中国农村改革：国家与土地所有权关系的变化一个经济制度变迁史的

中國農村改革：國家與土地所有權關係的變化 一個經濟制度變遷史的回顧 作者：周其仁

來源：《中國社會科學季刊》1995年第6期

中國的經濟改革正在廣泛地改變資源利用的產權形式和效率。這場變革的背景，是原有社會主義國家對經濟活動控制模式的失效和日益鬆弛。本文討論這場大變革的發源——農村改革的經驗。

20世紀80年代的中國農村改革，一方面是國家集中控制農村社會經濟活動的弱化，另一方面是農村社區和農民私人所有權的成長和發展。經過10年分權化的漸進改革，國家與農村社會的關係已經發生實質性的變化。本文通過對農村改革經驗的回顧，把國家行為引入農民所有制建立、執行和改變的說明。本文的中心論點是，國家保護有效率的產權制度是長期經濟增長的關鍵。但是，國家通常不會自動提供這種保護，除非農戶、各類新興產權代理人以及農村社區精英廣泛參與新產權制度的形成，並分步通過溝通和討價還價與國家之間達成互利的交易。中國的經驗表明，有效的私產權利可以在原公有制的體系中逐步生成。

本文共分5個部分：第一部分討論國家與產權關係的理論，第二部分概述改革前農村產權制度的特徵和由來，第三部分研究在人民公社體制內包含的變革因素，第四部分分析20世紀80年代農村產權改革的經驗，最後是一個結論性評論。 一、已有的討論：所有權和國家

(一)所有權悖論

人們在廣泛討論所有權或產權的問題時，常常利用的概念包括合約、激勵機制、監督費用、排他性收益權、風險、機會主義傾向、組織成本和資產專用性等。所有這些概念，涉及到的基本上是社會成員的私人考慮和私人之間的關係。這主要是指Coase(1937，1960)，Alchian和Demsetz(1972)，Steven Cheung(1969a，b)和North(1973，1981，1990)等人的工作。這方面的主要文獻近年已被盛洪，陳鬱(1990)，劉守英等(1991)和陳鬱，羅華平等(1991)譯成中文。楊小凱的文章(1993)介紹了產權經濟學及其數學模型的最近進展和他本人在這方面的工作成果。新制度經濟學中的另一個學派即“不完全資訊學派”批評上述“交易費用學派”不足之處的文章，可看Pranab Bardhan(1990)。這表明，自科斯和其他經濟學家開創性的工作以後，經濟學理論對一個交易費用不為零和資訊不對稱不完全的現實世界的理解大大加深了。Coase(1937，1960)提出的交易費用概念挑戰了新古典經濟學一些似乎不言自明的假設，中心是維持一個充分競爭市場的制度費用為零。結果，正如Schultz(1953)尖銳批評的，“經濟學家的觀點常常給人這樣一種印象，好像只要有市場，企業和家庭就足以實現經濟系統的運行。”在這個世界裏，所有權安排對於經濟發展，再也不是無足輕重。但是，進一步的問題是，如果不把國家及其代理人的行為引進來，我們是否能夠真正理解所有權制度安排及其變遷呢?E.Furubotn和S.Pejovich(1972)指出，產權雖然是一種排他的權利，但不要因此指望它會成為不受限制的權利。由於大部分限制

來自國家的強加，因此如果沒有一個關於國家的理論，就不能說完成了產權理論。

如果產權純粹是一種私人之間的合約，並且可以由私人信守來得到履行，那麼國家就並不構成產權安排的一個要件。Coase定理似乎強調私人調解權利糾紛的重要性，但這僅以交易費用為零作為前提。當費用不為零時，不僅產權安排十分重要，與其執行有關的制度和意識形態安排更重要。盛洪和陳鬱(1990)把Coase定理分為第一定理和第二定理兩部分，有助於我們理解這一點。遺憾的是，在任何大規模交易的現實中，不存在這樣一個世界。在產權起源的討論中，總免不了要遇到國家問題。Cooter，R.和Ulen，T.(1988)為此構造了一個模型來說明這個問題。因此，當產權經濟學家闡述產權的“排他性收益權利”時，通常都要強調產權是被強制實施的，因此產權的強度不能不涉及到國家所提供的保護的有效性。A.Alchian，1965，243. 國家當然不可能免費保護產權，它為保護產權所能花費的資源歸根到底來自產權的“負賦”。換言之，所有權從一開始就不那麼完整獨立，而註定要遭到國家的糾纏。當然，產權也可以通過納稅來購買國家保護，在這個場合，國家不過是一個惟一可以合法使用暴力並具有“規模經濟”的組織，產權與國家的關係與任何其他平等的契約關係似乎並沒有什麼不同。見Cooter和Ulen(1988)，這也是James Buchnan和Gordon Tullock的論點(1962)。但還有其他分析國家行為的方法，見Lin(1989)的引述(23—24)。

問題在於，國家為什麼不能憑藉其惟一的對合法暴力的壟斷地位而索

價更高?如果國家也具有自利傾向，那麼當它有可能憑其獨一無二的地位索取高於其提供服務的租金，甚至乾脆完全剝奪私人產權來聚斂財富時，有什麼機制可以阻止它這樣做?正如我們在經濟史上看到的，國家侵犯產權引起長期經濟衰退的教訓，常常並不足以阻止國家及其代理人拒絕短期租金增加的誘惑。畢竟任何國家代理人的生命、任期及其理性程度都是有界的。也許正因為這個原因，Demsetz在提出“所有權殘缺”(the truncation of ownership)這一重要概念時，不能不特別提到國家。他指出，所有權殘缺是指完整的所有權權利束中的一部分被刪除，而之所以如此，是因為“控制廢除私有權利束的職位已被安排給了國家，或已由國家來承擔。”Demsetz，1988，18—19.很清楚，所有權殘缺是國家侵權的一種結果，完全不同於私產所有者等價購買的國家服務。Demsetz沒有進一步展開討論這一點，因為他認為關於國家的經濟理論尚未發展到足以使我們充分理解國家及其成員的行為。Demsetz，1988，19.現在我們看到一個我將稱之為所有權悖論的邏輯。一方面，所有權不能完全不要國家而得到有效執行;另一方面，國家的引入又非常容易導致所有權的殘缺，以至於我們即使在理論上假設存在著一個理性國家，也無法完全避免無效產權的後果。 (二)諾斯難題

諾斯和他的合作者(1973)曾經為西方世界的現代經濟增長做過一個簡明的結論，即有效的經濟組織(產權)是經濟增長的關鍵。D.North and R.Thovnas，1973.不過他後來發現，有效的產權安排只是國家

與私人努力互相作用所產生的多種可能結果中的一種，而不是在相對要素價格變化條件下的必然而惟一的結果。D.North，1981，1990.當諾斯後來試圖回答一個更有意義的問題，即為什麼在經濟史上有大量無效率的經濟組織的長期存在時，提出了一個關於國家的分析框架，在那裏，國家被認為具有使統治者租金最大化的動機，同時也願意在此前提下降低交易費用以使稅收增加。不過，諾斯(1981)注意到國家的上述兩個目的並不總是完全一致，因為“在使統治者和他的集團租金最大化的所有權結構與降低交易費用和促進經濟增長的有效體制之間，存在著持久的衝突。”D.North，1981，25.正是這個基本矛盾，說明了為什麼許多經濟無法實現長期增長。這樣看來，早期荷蘭和英國的成功，即國家租金最大化與有效節約交易費用之間的一致性，反而是一種偶然的巧合了。為什麼恰恰這兩個地方如此幸運地與眾不同呢?“國家的存在是經濟增長的關鍵，但是，國家也是人為經濟衰退的根源”(North，1981，20)。North的這一精彩概括給每個民族獲得增長與衰退各一半的希望。

Habermas(1989)基於早期現代西方社會結構轉型的研究，可能有助於我們理解這個問題。他從17世紀的英國和18世紀的法國歷史中抽象出來的中心概念是“市民階級公共領域”(bourgeois public sphere)，即一個由私人市民階級集合組成的公共空間，其功能不僅在於協調各種私人權威(private authority)，而且在於代表市民社會(civil society)監督、約束、抑制和對抗國家可能侵犯社會的行為。Habemas，1989，14—26.按照Habermas的研究，早期西歐社會

