行政管理学(夏书章)复习重点

行政管理学

1、行政学的历史演进

一、西方公共行政理论的产生和发展 （一）西方公共行政理论产生的历史背景

（1）19世纪末20世纪初欧美主要国家完成了产业革命；

（2）工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市集中；

（3）城市膨胀、政府职能扩大，管理内容增加，行政机构和行政人员激增； （4）管理科学的产生为行政理论的发展提供了丰富的研究成果； （5）英国文官制度（merit system）、美国三权分立制公共管理实践。

2、西方公共行政理论的发展：三个阶段 （一） 传统管理时期（1900-1930） “科学管理”、“X理论时期”

（1）1911年： F.W.泰勒“科学管理”之父，《科学管理原理》：以效率为中心。

时间动作分析；

工作定额：单位时间里工人完成的工作量；

标准化管理：将计划和执行分开，成立“计划室”，完成标准化管理，工作流程

职业培训： 计件工资制；

职能分工：管理阶层的出现：所用权和经营权的分离 例外原则；劳资双方精神革命

（2）1916年：法国“管理理论”之父，H.法约尔《工业管理与一般管理》，提出了管理层次和管理幅度关系理论； 法约尔管理14原则：

A.分工：减少浪费、增加产出，培训人员；

B.权力:实行正式的职位权力和个人权力的统一，强调权责一致；个人权力，个人的智慧、经验、道德品质、领导能力等；

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C.纪律：建立以服从和尊重为基础的组织和雇员间的关系，有力的领导，有明确的协议、审慎的制裁；

D.指挥：每个下属只能有一个上司，双重领导对权力、稳定、效率将产生负面影响；

E.指导：组织只能有一个计划、一个目标、一个负责人；组织应集中精力，协调力量，统 一行动；

F.利益：个人利益服从整体利益，消除无知、野心、自私和懒惰等人性弱点； G.报酬：合理报酬机制是为了体现雇员的价值以及增强其积性；

H.集权：自上而下进行管理，权力最终归属最高领导者；集权并不表明制度的好与坏，具有相对性；

I.等级链：权力线，组织从上而下形成明确而无间断的等级、权力和沟通渠道；表明权力等级的顺序和传递信 息的途径。跳板原则：允许横向进行交往和联系，但各方都需同意且上级随时了解情况才可以，兼顾纵向统一原则和横向联系原则；

J. 秩序：工作应严密安排，形成有序工作规范；

K. 平等：人格平等而非职位平等，以此构建人际关系的基础 L.稳定：制定稳定的用人计划，进行人力资源开发； M.主动性：诱导和劝告组织中所有人的积极性和创造性； N.团队精神：和谐的团队氛围，增强凝聚力；

法约尔组织原则：15名员工需要1名管理人员，往上各级则均以4：1的比例为基础，如60人需4个管理人员和1个上司；管理幅度和层次问题； （二）行为科学时期（1930-1960） （1）1927-1932年：哈佛大学E.梅奥

《工业文明中人的问题》，提出行为科学核心内容:人际关系学

A.行为科学的由来： 1949年美国芝加哥大学，福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”研究计划 B.行为科学的发端：

1927-1932年： 美国西方电气公司的“霍桑实验”

a.第一阶段：继电器装配室和云母剥离室实验。客观物质条件（工作环境、工时

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长短、身体状况等）并不是影响劳动生产率高低的原因，工人的情绪； b.第二阶段：访谈实验。改善人际关系，加强信息沟通，参与管理是提升士气的关键；

c.第三阶段：绕线机组实验。证明了组织中非正式组织的客观存在。 行为科学三原理：

1、人是社会人，而非仅仅是经济人。 2、企业中普遍存在非正式组织

3、领导能力在于正式组织的经济需求与非正式组织社会需求之间实现平衡。 （2）1940年：A.H.马斯洛:需要层次理论；《人类动机理论》1943年 （3）1952年：赫茨伯格:激励保健因素理论

