张鑫 的财政报告

主讲：厦门大学经济学院副院长兼财政系主任、教授、博士生导

师、博士 张馨

各位嘉宾：

上午好！非常荣幸应广东省财政厅的邀请到这边给大家讲一讲公共财政的问题。下面进入正题。

第一个大问：为什么要提出这个问题。这个问题，提出来的目的在于哪里？公共财政的问题是一直在讲的问题。四、五年的时间过来了，现在还在讲公共财政这个问题，是不是炒冷饭？是不是过时了？那么我讲的第一个问题就是给大家说明一下，为什么要讲这个问题。从我个人的感觉来讲，这个问题没有过时。我下面要讲三个大问题，在提纲当中有的。

第一点， 公共财政是财政改革提出的根本问题； 第二点， 对于我国财政工作的实践意义； 第三点， 对于我国财政的理论意义。 下面我就一个一个详细说明一下。

首先讲第一点，公共财政是财政改革提出的根本问题。这个问题实际上就牵涉到一些最基本的、总体的方向性问题。大家知道我们七八年之后进行了改革，这个改革是一个摸着石头过河的改革。一开头它不是明确的，但是在整个改革改下了之后，很快大家就非常清楚的体会到，这个改革的方向就是：走市场经济的道路。根据社会主义的情况，就是走市场化的道路。那么这么一个改革

的道路，它所引起的变化是方方面面、是全方位、是分层次的。那么在这样一个变化当中，对财政必然发生影响，而且财政也必须按照这个改革，相应的进行变化，相应的改革。这个，包括财政部门的同志，还又其他相应的部门的同志都知道，二十几年来我们的财政经济在不停的改革。面对着这样一项改革我们马上就有一个问题，这个总体的改革应当如何去总结、如何去归纳它。怎样用一句话把它归纳出来。整个经济改革，我们用这几年处于市场经济，或市场化的改革这么一个词就把它归纳起来。对于财政来讲，应当用什么词给它归纳起来。因此这就是为什么提这个问题的一个最根本的方向性问题。在这样一个 改革当中，既然经济是向着市场化改革发展，那么财政很自然的就向着公共化的方向发展。向公共化发展在改革的初期实际上就体现出来了。我的印象当中，公共财政问题不是改革开放以后才出现的问题。在十九世纪末二十世纪初，西方的财政学说传到我们国家来的时候，当时我们提财政就以提公共财政这个词。在解放初，当时就批判了公共财政，批判完以后，搞计划经济的时期，再没有人提公共财政，这个事情就过去了，就没有人理。但是，改革开放到了二十年代的时候，逐步就有一些的用词，用公共财政的俗语体现了。我印象在当时八十年代后半期，在重庆市，当时的小市的财政局，就提到要建立公共财政。我的印象准不准确，当时怎么提记就不知道。在88年进省的时候大体上也提到了，注意小政府也要注意大会，然后小财政也要注意公共财政，当时好像也有

这样的提法。但是这些提法在当时，可能是过度超前的，整个经济改革还没有明确市场化的改革，提公共财政提了也像没提。但是提的时候，就像吵吵闹闹，哭两声没人理就黯淡下去了。没人理这个事情就黯淡下去了，没有掉了。所以在这种时期，在改革的初期已经有开始了，一个意义挂出来，虽然是一个上百年的事情，它不是一个新时期的事情，而且这个既往就有存在的一个问题。

第二小点，在这方面的变化是在市场改革的目标确定以后，财政的目标才确定。这个就是发生在九二年，以中共中央决议的名义明确下来的。我们的改革就是建立社会主义市场经济体制，建立社会主义市场经济这么一个改革的目标确立以后，它马上就对各个部门、各个领域提出一些最根本的问题在于：建立市场经济，我这个部门要怎么办？财政部门的同志、经济部门的同志应该都有这个印象，九二年之后当时的财政部门一直在探讨这个问题，自己财政职能的转变问题。当时九三、九四年连续开的财政的全国学术理论讨论会，或者财政工作会议，他大体上都以职能的转变来探讨这个问题。那么到九二、九三年财政理论界或经济理论界就比较明确建立公共财政的提法。像财政学它提得比较明确的，主要是跟叶锦明教授他们提的有关财政问题，要建立公共财政、所有制资产财政的建议。这些建议都在当时的报刊杂志上发表这方面的论文。那么实际部门如何把握职能探讨，理论界没有什么反响。到九五年这个时候，对于公共财政问题，就开始出

现了比较激烈的争论。在财政理论界可以这样讲全面的进行了否定公共财政的这么一个斗争，整个总体趋势是对公共财政进行否定开始。因为大家在这个学过的可能都知道，跟八十年代氛围有关系，因为他是讲公共的角度。公共的角度在我们八十年代的争论当中就是说你是不讲阶级、不讲剥削的不行。你讲公共性就否定阶级性、否定剥削性那这个不行。这个我们简单讲一下。在这个争论当中，几乎全部老一辈的财政学家全面的都反对公共财政，而且，在当时可以这样讲，是在有组织的在否定公共财政的理论的这么一个过程。而且组织批判这个刚才也讲过，当时点名的就是点了我一个人。我牵涉到这个当中，不知不觉得卷入这个当中。所以关于这个公共财政的问题也有很多人讲到，在那个时期争论的风向、趋势是否定公共财政。

第三个小点，是1998年财政工作会议确定各地公共财政这么一个改革目标之后，就发生了一些变化。1998年12月的全国财政会议明确提出了：要在明年初步构建公共财政的基本框架。九八年提出的明年就是九九年，现在已经过去四五年了。当然，现在来讲公共财政框架还没有建立，但是那时来讲九九年的那个时候，中国的俗语很丰富。它强调是建立框架还不够，还是基本框架，但是基本框架还不够，还要加一个初步建构建的基本框架。九九年就提出这么一个。但是九九年建没建起，以后也没有讲，以后也没有谁讲过九九年初步构建了没有。但这么一个会议提出这么一个目标他有一个非常重要的意义在于财政界也终于明确