向現代化的轉型成功，關鍵就在於這個“公共領域”保持了市民社會和國家之間的制衡機制。但是Habermas的理論過於哲學化，似乎難以應用於其他非西歐社會的實證研究。Huang(1993)對此評論說，當Habermas作為歷史學家時他注重於再現早期西歐歷史，但他作為一個道德哲學家時，又試圖把他的中心概念一般化，據此評論當代現實，並規範世界。一個問題是，許多早期現代社會都出現過類似的非官方的市民社會，但並不是每個這樣的社會都有能力或機會達成和國家權力之間的均衡。例如，William Rowe(1984)在1889年以前的漢口，Mary Rankin(1986)在19世紀後半期的浙江，以及David Strand(1987)在20世紀20年代的北京，分別發現由城市資產階級、地方紳士和市民組成的公共領域。但Frederic Wakeman(1993)在他們本身的著作中找到反面的證據來說明這些“公共領域”不同於西歐早期的性質。另外，Habermas的邏輯似乎也不能解釋英國和法國經濟的區別。其實英國的市民社會和國家雙方都成熟到了有能力達成妥協，而在法國卻更多的是雙方的持續衝突。因此我們也許可以把上述討論概括成，當新興產權及其代理人的集體行動，強大到可以迫使國家及其代理人只有通過保護有效產權來謀求其自身的利益，才可能出現一個對雙方互利的結果。國家在此基礎上追求租金最大化，產權則在此基礎上成為逐利行為的規範。

這並不意味國家與社會之間的權利關係可以一次性界定清楚。相反，從此開始了一個國家與市民社會之間不斷進行制度化的討價還價的新時代。Michael Mann(1984)把“基礎結構的權力”(infrastructural

power)定義為，國家權力有能力滲入市民社會，但必須而且越來越依靠與市民社會之間制度化的協商和談判(institutional negotiation)來執行政治決定。Michael Mann，1984，185—213.他指出政治現代化的基本趨勢是基礎結構權力的加強，因為一個基礎結構化的權力才能夠更有效地動員公共資源。例如沒有一個政府不期望收更多的稅，但任何一個最強硬的專制權力都不曾做到像當代北歐國家那樣高達50%的稅收。這很好地反映了這個新時代的特徵。 (三)一個新假設

現在我們回到諾斯的問題，為什麼有些國家走向保護有效產權而導致長期經濟增長，另一些國家卻只得到短期的國家租金最大化而陷入無效體制的長期困境。利用Habermas和Mann的討論，本文提出一個新的假設：只有當社會與國家在對話、協商和交易中形成一種均勢，才可能使國家租金最大化與保護有效產權創新之間達成一致。在這裏，個別新興有效產權有可能回應資源相對價格變動的誘導而自發產生，但是它卻無法單獨做到讓國家來保護它。在另一方面，國家通常不會自動這樣做，因為其租金最大化與保護個別新產權常常不一致。打破這個僵局的惟一可能，是新興產權超越個體水準的集體行動，它們同時提高國家守護舊產權形式的成本和保護產權創新的收益，直至重新建立國家獲取租金的新的約束結構，使國家租金最大化與保護新產權之間達到一致。概言之，長期經濟增長的關鍵，既不是孤立的國家(無論它多麼明智)，也不是孤立的產權形式(無論它們多麼有效)，而是產權與國家之間先是隨機進行、而後被制度化了的默契。

上面的討論省略了許多細節，但是這個粗略的新假設有助於我們防止把最不可分的問題分開來討論。這一點對於研究大規模的制度變遷來說，至關重要。下邊我們通過回顧中國農村改革的制度變遷過程來驗證和修訂這一假設。鑒於過去研究的不足，我們必須從改革前經濟制度的特徵和機制開始。 二、國家控制的集體經濟 (一)何謂集體經濟?

集體化經濟(collectivizational economy)絕不是農村社區內農戶之間基於私人產權的合作關係，就其實質來說，它是國家控制農村經濟權利的一種形式。按照字面含義把集體公有制解釋為一種合作農業(cooperative agriculture)，不單容易誤導對集體經濟的認識，而且無法對改革有正確的理解。

關於國家如何控制農村集體經濟的運行，可能需要更多的篇幅來闡述。這裏僅指出，國家通過指令性生產計畫，產品統購統銷，嚴禁長途販運和限制自由商業貿易(哪怕由集體從事的商業)，關閉農村要素市場，以及隔絕城鄉人口流動，事實上早已使自己成為集體所有制配置其經濟要素(土地、勞力和資本)的第一位決策者、支配者和收益者。發展研究所綜合課題組(1988)。集體在合法的範圍內，僅僅是國家意志的貫徹者和執行者。它至多只是佔有著經濟資源，並且常常無力抑制國家對這種集體佔有權的侵入。事實上，早在1958年中共中央關於在農村建立人民公社決議中已經寫明，人民公社帶有全民所有制成分，並且這種成分“將在不斷發展中繼續增長，逐漸代替集體所有制”。

轉引自薄一波，1993，下卷，746.因此，與農民合作經濟組織不同，集體公有制經濟在一開始就處在國家的控制之下。

要注意，國家在這裏已經不再作為一個外在的對所有權及其交易予以保護和仲裁的角色，它早已侵入並控制著農村所有權。有趣的是，當國家以全民的名義來做這一點時，它不僅消滅了傳統的農民家庭私有權，而且消滅了一般意義上的所有權。因為正如Demsetz(1988)所說，在所有權制度安排中，最重要的是經濟資源的排他性收益權和轉讓權。社會主義國家控制的“全民”經濟使一切排他性制度安排(在國內)成為多餘。而取消了權利排他性，也就取消了資源利用的市場交易。這一點，在我看來是理解傳統社會主義經濟體制反市場傾向的關鍵。

就這一體制特徵而言，農村集體所有制與國家所有制是一致的。並且，集體所有制並非註定意味著是一種較為寬鬆的國家控制形式。集體所有制與全民所有制的真正區別，在於國家支配和控制前者但並不對其控制後果負直接的財務責任。但國家控制全民經濟時，卻以財政擔保其就業、工資和其他福利。因此，國家對集體所有制的控制和干預，更易為“浪漫主義”所支配以至為所欲為。幾乎整個人民公社史都可以說明這個論點。但最荒唐的行為還是集中發生在1958—1959年間。見薄一波，1993，下卷，第26—27章。集體並不能完全決定生產什麼，生產多少甚至怎樣生產，更無權在市場上簽訂購買生產要素和出售產品的合約。這一切都先由國家決定，自上而下貫徹執行。當然，集體要承擔這一切自上而下命令的經濟後果，也就是確定最終

分配水準，包括集體提留的數量和社會工分的價值量。這時，也只有這時，集體經濟才實與名符。

概言之，集體公有制既不是一種“共有的、合作的私有產權，”也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種農村社會主義制度安排。集體經濟不適於應用西方“合作經濟”理論來加以分析，因為此種制度安排的基礎完全不是擁有所有權的私人之間的一種合約。

(二)國家工業化面對按人口平分地租

理解中國農村集體經濟的第一個問題是，什麼動力機制使國家的控制在20世紀50年代以後深入到鄉村一級(這是中國以往任何傳統時期都不曾做到過的)。然後，我們要回答，人數眾多的農民何以接受了這樣一種非合約性的制度安排。

國家控制史無前例地深入鄉村社會，這件事是與國家工業化的目標緊密關聯的。首先，1949年革命對19世紀以來中國積貧積弱的主要總結，第一是沒有強有力的國家機器，第二是沒有發達的本國大工業。因此，強化國家對經濟資源的集中動員和利用，加快推進工業化特別是優先發展重工業，就成為革命後新政權合法性的最主要基礎。國家工業化，這個在50年代中國官方檔中出現頻率頗高的辭彙，不但是指把工業化作為整個國民經濟發展的迫切目標，而且是指，國家要在工業化進程中扮演決定性的主導作用。

國家工業化的資本積累，主要源於本國的農業剩餘。宋國青(1982)首先提供了一個分析構架來理解這個問題，刊於中國農村發展問題研

究組1984，第1卷。Lippit(1974)曾估計革命前中國農民通過田賦和地租提供的剩餘占農業總產出的30%左右。這表明，中國很早以來就並不是一個所謂剩餘不足的國家。Mark Elvin認為傳統中國陷於一個“高水準均衡陷阱”之中不能自拔。他圖解這一概念時，指出人口壓力耗去了必要消費以上部分的剩餘(1973，313)。問題是，這些農業剩餘只有很小一部分用於近代工業化積累。當革命重建了統一的民族國家和社會基本秩序之後，新的政權有可能更多地把農業剩餘轉化為工業化積累。不過，要做到這一點，國家首先要做到把農業剩餘更大限度地集中到自己手裏。這意味著，革命後的國家不僅僅要代替舊國家掌握來自土地的賦稅，而且要替代原來的地主控制和利用地租。