（4）1960年：D.麦克雷戈:的“X-Y理论”：反映了人性论的基本问题 。《企业的人性面》

X理论：认为人的本性是不诚实、好逸恶劳、不负责的，应以严格的规章制度进行管理；

Y理论：认为人的本性并非都是天生厌恶工作、而是勤劳和负责的，关键在于引导发挥其主动性和积极性。

(5）威廉.大内： Z理论；（人性善与恶）

A.“X理论”和“Y理论”各有千秋，但都失偏颇； B.人既非绝好也非绝坏人是人性和兽性结合体； C.管理方法应权变，以适应外界环境的变化； （6）卢因:团体动力学； （7）弗洛姆:期望纪律模式理论 （8）斯金纳:强化理论； 行为科学时期行政学的特点：

A.侧重行政组织内部人员的作用，忽视外界环境对人员的影响； B. 注重个别具体的事实研究，忽视整体和系统视角研究； C.把行为科学的研究方法引入行政学，重视人心理和行为的研究； （三）系统理论时期（1960-至今）：“Z理论时期”

（1）孔茨：1961年〈管理理论丛林〉，“丛林混战”，有关管理的术语、定义、

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假设漫天飞舞，造成了理论价值取向和价值标准的混乱，为整合各种理论，出现了系统理论和权变理论。 （2）1964年，伊斯顿：

《政治学的革命》制度研究和行为研究同等重要，反对价值中立，主张后行为主义。

（3）1937年，贝塔朗菲:提出一般系统论：

整合科学管理和行为科学偏颇，用动态、开放、联系的思想和方法取代之，倾向于“原则性”而非“技术性”。

（4）菲德勒：权变理论，“权宜通达，应付变化”。

在承认系统论的基础上，否认存在“最佳”的管理理论和方法，一切取决于特定的时间、地点和条件； (5)如下的生态行政学。

3、马克斯.韦伯（Max Weber）（合理合法化权威） “组织理论”之父，官僚科层组织；

（一）官僚模型：表明组织设计的规范和特点：完整的组织结构、分工与权责体系、职位稳定、人员公开选拔、人员绩效管理、非人格化 （二)组织的基础：权力

(1)传统权力：世袭而来，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊尊重，如英、日的皇室；

(2）超人权力：个人奋斗而来，来自领导者的意志和强制性权威；政治领袖；宗教领袖

（3）法定权力：选举而来，来自法律和社会契约； 这种权力构成了官僚组织的基础

4、生态行政学（行政管理是生态行政学） 生态系统,政府和环境的互动\\和动态平衡；

（一）高斯（首先提出）：1936年《美国社会与公共行政》 ；1947年《公共行政的政界》

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（二）雷格斯1961年《生态行政学》：生态模式集大成者 划分各国行政模式， 融合型的农业型行政模式； 棱柱型的过渡行政模式；

绕射型的工业型三类，各国应结合国情选择；

5、菲德勒：权变理论，“权宜通达，应付变化”。

在承认系统论的基础上，否认存在“最佳”的管理理论和方法，一切取决于特定的时间、地点和条件；

6、中国近现代的行政理论

孙中山：“五权分立”：立法、行政、司法、考试、监察；

7、 行政环境

一、行政环境的含义（行政生态学基本思想）

影响行政系统生存和发展的要素的总和，即各种直接或间接影响行政系统性质、结构、功能及运行方式的各种因素的总和。其内容包括： （1）行政环境是指对行政系统产生各种影响的环境要素的总和； （2）行政环境与行政系统之间的联系具有多样性； （3）行政环境的具体性和差异性。 二、行政环境的特征

（1）广泛性 ：气候、资源、人口、民族，阶层、传统、科技； （2）复杂性 ：要素之间交叉，关联复杂； （3）差异性 ：国家间、地区间、部门间的差异； （4）多变性 ：行政系统内外部各种要素变化；