了自己改革的方向。九二年明确了市场经济的改革的方向，这个是总体的。九二年明确的时候，财政界按理说也应该接上去马上明确财政部也应该是要建立公共财政的，但是这个里面有个偏差，差了五年到六年的偏差。那么这个时候也总预明确了这一个。那么这种明确之后，影响还是非常大的。九二年明确了建立市场经济的这么一个目标，它所引起的变化是非常大的，经过九三年的酝酿，九四年全国进行了经济体制的全面改革。其中财政、财税部门的改革就有两大改革，一个是税收制的大改革，另外一个是财政体制的大改革，就是建立公共性质的财政体制。这个改革是向着公共方向改革，但是当时的改革，虽然说改革，实际上从现在来说是非常明确要按照公共财政的改革，但当时没有把公共财政这么一个头衔加上去，到九八年这个时候是非常明确的，这么一个改革就是按照公共财政的来改革，到九八年之后在座的都知道，财政部门进行改革的力度是相当大的。建立部门预算、建立公共×制度，还有政府采购等等，可以说是全面的铺开。我个人的印象九三年的在财政部门的改革是在后面被人拖着走的。九七年的改革跟全国的改革大体上是同步的。到了九八年以后的改革，由于明确了公共财政的改革，我想财政部门的改革是超前的。在各个改革的领域里面它实际上起着一种带头的作用。像部门预算改革它都不是财政部门的，真正的是方方面面所有部门和地区的。改革了其他部门相关的很多事情的。所以在九八年确立的时候，这个改革非常明确。但是这个问题在里面，九三年的改，九四年

当时我们讲过已经按公共财政改革，九八年也按公共财政改革。但是有一点，由于九四年在财政理论界全面否的公共财政的后遗症非常严重的。就九八年的改革来讲，在整个财政理论界、或者说在整个国家的讨论所有方面来讲，对公共财政的准备是非常不充分的。一个大的改革来讲，没有理论上的基本性指导，它肯定是不行的。

举个例子来讲，九八年明确公共财政的改革，马上就有一些人写信、打电话到我这边，就问什么是公共财政。听起来有点荒唐，什么是公共财政都不知道，就要进行这个改革。九二年在建立社会主义市场经济的改革当中，中共中央的决议是非常明确的，用中共中央的决议就叫建立社会主义市场经济，同时它还对市场经济下了一个定义。但是作为公共财政来讲，它没有。它九八年提出来就是提出一个明年要初步构建公共财政的框架，就这么一句话。用现在的话，项部长到地方讲话，如果有人问一下你既然叫我们建立公共财政，你告诉我们什么叫公共财政？你起码要跟我讲讲什么叫公共财政。连马都不知道，你叫他去买一匹马，你说怎么买，到哪去买的到，买回羊怎么办。所以这个问题，他就相应的要马上看好为什么要讲这个问题。这个问题在财政理论界它很快的就转了，中国的整个理论界都是这样子，这个方向去到这边它就转到这边，你往那边去它就去那边。所以逐步的也都赞成公共财政，这个当然是好事。因为这一种如果说类型的改变还是比较容易的。但是问题在哪里？问题还是有一些的。虽然讲公

共财政，但实际上改革形式还是一句话、还是以往的。这是第一个大问题。这个改革形式的根本问题，实际上这个改革的整个回顾的过程如果要讲还是讲的比较全面，但是因为时间紧，我们讲得比较简单。它表明一种非常尖锐的争论过程当中，它实际上关系到整个财政的一个改革的根本性问题。这里我想说把这个问题跟大家讲一讲，这是第一点。

第二点是对于我国财政工作的实践意义。

第一点是解决财政制度如何按市场经济要求转轨的问题。财政问题就我个人的感觉来讲，实际上比任何的争论都容易。因为我可以怎么争论都可以，可以按照我的想象去构建一个理论体系，然后我怎么说公共财政，就是公共财政，为什么要进行公共财政，这里面很实在的。你既然提出公共财政，马上要回答的、接下来要回答的是什么，尤其是对于财政部门、对于整个实际的改革来讲。它所希望的不是说你理论上给我构建一套非常完善的基本理论的这么一个体系。而是，最根本的还是理论落实到实践上来。这个理论有没有争论意义，能不能站得住脚，最总是看你能否在实践上得到检验。那么这个正好牵涉到如何都财政部门改革。那这个改革是方方面面，全方位的，财政部门在工作虽然说看起来好像只是一个部门的，但是他如果具体到各个领域、各个方面去，它就是非常复杂的。而且，牵涉非常广。那么你定义这个财政制度怎么定义。即使接下了财政理论实际上有些时候还要回答一些

具体的，当然你要能够解决这些具体问题。还要能落实这个财政制度的问题下去。这个是财政部门实践意义的第一点。 第二点是对具体的财政制度改革提供方向性的指导。那么像部门预算、国库集中支付制度、费改税等等这些，不是说因为公共财政理论提出来才提的。它这个有自己的发展，但是最终它要回到公共财政这个理论上来，要来说明这个问题。到底这个改革怎么样，我这个改革既然要建立公共财政，既然要按照公共财政来改革，那么我这个改革跟公共财政的关系怎样？是否符合公共财政改革的方向？或者说总体方向是符合的，但具体的改革到底要怎么走下去。这个大家比我更清楚，我们在学校是空对空的，一张桌子一张纸一支笔可能就给以解决问题，但是具体的，在座的各位可能就不是。有个很棘手的问题在这里，就是我这个条文怎么执行下去。马上一个大会要解决这个办法。那么这些问题，它都牵涉到一个事情，从最根本的理论问题上如何来看待这个问题。因此，像这些讲这个什么叫公共财政问题可能对这个还是有用处的。

