耕地保护

河南省耕地保护问题简论

摘要：自从人类出现以来,作为土地资源精华的耕地资源就为人类的生存和发展提供了最基本的空间条件,直接或者间接的为人类存在提供所需要的生产和生活资料,成为不同利益主体之间物质利益关系形成的基础性条件,并对不同利益主体之间的物质利益分配格局产生了基础性的影响。中国自古以来就是农业大国，土地的重要性，尤其是耕地，效用不言而喻。广大的中国底层民众不但视土地为生存的依靠，更是精神世界的寄托。安土重迁的传统很难改变。河南是农业大省，人口大省，自古得中原者得天下，很大程度上看重的是中原的土地地力。就目前而言，处理好河南省人口和土地的关系，处理好耕地和建设用地的关系依然是为重。近年来，河南省耕地问题矛盾的出现要求我们要想办法解决协调。本文就此仅作探讨。

关键词：耕地面积，耕地质量, 耕地闲置

河南省地理基本环境 河南地处农业生产条件优越的中原地区，自古以来就是中国重要的粮食产区，作为目前有限的几个仍然具备粮食外调能力的粮食主产区省份之一（在目前全国 13 个粮食主产区中，只有黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽、江西等 6 个省区为净调出省区河南的粮食生产在全国粮食生产中占有重要地位，对保障全国粮食安全发挥着重要作用。 特别是自 2009 年 8 月《河南省粮食生产核心区建设规划》获得国务院批准后，河南将在“不以削弱农业为代价的新型工业化道路”上继续巩固和提高自身粮食大省的地位，既要在加快工业化、城镇化的进程中促进粮食稳定增产，又要以农业化促进工业化和城镇化。《规划》提出通过采取一系列措施，确保 2020 年实现增产 300 亿斤、达到 1300亿斤粮食产量的粮食核心区建设总体目标，为国家中长期粮食安全目标的实现做出贡献。

河南位于中国中东部、黄河中下游，界于北纬31°23′-36°22′，东经110°21′-116°39′之间，中国地理气候界定时，将河南界定了亚热带季风气候和温带季风气候，这两种气候很适合农作物的生长。地势西高东低，北、西、南三面千里太行山脉、伏牛山脉、桐柏山脉、大别山脉沿省界呈半环形分布；中、东部为豫东平原；西南部为南阳盆地，平原和盆地、山地、丘陵分别占总面积的55.7%、26.6%、17.7%。 [河南耕地面积7179.2万公顷，山地丘陵面积7.4万平方公里，占全省总面积的44.3%；平原和盆地面积9.3万平方公里，占总面积的55.7%。

2013年，河南全省粮食种植面积10081.81千公顷，其中，小麦种植面积5366.66千公顷，棉花种植面积186.67千公顷，油料种植面积1589.93千公顷，；蔬菜及食用菌种植面积1745.78千公顷，全年粮食产量5713.69万吨，棉花产量18.97万吨，油料产量589.08万吨。根据以上数据，得出河南省是农业大省是显而易见的。再仔细分析下，我们发现，河南平原，丘陵面积广大，也就是耕地相对于其他省份来说，可耕用面积还是很可观的。

河南省目前耕地现状

河南在耕地资源利用与保护方面存在诸多问题。在确保实现粮食生产既定目标的过程中，河南在耕地资源利用与保护方面所存在的诸多问题必须给予高度重视：首先，耕地资源总量高、人均低，同时耕地资源流失趋势明显。河南耕地资源总量巨大，2008 年底全省耕地资源总面积为 792.64 万公顷，占全国的比重为 6.51%，仅次于黑龙江，位居全国第二。但同时由于全省人口数量巨大，使得人均耕地资源占有量偏低，仅为 0.07 公顷/人。但即使在此并不乐观的情况下，全省非农建设占用地的冲动却依然十分强烈，耕地保护的形式十分严峻。第二，后备耕地资源严重不足。河南地处中原，农耕历史悠久，是中华民族发祥地，土地开发利用程度较高，可供开发利用的后备土地资源特别是后备耕地资源已经非常缺乏。河南省耕地后备资源调查显示，全省耕地后备资源总面积为 106400 hm2，其中可开垦土地 104134 hm2，仅占全省耕地总面积（8081255 hm2）的 1.32%。