8、 里格斯的行政生态学说 一、行政生态学研究范围

（1）探讨各国特有社会文化及历史因素如何影响和塑造该国的公共行政；

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②20世纪70年代，通过《公务员制度改革法》，主要内容：

a.实行考核制。强调公务员必须根据能力、知识和技术来决定录用与晋升。 b.公务员道德与品质。要求公务员保持高度的正直、高尚行为，关心公众利益。 c.实行品位分类法。对16—18级高级公务员实行级别随人走的品位分类法，打破人员流动僵化的局面。

d.改革文官文员会。将其拆分为人事管理局和功绩制保护委员会，新成立联邦劳工关系局

e.下放人事权，扩大政府部门用人权。 ③克林顿政府对公务员制度的改革 a.推行业绩考评；

b.裁撤联邦公务员，实现了裁员28万的预期目标 五、公务员制度的结构特征

作为现代人事行政制度化、科学化管理较为完备的形式，公务员制度体现了一些共同的特征。

（一）公开考试，择优录用（最主要的）

有助于政府选拔贤能和提高公务人员整体素质，适应政府职能扩大化和专业化的需要，从而提高政府绩效。

1870年，英国政府颁布关于文官制度改革的第二个枢密院令规定。 （二）严格考核、功绩晋升

英国政府于1854年—1870年对文官制度进行改革，建立了“重表现看才能”的考核制度，这种“论功行赏”的制度就成为“功绩制”。

美国借鉴英国公务员制度，一开始就建立了一套以功绩制为基础的公务员考核制度，强调公务员的任用、留任、加薪、晋级均应以工作考核为依据。 （三）政治中立、职务常任 公务员分为政务官和事务官。

政务官：通过竞选获胜的执政党组阁而获得政治任命，实行任期制，与执政党共同进退。

事务官：通过公开考试、择优录取而进入公职系统，在政治上实行中立原则，实行职务常任制。

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（四）人事分类、依法管理

（1）分类形式：职位分类：分类的依据主要是职位的客观需要；品味分类：分类依据是公务员的个人条件。“两者的结合”

（2）依法管理：通过颁布一些列公务员法律、法规，系统地规定公务员的考试录用、考核、晋升、奖惩、流动、培训、分类、工资福利、退休退职、管理机构、法律保障与监督等内容，使公务员管理有法可依。 （五）专业培训、素质更新

培训是提高公务员素质的有效环节，是实现公务员知识更新的根本途径，包括任前培训、任职培训、在职培训等。 六、公务员晋升形式：

（1）功绩晋升制：以公务员工作实绩和贡献大小作为晋升的衡量标准。 （2）考试晋升制：通过竞争性考试，以考试成绩的优劣作为晋升的标准 （3）年资晋升制：以工作年限长短和资历深浅作为晋升依据。

（4）越级晋升制：对工作成绩特别优异、能力超群的公务员实行越级晋升。 （5）综合晋升制：把工作成绩、年资以及考试同时作为晋升依据。 七、公务员的工资与福利 （1）公务员的工资：

指公务员以其能力、技术、学识以及时间和精力为政府服务，政府按照一定的标准给其的报酬。

我国公务员工资实行职级工资制，包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资。

（2）公务员的福利

指国家对公务员生活上的照顾和帮助。包括公共福利、个人福利、带薪休假、生活福利等。

八、中国公务员制度的特点 （一）不搞政治中立

党管干部原则是我国人事管理的基本原则，具体体现为： （1）制定与公务员制度相关的路线、方针和政策； （2）通过考察优秀党员向各级政权机关推荐领导人员；

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（3）通过党组织对公务员党员干部进行教育和监督； （4）党组织特定部门负责公务员管理的部分事务。 （二）分类管理与统一领导相结合

根据公务员法，把公务员分为领导职务和非领导职务两部分，分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三个类别。任用方式分为选任制、委任制和聘任制三种，同时又实行统一领导，并可通过调任和转任方式有序流动。 （三）公务员法的适用范围（公务员的概念）

公务员：是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。

因此，我国公务员队伍包括行政机关、中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检查机关、民主党派机关及工会共青团群众组织工作人员。 （四）宗旨是为人民服务。

