基层审计机关开展生态审计存在的问题及建议

基层审计机关开展生态审计存在的问题及建议

摘要：随着国家生态文明建设的推进，对传统绩效审计在保护生态方面发挥的作用也有了更高的要求，生态审计作为一种新的审计理念，对生态文明建设具有更全面的保障和推进作用，国家层面的生态审计工作已经取得了一定的成就，基层审计机关开展生态审计参差不齐，发展相对落后，本文着眼于基层，分析了基层审计机关开展生态审计的现状，重点探讨了基层审计机关开展生态审计存在的问题，并提出了相关建议。 关键词：基层 生态审计 生态文明

一、 引言

党的十八大进一步阐述了生态文明建设的重要意义，确立了生态文明建设的突出地位，并要求将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，作为国家审计机关，应认真贯彻落实党的十八大报告精神，找准审计工作与生态文明建设的结合点，积极发挥审计在生态文明建设中的作用，然而，随着审计环境的不断变化，加之生态环境资源问题日益成为人们关注的焦点，我们必须要改善审计生态结构，增强审计生态功能，推动审计生态体系的构建，优化现有的审计方法和组织结构，以满足经济社会生态化发展的需要。在这种情况下，学术界开始了生态审计的研究，但是目前我国的环境审计是一项方兴未艾的事业，生态审计更是一片空白，因此各级审计机关必须进一步提高对开展生态文明建设意义的认识，从充分发挥审计保障国家经济社会运行的 “免疫系统” 功能的高度，将生态审计的研究和实践列入议事日程。

二、 生态审计的内容及意义

2.1生态审计的内涵界定

生态审计又称为绿色审计，是环境审计的一个重要方面，是对在生产活动过程中产生的生态环境问题的抑制、消除或改善生态环境而进行的经济活动的真实性、合法性、效益性的监督、鉴证、评价，使之符合可持续发展要求的一种独立的监督行为。生态审计以生态风险为基本评价内容，其应用领域广泛，主要应用于生态学、城市生态学 、生态工程学和产业生态学等学科，而就其本质而言，

生态审计实质上是一种监督和控制手段[1]。

2.2传统审计、环境审计和生态审计的区别和联系

传统审计的对象主要是被审计单位财政财务的收支活动，目的在于评价和

判断被审计单位的会计资料及其所反映的经济活动的真实性、合法性。传统审计的方法主要是检查、监盘、查询和函证、计算和分析性复核等方法。传统审计一般安排在期末，主要是事后审计。

生态审计其实在很大程度上与环境审计相似，但实际上两者在产生基本动因和侧重点等方面都有所区别。

一是产生基本动因不同。环境审计主要是从政府和企业的环境受托责任出发，结合审计活动的本质特征和外部环境的要求，构建起环境审计的概念框架。而生态审计起点更高，视野更宽，主要是从人与自然、人与其他生物、人与资源消耗等因素之间相互影响、相互作用的角度形成，更加关注各种生态的保护、维护、修复，资源的节约和良性循环使用，清洁能源和可再生能源的开发利用，更加关注社会效益和生态效益。

二是侧重点不同。环境审计重点集中在污染的防治上，要求企业少排污，重点对环境保护工程和资金使用以及相关政策执行情况进行审计。生态审计则以马克思主义生态观为指导，从更加宏观、全面的角度去分析资源环境保护的绩效状况，更加关注各种生态的保护、维护、修复，资源的节约和良性循环使用，清洁能源和可再生能源的开发利用，社会公众生态文明素质的提高和全社会生态文明建设氛围的营造等方面的审计[2]。

2.3开展生态审计的意义

一方面，通过开展生态审计，有助于正确合理地指导政府机关做出科学合理的经济决策，我国传统会计未将环境资源列入会计核算体系，对于环境污染所带来的经济损失也未作任何反映传统的会计核算忽视自然成本，客观上促成了政府以牺牲生态环境为代价盲目追求经济效益，损害了社会效益和生态效益，生态审计制度特别强调环境资源保护环境风险控制，并把环境成本纳入产品之中，有助于传统会计进行真正意义上的生产成本核算，使得环境成本在经济核算体系与会计核算中得以客观合理的反映。