第三个小点就是它对于整个经济改革和建立市场经济的关键意义。这个整个公共财政的改革，对于整个财政部门改革要进行答复。它倒过来还要牵涉到方方面面的。因为我们整个改革框架是建立市场经济的，不能说我财政上的改革建立公共财政就建立公共财政，把这个目标提出来了我就这么改。这个最终的大的框架，还是在市场经济这么一个框架下。那么公共财政的改革跟

市场经济改革的关系怎么样？还必须回答这个问题。是否符合市场经济改革的这么一个目标？这个是第二个问题。

第三个对于我国财政的理论意义。今天在座可能主要是实践部门的同志，讲这个理论的意义可能就不是那么必要。但是还是简单讲讲。这里牵涉到什么问题。第一个，对市场型财政的认识。这个市场型财政问题讲起来很棘手。当然建立市场型的经济理论，当然是发展市场型的财政理论。但是问题在于什么是市场型的财政理论？市场型的财政理论有哪些根本要求？那么对于这个根本的要求你应该怎么总结？那么为什么说对于市场型的财政会用公共财政这么一个词去把它代表起来？等等这些都是理论上必须回答的。在理论界的争论中，总不可能不回答。总不能说大家都来喊：“我主张公共财政”、“我反对公共财政”。谁喊的声音大那么就按谁的来，这个不可能。声音很大可能没理由，毕竟你这个所有的过程以你凭什么说你主张公共财政。那么这个公共财政在我们论战过程中，所有的论证、所有的立足点都是放在市场经济这个立足点上。按照市场经济他有这么一些基本要求。在这个基本要求当中，财政必须怎么做？这个得出来的结论是不是叫公共财政。这个必须论证、必须得出来。在这个过程当中，既然要得出一定结论，要进行一定的分析，就必须对这个问题在理论上进行总结。从我个人来讲，我认为从理论上得出公共财政就是从这一个。没办法讲的非常多。这是第一个认识。

第二个是对原有的财政理论的再认识问题。这个问题是我们中国再改革当中，专门有中国真正的问题的必然要对照的。为什么？我们的改革是在计划经济的基础上下来的。我们的财政理论也相应的是在原有的计划经济的财政理论的基础上来形成的。西方的财政理论非常简单，它原来财政只有思想、只有观点，没有成为系统的财政理论。它的系统的财政理论在亚当斯密1776年《国富论》出版后才形成的。这个时候，市场经济和公共财政已经发展了几百年，已经大体上是建成了这么一个地步。它的来讲就是市场型的。但是我们要进行公共财政的改革，要建立公共财政的理论，还有一个前提：我们原来的基础。为什么公共财政理论的提出在我们国家会受到强烈的反对。因为这个原有的财政理论在那里。它的提出是对原有理论的一种否定，叫扬弃。不可说是完全的否定，起码是原有的老的跟计划经济相适应的必须去掉。我们直到现在还讲，尽管有人讲你不要这么讲好不好？如果从历史唯物主义的方面来讲，不是这样讲怎么讲。计划经济时期形成的财政理论不是计划经济的理论它当时就形成了市场经济的理论，那就是超前的、超时期。在六十年代形成的理论是市场经济的理论是不可能，当然是计划经济。那么计划经济完成的理论，我们新的理论又是在当时这个基点上完成的。怎么去看待。它有哪点合理的，哪些应当保留的，哪些是计划经济的东西，这个最主要。至于这个问题，实际上也是非常重要的。我们要改革财政的理论，要改革财政的力度，既然要改革你必须说清楚什么计划

经济的东西才能真正的改革好。否则的话你就没有说清楚是到底是计划经济还是市场经济，就乱改一气，那是不可能的。因此这个也有它的理论再认识。

第三个小点，对西方财政理论的认识与借鉴。可以这样讲，我们国家的改革改革财政的理论，像我自己对公共财政的认识、看法的来源，首先的来源是从西方来的。我自己在英国在八九十年代看了大量这方面的文章。基本地钻透了这些我才形成了这方面的观点。然后回到国内才讲到一些。但是这些，有一点我刚刚讲的，西方理论的建立就是市场经济基础上的。它没有计划经济的这么一个基础。而现在，到了二十世纪的后半期，八九十年代，西方经济的财政理论的基础已经是高度完善和成熟的市场经济。那么在这么一个基础上形成的财政理论，我们要想说把它全部搬过来，它的财政理论、财政制度全部搬过来是不可能的。那么在这么一个背景下，你要提公共财政，你要建立公共财政的理论体系，那么有它的基本理论，但是它的基本理论如何跟我们国家的结合的问题，你还必需解决，就要类比、就要分析它。那么这一点也是我们要做的工作。那么就我自己在比较财政做的这一块也就一直在研究这个问题。

第四小点，是我国公共财政理论有哪些特色。这个我想讲的问题也是比较有必要讲的一个问题，就是为什么要有这个特色。很简单，像我们自己在理论界的论战当中，有原来是反对的，后来全赞成了，赞成了就讲它怎么厉害。这个根本也不是谁的，公