公务员的权力来源于人民赋予，因此，其权力必须用于人民谋福利，而不允许以权谋私。

21、人力资源 (一）人力资源概念

人力是一种资源，是社会经济活动中具有特殊意义的因素。人力资源是由劳动者的劳动能力构成的，藏于劳动者身体中的要素。其特征表现有： （1）人力资源具有能动性；

（2）人力资源具有可再生性，其再生过程亦是一个不断增值的过程； （3）人力资源具有时效性。

人的生命周期规律决定了对人力资源的开发利用具有时效性。 （二）人力资本理论观点

（1）人力资本的投入对人类社会的进步具有决定性的作用。人力，即人的知识和技能是资本的一种形态，只有通过一定方式的投资，掌握了知识和技能的人力资源才是一切生产要素中最重要的资源。

（2）人力投资的结果是将货币资本或财富转换为人的知识和能力形态，使人力和其他商品一样，具有价值和使用价值。

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（3）人力投资的目的是获得投资收益，而且人力资本投资的收益要远远高于其他生产要素的投资。

由此可见，现代人力资源管理的理念和价值是建立在西方经济学家对“人力资本”理论的基础上的。美国经济学家西奥多·舒尔茨的《由教育形成的资本》和《人力资本投资》奠定了现代人力资源管理的理论基础。

人力资本理论带来了人事管理的价值革命，“人力资源”概念的引入是“以人为本”理念的体现。

22、行政决策（包括公共政策）

一、行政决策的概念：指享有行政权力的组织或个人，为了国家和公众利益，有效推行行政管理，依据国家的法律为一定的行政行为确定行政目标、制定、评价和选择行政方案的过程。 二、行政决策的特点

（1）主体：拥有行政权力的组织（行政机关）及其工作人员； （2）结果：具有普遍的约束力，并体现为权威性和强制性； （3）内容：具有广泛性；

（4）目标：为了实现公共利益，具有非营利性。 三、行政决策的类型

（一）经验决策和科学决策（按决策方法的先进程度划分）

（1）经验决策：指根据决策者个人的思想水平、认识能力和工作经验进行决策。 （2）科学决策：指以现代化科学技术为基础，按照科学程序，采用现代决策技术进行决策。

（二）程序化决策和非程序化决策（决策问题是否重复出现）

（1）程序化决策：即常规决策，指在行政管理过程中对重复出现的、可遵照已有的标准、程序和方法去解决的问题而进行的决策。

对于这类反复出现的确定性问题，决策者可以制定出一套例行程序作为解决的办法。

（2）非程序化决策：指对于首次出现或偶然出现的非重复性、不确定性问题，没有现有规范遵循，只能通过创造性思维活动解决的决策活动。

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（三）确定型决策、风险型决策与不确定型决策

（1）确定型决策：指在要解决的问题相对简单、决策所面临的客观条件相对确定、各种方案的可能结果相对明确和肯定的条件下所进行的决策活动。 （2）风险型决策：指有理想的决策目标和两个以上可供选择决策的方案，但决策条件中包含不可控的因素，某一决策结果的出现有一定的统计概率，并不完全可靠，因而决策要承担一定风险的决策活动。 风险型决策问题具备的条件：

a.存在决策者希望达成的明确目标；b.存在两个以上的行动方案；c.存在两种以上的不因人的意志而转移的自然状态；d.决策者可以把握各种自然状态的损益；e.决策者可以大致估计各种自然状态出现的概率。

（3）不确定型决策：决策对象的状态与风险型决策相近，不同的是每种决策结果的概率无法预测，因为决策难度更大、风险也更大。 四、行政决策模式 （一）理性决策模式

1.决策要求遵守严格的程序：发现问题—提出目标—设计方案—预测后果—分析比较—选择最优方案；

2.决策时运用科学方法：决策分析方法上出现数学化和模型化，手段上实现计算机化；

3.决策过程被看做是一个理性分析过程； 4.认为能够制定和选择最佳决策方案。

“完全理性决策”所遵循的是“最大化或最佳原则”。

完全理性决策”模式的基本前提：在决策之前掌握全部信息；拟定全部可能的备择方案；考察每一方案所导致的全部复杂后果；具有决策的全部知识；在全部备择方案中选出最佳方案。 （二）满意决策模式

