新制度供给_深_入何_处_关于西北藏区差别化土地政策的思考

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新制度供给“深”入何“处”——关于西北藏区差别化土地政策的思考 国家土地督察西安局 杨 璐 唐正国 张占军 黄 厅供图/黄厅

西部大开发战略自实施以来，已经走过了十几个年头。进入“十二五”时期，深入实施西部大开发战略，将面临着新形势下的新机遇和新挑战。如何充分发挥国家层面赋予青海、甘肃等省藏区的差别化土地政策对促进

经济社会发展、保护有限耕地资源、推进节约集约用地、保护和改善生态环境的作用？国家土地督察西安局发挥“身处一线、贴近实际”的优势，以不牺牲耕地和生态为代价为出发点，开展了西北藏区差别化土地审批政策调

研并进行了深入探索。

差别化政策因何而施？我国共有10个藏族自治州，其中7个分布在西北，分别是甘

可从相关学者、专家中聘任兼职裁决人员。有很多学者都主张建立独立的裁决机构，笔者认为现行的征地补偿行政裁决制度正可以经过发展完善，成为一种专门的裁判制度，更好的保护被征地农民的权益。当然，从长远来看，成立独立的专门裁决机构，采取准司法程序来裁决征地争议案件，应是我国征地争议裁决制

度发展的趋势。

以维护被征地农民权益为基础，去除维权障碍。首先，在申请人的要求上，应当允许有利害关系的农民申请行政裁决，而不是将土地赔偿的申请人限定于虚位的集体土地所有权人。其次，可以保持协调前置的规定，但应严格限定县级政府协调的时间，不管最后是否达成协调意见，只

要过了协调时间，不论是否获得协调意见书均可以申请行政裁决。再其次，应该借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，将解决征地补偿纠纷前移到征地实施过程。最后，在地方裁决机构之下设立若干派出巡回裁决机构，以保证农民能够及时、方便地获得救济。

（责任编辑 李孟然）

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肃省甘南藏族自治州，青海省海南、黄南、果洛、玉树、海北藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州。西北藏区以占全国土地总面积8.1%的土地，养育着约占全国总人口0.2%的人，其中藏族人口约占全国藏族人口的四分之一。

自然经济社会条件所限一是地理位置重要，但自然条件较差。西北藏区地处西部地区的核心部位，是黄土高原和青藏高原的结合部和农牧区的分水岭，自古就是内地进藏的必经之地，但其地处高海拔地区，高寒缺氧，自然条件十分恶劣。

二是政治地位彰显，但发展水平较低。西北藏区是我国重要的民族地区，现有藏族人口150.53万，占西北藏区总人口的一半以上，还分布有回族、蒙古族、撒拉族、土族等多个少数民族。但经济社会发展水平一直较低。2010年，西北藏区国内生产总值合计657.59亿元，仅占全国的0.17%，除海西州外，各州均不足70亿元；一般性财政收入除海西州达70亿元外，各州均不足10亿元，其中果洛、玉树两州不足1亿元；平均城镇居民可支配收入和农牧民纯收入分别仅为全国平均水平的75%和62%。

三是自然资源丰富，但开发利用程度不高。例如，柴达木盆地是盐的世界，潜在经济价值达到16.27万亿元；甘南州探明的23种矿产，多数位居甘肃省前列，且旅游、水电、中藏药等资源丰富，但各种资源开发利用水平一直较低。

四是生态地位重要，但生态条件脆弱。西北藏区内分布有

三江源国家生态保护综合试验区及多个生态功能区，是我国构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局中的“一屏”，其生态安全对中华民族生存发展影响重大。西北藏区属于典型的大陆性荒漠气候，其生态环境一旦遭到破坏，就很难恢复原状。

土地资源利用管理之需随着《中共中央国务院关于加快四川云南甘肃青海藏区经济社会发展的意见》等国家层面支持西北藏区优惠政策的深入实施和产业梯度转移的推进，西北藏区逐步由工业化初期向中期转变，经济社会提速，用地需求激增。据统计，2008年～2011年，其新增建设用地量从不足2000公顷增长至5500余公顷。与此同时，也暴露出了土地管理中的一些问题，使得西北藏区对实施差别化土地管理的呼声越来越高。