我省于2007年7月1日起开展第二次全省土地调查，把2009年12月31日确定为调查标准时点。二次调查首次采用统一的土地利用现状分类国家标准，首次采用政府统一组织、地方实地调查、国家掌控质量的组织模式，首次采用覆盖全省遥感影像的调查底图，实现了“图、数、地，全面查清了全省土地利用状况，掌握了各类土地资源家底。截至2009年12月31日，我省有耕地12288万亩，其中基本农田10176亩。河南省政府新闻办举行的第二次全省土地调查主要数据成果发布会上，记者获悉，我省有耕地12288万亩，居全国第三位，但人多地少的基本省情并未改变，人均耕地面积1.23亩，仍低于全国水平，并且郑州多地耕地后备资源几近枯竭。以上情况表明，我省耕地形势不容乐观，亟需采取措施解决耕地面积减少，耕地质量退化问题。

我省耕地出现的问题有一下几种：耕地面积的减少，耕地质量的下降，耕地闲置问题。下面一一就上述问题简述并讨论其发生的原因。

问题一：耕地面积的减少

河南省耕地面积由2005年的14378万亩减少到目前的12288万亩。分析这种减少原因有以下几种：1：工业建设用地面积的扩大。随着东南沿海经济发达区劳动密集型工业的内迁，以及本省工业的发展，各种工业建厂土地使用明显增加。2：房地产的火热。自2008年四万亿的投放市场，房地产的发展一发不可收拾。各市区，县区，甚至是乡镇都搞起了房产，占据了大量宝贵的耕地。3 改革开放以来，我国城市化、城镇化的迅速发展的影响。随着改革开放步伐的加快、

加深，我国城市化迅速发展起来，乡镇企业大幅增加，新的企业、厂房、公司及住房等建筑正如雨后春笋般地林立起来。新的建筑的建造需要新的地基毋庸置疑，事实上通过拆除旧房来充当新建建筑的地基的情况是很少的因为在广大农村地区不需要如此的\浪费资金的投资。高大的建筑需要好的地基，因此，因为城市化而占用的土地大多是农村良好的耕地。4:国家“新农村”战略基层实施效果的降低。国家本意是实施新农村，让农民居住到楼上，荡平村庄，或者是尽可能减小农村住宅占用耕地面积。但是，基层的实施却不理想，有些地方，新农村搞得风风火火，占用了大量耕地，但是，却很少有人入住。这样下来，不但耕地被占用不说，传统村庄依然存在。造成了耕地的大量浪费。

问题二：耕地质量的下降

耕地保护不能说之囿于保护耕地面积，需要质和量的共同关注。河南省目前虽说粮食产量在提高，但是，这不能代表耕地质量的良好，更不能乐观地无所事事。目前我省的耕地质量下降还是明显的，粮食产量的提高是建立在高化肥，农药投入的基础上实现的。我省耕地质量的下降原因如下：1、水土流失。由于不重视用养结合，土壤中的有机质含量小，吸附营养物质的能力就低，在流水的作用下营养物质流到耕地以外造成地力下降。在河南省东南部驻马店，信阳，周口等地相对还行，需要注意的是西部山区和北部太行山麓南部地区的水土流失问题2、不合理灌溉造成土壤盐渍化。在灌溉过程中，不注意灌排结合，造成盐分在土壤表面积累，导致盐渍化。这种问题全国普遍，河南也不例外，关键是灌溉技术的低端和原始，以及技术推广的滞后3、土壤污染。造成土壤污染的物质很多，有农药、化肥、污水、垃圾和一些未处理的畜禽粪尿等，都可能造成土壤污染。突然污染不进包括上面所说的，也体现在土壤板结问题，以及化肥，农药的使用量年年增加。4、风力侵蚀。在风力较大的干旱半干旱地区，一场大风可能吹走大量表层土壤，导致土壤退化。这主要是讲的是黄河北部，尤其是黄泛区。