另一方面，通过开展生态审计，有助于政府适应社会自身发展，优化产业结构的需要。审计机关通过生态审计，加强对生态信息强制性的披露，不仅可以有效避免由于会计核算失真造成的投资误导行为 减少对重污染项目的投产，降低环境风险，以树立良好的企业形象，获取竞争优势；而且可促使政府自觉重视生态效益评价，引进符合经济可持续发展的项目，从而达到优化产业结构的效果 为当地经济的长远发展提供优势条件。

三、国内外研究现状

3.1国外研究现状

国外首先提出了生态审计的概念，研究起步也比较早，L.S.Spedding于1933年在《生态管理与生态审计:经营中的环境问题》一书中完整地提出了生态审计的概念框架。欧共体环境部长会议也在1988年提出了“生态审计（Eco-audit）”和“生态认证（Eco-labeling）”两项具有里程碑性质的议案，并号召成员国和成员组织以自愿原则予以实施。目前学术界对生态审计的理论基础没有一个统一的共识，但是国外政府和企业在开展生态审计工作积累了一定的实践经验积累，处于一种理论落后于实践的状态。在实践层面，瑞典环境审计署开展了环境监测、市政设施内部环境生态审计工作；奥地利的“维也纳生态经济建设规划”为企业提供的环境保护计划有五个，分别是：环境管理体系建设、企业生态审计、温室气体削减、ISO14001、旅游环境标志计划等，通过实施该计划，维也纳市取得了显著的环境效益；此外，英国的Kirklees、西班牙Igualada等地也相应地出台了生态审计制度方面的官方文件和协定并逐步实施。

3.2国内研究现状

国内对于生态审计的研究相对滞后，仅仅对概念和方法进行了一点梳理和界定，政府和部分大型企业出于工作的需求对生态审计进行了初步实践。在国家层面中央政府在《全国生态环境保护纲要》中明确提出要建立促进生态保护和建设的审计制度，也把生态审计提高到了重中之重的地位，在地方政府层面，内蒙古赤峰市、海南省、浙江省和黑龙江大庆市出台了生态审计制度，体现了地方政府对生态审计方面的需求。但是这些地方政府出台的生态审计制度和规定只是侧重于环境的评估上，以定性分析为主。企业层面的环境信息披露在信息披露内容和

方式上也很不规范。因此，规范生态审计理论，建立定量分析的生态审计制度，是进行生态审计研究的当务之急[3]。

四、新时期开展生态审计的几点思路

（一）积极探索开展生态审计的有效方式，实现传统审计与生态审计的有机结合。

目前，基层审计机关尚不能摆脱任务型审计项目管理的现状，上级审计机关统一组织和安排的审计项目及本级党委政府交办或委托的审计项目仍将占绝对的比重。在这种情况下，要实现审计转型，必须将生态审计的开展与传统审计项目有机的结合起来，在传统审计项目中贯彻和体现生态审计的理念。从理论上来说，生态审计的实现方式可以采取多种途径，既可以通过独立的生态审计项目来实现，也可以采取生态审计与传统审计项目的有机结合来实现。生态审计既可以与财政财务收支审计相结合，也可以与政府投资项目审计、经济责任审计、专项资金审计相结合。

（二）从审计立项入手，选择合适项目进行生态审计的试点。

开展生态审计首先是要确定审计项目，这也是开展生态审计关键的一个环节，可以说确定了一个好的生态审计项目就等于生态审计工作已经成功了一半。确定审计项目，就是寻找生态审计切入点，确定审计目标，明确审计思路的过程。审计项目确定了，审计目标、审计思路也必须要确定下来。生态审计项目的选择，首先应紧密联系实际，要与当前党委政府的工作重心相结合，从党委政府关心、群众关注的热点问题入手。其次，审计立足点要高，有利于贯彻和体现生态审计的理念，有利于从宏观的角度来分析、研究问题，具有一定的审计可增值性。同时，还必须考虑审计项目的可操作性，选择审计力所能及而且能够尽可能获得被审计单位和相关部门接受、支持配合的项目。

