浅谈国有独资公司董事长与总经理的关系

引言

目前, 我国正在推行的现代公司制度, 是在总结国有企业正反两方面的经验、参考国际先进管理模式的基础上形成的。由于传统体制及传统文化中消极因素的影响, 不但使国有独 资公司的改制进程缓慢而冗长, 而且在已改制的公司中董事长与总经理的关系也发生着不同程度的变异, 现如今我国国有独资公司中董事长与总经理经常发生权力争夺，引发很多的矛盾致使很多公司中董事长和总经理不能做到相互帮助、相互支撑、共同发展。特别是在权责不明确的情况下，董事长和总经理往往缺乏协调配合，经常发生职责和角色错位，严重时会危机公司的存亡。对具有多元出资人的现代公司而言, 董事长由全体董事选举产生, 而总经理受雇于董事会, 是董事会激励并制约的第一对象, 从而使董事长与总经理之间的雇佣关系无可争议, 而对国有独资公司来说就并非如此。虽然我国《公司法》第六十九条明确规定我国国有独资公司设经理，由董事会聘任或者解聘。但是在现阶段, 由于国有独资公司的出资人只有国家，因此国有独资公司的董事长与总经理一般都是由国家主管部门选派委任的, 于是便模糊、淡化了二者的雇佣与被雇关系, 出现了二人平起平坐 、总经理可以不对董事长乃至整个决策层负责的观念错位, 甚至在工作中出现各行其是的现象。如不认真对待必将影响国企的生存和发展。如何正确看待与处理新时期国有独资公司中董事长与总经理的关系呢? 遵循科学发展观的基本理论, 笔者引用《公司法》与《中华人民共和国企业国有资产法》上的相关规定,借用国内外的理论依据，加以法理学上的思考，浅谈几点意见，以期抛砖引玉，探究有效治理的出路。

一、我国国有独资公司董事长与总经理的关系现状

（一）我国国有独资公司

我国《公司法》为国有独资公司下了一个法定的定义，国有独资公司是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本机人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。国有独资公司的全部资本是由国家投入，公司的股东只有国家，这有别于别的公司。我国国有独资公司在追求盈利的同时，还担负着执行国家经济政策、实行国家计划、调节社会经济的结构和运行等特殊使命。[1]

由于国有独资公只有国家控股，没有其他的参股人，其性质决定了其管理层结构不能达到多种所有制经济中国有控股公司、国有参股公司那样根据股权进行多方权力制衡。在其内

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部治理结构中，我国《公司法》规定我国国有独资公司不设股东会，而董事会则除了行使一般的职权外，还可行使部分股东会的职权，是事实上的公司内部权力中心。董事长拥有决策权，是决策机构——董事会的首脑，对董事会的各方面决议的形成起主要作用。总经理负责公司的日常运作，主管公司运营，执行董事会决策。其与董事长都对公司的稳固发展起着至关重要的领导作用。因此，理清和规范董事长与总经理的权利与义务具有立法和实践上的重要意义。[2]

（二）国有独资公司董事长权责定位

董事长是代表公司对公司的业务活动进行决策和领导的专门人才，是公司股东利益的最高代表。我国《公司法》第六十七条规定国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。第六十八条规定董事会设董事长一人，可以设副董事长。董事长、副董事长由国有资产监督管理机构从董事会成员中指定。

由于国有独资公司董事长在董事会的职位与一般公司无形式上的差别，因此《公司法》对于有限责任公司和股份有限公司董事长行使的职权，亦可适用于国有独资公司的董事长。我国《公司法》第66条规定“国有独资公司不设股东会，由国家授权投资的机构或者国家授权的部门，授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。”由此可以看出我国国有独资公司董事会享有我国《公司法》第38 条、第 203 条规定的除有关公司的合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券之外的股东(大会)的职权以及第46条、第112 条规定的董事会之全部职权。由于董事会工作方式的有其特别的限制，董事长作为董事会的常设机构与代表职位，在董事会闭会期间享有对董事会职权范围内事务的特殊处置权。[3]