在稅的方面，20世紀50年代前期的農業稅率已達到總產量的11%.見王耕今和張宣三(1992);高小蒙和向寧(1992);崔曉黎(1988); Walker(1984)。但是華南農村土改後有過30%的稅收記錄(Yang，1959，56—57，155—156)，並見Huang(1990，170—171)。這一稅率高於明清時代和抗戰前的國民黨政府，但低於日本統治的中國地區和抗戰以後時期。明清時期的稅率占土地產出的2%—4%(Wang，1973)。抗戰前華北國民黨政府的稅率為農民收入的2%—5%(Huang，1985：290—292)。日偽時期農村稅率上升，華北從1941年的6%—8%直線上升，而在江南有過50%的收稅記錄(Huang，1990，172)。同期國民黨統治區實際稅率約為20%，陝甘寧邊區約為13%(Mark Selden，1971，181—183)。就這一點看，

共產黨新政權已經是這個國家歷史上和平時期最有效的徵稅者了，只是它似乎並不滿足於這一點。

但是，傳統中國農業剩餘的主要部分即地租(加利息)，卻在土地改革中被全體農村人口平分掉了。按照上文引證的Lippit關於農業剩餘為30%的估計，在土地改革後，除開農業稅以外，至少約有20%的農業總產品落到農民手中。農民平分地租增強了他們對新政權的政治支持，但是，加快國家工業化的既定戰略不能夠容忍20%的農產品從剩餘(即可能的工業化積累)轉化為農民私人的消費和投資。自1953年開始的國家與農民關係的緊張，薄一波，1993，上卷，第12章。從現象上看是土改後的農民惜售糧食和其他農產品，導致國家收購農產品的困難，但是在本質上，這是一個地租被農民平分完畢的小農經濟與雄心勃勃的國家工業化目標之間的矛盾衝突。

國家試圖通過擴大徵稅重新拿回一部分流失了的地租。但是，20世紀50年代幾次高徵稅引起農民的集體抗議行動，表明徵稅加上各種附加費達到農產品的15%即是一個界限，崔曉黎(1988)。超越這個界限，國家的徵稅成本將大大上升以致得不償失。畢竟，面向全體農村住戶把一部分地租繳入國庫，比之於僅僅面對地主和自耕農做同樣的事情，要困難得多。結論是清楚的，國家如果仍然作為一個傳統的徵稅者，根本不足以把平分了的地租重新集中起來用於國家工業化。 (三)剝奪農民私有權

新的國家必須超越傳統的國家行為規範而行動。它不僅深入到鄉村一級，而且干預到農民家庭和宗族的決策。它不僅重組鄉村政治生活和

精神生活，而且控制農業產品的生產、交易和分配。特別是，它必須控制城鄉關係。簡言之，20世紀50年代以後的國家，對社會而言再也不是一個“天高皇帝遠”的道德國家了。國家對社會無所不在的控制和影響，固然源於新政權要改造整個舊社會的宏大志向，但是在經濟上，運用徵稅以外的手段集中平分於小農的地租，則是當時一個更為實際和更為迫切的目標。既然農民平均分享地租是耕者平分土地的結果，重新集中地租就不能不從根本上改造小農的個體所有制。 國家權力逐漸侵入農民所有權。在第一個階段，國家政策僅僅限制了農民個體所有權，但並沒有在法律上加以消滅。比如，規定每家每戶的糧食和棉花生產指標，對產出訂購定銷，禁止雇工、租佃和借貸，以及關閉集市貿易並切斷農民與私商的聯繫通道。所有這些並沒有改變農民的名義所有權，而只是對農民產權的使用、收益和轉讓給予某種限制、管制和干預。或者按照產權經濟學家的分析，國家造成了農民所有權的“殘缺”。重要的是，這部分對農民而言殘缺了的所有權，事實上集中在國家手裏，構成國家獲取稅收以外的農業剩餘的來源。過去我們曾把國家低價強制統購稱為一種“暗稅”(發展研究所，1988)，現在看來，稱之為暗租似乎更為恰當。國家通過建立並保護農民私有權來獲得了稅，進而又侵入農民的土地所有權而獲得一部分地租。租稅在中央集權的國家手中，整合為一體了。

集體化進一步消滅了殘缺的農民私有權。互助組運動聯合了農民的生產活動，初級社歸併了農民的主要財產，高級社消滅了土地和牲畜的分紅，人民公社則在更大範圍內推行公有化。杜潤生(1985，10—18)。

至此，國家拆除了農村社會的所有權籬笆，行政權力全面侵入鄉村。農民剩餘的高度集中動員的體制終於得以確立。政社合一的集體化公有制，構造了截然不同於傳統中國農村的制度和組織基礎。 (四)國家製造的所有權

現在我們不妨從農民的角度來討論，為什麼農民會允許國家改變和剝奪他的所有權。關於國家作為一種暴力潛能制度安排的理論，當然可以假定社會主義農業集體化無非是一種國家強制的結果。但是在事實上，中國的農業集體化至少同蘇聯相比更不依賴於直接的暴力強制。在另一方面，農民個體的土地所有權又被看作是引導農民跟隨革命的主要經濟動因，因此農民不可能不把個體土地所有權當作自己的命根子。那麼真正困難的問題是要回答，國家究竟通過何種手段在事實上取消了農民的土地所有權，但又被認為是合法的。

問題的根源在於農民個體所有權本身的性質，而不是集體化過程中所謂超越階段的過激行動。我們將會看到，正是前者為後者的大規模發生提供了根據。

土地改革形成的產權制度無疑是一種土地的農民私有制。但是，這種私有制不是產權市場長期自發交易的產物，也不是國家僅僅對產權交易施加某些限制的結晶，而是國家組織大規模群眾階級鬥爭直接重新分配原有土地產權的結果。由於國家和黨的組織領導對突破無地少地農民在平分土地運動中不可避免的“搭便車”行為具有決定性的作用，同時平分土地的結果又可以經過國家的認可而迅速完成合法化，因此領導了土地改革那樣一場私有化運動的國家，就把自己的意志鑄入了

農民私有產權。當國家的意志改變的時候，農民的私有制就必須改變。 (五)三種土地私有制

上面這個論點對本文相當重要，因此有必要略加展開說明。我們不妨來比較一下，一位無地或少地農民，獲取土地私有權的三種可能途徑。在傳統的土地市場上，這位農民可以購買土地所有權。他也許不能一下子買得起，於是先租後買，或者經過典入的中間過程。至於我們這位當事人的購買力，或許來自他家庭的儲蓄、他本人的打工所得、一次意外的好收成或者其他幸運的機會。他在獲得產權的過程中，也許得到過國家的正規法律服務，也許僅僅只是依靠傳統社區的習俗和村莊內的中間人。無論如何，他經過自由的交換契約獲得產權。 第二種途徑，是經過一個國家干預的土地市場。國家也許只限制土地產權交易的價格，如抗日戰爭時期的共產黨根據地政府以及1950年的臺灣國民黨當局分別限制土地的地租率不得超過總產出的375%.這時，我們的這位農民也許更容易積累起購買地權的本金，但當他日後需要出租土地時，他也必須接受國家的同等干預。國家也可以對產權交易作進一步的干預，如戰後日本、韓國和臺灣地區的土地改革，由政府或當局強制按規定價格收購地主超過規定面積的土地，然後再出售給無地少地的農民。在這種情況下，我們這位當事人仍然在形式上購得了土地產權，不過他知道，沒有政府或當局的介入，他不可能按這個購買條件成為土地的所有者。

最後，這位農民完全不經過土地交易而獲得土地。他投身於剝奪地主產權的群眾政治運動，按家庭人口分得土地。此種剝奪由國家組織並

(二)國家控制農村經濟的收益和費用

導致人民公社制度最初變化的直接推動，是國家控制這一制度的費用—收益結構逐步發生的變化。國家，按照諾斯(1981)的定義，作為一個暴力潛能的壟斷組織，當然可以創造任何產權形式。在一段時期內，它甚至可以為所欲為。但是國家終究活動在一個組織費用不為零的世界裏。國家本身及其創造的經濟組織，歸根到底也要受到由交易費用和產權經濟學揭示的那些經濟規則的支配。