共财政的理论都是从西方搬过来的。但是我想说，我们国家公共财政在创立过程中还没有办法去搬西方的。为什么？西方的公共财政理论的创立它没有争论的，大家都是这样讲。谁也没有争论，到现在我还没有看到过争论到底有没有公共财政的争论。但是我们国家的公共财政理论，首先的第一个问题、最根本的问题就是争论有和没有。他们本身是在市场经济的基础上，在市场经济已经建立的基础上，当然没什么好争论。你说这是马，大家都看到这是马，那一般来讲正常的人都会讲这个是马，他就不会争。但是，如果说这个马大家都还没有看到，这个马都还没有，大家就要争论，到底有还是没有马。如果先有马，大家才去买马。这个争论问题：到底有和没有。这个是首先要解决的问题。这个就是九十年代中期财政理论争论的问题。再下来，有公共财政，什么十公共财政？这个也要回答。西方的财政学说，大家要注意，它没有详细论证，有时候它就是一两句话，非常简单的。那这个意义准确不准确，完善不完善，他们谁也没有什么要求，谁也不要争论。但是我们这里就必须给出一个回答：什么是公共财政？因为我们在市场经济，市场经济改革，要建立市场经济，就必须回答什么是市场经济，然后才能确定市场化的改革。我们在政府指导下去改革，要规划、建议怎么改首先要回答什么是。对公共财政来讲也是这样子。你必须回答，当然，从实际过程来讲他不一定要完全回答，但是他要有个印象。对理论界来讲它必需回答什么是，这也是我们争论的问题，争论得非常激烈的一个问题。再

下来公共财政理论特色问题的第三个大问题就是我们第三点要讲的。第二大点什么是“公共财政”。第三大点如何建立公共财政问题。这个也是财政理论要有所回答的问题，这个不是财政理论界能完成的问题。这个是实际部门，而且实际部门能回答得更好的，但是财政理论界必定要回答的问题。西方公共财政理论也没有回答这个问题的必要。它已经建成了。我们说1776年的时候，建立了财政学，资本主义它这条路已经走了几百年了。它已经建成了，没有必要再去回答，只是去总结就行了。不是去回答这个问题。西方的财政理论它现在是如何完善财政制度和财政理论问题。而我们实际上是如何构建，两个过程完全不一样。所以这么一个前面我为什么要讲这样一个问题，是把这个背景整个给大家介绍一下。就是我们国家为什么到现在为止，还在提建立公共财政问题。那么提建立公共财政问题，我到这个讲座，我想说我还是讲这个问题。因为这个问题到现在来讲，我认为还没有很好的解决。

接下来我们讲第二个大问题：什么是“公共财政”。那么既然我这里有公共财政，那么你马上就回答什么公共财政？接下来讲，到现在为止，我还没有看到官方有对公共财政下个定义，这个权威性的定义。像“市场经济”理论，中共中央决议的这么一个形式下一个定义下来。躲在学校里面、躲在房间里面没有看到的都已经知道。像那个时候，经常有看一点当然不会详细的看，也有一点我没有看到的。但是我的印象当中起码我认为是没有，

那么有我认为也是不完全的、也是不那么准确的。那么有点狂妄，我想说应该要准确的回答什么是公共财政，我这边的定义我想说还是比较准确的。是我自己的语言。我自己的认识，跟其他的没有关系。

下面我就把我的一点意见跟大家说明一下，为什么我认为这样子的才叫公共财政。那么第一点，它是为市场提供公共服务的政府分配活动。这个词“为市场提供公共服务的政府分配活动”这个实质上有两个方面组成的。就像小学生上课，老师给他们上语文课说一个是主语、一个是定语。那么主语是什么东西，主语是政府的分配活动。最终落实下来是政府的分配活动。那这个政府的分配活动实际上它讲明就是财政。我们讲什么是财政，这个问题在我国财政理论界争论了半个世纪。一直到现在大家可能还在争论，像现在少一点，八十年代争论的轰轰烈烈，几乎全部精力就放在这争论上。就我个人来讲，实际上这个好像不要争这么多，为什么？财政非常简单，它就是政府的收入和支出。有政府它必须要有收入，因为政府要花钱嘛！要花钱就要去取得钱。把钱搞来在用出去，这个就是政府的收入跟支出的分配过程，就是政府分配活动，政府分配活动就是财政。非常简单的一个事情。就像有一个小孩或者出生、或者没有出生快要出生给他起个名字，叫做阿猫、阿狗或者张三、李四，或者叫做很文雅的名字跟这个都没有关系。要把它叫做财政也好，要把它叫像我们早期翻译的“公计”、“国计”的，大家都知道。国际名称也有把它叫“国

计”的也有。然后财政这个词是孙中山使用的，从日语中用来的。日本人用中文构成的这么一个词，中国人就拿来用。出口的然后在转内销，再回答的。那么这个词是当时孙中山他们辛亥革命之后在理论上采用的。这个他使用的实际上就是指政府的收入和支出的分配。但这个时候政府的分配行为有计划经济下、有自然经济下，市场经济下也有。我想说这个叫做财政，不叫公共财政。如果叫公共财政，它只有在市场经济下有。怎么在市场经济下才有呢？因为它只能是为市场提供公共服务的这个定义。就是财政活动不是为市场提供公共服务活动的，它不是公共财政。它是财政，不是公共财政，是其他财政。公共财政它有它特殊的理解。就是为市场提供公共服务的。为市场提供公共服务的为什么叫公共财政？这个话可能在座的都听得很多了。市场能干的就不要去干，市场不能干的政府就要去干。或者换个词，市场能干的财政就不要去干，市场不能干的财政就要去干。含义就是这个谁都清楚的。但是这里面，这两句话一讲起来就非常多。好像西方的财政理论里面，它就一本它的财政实效里面，整个市场不能干的一句话，它由政府、财政去干。政府和财政去干这个事情的时候，它不是为某一个企业、为某一个领域、为某一个经济提供服务，而是为什么呢？而是为所有的市场活动提供一视同仁的服务。这是一种公共性的服务。所以说为市场提供服务，去弥补市场实效它所提供的服务叫公共服务。公共服务的典型特征，就是公共性。所以说财政就是公共财政，财政把公共两个字加到头上去，变成