问题三：耕地闲置问题

土地闲置问题的原因分析 引发土地闲置问题的原因复杂，涉及面广，归结有如下几点： （一）政府依法征收、收回的土地未能及时处理或者处理不完全造成的土地闲置。各级政府依法征收、收回土地后，由于地理位置、规划用途、基础设施配套、土地限制条件或土地出让底价过高等因素，部分土地与土地开发利用计划脱节，加上没有政策支持，缺乏有效的制约机制，导致土地利用率较低。一是地方政府对土地利用缺乏统筹规划，为片面追求招商引资进度，极力满足用地单位的需求，乱铺摊子、乱上项目、大面积占用土地，但由于论证不到位、规划不合理，没有考虑土地管理规定、城市规划要求和相关法律法规及有关政策，在进行总体规划修编后，一些既定土地原有规划可能面临调整，同时，一些企业着眼于自身利益而申请调整规划，造成用地性质或土地容积率发生变化，开发商和地方政府要进行重新协调和沟通，从而造成土地批而未建，大量土地闲置；二是土地权属、审批流程或交易流程等环节存在纠纷，导致土地不能如期开发；三是土地的

一级开发推进困难，导致规划土地不能实现最后开发；四是虽然通过土地招拍挂制度向开发商转让了土地，但由于更大规模的基础设施建设计划，致使土地转让作废，无法按原计划开发；五是由于一些地区市况不好，规划开发土地往往流拍。 （二）地方政府财政资金紧张。我国目前实行的分税制对中央政府和地方政府的财政收入分配做出了向中央政府倾斜的切割，在中央政府财政收入急剧增加的同时，各级地方政府的财政资金急剧减少，财政资金分配制度不够合理，使其不得不寻找其他资金来源。同时，中央政府为保证地方政府的正常运转，不得不允许地方政府举债，放任日趋严重的“土地财政”现象。在现有的财税体制下，地方政府在财政资金运筹方面困难重重，对于土地财政的依赖性也越来越强，过度出售所掌控之中的城市土地，对于开发商的囤地行为监管不严，打击囤地的政策执行力度不够，对闲置土地行为未能及时处理。大量城市土地闲置，加剧了房地产市场的混乱，成为了中央政府与地方政府财政资金分配不合理所衍生出的严重问题。（三）政策执行不到位，监管查处力度偏软。由于查处闲置土地牵扯多方利益，一些地方政府出于土地财政考虑，为促进GDP增长，以及获取更高土地出让金或其他土地收益，担心打击囤地后导致地价房价下降，或收回囤地后不能再卖出高价而存在畏难状况，因此，在有效利用土地方面态度暧昧，放任房地产开发商的囤地行为，对闲置土地的重视程度不够，在监管力度方面执行能力偏弱，清理摸底不够全面深入，查处力度声势不够大，工作比较滞后。地方土地行政主管部门的工作透明度也不高，对于发现的问题以遮盖为原则，未及时上报，导致大量闲置土地未能依法处理。土地政策执行不到位，闲置土地处理办法未能落实，让囤积土地的违法成本过低，给开发商造成侥幸心理，从而形成恶性循环。由于政府违约而造成的土地闲置中，仅单方面地要求开发商完全依法、依合同而执行合约，却未要求政府也应严格地履行合约，并向因违约而给开发商造成的损失进行补偿，因此，由于政府原因造成土地闲置的比例大，协商查处难度大，加之较早出让的毛地拆迁难，导致以闲置土地为主的房地产违法违规用地查处结案率比较低.

解决问题

一：耕地面积减少问题。1：一步完善基本农田保护制度要实现社会经济可持续发展，保障生态和粮食安全，必须严格控制基本农田的建设占用和规划调整，合理开发土地，严格执行土地管理法律法规，确保耕地占补平衡。强土地利用总体规划，完善征地补偿和安置制度，落实耕地占补平衡，加大科学技术力度，健全土地节约利用和收益分配机制，建立完善耕地保护和土地管理的责任制度等措施，进一步强化各项保护措施，同时加大财政转移支付力度，给予一定的优惠政策，时要进一步完善基本农田保护制度，建立稳定的基本农田保护和建设资金投入制度，落实基本农田保护工作经费，强化各级政府在基本农田保护方面的责任，加大级政府在基本农田保护方面的作用，实行耕地保护目标责任制，还应建立相应地监督检查制度，定期组织检查，使基本农田保护政策落到实处。2：用途管制