圖1直觀地顯示了國家在1952—1982年期間控制農村經濟系統的費用和收益指數的變化趨勢。國家控制農村經濟的收益指數是農業稅、農副產品收購(以及包含在國家徵購中的差價租稅)、農產品換匯、農民在國家銀行的儲蓄，還有農民對體制的認同和政治支持(以農業總產值的增長率和農民從集體經營部分獲取的人均純收入來間接度量)的加權平均值。費用指數則是國家財政支農基金、農用生產資料銷售補貼、國家行政開支、集體經濟的管理費用、國家銀行對農村的貸款和控制農民離心傾向的意識形態投資(以農民從家庭副業部分獲取的純收入度量)的加權平均。數據和說明見附表1—2及其注解。我們首先看到，在1952—1982年期間的絕大多數年份，即30年中的23年，國家控制農村系統的費用指數比收益指數增長得更快。這固然並不意味著農村體制對國家來說總是絕對“虧損”的，但也意味國家在多數年份承受著制度費用相對增長更快的壓力。 圖1國家控制農村的收益和費用指數(1952—1982年) (本表所用數據和說明見附表1及附表2)

在此期間，國家控制收益指數增長相對於費用增長的倒掛，共出現過兩個顯著的高峰期。第一個是在1957—1961年間，以1960年為峰尖;第二個區段在1972—1981年期間，以1980年為峰尖。恰恰在這兩個峰尖附近，發生了國家農村經濟政策的大調整。按照本文的分析構架，這當然不是兩次偶然的巧合。它們分別表明，國家在什麼條件下才不顧忌既有的權力結構和意識形態連貫性，以及政府政策對原政策制定人權威甚至國家合法性的不利影響，而考慮經濟政策的改弦更張。

本部分餘下的幾個小節，討論圖中第一個制度收益—費用倒掛高峰期如何引起20世紀60年代初期國家農村政策的調整，如何為後來的改革準備了條件。對第二個高峰期的研究，將在下一部分進行。 圖1顯示，1957—1961年間決定性的因素是國家收益指數突然大幅度下跌到威脅國家生存的最低需要。國家從1957年開始的提高農業公有化程度的所有努力，引起制度費用的連年快速上升，並且連年快於國家收益指數的增長。1958年國家綜合費用指數比上年增長了6682%，高於收益指數增長(3302%)338個百分點(見附表1，下同);此後兩年，費用指數升到582點(1952=100)的高位，但由於收益指數還在增長(1959年比上年增長了234%)，或僅有微小下降(1960年比上年低了977%)，國家政策決定人仍不打算作任何退卻，併發動批右傾運動。但再過了一年，1961年國家的農村收益指數突然比上年減少了7742%，只及1952年水準的70%(同期人口增長了15%，工業總規模增長了近4倍)，國家的農村費用指數

也被拉到接近1952年的水準。這時，國家才被迫執行農村經濟政策的退卻。這是一種國家收益驟然下降逼迫進行的政策調整。 (三)政治失敗還是政策退卻

20世紀60年代早期的農村經濟政策調整，源於1959—1961年突然的農業大歉收。事實上，1958年的農業真實增長指數已經比1957年下降了約5個百分點，1959年又比上年下降約9個點，而後1960年降了22個點，1961年又降了約51個點。見附表2的第4列，並除第13列市場價格指數以消除價格影響。在農業中，1959年的穀物生產比上年下降15%，而後兩年的穀物生產只及1958年的70%.轉引自Lin(1990：17)。由於國家決策的滯後，1959年的農業稅、農產品出口和農副產品收購中的暗租都繼續上升，因此1959年的國家收益指數仍比上年增長66%.數據見附表2第6，9，和2列。這個反應滯後，導致相當一部分農村人口的口糧低於生存需要，從而約3000萬人因饑荒死亡。B.Ashton and others(1984)，Lin(1990)。這次大饑荒喪失的生命多於20世紀中國其他自然災害引起的死亡，非正常死亡率甚至超過20年代蘇聯集體化後的大饑荒(R.Mac Faquhar and J Fairbank，1987，Chapter8)。由於1959—1961年的農業危機是絕對的食物短缺，因此無法通過增發貨幣而緩解;由於當時國民經濟的封閉性，危機也不能利用國際市場調劑來解決;由於當時農業積累還占國家收入的可觀份額，農村收益大幅度下降勢必牽動全局;最後，由於嚴重的饑荒已經蔓延，經濟危機上升為挑戰決策人權力和政府合法性的政治危機。中國人願意講“民以食為天”，

其實這句話既不是說吃飯重要，也不是說農業重要，而是說當國家控制了民生之後，國家的合法性就以人民的生存為最後邊界。 以上各項，從1961年起一齊發生作用，迫使國家在政治失敗還是政策退卻之間作出選擇。經濟情況如此危險，國家除了動用一切可能的政策手段動員農民增加生產並實行自救，別無他途。這留下一個重要教訓，即國家完全控制社會經濟的體制即使對國家本身來說也實在太不安全。

(四)短期調整的長期影響

1960年的調整包括了截然不同的兩種內容。其一是維繫人民公社的制度框架，但作出大幅度的政策修補，如收縮人民公社的規模並確立生產隊為基礎的所有制，約束上級行政官僚無償平調下級和農民財產(批判共產風)，解散公共食堂，改善工分制和生產隊的內部管理。其二是承認農民家庭經營在集體經濟中的地位(自留地、自留畜和家庭副業)，開放城鄉自由市場，允許包產到戶甚至分田單幹。這兩組長期方向完全不同的調整政策，表明國家不得不在農村經濟政策上全面退卻。但是，國家在收益曲線突然大幅度下降的壓力下作出的退卻是短暫的。等到農業總產出恢復到原來水準(1964—1965)，許多見效的政策都被當作權宜之計而棄之不用。短期的總收益下滑並沒有根本動搖原有制度安排的保護結構，人民公社作為國家控制的農村經濟組織在制度上仍然得以保留和延續。1961—1962年期間，安徽農村包產到戶的社隊達80%，甘肅臨夏地區74%，浙江新昌和四川江北縣70%，廣西龍勝縣43%，福建連城42%，貴州全省40%;估計在全

國達到20%，此期間，中共高層發生要不要讓包產到戶制合法化的爭論，最後毛澤東批判單幹風(即包產到戶)的主張占了上風。見薄一波，1993，下卷：1078—1090;並見杜潤生，1985，14—15.國家從1962年起控制農村經濟系統的收益指數恢復上升，其費用指數雖然也上升，但基本保持了同步的趨勢直到20世紀70年代初。危機化解了，政策退步就結束了，雖然調整後的農業總要素生產率最高也只達到1952年水準的88%.見James Wen(文貫中)的計算(1989)。 但是20世紀60年代的短期政策調整也留下某些長期影響。從制度的角度看，承認家庭副業的合法地位和確立生產隊為基礎的體制，是其中最重要的兩點。前一點是防止大饑荒重演的安全閥門，後一點則是農民反對共產風與國家保留人民公社制度框架之間的調和物。所謂“三級所有，隊為基礎”，試圖在行政服從的前提下保護生產隊的財產權。這從產權排他性的角度看來仍舊充滿矛盾。但是在當時中國農村的政策環境中，政策檔的矛盾提法，常常為現實中不同力量爭奪生存的權利提供了合法依據。在這個例子中，公社和大隊可以強調“三級所有”，生產隊則可以強調“隊為基礎”。誰也不曾料到，在這兩個支點上，農民增強了對集體的談判地位，集體則增強了對國家的談判地位，從而為改革集體公有制準備了條件。 (五)喊叫、退出和怠工

農民對人民公社經濟並無創制權，因此對集體經濟體制的進一步變遷也就沒有制度化的談判地位。隨著農民財產權最後被否定，城鄉隔絕的戶籍制、糧票制以及公社內的口糧工分制，都一起完備起來。邱繼

成(1988)。農民不但不能攜帶自己入社的土地和耕畜退社，而且甚至不能攜帶他自身退出此種體制。用A.Hirschman(1970)提供的術語來刻畫，公社制下的農民既沒有“退出權”(exit right)，也無權自由“叫喊”(make voice);只是他們留在體制內並不因為對集體的忠誠(loyalty)，而是因為別無選擇。