公共财政。这个是第一点，它是为市场提供公共服务的这么一个活动。

第二点，它是社会公众或人民大众的财政。这个话怎么讲，这话甚至可以堆造出一个反动言论。为什么呢？你这样子来看，公共财政是公众、人民大众的财政；那么反过来不是公共财政就不是社会公众、人民大众的财政。那么不是社会公众、人民大众的财政，我们公共财政现在有没有？现在肯定没有！先在说有一点，前面肯定不是，因为我们现在还要提出要构建公共财政，提出构建就说明没有才构建，如果有还构建什么？那这样子一推，这样推下来，我们的财政，半个多世纪来的财政都不是社会公众、人民大众的财政。这个结论就这样子。建国就是建立中华人民共和国，人民的国家，还不是人民的财政，那这个不好讲。我们这里面讲的是一种实实在在的经济关系，是一种经济范畴。从经济关系的角度来分析这个问题它到底是不是。我们过去讲的：“是”，说法不理了，法律上、政治权利上的都有，但是经济上不是。为什么不是？我们要具体来看。我们讲的他是社会公众、人民大众的财政。这句话有两个方面的含义。第一个它直接表现为是政府进行的活动。还是政府的收入和支出。我们讲的财政不要把其他都搞进来。只有政府的收入和支出这一块才是，不要把其他的什么都统统是公共财政，那个不算。但是这个政府的收入跟支出，他是“主人”跟“管家”的关系，这个是第二点。这个“主人”是人民大众，也就是说这个权是人民大众的。所以由政

府来收入和支出只是起着“管家”的作用。这个权是主人给管家的。我要求管家做什么，那么这个事情你跟我去做，我把钱给你。要做这个事情要多少钱，我就把这个钱给你。这个钱是主人的钱不是管家的钱。我们讲社会公众、人民大众的的钱就是主人的钱。再下来，这个钱怎么用？必须主人说了算，不是政府说了算。这样的话它的表现就是主人和管家的关系，具体活动是管家在做。具体的收支活动是政府的活动，但是这个时候的决定权必须是主人的。这个钱是主人给的，具体体现在哪里？在西方大家都听得非常多的，叫纳税人。西方它非常清楚的，对于公民来讲，它就完全可以理直气壮的讲我是纳税人，你必须为我服务。它非常明确的提出，这个钱是纳税人的钱。这个政府和官员就是纳税人养活的。现在为止我不知道，在前几年本世纪末，我还看到说批判这个说：政府是纳税人养活的这种言论的。怎么是纳税人养活的，劳动人民养活的。富人才有钱，富人才缴税，那是富人的政府。但是我们这里讲，大家都是纳税人，不是直接也是间接都是。他这个是纳税人给的钱，那么这个政府的活动它必须为纳税人服务。纳税人要求你这样做，你必须这样做，不要求你这样做，你不要做，而且不准去做。那就形成一种管家跟主人的关系。这一点大家有注意的话，报道越来越多，尤其是对于西方的报道越来越多。我自己的感受是，八九年我到英国的时候，当时就有人告诉我，你在这里遇到有问题，什么问题都可以找警察，就是你上厕所没有手纸都可以找警察，因为你是纳税人。那些官员天然的要为纳

税人服务的。而且这个对纳税人的服务要一定是好的。这个非常简单，为什么？你这个钱私人赚的钱、在市场赚的钱，你一部分要衣食住行，去享受什么的，你这个钱花出去，对方要提供优质服务。好了还要再好。质量要高的还要高，价格要低的还要低。对于政府来讲，你就是买私人产品、我就是买公共产品。你政府提供的就是公共产品，纳税人的钱给政府的，也就等于我拿钱给政府买米，要求政府为我提供服务。这个是很简单的。也要求政府高了要高，价格要低了又低。这样，非常简单的，理所当然、心安理得的享受政府提供的服务，而且还要求政府提供高质量的服务。不高质量的服务，到时候这个选票可能就没了。因此从这方面来讲，这个政府收入支出的这个关系，他是一种社会大众、人民大众，就是老百姓的钱，这个说白了。老百姓的这个钱不是政府随心所欲的花这个钱，这个是绝对不允许的。这个叫公共财政，不是公共财政另外一回事。公共财政必须是这样的，这个是第二点。

第三点它是与市场经济相适应的财政类型。这个包含几个方面的含义：第一个，有市场经济，才有公共财政。没有市场经济，就没有公共财政。这个就是我们讲的市场经济跟公共财政的基本关系。这也是回答了为什么我们是在市场化的改革过程当中，我们才确立了要建立公共财政的这么一个改革。我们的公共财政的改革，为什么是在市场化的改革过程当中，才逐步的提出来、逐步的明确起来、才逐步的在全力以赴的去进行这个方面的改革。

这个是第一点。但是，到过来，第二点，就是我要强调的，就是没有公共财政，也没有市场经济；有公共财政，才能有真正市场经济。我想说财政部门要宣传这个观点。我是这样认为的，我们现在市场经济提出来，那么大家都要这样做，这个是非常简单的。九二年提出来到现在已经十年了。但是公共财政好像是被动的提出来，你要进行这个改革，公共财政跟着要进行改革。但实际上我认为，我下面会讲第三点，实际上没有公共财政的建立，市场经济是不可能建成的。这里面我下面会详细的、具体的说明，这里我先提一提。

第三小点，它以公共性与其他经济体制下的财政类型相区别。财政是财政，但是作为市场经济下的财政的最基本的特点、最典型的特征，就是公共性。这一点我就经常见到有些人跟我讲，你就别讲公共财政好不好？讲市场财政好不好？讲市场型财政好不好？不要争那么多，讲市场财政大家都要接受，因为讲市场经济大家都同意，那么以往是计划财政，现在市场财政，那就行了，那就不要争了。但是我说不对。这个讲肯定基本上是对的，但是具体的总结这个问题还不好这样讲。我们现在这样一个一个的来看。一个是自然经济下的“家计财政类型”。这个简单提一下，什么叫家计？就是私人财政。既然封建制国家里面，皇帝和国王是整个国家的所有者，国家的所有者，所有的。普天之下莫非黄土。所有的臣民、土地和财产统统的从最终来讲都是属于国王的。