董事会负责公司的经营决策，是公司的经营决策机构，而做为公司法定代表人的董事长则主要负责于公司的重大决策以及涉及公司长远性的、战略性的工作。董事长不仅具有公司的代表权，也是公司的最高管理者，董事长对公司的一切经营管理和业务活动负有责任。董事长拥有公司业务的最高执行权。同时公司董事长也应对公司的发展承担相应的责任。 （三）国有独资公司总经理权责定位

总经理受聘于董事会，作为公司的指定代理人负责公司日常经营管理事务。我国《公司法》第六十九条规定国有独资公司设经理，由董事会聘任或者解聘。经理依照《公司法》第五十条行使职权。总经理是执行机构的负责人，总经理负责公司经营决策的具体执行，统一主持公司的日常生产经营和管理活动。总经理拥有公司业务的具体执行权，包括组织、计划、

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控制、领导的整个过程。总经理的具体执行权仍要受到董事长最高执行权的制约，但总经理的具体执行权还是相对独立的，董事长只会在认为总经理的具体执行结果会使公司的经营管理活动和发展出现重大问题时才会动用最高执行权，总经理仍是整个公司日常经营管理活动的负责人。[4]

（四）董事长与总经理的关系

董事长与总经理之间的关系，究其产生原因是所有权与经营权的分离，法律界认为二者之间是委托代理关系。苏格兰经济学家亚当?斯密曾在《国富论》中提出，[5]现代意义上的委托代理概念是由罗斯提出的。他指出：“如果当事人双方,其中代理人一方代表委托人利益行使某些决策权,则代理人关系就产生了。”在法学层面上，英美法系认为公司内部管理人员作为代理人，对其具体控制权由董事会也就是董事长行使，董事长与总经理之间是委托代理关系。[6]而大陆法系分为两种观点,其一认为董事长与总经理之间是委托代理关系；其二认为董事长与总经理合伙关系，各负其责。

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我国法学界一般认为董事长与经理之间是委托代理关系。董事会选择和任命适合于本公

司的经理人员，经理人员接受董事会的委托，行使日常事务的管理权，董事会对经理人员享有监督约束的权利。而对于国有独资公司的董事会与经理层的关系上，国内学者一般也认为二者之间是委托代理关系。具体到国有企业董事会与经理的职权分配，法学界一般认为国有公司经理层主要是执行董事会决议，对公司实行日常的经营管理，对董事会负责，与日常管理无关的事务,或者更高层次的管理和经营决策，则由公司董事会和董事长决定负责。

二、引发国有独资公司董事长与总经理矛盾原因的分析

理论界的一般观点是董事长负责制定公司的大政方针,总经理负责日常运营。但公司实际运作中,什么是大事，什么是小事则很难界定。例如,国有企业裁减一名工人究竟算大事还是小事？如果算小事,但由此引发群众事件,董事长该如何向政府交待？如果算大事,由董事长亲自负责,那么总经理的权力又如何体现？

从法理学角度来看，无论是董事长还是总经理，其与国有独资公司都形成了一种法律关系。法律关系根据法律规范建立并得到法律保护的关系。我国《公司法》第四十五条第三款规定：董事会设董事长一人，可以设副董事长。董事长、副董事长的产生办法由公司章程规定。《公司法》第六十九条第一款规定：国有独资公司设经理，由董事会聘任或者解聘。经理

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依照本法第五十条规定行使职权。这些法条派生出董事长、总经理与国有独资公司的法律关系。马克思在《资本论》中指出：“这种具有契约形式的（不管这种契约是不是用法律固定下来）法的关系，是一种反映着经济关系的意志关系。”[8]

而法律关系是主体之间的法律上的权利和义务关系。法律就是通过设定权利义务的方式从而指引人的行为[9]，从而在人与人之间形成相应的权利义务关系（也就是法律关系），从而将人的行为纳入到统一的法律秩序之中，以实现法对社会生活的调整。法律规定国有独资企业设置董事长与总经理两职分立，目的是通过规范二者权利义务，使二者达到权力制衡，做到相互支持、相互补台、和谐共荣，将法的要求在社会生活中被转化为现实。也正是因为如此，法律对于董事长与总经理权责分工不明确导致其彼此之间权力的争夺，引发矛盾，而具体引发原因有以下几点：