一方面，土地资源开发利用难度大，投入高、周期长的难题进一步凸显。西北藏区绝大部分地区海拔在3000米以上，高寒缺氧，年均施工期不足8个月，导致建设用地开发成本高，投入大，加之地方财政困难，耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等“规费”缴纳困难，用地报批时间较长。另一方面，国土资源管理基础薄弱、人员不足等问题也进一步暴露。像青海藏区没有编制过乡镇土地利用总体规划，黄南州国土系统业务人员仅有3人，果洛州国土系统兼有水务、环保等职能。更为严重的是，违法违规用地面积大幅增加，督察执法形势严峻。根据

2010年全国土地卫片执法检查结果，因违法占用耕地面积比例超过《违反土地管理规定行为处分办法》规定的责任追究红线，海北州门源县被国家土地总督察集体约谈、海西州乌兰县被国家土地总督察委托约谈，海南州贵南县被青海省人民政府问责。

而从土地资源禀赋来看，西北藏区耕地少、牧草地和未利用地多。耕地仅占西北藏区土地面积的0.81%，而牧草地和未利用地所占比例却分别高达54.56%和36.58%。拿世界上最大的循环经济园区——柴达木循环经济试验区来说，其占地面积为25.6万平方公里，但大多为盐泽、戈壁等未利用地，若能充分利用好这些未利用地，也不会对耕地保护造成大的冲击。可以说，土地资源禀赋也为实施差别化土地政策提供了良好条件。

探索进展与问题为促进区域协调发展，构建“服务型”土地管理，充分发挥区域“比较优势”，破解土地“两难”，促进西北藏区社会经济可持续发展，国家和西北藏区出台了一系列扶持性差别化土地政策措施，取得了一定成效，但也存在一些不足和问题。

政策成果

近年来，为了促进西北藏区经济社会的发展，国家出台了《关于加快四川云南甘肃青海藏区经济社会发展的意见》、《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》、《关于进一步促进青海等省藏区经济社会发展的若干

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意见》等文件。与此同时，国土资源部为贯彻落实以上文件精神，分别出台了相应的配套政策。总括起来，主要有以下三方面：一是赋予先行先试的改革权利，如鼓励柴达木循环经济试验区在土地管理制度改革方面先行先试，重点在土地审批、征地制度、占补平衡、规划计划、节约集约用地等方面探索；二是在审批上，进一步完善建设用地审批制度，简化审批程序；三是在指标上，增加年度新增建设用地指标和占用荒山、沙地、戈壁等未利用地指标，稳步开展农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩试点。

青海省结合当地实际，出台了《关于落实青海藏区国土资源支持政策的通知》、《关于简化和改进建设用地审批管理工作的意见》等一系列贯彻落实文件，细化和完善了差别化土地审批政策，重点在以下六个方面进行了先行先试的探索：一是扩大了先行用地的范围，规定“属省级投资主管部门立项的省重点工程、民生工程，由省国土资源厅审查后，报省政府批准”；二是进一步简化了审批材料，报省政府审批的分批次用地材料，由12项调整为10项，单独选址项目用地报批材料，由21项调整为14项；三是探索了差别化缴费方式，在柴达木循环经济试验区探索“银行保函方式承诺缴纳新增费”的方式；四是下放了农牧民新村宅基地用地审批权限，明确在市、县土地利用规划范围内的新村宅基地用地审批由州（市）政府、行署审批，报省国土资源管理部门

备案；五是对利用国有未利用地、不改变基本土地类型的以租赁方式供地的用地不纳入土地利用计划指标管理；六是制定了风能和太阳能建设用地定额。

实施效应

据统计，2011年1月～9月，西北藏区地区生产总值同比增长17.9%，作为青海经济发展“领头雁”的格尔木市地区生产总值同比增长20.4%。差别化土地审批政策的实施，无疑为保障西北藏区经济社会发展起到了积极作用。首先，土地利用年度计划指标得到了有力保障。近三年，西北藏区土地利用年度计划指标逐年增加，年度指标倾斜增长25%左右，重点区域和重点项目用地得以全面保障。其次，审批效率进一步得以提升。用地审批周期由1年缩短到3个月，审批件数由2009年的

供图/赵真理

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37件上升到2011年的63件，审批面积由2009年的1150公顷上升到2011年的3664公顷，增长了218.6%。最后，用地结构逐步得到优化，规划管控和计划调节效能进一步彰显。住宅用地、公共管理和公共服务用地及交通运输用地等基础设施及民生工程用地面积和占比逐年上升。此类用地的供地面积由2009年的1478.89公顷，增加到2010年的2933公顷；相应地，占供地总面积的比例由58.8%上升到79.9%。