国家对土地的管制原则是，严格农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。行土地用途管制制度，不仅可以控制建设用地总量，而且还可以严格控制农用地流向建设用地，这样可以促进集约利用，提高资源配置效率，可以从根本上保护耕地，使建设用地市场的正常化合规范化，此无论是建设占用耕地还是非建设性占用耕地，都必须符合土地利用总体规划，强农用地转用审批的规划和计划审查，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导，凡不符合规划，有农用地转用年度计划指标的，不得批准用地，严肃查处各类建设违法违规占用耕地，也要严肃查处在耕地上违法违规挖塘养鱼，还林建设色通道，造城市森林等行为。擅自在非规划退耕的耕地上造林的，有关部门不得颁发林权证，违法占用耕地的造林者权益不受法律保护。

二：解决耕地质量下降问题。明确了县级以上人民政府应当将耕地质量建设和保护所需经费纳入政府同级预算，对耕地质量进行等级评价和风险评估，对耕地质量实施动态监测，建立健全耕地质量监测体系和预报预警系统。普遍责任明确了防止耕地污染，禁止向耕地及农田沟渠中排放有毒有害工业、生活废水和未经处理的养殖小区畜禽粪便；禁止占用耕地倾倒、堆放城乡生活垃圾、建筑垃圾、医疗垃圾、工业废料及废渣等废弃物。并明确了违反办法规定的处罚标准和法律责任。明确了耕地使用者的责任。鼓励和支持耕地使用者采用测土配方施肥、秸秆还田等技术，提高耕地质量，增强农业综合生产能力；耕地使用者在耕种过程中应科学、合理、安全使用农业投入品，降低耕地中农药残留和重金属积累的污染风险，及时清理、回收农用薄膜等废弃物。

三：解决土地闲置问题。1、提高开发商闲臵土地的成本 从经济学角度分析，开发商囤积土地的动因在于以较低的投机成本换取超额利润，只有当这种超额利润丧失、预期风险收益高于囤积土地成本时，开发商才会收敛其囤地投机行为。因此，对因投机造成土地闲臵的开发商必须处以重罚，不但要无偿地收回闲臵土地，对情节恶劣、后果严重者，还应取消其一定时期内购买土地的资格。如果仅仅收回闲臵金，很难起到惩戒作用，制止土地投机行为。在制度设计上，应提高土地闲臵费的征收比例，将土地增值收入大部分收归国有以此增加开发商的占地成本、财务风险和市场风险，使开发商放弃持有土地等待升值获利的动机。

2、严格规范地方政府的行为 。政府在征地、卖地及其售后管理等环节上的违规行为，是造成土地闲臵问题的重要原因。因政府原因造成的土地闲臵，包括改变土地规划用途、基础配套设施以及居民动拆迁等问题的处理滞后等，地方政府政府应主动承担责任，促使土地及早开发。解决闲臵土地问题关键在于规范地方政府行为。在规定时间内闲臵土地问题没有得到有效处臵的，应停止征地报批和土地出让，并明确规定各级地方政府的主要负责人为第一责任人。中央派驻各地的土地督察员也应将土地闲臵问题列入督察视线，要充分发挥媒体的监督作用，杜绝政府官员的寻租行为。

结论

探讨河南耕地问题的意义不仅仅在于明白问题，更重要的是解决问题。研究粮食主产区河南省耕地保护问题有典型性和借鉴启示作用。河南省是全国重要的农业大省,人多地少,人地矛盾较为突出,耕地资源面临更加严峻的压力。讨论河南耕地利用效益具有重要的现实意义,关乎粮食安全问题,关系到“三农”问题的解决,也关系到中原经济区的建设，从小的讲是有利于河南本地区稳定，促进中原崛起；从大的方面讲是对国家粮食安全的贡献。

参考文献：1.张梅，吴迪，河南省耕地面积动态变化趋势及驱动力分析。 2.徐辉.南省耕地利用效益评价研究

3晓娜，吴克宁，等.省耕地动态变化及驱动力研究 4.南省粮食生产与耕地变化的分析及预测

5.赵凯.南省耕地数量时空变化及驱动因子分析 6.李玉平.河南省粮食生产与耕地变化的分析及预测 7. 吴克宁,郑义.河南省耕地地力调查与评价

环 境 与 资 源 法

姓名：刘亚坦

学号：1213124071 学院：法学院

专业：法学

年级：2012级

二零一四年六月

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