但是農民仍然可以表達他們對公社體制的不滿意。一個常見的合法形式，是減少他們投入集體生產的勞動數量;或者更普遍的，降低勞動品質，或者其他種種人為增加集體勞動的監督費用。眾所周知，在集體勞動中，任何一個成員的機會主義態度都對其他成員具有傳染性。結果，經過一個“懶惰驅逐勤勞”的蔓延過程，集體經濟的勞動生產率下降，人均收入水準長期停滯不前。Philip Huang(1990)發現，即使在長江三角洲這一中國最富庶的農區，那裏幾十年的集體化還是不足以擺脫“增長而無發展”(growth without development)這一基本農業類型(指的是雖然農業總產和單產都有提高，但人均收入並沒有增加)。他稱此為“集體化的內卷”(collectivistinvolution1990：16—17)。最後，當一部分社員的如Scott(1976)所說的“生存權”(subsisted rights)受到威脅時，才迫使國家在聽任合法性受損、增加財政救濟或者更改體制之間作出抉擇。簡言之，失去產權的農民既然不能退出也不能投票改變集體體制，就只能採用消極的縮減生產的辦法要求國家作出讓步。 (六)部分退出權

上述機制在整個社會主義農業體制改革中發揮了基本的作用。但是，

我們仍然需要仔細瞭解這一機制起作用的條件。

如果集體經濟的公有化程度高到農民家庭的全部收入都來自集體生產，我們有理由相信，農民甚至連消極勞動的可能性都很小。從邏輯上講，個別社員減少勞動投入固然可以得到更多的閒暇，但這種閒暇對生存線上的農民卻毫無價值。另外，未必有哪個理性的成員會僅僅為了懲罰他偷懶的鄰居而甘願減少自己的勞動投入，從而絕對降低自己和家人的生活水準。因此，更合理的假設似乎是，集體經濟的公有化程度越高，其成員的偷懶意願可能越低，至少勞動的機會主義態度達到一個限度(與生存水準有關)時就會趨於收斂，因為此時勞動者自發的互相監督機制會起作用。

高度公有化經濟的真正要害問題是規模經濟的管理問題，因為即使無須對勞動計量和監督，集體經濟也面臨類似“企業策略”等一大套複雜問題。當一種大規模的生產方式排斥剩餘權激勵而僅僅服從行政等級刺激時，其管理者很可能把起初並不過於低落的勞動積極性，導向經濟不合理的方向，從而產生經濟失敗。例如1958—1959年間中國的人民公社達到其公有化程度的最高點，公社社員在農業、農田水利和其他基礎設施建設以及工業生產中的勞動幹勁，被一心聽從上級直至中央和中央主席烏托邦空想的公社管理者濫用了(如幾千萬勞力被調去大煉鋼鐵，而不去收割已經成熟的莊稼)。1958年，投入小型工業(主要是挖煤和煉鋼)的農村勞動力，最多時達6000萬以上(薄一波，1993，下卷：708)，嚴重妨礙當年秋收(同上，714)。因此我們不妨從勞動者積極性以外的因素裏去尋找1959年大減產以及其後幾

年大饑荒的微觀原因。這個論點並不是說社員的勞動幹勁在人民公社制下沒有問題，而是強調勞動積極性與其他制度安排，特別是監管者激勵以及退出權之間的關聯。總之，按照本文的觀點，農民在一個高度集體化經濟裏，甚至連通過消極勞動對體制行使否決權的可能性都是很微弱的。

但是，當集體經濟的公有化程度降低，特別是引入了農民家庭自留經濟之後，農民的上述否決權卻顯著強化了。第一，農民現在有了自己可以控制的生活來源，他不再完全依賴集體為生;第二，農民對集體制度不滿而減少的勞動投入，現在因為可以轉投入自己的家庭經營而有了經濟意義;第三，農民現在因此可以實行“以偷懶懲罰偷懶”的策略。農民也許仍然不被允許完全退出人民公社，但他可以在體制內部分退出集體勞動。正是這種局部退出權，使農民能夠在集體的監督和計量不足以及管理不善的情況下用消極勞動表達不滿，並在公有制的體制內通過家庭小經營與大而無當的公有經濟競爭。中國農民仍然無愧於勤勞耐勞的稱號看過農民自留地的人，都會同意這一點。自留地的產量估計為公田產量的5—7倍，見發展研究所綜合課題組(1988，5)。，但現在如何才能讓農民好好種公家的地，成為這個國家的頭號經濟戰略問題。

這正是20世紀60年代初期政策調整後，農民家庭副業恢復並得到發展後的情形。到1978年止，農民從家庭副業獲得的純收入，已占總純收入的268%，接近1957年的水準。1957年農民從家庭副業生產得到的純收入，占294%(NJZ，1983，523)。由於沒有

1958—1961年間的資料，附表1中的這一數列，缺項年份是用區間年平均增長率推算的，因此呈穩定上升趨勢。更可靠的估計是，1958—1959年農民家庭副業收入下降，但1960年後較快地回升。當然，由於1960—1978年期間農民家庭經營的平均比重低於四分之一，這部分有效勞動對總生產率的正的影響不足以抵消農民在集體生產中無效勞動的負面作用，因而此期間農業總要素生產率總是達不到1957年前的水準。集體內的家庭經濟，對集體經濟總生產率可能發生複雜的影響。其一是家庭經營的較高效率可能推動總效率上升，其二由於農民有了局部退出權而使農民可以提高從事集體勞動的消極程度，而引起總效率的下降。但同期內，凡家庭經營的政策得到確認的時期(1961—1967年和1972—1973年)，農業總生產率就上升，反之則下降。數據見J.Wen(1989)的估計，以及Lin(1990，37)利用J.Wen(1989)的數據繪製的圖形。總之，引入“局部退出權”的概念，我們可以解釋1960年後農業總要素生產率的全部變化。用這個概念也可以回答，為什麼20世紀60年代後農民仍無退社權，卻不再重演1959—1961年大災荒的問題。Lin(1990)用農民的退社權被取消來解釋1959—1961大饑荒，他提出合作農業同樣可以成功，但必須以合作組織成員能夠達成一個自我約束的默契為條件。只有當合作社成員在其他成員不遵守協議時有權退出，這種自我實施的合約才能維持。Lin以此解釋為什麼1952—1957年期間社員擁有退社權時，合作社的生產率是上升的，但當退社權被禁止時，合作社的效率突然下跌並長期停滯不前。並見Joumal of Comparative Economics 17

(1993)討論此文的專集上發表的James Kung，W.Bentley Mac Leod和Dong and Dow等數篇文章。更為重要的，家庭經營指示了集體經濟改革的一種可能的方向。這就是把家庭組織作為農業生產的基本單位，完全節約監督費用。這一模式以降低規模經濟而換取對勞動激勵的增加。如果降低規模經濟引起的效益損失，可以被勞動激勵增加的部分抵消還有餘，那麼把集體經濟改革成家庭經營的模式就可以提高總生產率。最後，局部退出權幫助我們理解，農民究竟怎樣從國家完全控制的集體經濟裏逐步建立自己的談判地位。這一點，對以後的產權改革具有決定意義。 (七)反替代

上文曾把國家控制的集體經濟，模式化為國家用黨政等級升遷機制替代剩餘權，但對處於正式官僚等級制以下的大隊和生產隊幹部而言，此種替代激勵不充分，因而監管供給不足，導致社員在非自願合作的集體經濟中的勞動意願低下。如果說1962年以前，人民公社升格為全民經濟的模糊前景使基層幹部多少還留有官位升遷的預期的話我相信這是1958—1959年大量違背常理的荒唐現象的一個主要根源。，那麼強調了人民公社的集體所有權性質並宣佈以生產隊為基礎之後，這種預期就失去其制度基礎了。現在的問題是，這批集體經濟的實際監管者，是否就甘於既得不到升遷激勵、也得不到剩餘權的尷尬地位呢?