（一）董事长与总经理权责划分不明确

权利和义务是相对的，“一个人有责任不仅为自己本人，而且为每一个履行自己义务的人要求人权和公民权。没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”就权利义务的实质内容—行为—来讲，二者是统一的，只是对一方来讲是权利，对另一方来讲是义务。但并不意味着两者界限模糊不清。

德国的政治、经济和社会学家马克斯·韦伯在《经济与社会》一书中，将中国作为东方社会的典型之一，多有论述。韦伯认为，中国未能拥有理性的行政管理制度和法律体系。其原因在于，统治权力比较随意，权限范围没有明确限制，不是像西方社会那样按照固定的契约

[10]和法则来进行。韦伯对中国经济社会的评价同样适用于我国国有独资企业内部管理层权责设

置，当权限与责任、权利与义务无法清晰明确时，不仅使国有独资企业的改制进程缓慢而冗长, 并且在已改制的企业中董事长与总经理的关系当中也会发生不同程度的变异。

考虑到董事会与总经理职权分工的复杂性,绝大部分国家的《公司法》都没有专门规定总经理的权力范围,仅仅笼统规定总经理的职权范围由公司章程自行约定。从本质上说,总经理只是受董事会的委托“代为”行使部分职权,总经理的职权来源于董事会的“授予”。我国《公司法》对国有独资公司董事的任期作了明确规定,并特别强调国有资产监督管理机构不得在任期结束之前无故解除董事的职务,而对总经理就没有类似规定,其内在法理正在于此。但需要特别注意的是,由于当初《公司法》的立法思想不够成熟,详细列举了公司经理的职权范围,使得董事会与总经理之间的权力划分变得更加复杂,具有很大的危害性。

按照我国《公司法》的规定,董事长的职权主要在于召集和主持董事会,权力范围十分有限,

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但由于国有企业的董事很多都来自于原国有企业内部,他们原本就是董事长的下属,因此很难独立行使自己作为公司董事的职权,基本上董事长就包揽了原本应由董事会集体行使的绝大部分权力。这样董事会与经理层之间的职权纠葛就直接转化为董事长与总经理个人之间的矛盾和纠纷。

（二）国企董事长与总经理的委任制度存在弊端

权利决不能超出社会的经济结构以及有经济结构制约的社会的文化发展。同样，鉴于对物质生活条件对法律关系、权利与义务的制约性，我国国有独资企业董事长与总经理的委任制度仍存在一定弊端。

我国《公司法》第 50 条确认了董事会对公司经理层人员的选拔和聘任机制。然而事实上，由于行政化委任制仍然是国有公司经营管理者选用的主导方式。 目前国有公司的董事长和总经理基本上大多是由上级主管部门委派的，而且都是当地政府派出干部出任，没有转型为从市场上招聘总经理的机制。党政部门既向企业派党委书记、董事、董事长，还要管理经理、副经理，这样使公司控制权的配置规则被扭曲，导致公司的经营失误无人负责；基于此委任制度，往往便出现了三种倾向，一种是把公司分权、制衡体制看成是“董事会领导下的经理负责制”，董事长处处以“法定代表人”和“一把手”自居，事事要“领导”总经理，经理班子一切听从董事会的安排，不能独立开展工作，导致企业经营管理效率降低。另一种则是总经理与董事长唱对台戏，认为都是在经营国有企业，同为上级部门任命，为什么要听你董事长的呢？因而，不管董事长的决策怎么做，总经理就是不接受，形成两张皮。第三种是董事会与经理班子成员高度重合，虽然避免了“两张皮”的问题，但是，董事会被经理班子控制，董事代表股东利益的作用失效，董事会形同虚设，企业被内部人控制，董事会对经理层的监督制衡成为空话。这样的任用机制，使矛盾和冲突纷至沓来。[12]