家天下，就是整个都是国王所有的。因此，这个时候，国家的收入和付出都是国王和皇帝的收入和付出，这个简单的提一下。 接着讲计划经济下的国家财政类型，这个话我要在说明一下。这个问题在座的不知道有没有疑问。1998年，明确了建立公共财政的改革目标之后，1999年到2000年，好像财政部一直没有提要建立公共财政，这个时候，有一本财政干部知识读本，在座的可能都有。黄皮的，财政干部读本。一个系列的像税收干部读本，国际贸易当中都有一套。但是财政这个好像分别还是比较高一点。我想应该最高的。为什么？江泽民有个题词，这个题词一长串的。最后建立什么稳固的、强大的最后讲的国家财政。当时理论界反对公共财政，项怀成主张公共财政。过了不久，2000年12月的全国财政会议又明确了要建立公共财政，然后2001年，全国人大有明确了要写到政府工作报告中去。以后也要大力提倡，那是另外一回事了，结果没有这个。我们这里讲的实际上，江泽民提出的国家财政，他不是从市场经济的角度讲的，国家财政就是说所有的财政它都是国家财政。但是具体在各个经济体制下，它有着不同的类型，我认为呢，在市场经济下，它就是公共财政类型。在计划经济下，它就是国家财政类型。为什么？这个时候的国家财政类型，换句话或者叫光荣的财政，钱就是光荣的。这个钱怎么用，它就怎么用。我们当时，70年代末，80年代初，所有的财政收入都是国有企业承担的。在计划经济下，企业是国家的行政付出，个人是单位的行政付出，所有的钱是企业取得的

收入，而企业的收入是所有者的，这样的话，钱交上去，就是国家的，本身就是国家的，在企业手上的时候已经是国家的钱。因此呢，钱是国家自己的，国家把这个钱，我怎么用，我收进来，我用出去，这是谁都没有话讲的。讲什么监督，按照经济所有权的角度来讲，你凭什么监督？我口袋里的钱，我怎么用，你监督什么？但是到市场经济下，我说的是公共财政类型，这个时候，一样的情况，为什么不一样？关键问题大家都知道，市场化的改革，它一个最基本的变化，企业必须变成一个独立的经济实体，个人也必须变成一个独立的市场经济主体。企业与行政的关系必须打破。没有打破，还是行政付出，这个计划经济就没有打破。到现在为止，有的国有企业，尤其是大中型国有企业，实际上还没有真正的跟行政付出的关系脱离，没有真正的人格，那么市场经济就没有真正的建立起来。市场经济下的这个变化，是企业和个人必须独立，独立的含义在哪里？收入到市场上去，这个收入是私人的收入，不再是国家的收入。所谓的私有财产神圣不可侵犯，只有在市场经济下，或者只有在西方资本主义国家才有。我们这两年，说要把这个写进宪法去，争论了老半天，最后，不敢写进去。反对的声音讲了很多，说私有财产神圣不可侵犯，如果写进去，那么贪官污吏贪来的钱也变成神圣不可侵犯。那么是企业，是个人独立了自己的钱，这个钱是应该不能侵犯的，既然不能侵犯，现在国家要这个钱，是为什么？是我要求国家为我服务。公共财政这个钱是也是我私人的钱，我愿意，我要求你国家为我

服务，我把钱给你。这个时候，钱还是私人的，我买油买醋的钱是我私人的，我交税的钱也是我私人的。只不过是拿给国家去用这个钱，不能说钱已经不是人民大众的，还是纳税人的钱。政府还是纳税人养活的，纳税人给你这个钱，是要求政府去为纳税人服务的。跟计划经济底下，他有着完全不同的特性。为什么在计划经济下，我们不能提纳税人，纳税人这个概念只能是税法含义下的税制因素里面的，它不是一个经济范畴。到现在，为什么一直讲纳税人问题，一直讲公共财政问题，关键问题是整个根本经济基础变化。从这里面，我们可以回答为什么有市场经济才有公共财政。就是因为在市场经济改革，市场经济这么一个基点，它对财政提出了一个根本性的要求。这个特殊性的要求。它体现的是公共性而不是市场，为什么？财政的活动和政府的活动本身不是市场的活动。它是否定市场的，有政府有财政的活动的地方它就不是直接的市场活动。直接的市场活动是直接的市场性活动，与政府不能建立起关系，那么这样子，把它叫做市场财政，可能还不大好，还会引起混乱，叫公共财政呢，更准确，更典型，更鲜明的体现这时财政的特点。

所以说，我讲话，公共财政必须以这三条标准来衡量。也就是说它就是以市场提供公共服务的政府分配活动，它是社会公众或人民大众的财政，它是与市场经济相适应的财政类型。这些构成我们所讲的公共财政的一个基本特征，但是这个准确不准确，是否恰当，或者是否完整，这个希望大家有更准确更恰当的讲法，

我只是把自己的想法告诉大家。那么，已经过去一个小时了，大体已经讲了两个大问题，下面是第三个大问题。大体上用一个小时讲完。

第三个大问题是，我们今天讲的政府，也是重心，主要的基本的问题在这里。那么这个就是如何构建公共财政的问题。这个问题，我相信，对于在座的来说更感兴趣。但是可能听完之后，失望也更大。为什么？如何构建公共财政，我没这个能耐来解答这个问题，我只能在这里把一些基本的想法，基本的思路告诉大家。我讲如何构建公共财政这个问题，对大家可能会有一定的帮助，有一定的思路上的启发，然后具体怎么做，就是在座的了。我自己感觉到如何构建公共财政的问题，这是一项伟大的事业，是千百万人民群众的伟大事业，也必须由千百万群众在积极性，主动性和创造性去引导，去完成各项伟大的事业。这是我们过去经常讲的，人民事业是一项伟大的事业，是一样的。其实财政不是财政部门的，是所有国家，所有部门，是从政治、经济、文化、社会观念等等，人民的心理观念，所有的全方位，深层次的，全面性的一种变革。因此，如何构建公共财政这个问题，这几年下来，我一直感到心有余而力不足。可能是为自己开脱吧，我感觉可能最后也没有谁能回答这个问题，只能够按照历史的，自动的，自然的走下去，最后解决这个问题。不是谁能够设计出一整套的方案，非常准确的，一二三四五这样，今天做什么，明天做什么，