觀察表明，集體經濟的監管者們並不因為有了一點微小的“誤工補貼”而甘願承擔監管剩餘生產的巨大責任。他們無法為了增加對自己的激

勵而改變中央集權的官位等級制大隊幹部有較大的可能升到公社或縣一級當辦事員，其中少數甚至能轉為城市戶口或國家幹部身份。在中國，圍繞農轉非(農)身份的競爭在任何地方都是異常激烈的，這構成大隊政治鬥爭的一個實質內容。，但他們在實際上控制著農村經濟剩餘的生產和初級分配，因此這批集體監管者就利用這種“剩餘控制權”來分享剩餘Cui Zhi yuan(崔之元)在他最近的一篇論文裏強調了“剩餘權”(residual claim)與“剩餘控制權”(residual control)的區別(1993)，他指出由於資訊不充分和合約不完整，剩餘權不可能事先清楚界定。因此重要的是對剩餘生產過程的控制，而這通常是多方合作的結果。他用“聯合的所有制”(joint ownership)來理解中國鄉鎮企業的組織特性。，並以實際剩餘的獲得量來平衡自己監管努力的實際供給量。這就是說，集體經濟的監管者自發地追逐經濟剩餘權變得不可遏制，他們引起了一種“反替代”機制，即以實際的剩餘分享權替代官位等級升遷激勵。 (八)監管者特權

這種實際的剩餘權的一個存在形式是監管者特權，即社隊基層幹部憑藉管理職務獲取私人利益。人民公社是一種“政社合一”的體制，因此集體經濟的監管者不僅承擔著隊生產的管理職能，如派工派活、勞動計量、工分和錢糧柴草分配，而且承擔著許多國家管理的公共職能，如戶籍登記、徵兵、結婚批准、計劃生育、糾紛調解、治安和地方政治。國家難以有效監控這種高度集中的農村基層權力的實際行使，因為資訊成本過於高昂;農民難以有效制衡這種權力，因為缺乏獨立的

經濟權利和政治權力的基礎。由此，集體經濟的基層監管權很容易畸變為監管特權，它使監管者得到物質的和非物質的、實物的和貨幣的額外好處。這種以腐敗形式出現的剩餘分享權，來源於對農戶、集體福利和國家既得利益的侵佔。我們難以度量這種特權的資源佔有總量，但從1960—1978年間歷次農村政治運動都以清算社隊基層幹部的經濟問題為號召可以看出其普遍化的程度。例如1962年劉少奇對農村基層幹部的腐敗程度，有極高的估計，他甚至主張向每個縣派出上萬人的國家幹部工作隊，接管農村基層政權(見薄一波，1993，下卷，1118—1136)。集體監管者特權是非生產性的，因為它不會增加財富總量。但恰恰是此種特權，即非制度化的剩餘權，補充了人民公社體制對其基層監管者的激勵不足，因而維繫了體制的運行。無論國家和社會如何在道德上譴責這種基層人物“卑微的”特權，它實際上是人民公社體制的一個不可或缺的組成部分。它表明，用其他機制替代剩餘權的制度安排在事實上是行不通的，除非國家擁有無限的財政預算和完全的監控能力。

這樣我們也就同時可以理解，為什麼自20世紀60年代中期以後國家更訴諸於政治運動和幹部整肅來從事農村經濟動員。這其實是體制的正激勵減弱後，國家不得不轉向更多地依靠負激勵即懲罰機制來保持人民公社的經濟效率。不過，人們也並沒有因此發明可以與剩餘權效率相媲美的機制。一場接一場的政治運動不僅同樣耗費經濟資源，而且損耗國家機器的政治合法性、意識形態的說服力和管理者的合理預期。高高在上的中央集權國家終於發現，無論正的還是負的激勵，

都無法充分換取農村基層監管者的忠誠和效率，除非對基層監管者特權予以眼開眼閉的承認。四清運動中，毛澤東與劉少奇的一個嚴重分歧就是如何估價並處置農村四不清幹部。劉主張嚴加整肅，毛則要求儘快解放那些貪污幾百元錢的幹部，以把運動的矛頭指向上面走資本主義的當權派。毛後來同美國記者斯諾的談話中稱，劉的這一“形左實右”的錯誤是他下決心清除劉的起因之一(見薄一波，1993，下卷)。這裏，制度、組織和機制方面的問題，又變成幹部個人的道德問題，並引發無窮盡的政治鬥爭。 (九)“集體資本主義”

剩餘權還有更為積極的形式，即集體監管者努力發展由他們、而不是由國家直接控制的集體工副業，創造更多的可支配剩餘。集體工副業的早期組織形式是社隊企業，其歷史可追溯到20世紀50年代末，但真正比較成氣候則在70年代。關於社隊企業的歷史發展，有許多文獻可以引證。較系統的研究，可見孫方明和白若冰(1982)，羅小朋(1986)，William Byrd and Alan Gelb(1988)，以及Philip Huang (1990，特別是第12章)。此外，原國務院農村發展研究中心發展研究所和國家農村抽樣調查總隊合作，自1986年起對十省大型鄉鎮企業的連續追蹤抽樣調查，為這一研究領域提供了最系統的數據(DXGC系統)。有關這一調查的介紹和分析報告，見任其和杜鷹等(1987)，周其仁和胡莊君(1987)，邱繼成(1987—1988)以及陳劍波(1988)，均刊載在李國都編，1990，265—288，293—322，482—511，625—646，744—768，816—840.這是一個農村集體經濟中發展最

快的部門。按1970年不變價計算，1978年的公社大隊兩級工業企業總產值(382億元)比1971年(779億元)增長了39倍，年平均增長255%，遠遠高於同期農業總產值年平均增長425%的水準。人民公社社辦企業的產值，見ZTN，1983，215;大隊工業企業的產值，見GJTY，1985，43;農業總產值的統計，見GJTY，1985，43.這部分在計畫外生長起來的經濟，回應了原有體制下加工工業享有極高利潤的刺激，並衝破國家對加工工業高利潤的獨佔。因此，從正統的國家計畫立場看來，社隊工副業經濟從來只是國家控制農村經濟系統的異己物。今天城裏人讚美鄉鎮企業“異軍突起”，但對農村社區的領導人來講，則是“本軍突起”。在人民公社時代，曾被反復批判過的“集體的資本主義”，指的就是這種突破國家計畫控制、由集體來組織並佔有剩餘的經濟活動。在這個意義上，如果我們說農民的自有家庭經濟是對國家控制農村系統的一種個體的突破，而社隊工副業則是一種集體的突破。把社隊企業的發展說成國家政策的結果，不過是這一部門成氣候之後的溢美之詞。早期的社隊企業創辦人，幾乎沒有不受到所謂“破壞國家計畫”的指責的。在資源利用方面社隊企業長期受到制度和政策的歧視。

集體工副業的資本形成主要依靠社隊自有積累和銀行信用，因此其產權性質當然仍屬集體的公有財產。據DXGC系統資料，企業的創辦投資來源於國家財政撥款和政府低息貸款的部分不足10%，主體部分為集體積累(26%)，以及由集體擔保的各種信用(63%)，見任其(1987，刊李國都編，1990，265—288，下引同)。但是，當我們把

此種集體財產與人民公社的地產作比較時，我們發現兩者在實際上有很大的不同。前者面向市場生產因而可以由社區獲取剩餘，後者的剩餘則被國家獨佔;前者可以資產流動重組，後者被禁止買賣租佃;前者由社隊幹部及受其委託的社區精英控制，後者幾乎完全受制於國家。這些區別可以解釋社隊企業部門快速增長的一個主要動力機制，這就是社區力爭控制自有資源，分享原來由國家獨佔的農村經濟剩餘。 社隊幹部在社隊企業的早期創辦過程中扮演了決定性的作用。政社合一的體制下，集體經濟的監管者們一身二任，他們既是國家政權在農村的代理人，又是集體經濟的代表。經過長期的農村社會主義改造，也只有這個階層才具備在農村地區組織超越家庭規模的經濟組織的合法性。因此，最早的農村企業家主要是從農村基層幹部中生長出來。據DXGC資料，鄉村企業的早期創辦人中，55%為社隊幹部，21%為農民中的能工巧匠(任其，1987)。雖然社隊集體企業財產權的最後歸屬並不清楚，但其控制權總在社隊幹部手中。早期社隊企業的剩餘主要用於支農開銷(購買農機，興建農田水利，支援窮隊)、社區福利和企業積累，社隊幹部從中只能得到很少一點歸其個人所有的貨幣收入。但是，支配這些產權，特別是控制非農就業機會，在一個農業社區裏卻意味著絕大的權力和很高的社會地位。換句話說，早期社隊企業家雖然不能完全享用企業的剩餘，但卻支配著剩餘的利用。更重要的是，所有這些貨幣和非貨幣的收益，並不來自國家的直接授予，而是來自社隊幹部自力創辦企業的本事。這就構成一個有效的激勵機制，推動農村社區精英成為最早的鄉村企業家。