存在难题

其一，现有政策无较大突破，差别化不明显。国家层面在先行先试、计划指标倾斜等方面的差别化政策在其他国家综合配套改革试验区、部省战略合作协议中均有体现，没有针对藏区实际给予突破，如德令哈市2011年计划指标仅有750亩，缺口在1万亩以上，已难以满足经济社会的快速发展；未利用地计划指标管控过严，西北藏区丰富的未利用地难以有效使用；西北藏区地方财政薄弱，新增费负担沉重，部分地方甚至出现土地出让收入与新增费“倒挂”现象，制约西北藏区经济发展和民生改善。

其二，地方政府探索创新跟进不够，配套政策存在“碎片化”。对于国家层面赋予的“先行先试”权利及支持城乡建设用地增减挂钩试点及周转指标使用等需地方政府充分利用法律赋予的权利进行创新完善和配套支持的政策，缺乏系统完整的政策工具，创新跟进不够，与跨越发展和长治久安的要求尚存在一定差距；已出台的政策存在“碎

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片化”，尚未建立以“规划计划管控为龙头、用途管制为核心、效率提升为重点、稳妥创新为亮点、明晰责任为保障”的差别化审批政策体系来应对西北藏区快速发展，政策的“整体优势”和“集聚效应”不明显。

其三，基础支撑能力不足，制约了政策落实。西北藏区国土系统现有人员编制不足、人员素质偏低、交通工具不足、信息系统不完善等软硬件条件落后的现实，已难以满足西北藏区近年用地需求大幅增长的需要，在具体执行过程中存在的观念僵化、基础薄弱、手段落后、措施滞后等情况突出。如土地利用总体规划修编滞后已严重制约用地报批的效率，除甘南州规划获批外，其余各州及所属县（市）仅通过新一轮土地利用总体规划大纲审查。

理制度为核心，充分借力西部大开发、藏区发展、三江源国家生态保护综合试验区、柴达木循环经济试验区的政策优势，以未利用地利用为突破口，探索构建“以不牺牲耕地和生态环境为代价”的差别化土地审批政策体系。

由国土资源部牵头编制西北藏区土地利用专项规划。鉴于甘肃、青海方面技术较弱的实际，建议由部牵头，甘肃、青海两省政府共同完成西北藏区土地开发利用“专项规划”的编制。结合已经国务院批准的占西北藏区总面积83.7%的三江源国家生态保护综合试验区规划和柴达木循环经济试验区规划，组织开展土地开发利用适宜性评价和环境评价，协调资源承载、水资源调配和生态环境保护等诸多因素，提出指标管理、审批权限下放、费用减免等方面差别化的具体措施，经甘肃、青海省政府研究批准后报国务院备案实施。

实行差别化的计划管理。在符合规划的前提下，按照“总量倾斜、耕地从严、牧草地从紧、

未利用地从宽”的原则，充分利用西北藏区牧草地、未利用地占比高的优势，进一步细化土地利用年度计划指标，放开未利用地转用指标，扩大城乡建设用地增减挂钩试点，分类别拓展西北藏区建设用地新空间。

进一步下放审批权限。青海省要充分利用地方职权，进一步修改完善相关规章制度，下放未利用地审批权限，增加州、县（市）在规划范围内的未利用地审批权限；同时，借鉴兄弟省直管县（市）试点经验，探索重点县（市）向省政府直报用地的新路子，进一步简化用地报批程序。

协调落实差别化土地缴费方式。建议西北藏区土地利用专项规划确定的圈内未利用土地，新增建设用地有偿使用费参照国家支持新疆发展的相关政策实施。圈外用于发展光伏、风电等国家支持的节能环保型新兴产业，免缴新增建设用地有偿使用费。

完善政策实施评估和监管机制。建立并完善监测评估和考核机制，对西北藏区贯彻落实国家政策的效率、效果及效能进行综合考量，形成激励约束机制。由有关单位对西北藏区出台的相关规范性文件进行风险性评估，确保政策探索结果可控；强化建设用地报备监管，运用卫星遥感等高科技手段加强动态检测；加大实地监督检查力度，对实施进度和违法违规情况进行定期通报，并按规定给与奖惩，促进西北藏区落实责任，加强基础能力建

供

图/黄厅

探索创新如何深化？作为新制度供给的一方面，要以保障西北藏区经济社会发展为目标，以落实两个最严格的土地管

设，确保差别化土地政策不折不扣地得以贯彻落实。

（责任编辑 车娜）

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