（三）权利行使缺乏有效的监督机制

权利的行使有一定界限，不能滥用权利。权利人权利的行使不是绝对的，其负有不得滥用权利的义务。所谓权利滥用，是指权利人行使权利的目的、限度、方式或后果有违法律设置权利的本义和精神，妨碍了法律的社会功能和价值的实现。法律所赋予国有独资企业董事长以领导、制定决策权，赋予总经理以执行运营权，两者互相监督、互相制衡。目前对国有独资公司董事长、总经理的监督机制有纪检委监督、监事会监督、审计监督以及职工民主监督等多种形式。但由于其权利来源非规范性和公司内部权力配置失衡,导致不光是自外部监督主体不能获得企业内部的有效信息，而且内部监督机构和主体因无实际权力，无法抗衡董事

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长与总经理。这也是监事会地位边缘化，董事长与总经理在行使权利时互相干涉，难以规制的原因。

三、关于国有独资公司董事长与总经理关系的制度构想

如前所述，法律关系是根据法律规范产生、以主体之间的权利义务关系的形式表现出来的特殊的社会关系。事实上，法律规范与法律关系都包含着主体的权利义务，但它们在法律规范和法律关系中的表现形式并不同。

在法律规范中，主体的权利义务只是一种可能性，是主体能做和应该做的行为，并不是现实的行为，而是一种设定，在虚拟的条件下应如何做，其属于可能性领域；而在法律关系中，主体的权利义务则是现实的，法律规范所假定的事实已经发生，使主体之间产生实际的权利义务关系，其属于现实性领域。

应用到国有独资公司管理层设置当中，涉及到公司规章设置和具体操作两方面。笔者认为，若要解决国有独资公司董事长与总经理之间矛盾与冲突，大方向应从规章设置和具体实践两方面着手，具体措施为以下几点：

（一）完善规章制度，规范董事长和总经理的权责划分

通过一系列规章制度来对董事长和总经理的具体职责划分清楚，对各自权利与义务有一个具体的安排，并要坚持以下几个方面 ：

1、董事长与总经理的权责分工透明化

董事长与总经理彼此的权利和责任能够写入公司章程的尽量写入章程，尤其是权责分工涉及到重大事项的决定或涉及到一定数额以上投资或资产处置的，一定要经董事会审议通过，形成决议，写进公司章程，报国有资产监督管理机构批准，使之成为公司内部的法律。不能写入章程的，要尽量写入公司董事会文件，由董事会审议并表决通过。不属于重要事项范围的，也要通过公司办公会议审议通过，以期共同遵守。

2、理清董事长与总经理的职责界限

要把握好董事长与总经理的职责界线，关键在于董事长。董事长要懂得适当的下放权力。这就是考验董事长能力的时候，董事长既要统领全局，又不能管得过细，不能太多的干预总经理的日常业务，还不能出现管理的空白断层。当然，也要督促总经理在其自身业务权限范围内开展建立规章制度的工作，尽量使各项工作流程化、标准化。

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3、通过建立协商会议的制度解决职责交叉或重部分的问题。

通过这种协商会议，主要解决一些未能在董事长与总经理的权限之间划分清楚的“例外”问题，如果这些问题在协商会议上能够拿出解决措施实施的，可以立即实施，否则应在会议上明确，该类事项到底属于谁的权责，就由谁带到他的决策层级去决策。

4、完善沟通渠道

董事长和总经理作为董事会和经理层的代表，必须定期交流，将整个董事会和经理层的意见、情况进行交流，把交流完整的意见再到董事会和经理层转达，相当于是一个意见处理中转站，董事长和总经理充当的是其中一个枢纽。当然，在项目较小的情况下，董事长与总经理代表其各自阶层简单交换一个意见即可。当项目较为重要时，则需要其组织双方董事会和经理层召开会议，结合双方意见做出的决策，更易于执行，出了问题也可避免互相推卸责任。董事长与总经理应做到双方互赢互利，一方面总经理应向董事长专业建议来维持公司日常营运。总经理的选任一般专业性较强，要胜任总经理，必须掌握足够的公司资料、人事情况，对公司各方面运行有敏锐直观的感受。另一方面，董事长应坚持听取总经理汇报情况，征询其意见，确保与公司运营方向一致，作出正确决策，处理好其与总经理的关系。当然，在这方面，除非总经理主动听取意见，董事长则不便就执行性事务经常向总经理发表自己的看法，因为那将使总经理无所适从。[13] （二）建立市场化的公司干部任用制度