益的前提下，增產歸己。農民在底層的樸素創造，表明節約制度的運行費用，就不能回避產權安排的形式。重要的是，安徽、四川、貴州、內蒙古和廣西等地的包產到戶和包乾到戶，發生於1977—1978年間見中國農村發展問題研究組編(1981)。，也就是在著名的中共十一屆三中全會之前。如我們將要看到的，正是底層把上層的政策調整拉向改革。

包產或包乾到戶無非是家庭自留地經濟的一種擴大。但是，前者在一個關鍵點上不同於後者，這就是它至少要在一個生產隊的範圍裏作出公共選擇，如平衡不同意見，促成包地協議的達成，制定並保障新的遊戲規則，以及共同保守秘密等。生產隊長們在供給這些制度創新過程中必不可少的公共貨物方面具有比較優勢。例如安徽第一個包產到戶的小崗生產隊，就是在閻姓生產隊長的領導下完成的，見陳錫文和馬蘇元的實地調查報告(刊載在中國農村發展問題研究組，1984，第1卷)。因此落後地區成為70年代農村改革的發源地，除了農民窮則思變以外，集體工副業太弱或完全沒有，把生產隊長們逼成包產到戶的帶頭人，也是一個不可忽視的條件。 (三)土地私有化的困難

經過幾十年農業社會主義改造，成年的中國農民仍然保留著擁有家庭私有土地的夢想。“土地就在那裏，你可以每天看見它。強盜不能搶走它。小偷不能偷走它。人死了但土地還在。”“錢將被用光但土地永遠不會。”這些是Fei在20世紀30年代記錄的江蘇南部村民對土地的看法(1939：182)。理解這一點，是理解從農民革命為何發生到自

留地為何生效的一個必要條件。在集體經濟不足讓農民溫飽的地方，私有土地的夢想理所當然就更加強烈。只要自上而下的模式控制一放鬆，重新私有化的要求就會首先從底層提出。事實上，當包產到戶還在秘密進行時，一部分農民就提出過他們的土地再私有化方案——“土地和山林回老家”，也就是恢復土改後地產的分配格局。1977—1982年間發生的這類事件，很少有公開報導。這既是因為不允許，也是因為農民通常不願意把這個秘密的細節告訴外人。但是地方政府當時的一些文告和調查報告中，間接反映了這類現象的存在。例如，安徽鳳陽縣政府1980年的通告和青海省委調研室1980年調查報告等，均見中國農村發展問題研究組編(1981，322—333，221—230)。這些農民事實上把土改運動分配的地權，作為再分配地權的惟一合法依據了。

上述私有化遇到的第一個對手，並不是保守派官員(因為此時上層任何一派也還不知道村子裏發生了什麼)，而是村莊裏的另一組農民。土改畢竟是30年前的事情。從土改到包產到戶，中國農村增加了3億人口和約1億個家庭。這批更年輕也更有生產力和爭奪資源實力的人口和勞力，難道可能被掃地出門嗎?在村莊一級，即使沒有政治和意識形態的壓力，激進的私有化主張也行不通。

修訂後的辦法也許是由全部現時人口平分土地。但這個修正案遇到的麻煩是要不要承認勞力和非勞力在分配土地時的不同權利。如果承認，也就是勞動力代表著一個比非勞力人口更大的分配權數，緊接著的麻煩是農民家庭的勞力人口比率變動以後，要不要重新分配土地。

如果重新再分，等於沒有私有化，或落得一個“年年私有化”的體制;拒絕重分，新的私產制如何頂得住各個家庭勞力人口比率變化帶來的壓力。

現在我們退回去，對全體人口一視同仁，一次性分完所有土地並頒發土地所有權證，然後允許農民家庭之間自由買賣租佃。這個方案的簡潔性沒有問題，但從哪一天起開始這場偉大革命呢?你定在任何一天，第二天將要生孩子的農民家庭都會反對。你可以說多數壓倒少數，但在這類問題上少數永遠比多數更強大。因為對馬上要增加人口的家庭，即使在一個30戶的村莊裏只有一戶，他可能爭的利益是1，而對其餘29戶來說，每戶只面臨1/29可能的損失;29戶聯合起來要組織成本。你說民主投票程式決定，那麼一定還有下一次。你說實行隊長或總統的權威主義，那麼吃了虧的農民要推翻的就是這位生產隊長或總統，只要這樣比買地便宜。講來講去要害有兩點：第一，不同的農民家庭處在其不同的家庭生命週期，有不同的勞力人口比率，因此對於土地分配有不同的變化著的要求A.V.Chayanov(1986)根據這點認為蘇聯農村的農民分化，並不是階級間的分化，而是不同家庭生命週期的農民家庭經濟差別。;第二，把人口作為分配土地權利的依據，無論如何得不到穩定的產權邊界。前面一點決定了土地私有化的程式困境，後一點則造成實質麻煩。早期改革時許多村莊都為上述公共選擇的困難度過了許多不眠之夜。新的合約不但不能脫離連續的生產，而且必須在耕種之前簽訂。

包產到戶而不是一步到位的土地私有化成為普遍的潮流，在村莊一級

就有其深刻的理由。像我們後來看到的，無論土地承包權發展得多麼接近私產和准私產，它總還保留著村莊社區作為最終所有者對付變動的人口對土地分配壓力的某些手段。包產到戶的安排承認承包上繳之餘的私有權，這就開闢了不受人口平分傳統糾纏的農民形成私產的途徑。這是後話，眼下的當務之急是完成包產制的合法化。 (四)分權決策

不可否認，20世紀70年代末國家上層政治結構準備實行的農村經濟政策調整，與農村社會基層已經發生的包產到戶變革之間，有著不小的距離。文獻表明，1978年底新制定的農村政策的基調是“休養生息”和加強基層自主權。前一方面的內容，包括提高國家的農副產品收購價格、減少國家統派購數量和擴大進口農產品;後一方面，再次強調生產隊的自主權。這兩個方面，都沒有要在農村啟動體制改革特別是產權改革的意思。著名的十一屆三中全會關於農業問題的決議，明令禁止包產到戶。這一提法，在一年以後的四中全會修訂的決議案中仍然保留。這兩個檔，均刊載在中國農業年鑒(1980，56—62)。 休養生息政策執行的結果，使國家獲取農業剩餘的水準下降到大體與傳統的農業稅相當。1980年農業提供的總積累36074億，扣除國家用於農村的部分，農業淨流出資金27862億(馮海發和李微，1993)，占當年農業總產值2180億(Ztn，1983，13)的1278%(1977年同一指標為約73%，1978年為1405%)。這已低於1955年(1283%)，而僅略高於1952年(1149%，數據同上)。但國家優惠農村的結果導致1979年的國家費用指數猛增到一個歷史

最高點(見圖1)，並帶來持續的財政赤字。當時農副產品收購價提高，但向城市人口的銷價維持不變，因此國家財政承擔了購銷價倒掛的補貼。這筆在20世紀80年代日益增長的開支，沒有計入圖1及附表2的國家農村費用指數，因為這反映的是國家與城市居民的關係。 生產隊自主權引發的問題更加複雜。第一個麻煩是，生產隊的經營活動在多大程度上可以被允許擺脫國家計畫的控制;第二個，生產隊是否有權改變自己的產權形式。這一個簡單口號，幾乎挑破所謂集體所有制的全部虛幻。安徽小崗生產隊的包乾到戶，就是生產隊的一致決定。但是，它合法嗎?