（三）以专项审计调查为重要实现方式，拓宽生态审计思路。

专项审计调查具有程序简便、灵活机动、宏观目的性明确、工作时效性和针对性强、效果明显等特点，而且其审计视野可大可小，有利于发现和揭露带有共性的问题，易于向生态审计转型。因此，在生态审计的起步阶段，基层审计机关应充分利用专项审计调查的特点，将其作为探索生态审计的重要方式。例如：河南省于2014年3月份在全省范围内开展涉企财政资金专项审计调查，主要审计调查2011年～2013年涉企专项资金的安排、分配、拨付、管理和使用效益等情

况，重点涉及5方面，项目的设立是否合法、合规；资金分配程序是否合规、是否公开透明；企业申报材料是否真实、有无弄虚作假骗取财政资金问题；管理制度是否完善，资金拨付是否及时，有关部门和企业是否存在截留、挪用等问题；专项资金是否发挥效益，有无损失浪费行为，通过这次审计，规范了涉企财政资金管理，提高了资金使用效益，促进了产业结构调整和优化、促进了中小企业转型升级、节能减排。

（四）领导干部离任时要过“生态审计”关。

实行离任“生态审计”制，即在市、县领导即将离任时，由上级有关部门派人对其所在市、县的生态环境进行考察，让其离任前先过“生态审计”关，对各地区、各政府部门、企业履行资源环境保护责任履职情况进行审计，建立并落实节约资源、保护环境的目标责任制和行政问责制，揭示急功近利和以环境为代价换取经济发展速度的短视行为，防止和纠正“重经济增长轻环境保护”、“重经济指标轻社会指标”、“重短期绩效轻长远利益”倾向，给地方、部门、单位和企业领导人套上“绿色”安全阀，例如，内蒙古自治区赤峰市为了保护当地的生态环境, 率先推行生态审计制度，干部离任时, 除了进行经济审计外, 还要对其任期内当地的生态环境工作进行审计。审计不合格的领导干部不提拔、不调动, 并限期整改，此举值得各地学习推广[4]。

五、探索生态审计促进生态文明建设的新途径

（一）坚持突出重点，整体联动，实现大格局审计。

既要抓住重点，也要学会“弹钢琴”，紧紧抓住政策执行、资金管理、项目优化、生态绩效、责任落实五个共振点，找准国家审计在生态文明建设中的结合部，在深化审计内容上下功夫，生态环境开发保护具有跨行政区域特点，在安排生态审计项目时，要以系统论的观点来统筹各项工作。从纵向上，通过组织相关审计机关和协调相关主管部门对水、大气污染防治和生态建设等共同关注的区域性生态环境事项实行平行或联合审计，共同研究和探讨解决问题的措施与办法，并实行审计成果共享。从横向上，建立由审计、资源、环保、财政等有关部门参加的统一工作机制，实现跨部门合作。 （二）坚持全程监控，推进跟踪审计。

生态审计模式可以从事后向事前介入、事中跟踪转移，在更前关口发挥作

用，尤其对重点生态环境建设工程和环境污染治理工程，更要从立项决策开始实行全过程、全方位跟踪。通过事前审计控制，对资源环境问题从源头上把关守口。通过事中审计预警，及早感知资源环境安全风险，发出纠编信号。通过事后审计问责，揭示资源环境体制、制度性缺陷和管理中的突出问题，促进环境政策的落实和相关制度完善。

（三）坚持内容拓展，提升审计层次。

当前，审计机关开展的生态审计还停留在较浅的层次上，因此，必须逐渐由财务审计、合规性审计转变为生态审计，不断拓展审计范围、内容，针对环境管理系统的有效性、环境项目的投资效益等进行审计，逐步加大生态审计分量，对涉及全局性的重点基础设施项目开展生态审计，确保公共资金的安全使用，提高资金的整体使用效率和管理水平。 （四）坚持素质建设，实现人本审计。

人本审计的关键在于审计人员的素质和队伍结构。当前生态审计在素质建设上存在两缺现象，即缺专业审计人员，缺人才引进机制。各级审计机关要按照以人为本的要求，建立专业胜任能力强化机制，要进一步明确生态审计工作的职责和任务，积极组织开展生态审计业务培训，增加资源环境保护的基本知识与技能，帮助审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质，逐步建立起一支适应生态审计要求的专业队伍[5]。