三年五年，每年做什么步骤，最后十年，十五年，最后到了那一天，成了，可能做不到这一点。下面把这个说明一下。 第一大点，我国怎样才能完整构建公共财政的任务。这个是这样子的，我想，既然提如何构建公共财政这个问题，那么这里有一些思路，怎么去理解这个思路。那么，这一点很自然的，像我们所有的改革一样，我们都会把我们的思路转到西方那边去。为什么？我的观念当中，我感觉到，到现在为止，我们所有的改革，都可以从西方找到它的根源。就是说西方怎么样，我们就怎么样。那么我们就会问，它的公共财政是如何构建的？要构建公共财政，我想说，马上看看人家是怎么构建的。西方的公共财政是随着政府预算制度的形成而形成的。我从99年开始讲到这个课题，2000年我又专门去做了这个课题。这个呢，是通过政府预算制度的形成而形成的。我得到的结论就是，以往我国财政改革能取得这点进展，原因在于改革预算制度，最后要完成真正构建市场经济和公共财政，必须从政府预算制度着手，这是第一点。 第二点，政府预算制度的形成过程。这个具体跟大家介绍一下，为什么要介绍这个呢，既然讲是从政府预算制度过程当中形成公共财政的，那么这个政府预算制度的形成过程给大家介绍一下，可能从这个当中，才能看得出来，公共财政在西方是怎么建成的。那么公共财政的政府预算制度的建立在哪里呢？第一个在英国。大家都知道，市场经济、公共财政、政府预算，这三个东西同时都是第一个在英国创立的。现代意义上的市场经济、公共

财政、政府预算都是第一个在英国创立的。现在世界各国所实行的经济制度千差万别，但是根本的东西，起源性的东西都是从英国这点来的。

那么我们讲的政府预算制度的形成过程实际上讲的就是英国的政府预算制度的形成过程。那么第一点，《大宪章》的签署，封建诸侯以法律形式剥夺英王的部分税收权，这个《大宪章》是1215年，很早我国南宋时期，当时英国的诸侯和英国的国王就是因为征税这个问题，吵的不可开交，英国国王要征税，他不同意，就打仗，打了之后，英国国王被打败了，被迫签署了《大宪章》，这个《大宪章》在法律界和政治学届等等评价都非常高，因为它是现代法建设的起源。《大宪章》里面有一条，就是说以后英国国王征税的部分税收，必须经过贵族会议的同意，没有他们的同意，不能征税。这个文件的签署之后，意味着什么呢？意味着议会对国王的一个约束。这时还不是英国议会，1215年的贵族议会到1295年转变成英国国会，英国国会决定，征税的权力由英国国王手上转到议会手上。议会对国王税收权力的剥夺，意味着封建王权对市场经济的一种胜利。下面我们讲，数百年中，英格兰的议会逐步控制了全部的财政权。这里面的部分税收指的是直接税，但是直接税大家都知道，税收是能够转化的，我控制了直接税，我可以把它转化为间接税，所以直接税控制了之后，又吵吵吵，吵到最后把间接税也控制了。那么直接税和间接税的控制，相对应的，对支出也全部要控制了。也要议会批准，也不

能由国王所想支就支，想收就收。税收支出都控制了，还不够，国王的私人收支也全部控制了。进一步控制了公债的发行权和使用，这样子，全部的所有的财政的决定权，都由议会控制。议会控制之后，使用权，实行权是政府的。第三小点就是，政府预算制度的形成。这个过程实际上就是政府预算制度的形成过程。为什么？收入支出的全部的控制对于议会来讲，它不放心的，仅仅这样子是不够的，它最后发展到要求政府要取得什么收入，安排什么支出都必须对议会做出说明。最后发展到要求政府在年初就要提出年度的收支计划报告，拿来要议会批准了才能执行。这个在座的都比我清楚，这个就是政府预算。国家预算的形成就是从这里开始。这整个过程已经给大家简单介绍了一下。 第三点，就是政府预算制度的基本性质。这样子形成的一个政府预算制度，它有着以下的基本性质。第一点，计划性。它必须预先编制年代收支计划，经过议会批准了才能执行。大家都知道，预算是必须这样子的。非常简单的，如果没有批准怎么办？没有批准不能执行。全部不批准，全部不执行。部分不批准，部分不执行。现在这个观念大家都不停的传开来了，大家都已经知道了。像美国联邦预算它大体上是这样子的，它提前12还是18个月就开始编了，因为它很早。它有各种测算，各种数据要测算，然后测算到编下来说上一年的年初。今年，美国的联邦预算是10月1号，上一年的10月1号开始。象我们2003年的预算2002年的10月1号就开始了。那么2003年的联邦预算，它2002年

