政性教育支出进行宏观上的法律调控，修改《预算法》，并制订关于财政性教育支出的法律规范。以法律手段切实保障对教育的财政性支出，从法律层面上规范管理财政性教育支出，从而使我国关于财政性教育支出的制度建设尽快走上标准化、规范化、法制化道路。 （二）增加政府的财政性教育支出总量，优化教育支出的结构。

必须努力做到以下几点：第一，提高预算内教育经费占财政性支出的比例。在安排财政预算时要首先考虑到教育支出，保证财政性教育支出的充足和稳定。第二，促使各地各级政府调整财政支出结构，加大对教育的财政性支出。满足《教育法》中关于财政性教育经费“三个增长”的要求，即要达到中央和地方政府教育拨款的增长高于财政经常性收入的增长，生均教育经费逐步增长，教师工资和公用经费逐步增长的要求，从而尽快实现我国财政性教育支出占国民生产总值的4%的目标。加大财政性教育支出既是当前我国教育事业发展的要求，也是促进我国社会经济发展的要求。第三，优化财政性教育支出结构。主要表现为3个方面：调整城乡间财政性义务教育支出结构，加大对农村义务教育的扶持力度；调整区域间财政性教育支出结构，将教育经费支出重点向相对落后的中西部地区倾斜；调整基础教育和高等教育的财政性教育支出

结构，降低高等教育财政性教育经费在整个财政性教育支出中的比重，将节省下来的经费用于基础教育，逐步加大对基础教育尤其是义务教育的财政性教育支出力度。 （三）建立并完善政府的教育财政转移支付制度。

我国政府目前实行的是一级政府一级预算和教育成本分级负担的财政体制，由中央进行统一规划和兜底负责。为了实现教育资源在各地区、各部门、各群体的均衡配置，建立并完善教育财政转移支付制度具有非常重要的作用。我国要加大对教育财政转移支付的重视力度，并积极采取具体措施来解决目前教育发展中存在的一些现实问题。 笔者认为，首先，要通过中央财政性教育专项转移支付解决中西部地区和农村的教育经费不足、教学条件落后的问题和资助弱势群体学生集中的学校，如以流动子女为主的农民工子弟学校，要努力提高这些学校的办学水平和教学质量，缩小弱势群体学生集中的学校与其他基础教育学校的差距，在纵向上实现教育公平。其次，有必要从发达地区集中资金向落后地区进行财政性教育转移支付，弥补落后地区地方政府财政性教育经费不足的缺口，努力实现各地区政府教育资源的均衡配置，促进教育公平在区域上的实现。

（四）拓宽教育经费来源，建立新型的多元化筹资机制。

教育是一种准公共物品，它作为一种公益事业，政府有责任负担教育支出，对教育事业进行大量投资。但是政府的公共财政能力是有限的。政府到底提不提供公共教育服务，以及提供怎样的公共教育服务，并不是完全由教育的准公共产品属性直接决定的，其中还取决于政府的公共政策态度及公共财政能力。因此，在当前形势下，我们必须要强调教育投资主体多元化，减轻政府的负担。虽然近年来我国一直在对教育领域的多元化筹资方式进行探索与实践，但是在现实中我国教育事业的发展还是主要依靠政府财政拨款，辅之一些教育费附加，总体而言筹资方式比较单一。

笔者认为，我国应该加强对建立教育领域的新型多元化筹资机制的意义的认识，并付诸实际行动来拓宽教育经费来源，顺应市场经济体制下教育体制与结构的改革与发展的需要。首先，政府应不断加大对基础教育的财政支出，并认真履行对义务教育所承担的责任，如全国免除义务教育阶段中小学生学杂费。高等教育则要建立多元化筹资机制，充分引入市场竞争机制，由政府、社会、市场共同承担高等教育经费，从而减轻政府负担，解决高等教育产出低效益的问题；鼓励社会力量参与办学，鼓励并扶持民办高等教育的发展；大力发展高校的产业化，提倡校企合作。另外，要改革我国

的非税收入管理体制，拓宽教育经费来源，增加教育经费总量，如发行教育彩票、债券，征收教育税。

（五）加强我国基础教育阶段的教师队伍建设。

建设一支优秀的、稳定的教师队伍是建立创新型国家和人力资源强国的前提和重要保障。目前，我国各地区基础教育事业的发展很不均衡，一些落后地区基础教育事业很薄弱，基础教育阶段的师资力量不强，教师队伍不稳定。各地区基础教育事业发展的不均衡会带来高等教育区域间的机会不公平。因此，在我国目前的形势下，尤其要加强基础教育阶段的师资队伍建设，为基础教育事业的发展奠定重要的师资基础。比如，促进城乡间教师的合理流动，规定落后地区教师定期到师范类高校进行培训，加强对落后地区中小学教师的职后培训和专业化培训；将教师的工资和津贴纳入政府财政预算体系中，完善教师的医疗、养老、住房等社会保障；认真贯彻落实6所部属师范大学的师范生免费教育政策，并进一步扩大该政策的实行范围，从而进一步提高教师队伍质量，充实中西部地区和农村的基础教育师资力量。 （六）改革和完善我国财政性教育支出的监督和评估机制。

随着市场经济在我国的不断发展和日趋成熟，法治、效率、公平等文明观念逐渐深入人心并影响着社会的各个方面。我国要提高财政性教育支出水平、促进教育事业的发展和教育公平的实现，就必须加强对财政性教育支出的监督和评估，不断改革和完善我国财政性教育支出的监督和评估机制。笔者认为，首先加强对政府预算内财政性教育支出的监督和管理，防止出现教育经费被克扣、挪用等寻租现象，并要保证财政性教育拨款按时、准确到位。其次，要建立健全学校的教育经费评估体系。笔者认为，可以主要采取以下两点具体措施：第一，建立清晰的教育经费账目并定期向所有师生公开，提高财政性教育支出的透明度和公众参与度，充分保证广大师生的权益；第二，定期对学校的教育经费使用状况进行评估，该评估包括专家评估和公共评估，并将评估的结果与政府的财政性教育支出数额直接挂钩，从而提高高校教育经费的使用效益，使教育资源得到更加充分、合理的利用，确保财政性教育支出实现公平。

【参考文献】

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