（五）坚持技术创新，实现科学审计。

审计是高层次监督，这里的高层次不仅要体现在宏观审计理念上，更要体现在技术上，一要积极引入行业主管部门已有的监测、测量技术方法，以及其他监督检查手段与方法，和国外成熟的生态审计技术并结合我们的审计工作要求进行改造和创新。二要以检查有关部门和单位资源环境信息系统的安全性、稳定性、合理性和效率性为切入点，确保原始电子数据的真实有效和完整。三要通过被审计单位信息系统与审计机关现场审计系统的技术融合和推广，实现计算机审计工作的常态化。

（六）坚持制度建设，实现规范审计。

当前，开展生态审计在制度层面存在两个突出问题。即法律授权不完备、工作无准则。到目前止，我国的法律尚未明确授予政府审计机关生态审计监督的职

责。因此，当务之急是必须尽快制定或完善与生态审计相关的政策、法律、规章制度，建立生态审计工作协调机制，统筹安排和组织实施生态审计项目，协调内设审计机构之间的关系，加强审计信息的沟通与交流，积极构建生态境审计整体工作格局[6]。

六、基层审计机关开展生态审计存在的主要问题

（一）地方政府对开展生态审计宣传和重视不够，政策支持不足。

一些地区的领导干部盲目追求GDP增长，谋求一时的快速发展，对环保的宣传和重视不够，并没有把生态审计作为地区可持续发展和实现长远利益的有力杠杆，严重违背了生态审计的要求，地方政府对生态审计的宣传和重视不够，导致审计机关开展生态审计缺乏政策支持，生态审计的执行力度也大大降低，难以发挥生态审计应有的作用。

（二）开展生态审计缺乏有利条件。

基层审计机关开展生态审计缺乏有利的外界条件和内在条件，一方面是相关的法制建设工作还相对滞后，缺乏专项有效的法律依据，缺少相关有效的政策方针和程序制度，在具体工作中的某些行为授权缺乏法律效力，导致工作中常常碰壁，这给我们开展生态审计带来了较大的困惑和难度；另一方面是相关审计机关人员少、任务重、工作压力大、审计人员知识结构单一，缺乏现代化的审计理念和审计手段，以及开展生态审计所需要的知识和技能，所以导致生态审计工作在履行职能过程中效率低、效果差。

（三）开展生态审计范围不够大，内容不够丰富，进展不够快。

许多地方开展生态审计范畴仍以财务审计为主，涉及到的生态审计项目仍以环境资金审计为主，主要对专项资金的使用情况进行审查，偏向于财务审计。同时，开展生态审计内容过于单一，有的是以农业资金审计为重点 包括新农村建设资金 扶贫项目资金 农村补贴资金等；有的是以企业财政补助资金审计为重点，包括中小企业发展专项资金，关闭企业补助资金，特色产业发展专项补贴资金等。现阶段，开展生态审计处于尝试阶段，工作推广障碍重重，国家尚未出台相关的生态审计评价体系，缺乏统一的规范化指导，最终由于各方面条件的限制，导致开展生态审计进度较慢[7]。

（四）生态审计执行力度不够，审计建议落实效果不佳。

在审计活动中，绿化环境、开山采矿、污水净化、垃圾处理等生态问题都需要生态审计，但就目前的生态审计的发展程度和实践经验而言，有一些地方仅对领导干部进行了了自然资源离任审计，有许多地方基本没有执行，依然沿袭传统的审计方法，即便是有的地方率先开展了生态审计，但是提出的审计建议质量不高，缺乏针对性，操作性不强，加上被审计单位对审计建议的认识不足，对落实审计建议的重要性缺乏足够的认识，只注重对审计整改事项的纠正,导致审计建议的落实效果不佳，审计效率不高，从而使审计的权威性大打折扣, 这对审计事业的发展是极为不利的。

七、完善生态审计工作的相关建议和意见

（一）加大宣传力度，发挥政府的职能作用，改变发展思路，加强科学发展观的学习贯彻。

生态审计作为一种建设性的审计，要顺利推进并取得良好的效果，必须得到本级党委政府、相关部门和社会的认可和支持。因此，审计机关要借助全面开展生态文明建设之势，积极做好有关生态审计研究和宣传工作，可以通过汇报、座谈、讲座、印发宣传资料等方式来宣传生态审计，把生态审计作为审计机关参与生态文明建设，进一步发挥建设性作用的重要举措，为生态审计营造良好的环境。同时，由于审计机关受本级政府和上级审计机关的双重领导，因此，发挥地方政府的职能作用，对于开展生态审计工作显得尤为重要。 （二）加强生态审计队伍建设，促进交流协作。