的年初，每个总统大体上就要形成它的一个草案，提交给议会。这个议会，先是由预算委员会不停的讨论、不停的审核。审核完了之后，然后在提交，它们的两院都要通过。通过之后才能提出。它必须在上一年的9月30号完成，没有完成就不行。在美国历史上可能大家都知道，可能多次的部分没有通过，好像全部没有通过好像没有看到。因为全部没有通过是非常严重的事情。按道理来讲，如果按照西方的惯例、法律制度来讲，如果全部否定政府预算，等于对政府投了反对票。在英国的几百年的政府预算过程当中，整个预算被否定了，政府就要辞职的。政府辞职不要紧，还有政府全部停下来了，没有钱没有权，你政府全部停下，或者基本的工作停下来来对大家都没有好处。所以这个它好像很少，但是部分没有通过的情况经常有。美国联邦多次有这个问题，像九五、九六年的时候就有部分没有通过，部分没有通过公共预算都没有通过。像莱温斯基事件好像就是跟这个直接关系。因为这个总统跟莱温斯基好像一见钟情，早就眉目传情。当然你有情、我有意是好事，但是好事多磨。白宫人来人往，灯火通明，没有办法找不到机会。这个时候天赐良机，议会没有全部通过白宫政府预算。部分通过意味着什么？就意味着白宫的经费大量被削减，就是没有多只是削减了，这样子的话怎么办不呢？没有钱就没有办法雇员，没办法雇员，政府就应该回家去了。剩下的什么人？剩下的就是实习生。实习生不要钱，白拿的。莱温斯基是实习生，她就留下来了。留下来这个非常好的。灯也不那么明，人也少了，

空空荡荡就非常好的事情所以这个事件就发上了。我们这个不可思议啊，国务院没人了。我们现在搞工资什么人都要搞，像山村里的教师没有工资发给他都不行的。还要叫大家回家，这个不行。所以这个计划性它必须非常严格。但是有时候它有一些变通性的，比如政府预算如果没有通过，像有一些可能比较迟的，有些国家它可以有个法律、规定来暂时利用一下可以。你不能有些规定必须要完成，你没完成，那就不行的。这样子的话，这个计划性有高度约束性的，这个是第一个基本区别。

第二个，它的归一性。也就是所有这些收支，除了某些特殊的地方，都必须纳入预算。它不能有个什么预算外。那当然制度外就更不行了。它这个基本上，我的印象不知准确不准确，在座的搞预算搞得非常多，我这个是自己印象讲的。我的印象西方它自己有这么一个他要求纳入到一般预算里面的，你不要搞到什么基金预算里面太多了。其中一项大体上主要的就是社会保障基金。社会保障基金，养老的、退休的、失业的等等这些，其他的都要放进去。除了某些特殊的，你不要这有搞个什么基金，那又搞个什么养育基金，那又什么东西。这个一般是不行的。那这个归一性，统统把它归到预算里面去，归到单一制度里面去。 第三个是公开性。所有的政府收支，除了某些特殊的例外，都必须向社会公众公布。受社会公众和舆论的监督。这个什么特殊例外？像机密的，像情报部门的、军事机密的。确实是机密的，少量非常少量的。其他的它必须向预算公布，正当的应当向整个

社会公布。这种公布实际上级就意味着什么东西？就意味着审核预算不是说议会少数议员的审核，整个社会都盯在上面。你如果高兴使老百姓高兴，讲一个话，然后写一些文章寄到什么报刊、媒体，不停的盯在这边、不停的探讨这个问题。因此这个预算的探讨就不是个人的事情，他这个收到整个议会、社会公众和舆论的监督。不是简简单单的一个政府内部的事情。这个我们讲一下，我们国内不是一直在搞那个政府体制改革，是以行政部门的决策、监督、执行三者分离。那个是行政部门内部的，那个根本来讲，我认为不解决问题。你政府内部自己监督自己怎么监督？这个监督是从外进内的。真正解决问题是外部解决问题，当然你内部可以起一点作用的。但是你内部的毕竟是治标不治本的。治本的没有社会的监督、没有的监督，你政府的这个自我监督，历史事实证明到现在为止有效过，但不解决根本问题。

第四个是法制性。法制性，这个就是根本的所建立的政府预算它就是法律。议会通过的政府预算，它就是法律。违背这种预算的不是一般性的行为，就是违法的行为。跟其他违法行为是一样的，是要受到同样的法律的制裁。这一点，我想说法制性是政府预算的精髓。是它特定的要命就在这里。为什么？这个我想说，倒过来分析一下，为什么会有这样的一种性质。为什么说我们政府预算制度的建立，这个改革和建立的过程，它是公共财政的形成过程。这个为什么？从这里我们来具体的看看。政府预算制度它为什么要有计划？为什么在形成的过程上要 求这个政府、国

王编这个计划报到我这个议会来？这个非常简单啦。就是因为我这个钱是我纳税人给你的，我议会要求你给我提你要什么钱？这个钱用到哪里去？我纳税人同意了你用多少钱，然后再给你多少钱。通过这个计划来，没有这个计划，你口头上讲一下，说明年我要一千万、或者一千亿，你讲一下因为我政府要开展活动、要履行职能，要为人民服务，然后要一千亿，这个非常空的。这个一千亿你说为人民服务，就是为人民服务，但是服务到哪里去了我就不知道了。这个一千亿怎么拿给你我也不知道。这个是不行的。这一种，计划性本身就要求你怎么执行。必须由我监督的计划就由我来审核，我来批准。我这个计划是要非常详细的，这个大家都知道，到现在它要求要细化，但是细化到什么程度按照自己的情况来讲，但是基本的要求必须细化。必须给我计划下去，那么这个计划下去，才能够知道你具体的做什么东西。它有一些编得非常细的，像香港他们编的预算细得很，比如说你明年要举行一个学术会议，我要请多少人，邀请多少人的里面的具体的费用要多少，具体到这个凳子要多少个，你给我列出来。详详细细给我列出来。那么这个审核你说要用一百个，我说不行，你给我用五十个，我只给你五十个。那么这个就是审核了，一个一个的审核。那这样子的话，这个收入跟支出的计划，这个制定过程，它就意味着什么东西？意味着社会公众的财政在这里的体现。人民大众的财政怎么体现？我们讲你不要口号叫做为人民、为人民服务的财政，都是取之于民、用之于民的财政都可以讲。怎么取

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