除了通过监督机制实现权力制衡外，还应从源头入手，真正做到总经理来自市场，并且由公司董事会选聘是最好的解决办法。由公司董事会通过市场手段来选聘总经理，董事长是主要“考官”，这样选聘出来的总经理及其班子来自市场，即成熟的证券市场、成熟的经理人才市场。当成熟的聘任机制的形成时，全凭业绩来衡量其对企业的作用，董事长与总经理自然而然会将注意力转移到合作之上。并且，我们应注意到的是国有独资企业的领导层并不只是董事长与总经理，如此以来建立市场化的公司干部任用机制显得尤为重要了。该公司干部任用机制的基本原理为从用人程序上界定了两者地位、划分二者职责范围，从用人机制上防止了国有独资公司中权力的争夺。结合公司法的规定，市场化选任的具体程序为，首先委派董事长和董事在先，再由董事会讨论决定总经理的人选，从源头上解决二者矛盾与冲突。 （三）加强监督管理，实现权力制衡

董事长与总经理在互相监督的同时还受监事会的监督，其中国有独资公司监事会主要由国务院或者国务院授权的机构、部门委派的人员组成，并有公司职工代表参加，主要职责是

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通过对公司财务和董事、经理行为的监督，防止经营决策失误、权力滥用和代理人的营私舞弊行为。国有独资公司董事长作为董事会的日常工作主持者接受国有资产监督管理机构和监事会的监督。而总经理接受董事会的监督，究其原因为董事会和经理是委托代理关系。

董事会对总经理的监督分为两个方面，一是通过听取总经理的定期报告和专项报告，将董事会的决策目标与其执行情况进行对照，来考察总经理的工作效率，决定是否继续聘用 ；二是通过董事长的日常监督使经理的日常工作在董事会描绘的路线内运行，不至于偏离董事会以及国有资产监督管理机构确定的方向。

结束语

公司要追求长远的发展，就必须适应市场经济体制，激发深层次的活力，加固自身在市场上的定位，扩充市场份额，就国有独资公司而言还要承担前文所说的执行国家经济政策、实行国家计划、调节社会经济的结构和运行等特殊使命。想要实现这一切，都需要公司的高层稳固，董事长和总经理起着至关重要的领导作用。从这个根本点出发，董事长和总经理之间的关系尤为重要。中国是一个具有很强的人权治理的理念的国家，董事长和总经理如果处理不好关系，公司权力核心不能真正转向有效治理，相互扶持和帮助。那么以董事会为标志的中国现代企业制度将无法实现形似到神至的关键演进，基业长青、百年老店将空有愿景。

国有独资公司的改革事关重大, 已走到不得不触及深层矛盾的关键时期。内有发展迅猛的民营企业的竞争, 外有跨国集团公司的挑战, 加入WTO和全球经济一体化浪潮将使我们面对越来越复杂的国内外局势。公司的董事长与总经理应当切实遵循“三个代表”的重要思想, 同心同德地致力于企业的发展战略的研究与实施, 巩固和发展现有的市场份额, 制定新的经营目标, 通过自我整合与更新, 进一步提升企业的内功与活力, 使企业不断地向前发展。因为毕竟是两人同驾一条船, 非同心同德不能到达胜利的彼岸。面对21世纪市场经济的高速发展, 如果董事长与总经理还停留在无休止的权力争夺上, 已无异于作茧自缚。因为二者的关系压根儿就不是孰重孰轻的问题, 董事长与总经理一个是管理层的最高统帅，一个是经营层的中流砥柱，只有同心同力，共同为了公司的发展努力，才能使公司的发展朝着更好的方向前进。

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谢辞

感谢法学系的所有老师们，感谢四年来老师们对我的教育和指导！本文从选题到大纲的拟定、从谋篇布局到个别字词的运用，朱老师都给予了我悉心的指导！

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