沒有人可以直截了當地回答本問題，因為從來沒有一部法律記錄生產隊的權利和調整權利的程式。在習慣上，雖然比較制度學家發現中國的計畫程度遠低於蘇聯，但在經濟組織和產權形式方面，中國的中央集權程度相當高。特別是農村所有制問題，向來只能由中央和中央主席定奪。在20世紀50年代早期和晚期，鄧子恢和彭德懷分別都是中央和國務院領導成員，但他們都因為在農村問題上與中央主席毛澤東的分歧，而再也沒有發言權。而按照1978年底黨的最新決議，如上文所引，包產到戶仍在明確被禁之列。由當時的中央來統一完成對包產到戶的合法化，是不可能的。

產權安排是通過預期來影響人們的經濟行為的Demsetz1988，104.，因此它從一開始就有合法化的要求。如果一種產權安排本身是非法的，或者人們預期它隨時可能被取締，那麼這種產權使當事人行為機會主義化，就不足為奇了。困境在於，不合法的產權創新可能導致掠

奪資源的後果，而掠奪資源的“產權”安排更不可能被合法承認。這是社會主義產權改革的真正難點所在。社會主義產權改革非常容易走向激進主義，可能與此有很大的關係。無論農民還是社區精英的個人理性，都不足以完全解決這個難題。

中國農村改革的主要經驗是分省決策，也就是各個行政省可以用省的政治資源，經過省的政治程式分別決定是否合法承認包產到戶。分省決策的合法依據是中共十一屆三中全會決議中強調的地方積極性和實踐檢驗真理標準的新思想原則，另外，省領導人的資歷以及他與中央領導集團的關係對省級決策的強度有重大影響。眾所周知，首先是安徽、四川、貴州和內蒙古這樣一些貧窮的農業大省，為農民地下半地下的包產到戶提供了政治保護和給予合法承認。以安徽為例，小崗生產隊的包產到戶，引起鳳陽縣城裏的大辯論，最後安徽省委常委到小崗現場調查並決議可以試行。這並不是偶然的。在中國，自然災害的分佈是不均勻的，農村人口的比例和經濟發展水準在省之間也大不相同。因此，每個省面臨完全不同的饑荒概率、救災壓力和相應的政治風險和責任。發達省份也許不值得在包產到戶問題上為天下之先，但落後省份卻發現這正可以解他的燃眉之急;正如落後省份不會在一開始就熱中於為社隊企業請命，而發達省份卻早就樂此不疲。簡言之，各個省份面對基層自發的產權創新有著不同的約束結構，因此他們可能提供不同的政治保護。

分權決策使新產權安排完成了局部合法化。對中國農民來說，縣政府——更不要說省政府了——當然就代表著國家。這就顯著增加了農

民對他們發明的新產權合約能夠被執行的信心，從而降低了產權制度變遷的風險，增加了局部成功的示範效應和地區之間體制改革競爭的可能性。中國改革的漸進特徵不僅僅表現為時間上的繼續，而且表現為空間分佈的不均勻。經驗表明，分權決策是中國這樣一個大國產權制度變遷中不可缺少的關鍵環節。分權改革方針在1989年以後受到國內一些著名經濟學家的批評。代表作是吳敬璉在1989年12月發表的文章，此文對前國務院領導人的經濟改革“舉措失誤”提出系統批判，其中一個重要內容，就是該領導混淆“行政性放權”和“經濟性放權”的區別，導致市場割據和宏觀調節的分散化，導致“諸侯經濟”。吳文是按照學術商榷的風格撰寫的，讀來確有一種挑戰權威大人物的道德勇氣(作者特別題注此文系“根據作者1987年6月9日，1988年7月1日和1989年1月11日在中央黨校作報告整理而成的，”見51頁)，雖然此時被批評者已經不可能公開回答任何批評了。此後海內外華文報刊持續抨擊“諸侯經濟”。相反見解的代表作見李湘魯1990年在美國知識份子雜誌上發表的文章，他認為要改革計畫官僚體制，必定要先分解之，而沒有辦法依靠中央計畫官僚體系來動員和推進改革;惟有分權改革方針，才能在全權主義的體制內看到啟動改革的社會機制。農村改革的經驗表明，幸虧當時有分權方針的“舉措失誤”，否則，最大的可能是直到今天我們還在人民公社的框架裏打轉。

(五)地方合成的中央政策

局部合法化還不等同於全局合法化，這個差別包含著一定的風險。

1961年安徽的包產到戶也率先得到省第一書記曾希聖的贊成和中央領導人包括毛澤東的默許，但饑荒危機一過，曾卻為此受到批判和撤職(見薄一波，1993，下卷)。因此包產到戶初見成效之後，率先改革的省份要求包產到戶的全局合法化。在這一點上，地方政治利益與新的產權安排高度一致。1980年中央召開各省區第一書記會議，重新討論包產到戶，此時距上一個禁止包產到戶的中央全會還不到一年。 西方研究中國決策過程的政治學家注意到，有各地領導人參加的中央工作會議意義重大。K.Lieberthal and M.Oksenberg1988，29，152.但是以往多數這類會議並不改變決策的自上而下的性質。1962年的7000人大會是個例外，主要從各個決策層面總結1959—1961年的嚴重教訓。1980年的這次會議帶來一個新的特點，即各地都力爭把本地的經驗寫進中央政策，即力爭自己的模式的全局合法化。由於當時各地經驗的差距甚大，地方立場各異，以致很難達成一致意見。激烈的爭論甚至從會場延伸到飯桌。支持包產到戶的貴州第一書記池華卿有一次在席間對持反對立場的黑龍江第一書記楊易辰說，你走你的陽關道，我走我的獨木橋。不料一語中的，提供了多種模式並存的解決思路。最後，會議通過的政策檔允許生產隊實行多種責任制安排，其中包括包產到戶。這就是1980年75號中央文件。關於這一新政策檔的制定背景，見杜潤生在制定這一政策檔的各省市自治區第一書記會議上的講話(杜潤生，1985，1—9)和吳象的文章(1980)。這等於修改了中央的原來立場，完成了包產到戶在全國範圍的合法化。 1980年決策模式最重要的貢獻與其說是其內容，還不如說是其程式。

不同的地方利益和主張，可以在中央決策過程裏討價還價，並最後合成一個新的中央政策。圍繞產權創新的中央政府與農民兩極之間做交易的模式，發展為“農民—社區—地方—中央”多極之間的談判、溝通和“交易”。我們不必過高估計這一決策模式的制度化程度。但從長期角度來看，這裏包括了重建國家與社會關係的要素。關於程式在變革過程中的重要性，見季衛東(1993)。 (六)分步漸進的交易

農民緊接著要求新政策的長期化，因為他們擔心這次農村政策調整很可能仍舊如同20世紀60年代初期一樣，僅僅只是一個短期的“權宜之計”。歷史經驗表明，如果國家仍然主導農村社會，那麼調低了的國家租稅，可以因為經濟恢復而重新調高;下放的權力，也可以因為各種理由而重新回收。農民和社區精英一方面對國家的農產品提價和允許包產到戶政策作出增產的反應，另一方面交替使用叫喊和退出兩種策略，迫使國家的改革政策長期化。這裏一個關鍵的事實是1978—1982年期間全國化肥施用量年平均遞增144%(ZTN，1993，349)，似乎可以證實當時許多記者、地方官員、農學家和政策調查人員關於農民怕政策變而從事“掠奪地方經營”的報告。短期行為通常總要受到譴責，但是為什麼不把農民的短期行為看作對短期化的制度約束的一個理性反應呢?更重要的是，農民短期行為指示著短期約束之所在，並迫使改變短期約束結構。這個論點同樣適用於對改革過程中其他尋租行為(rent seeking)的分析，許多人譴責尋租行為，完全忽略了尋租在制度創新中的作用。1984年初，中央政策檔明確了土

地承包期應在15年以上;為了同長期承包制相適應，同一檔還允許土地承包權的有償轉讓。中共中央關於1984年農村工作的通知，見馬克偉主編，1992，133. (七)交易產生的所有權

包產到戶的合法化和長期化，在農戶手中累積起日益增多的歸屬他們自己的經濟資源。這部分繳完國家和集體“定額稅”之後的剩餘，最初只夠用來滿足農民的溫飽，但隨著時間的推移，在一些地區的部分農民那裏，擁有了可以投資的經濟資源。如果國家按照社會主義的經典要求，對這部分資源再推行國有化或集體化，強行採取國家計畫控制，那麼國家等於單方面撕毀包產到戶合約;反過來農民也可以不履行交夠國家的和集體的承諾，其結果是當時國家的政治結構所不能承受的(否則國家不會接受包產到戶)。另一個可能的選擇是按私產制度來安排農民“自己的”資源，通過市場加以調節。這樣可以保障包產到戶制對農民的刺激，同時提高農民自有資源的社會利用效率。整個20世紀80年代，國家在確認了包產到戶體制之後，農村經濟政策的基本走向，就是在農民自發的制度創新推動下承認農民自有資源的私產制度。此期間，國家一再縮減計畫收購的品種和數量(1983—1984年)，改統派購為合同收購(1985—1987年)，宣佈農副產品完成國家收購後可以自由交易(1979—1985年)，允許私人長途販運(1980年)、期貨交易和農民進城經商(1984—1985年);國家宣佈改革農村供銷社和信用社體制，恢復其民營性質，並重新實行股份分紅制(1983年);國家允許私人投資大型生產資料和創辦個體資本(1983

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