现今，基层审计机关审计人员所掌握的知识距离生态审计对审计人员复合知识结构的要求还存在很大差距，从事生态审计的人员需要兼顾生态管理与环境保护的基础知识与审计业务知识，必须加强审计人员开展生态审计必要的专业基础知识培训，建立一支高素质的生态审计队伍。同时，开展生态审计范围大、内容多，有些审计内容或审计技术可能是审计人员所不熟悉的，客观上要求审计人员必须借助外力，集思广益，加强交流协作，这样不仅能推动生态审计更快、更好地发展，更能逐步拓宽审计人员的知识面，提高审计人员分析和研究问题的能力，达到锻炼和培养审计人员的目的。 （三）加强审计实践,完善理论体系。

开展生态审计必须突破传统习惯的束缚，审计机关可以根据实际情况,不拘

泥于某些固定的模式和方式，大胆进行生态审计实践,及时总结经验,分门别类制定生态审计的操作指南,为生态审计的广泛开展和提高生态审计工作的水平提供指导,从而推动生态审计工作的深入发展,并在实践的基础上不断完善理论框架和理论内涵, 加强理论研究，深入分析和了解生态审计和传统财务收支审计的区别，确保在开展生态审计实践时做到“心中有数”，从而逐步形成相对固定的生态审计模式和规范体系，为生态审计工作提供科学的指导方针,完成从实践到理论再到实践的循环过程,不断优化生态审计工作,促进生态审计工作水平的整体提高[8]。

（四）建立健全法律体系，为开展生态审计保驾护航。

生态审计工作离不开法律保障，审计机关应当充分依据我国 《审计法》、《节约能源法》、《循环经济促进法》、《环境保护法》等法律法规开展生态审计，同时，各地审计机关应通过宣传生态审计试点成果和经验等方式向党委、人大和政府以及社会广泛宣传审计机关开展生态审计的重要意义和建设性作用，赢得重视和支持，积极推动生态审计的法律法规建设，并通过各地有关生态审计的法律法规建设与完善，推动全国性有关生态审计的法律或法律条款出台，从而为生态审计的深入发展提供法律保障。

八、展望与小结

生态文明建设需要大量的工程建设、大量的科技创新、大量的资金投入来解决，为了确保生态环境建设项目达到预期效益，生态环境建设资金得到充分利用 有必要建立健全相应的工程项目和资金监管体制、机制，审计机关是专门的经济监督组织。对生态环境建设项目和资金进行审计监督是责无旁贷的义务，在生态文明建设的热潮中，审计机关应当发挥自身的优势，积极参与到其中，为生态文明建设做出应有的贡献。

目前我国资源审计刚刚起步，生态文明建设对资源环境审计提出了更多、更高的要求。生态审计是当代世界政府资源环境审计的主流和发展方向，也是国家审计参与国家治理的更高层次，作为一项探索性的审计工作，在发展过程中势必会遇到各种意想不到的困难。每个审计人员都自觉克服畏难情绪，以敢于审计、敢于突破的勇气，坚持与时俱进，大胆创新，通过实践探索，努力建立一套具有中国特色的适应国家治理要求的生态审计模式，为推动生态文明建设做贡献。

参考文献：

[1]李 彩，张亚连：基于邵阳市招商引资工作的生态审计研究[J]，商业会计，2013年第14期。

[2]项文卫：关于生态文明建设和生态审计的思考[J]，现代审计与经济，2010年第1期。

[3]边静：生态审计研究[J]，中国内部审计，2010年05期。

[4]廖仲毛：生态审计为生态建设保驾护航[J]，中国绿色时报，2003 年08 月12 日。

[5]余伟：海南农垦橡胶产业生态审计研究[J]，华南热带农业大学2007年硕士论文。

[6]赵绘宇：生态系统管理法律研究[M]，上海交通大学出版社，2006版。 [7]王睿：发展生态审计 强化生态文明建设[J]，经济研究导刊，2011年第28期。

[8]周航：生态审计研究[J]，现代商贸工业，2010年第23期。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/b42x.html