1.西蒙针对“完全理性决策”模型提出挑战，从而建立了“有限理性决策”模型。他认为，一个理性的决策过程应包括四个主要阶段： （1）情报活动阶段：找出决策的理由，收集决策信息； （2）设计活动阶段：设计和找到可能的行动方案；

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主要是写出评价报告和总结评价工作。

23、行政效率

（一）行政效率：国家行政机关及其工作人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。 行政效率=行政产出/行政投入

提高行政效率就是要以最小的行政投入创造更多的行政产出，即用尽可能少的行政支出为社会提供尽可能多的服务。

行政效率是公共行政追求的目标之一，探索提高行政效率是行政学的宗旨。 （二）行政效能与行政效率

行政效能：指行政管理的有效性，是行政效率与行政目标之间的一种关系。 行政效能=行政效率X行政目标

美国行政学家西蒙提出：效率的提高主要依靠工作方法、管理技术和一些合理的规范，再加上领导艺术，但要提高效能，必须有政策水平、战略的眼光、卓越的见识和运筹能力。

而行政决策从根本上决定着行政管理的方向和目标。 （三）行政效率的社会评价 （1）政治价值评价

行政管理中效率能否正确体现国家意志，是否符合国家的法律、政策，并在此基础上对行政效率是否有效进行评价。 （2）社会效益评价

行政效率与国家、社会基本利益相一致，能够实现公共利益。 （四）公共行政的追求：效率与公平 （1）公平与效率的涵义

公平：公正、平等之意。公平首先指的就是“分配公平”和“结果公平”。 效率：投入与产出之比。 （2）公平与效率的关系 ?效率的提高以公平为前提

亚当斯提出：公平是激发人的积极性的重要因素。人的需要的满足，不单单取

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决于他所得到的报酬的绝对数量上，而且取决于所获得报酬的相对数量。分配不公是造成人的心理失衡的重要因素。

行政不公会影响政府的合法性，影响社会的阶层结构、社会风气，进而影响经济的发展与社会的稳定。 ?公平与效率的悖论

公平与效率在一定意义上存在不可调和性，即效率与公平的“悖论”：效率的提高需要以公平为前提；而公平的实质内容就是效率所得到的结果。

a.效率是做好大饼的前提，效率高，大饼就会做的越大越好，大饼是效率的结果； b.公平涉及对效率的结果—大饼的分配问题。只有存在大饼，才谈得上公平分配。 c.公平是效率的动力，只有知道大饼将会被公平分配后，人们才有动力去做大饼，才有动力去提高做大饼的效率。 （3）分配公平的方式 ?平均分配

?禀赋分配：按照人的自身努力和贡献来分配资源和价值

?功利分配：英国哲学家边沁提出，其标准就是实现最大多数人的最大福利。 按照功利分配标准，应该把富人的一块钱强制性的征收（税收）过来，再将其分配给穷人（福利）。功利分配是现代社会福利政策的理论基础。

资源的有限性决定了对无论对资源和价值进行怎样的再分配，都在一定意义上存在结果不公平的。 （4）公平分配形式的补充

程序公平：即“过程公平”、“机会公平”、“起点公平”，强调在对资源和价值进行分配时，所有有资格进行分配的人都应该享有同等的参与分配机会，或同等的获得某种资源和价值的机会。这种公平只有通过行政程序的设计和执行才能得到保证。

24、行政改革的内容 （一）功能调整

指政府职能的转变，包括职能范围和重心的改变、政府职能实现方式的调整等，是政府系统在整个社会系统中所扮演角色的重新定位。

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（二）结构重组

指政府的行政结构，包括行政权力结构、组织结构、人事管理制度的变革。 （三）行为变革

包括行政规章制度和工作程序、行政人员的工作态度和行为方式的改造和更新。

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