数字化城市管理模式研究 - 以太仓市为例

目录

摘要................................................................ 3 Abstract ........................................................... 4 第1章绪论.......................................................... 6

1.1 课题研究的背景及意义 ........................................ 6

1.1.1选题背景 ............................................... 6 1.1.2选题意义 ............................................... 7 1.2 本文的研究方法 .............................................. 7 1.3 国内外相关研究综述 .......................................... 8 1.4 本文研究的必要性 ........................................... 11 第2章数字化城市管理研究的理论基础................................. 12

2.1 基础概念界定 ............................................... 13

2.1.1 城市管理的概念........................................ 13 2.1.2 数字化城市管理模式概念................................ 13 2.1.3数字化城市管理特征分析 ................................ 14 2.2数字化城市管理模式的理论依据................................ 14

2.2.1多中心治理理论 ........................................ 14 2.2.2精细化管理理论 ........................................ 15 2.2.3新公共管理理论 ........................................ 16 2.2.4新公共服务理论 ........................................ 17 2.2.5城市治理与竞争理论 .................................... 17 2.3传统城市管理模式与数字化城市管理模式对比.................... 18

2.3.1 传统城市管理模式的弊端................................ 18 2.3.2发展数字化城市管理模式的优势 .......................... 19

第3章太仓市数字化城管系统现状及问题............................... 21

3.1太仓市数字化城管的现状...................................... 21

3.1.1太仓市数字化城管产生的背景及系统架构 .................. 22 3.1.2 太仓市数字化城管系统的核心构成........................ 25 3.1.3 太仓市数字化城管的亮点及成效.......................... 29 3.2太仓市数字化城市管理中存在的问题............................ 32

3.2.1系统运行方面 .......................................... 32 3.2.2管理维护方面 .......................................... 33 3.2.3认知程度方面 .......................................... 35 3.2.4队伍素质方面 .......................................... 35 3.3存在的问题的原因分析........................................ 36

3.3.1 数字化城管系统与原有管理体制时有冲突.................. 36 3.3.2数字化系统平台功能还不够完善 .......................... 37 3.3.3职能部门对数字化城市管理认知仍待增强 .................. 37 3.3.4数字城管系统的社会知晓度不高 .......................... 38 3.3.5城市管理人员素质参差不齐 .............................. 38

第4章我国数字化城市管理模式发展对策及趋势......................... 39

4.1我国数字化城市管理模式发展的对策............................ 39

4.1.1优化和完善数字城管系统 ................................ 39

4.1.2构建城市公共数据中心 .................................. 40 4.1.3加强宣传力度 .......................................... 40 4.1.4培养高素质专业队伍 .................................... 40 4.1.5进一步优化激励机制 .................................... 41 4.2我国数字化城市管理模式发展的趋势............................ 41

4.2.1由市政管理向城市运行管理拓展 .......................... 41 4.2.2建立起数字化城市治理结构 .............................. 42

第5章结论......................................................... 43 参考文献：......................................................... 44 致谢............................................................... 46

数字化城市管理模式研究——以太仓市为例

摘要

城市管理是是城市发展过程中最重要的内容，城市的政治、经济以及文化的建设都由城市的管理水平所体现。如今，“城市使生活更美好”包含着人们对城市生活的憧憬和追求。探索研究数字化城市管理体系在推动整体经济向前发展的同时，还可解决居民在生活中遇到的问题、创造良好的环境和条件、促进城市功能的正常发挥。信息技术与政府管理变革研究已然成为公共管理学科研究的前沿的重要课题之一。

在现代科技水平突飞猛进的今天，多个城市和区域运用高科技信息手段建立智能化实时处理的数字城管系统的成功实践已经充分证明其构建的必要性与可行性。太仓市在全面学习借鉴其他有成功经验的城市管理体系，同时根据自身城市发展状况，来探索并开发出数字管理的理论研究和实践活动，进行了理论创新、系统平台建设技术创新和运行实践创新。太仓市通过构建设数字化信息管理体系，成功的使政府各个部门之间的信息达成一个共享平台，形成信息交换以及资源共享的状况，能够进行良好的协同合作，使得城市治理工作效率得到有效提高，同时在城市发展战略目标的制定上，也能更加准确，全面推动城市良好发展。

但是一切创新性工作在实行初期，模式不断创新中，仍然遇到了一些困难和障碍。期望通过县级市数字化城管的实例研究，探索运行中认知、人员、管理体制、信息资源整合等问题，提出合理化建议，以期对数字化城市管理模式的进一步发展提供可能的借鉴。在信息技术日新月异的今天，使数字化城市管理进一步推广应用、更好的发挥其效果，从而契合城市发展的轨迹，让城市居民获得实效始终是城管工作者孜孜不倦的追求。 关键词：城市管理;数字化;太仓市

Abstract

Urban management is the eternal theme of urban development, a city management embodies an urban economic construction, political construction, cultural construction and social progress in building a harmonious degree. Today, \living on the city's vision and pursuit. Objective To study exploring digital city management is to safeguard the prosperity of the developed urban economy, as people's lives more comfortable and convenient to create a favorable environment and conditions for the normal functioning of urban functions. Research on IT and government management of change has become an important issue of public management forefront of interdisciplinary research.

Rapid advances in modern technology today, a number of cities and regions using high-tech means of information to establish the successful practice of intelligent real-time processing of digital urban management system has been fully proved the necessity and feasibility of its construction. Taicang, on the basis of a comprehensive learning from the advanced experience of other cities, combined with regional characteristics, carried out theoretical studies and practical activities digitized urban management, theoretical innovation, technology innovation platform construction and operation of practical innovation. Run through the construction of Taicang City Management system

implementation and exchange of information between the relevant departments of the municipal government Taicang business data applications, to achieve information sharing and collaborative work, promote urban management to achieve proactive, accurate, fast and unity of purpose, the real integration optimization of government information resources and government databases group, established covering the entire period, the full range of urban management and operating system.

However, the digitization process in Taicang city management operation, in digital urban management this management model innovation, we are still experiencing some difficulties and obstacles. We hope that through the case study of digital urban management of county-level cities, and explore the cognitive operation, personnel, management systems, information resources integration and other issues, put forward reasonable suggestions to the further development of digital urban management model provides a possible reference. In today's rapidly changing IT make digital city management to further promote the use of better play its effect, thus fit the trajectory of urban development, so that urban residents receive effectiveness has always been our tireless pursuit.

KEYWORD：City management; Digital; Taicang city

第1章绪论

1.1 课题研究的背景及意义

1.1.1选题背景

城市管理系统的构建是一项相当繁琐的工程，同时要考虑到宏观、微观、整体以及局部等多层次系统工程。近些年来经济社会的快速发展，为城市管理现代化提供了可能。但是，传统的城市管理各部门由于在原有工作模式上存在彼此间信息流通不畅、难于协同的、疲于应付、信息不对称、缺乏监督机制的传统“部门化”等问题，导致此管理模式存在弊端：一是城市管理的效果转化率很低。存在机构重叠、职能交叉和政出多门现象，有些专业部门花了大量人力、物力，有些甚至重复投入，管理的效果不明显。二是突击性管理比较普遍，头痛医头脚痛医脚，缺乏持续的、长效管理机制。传统的城市管理工作搞突击，缺乏问题高发预警和长远规划，导致效率低下，工作效果极易反复。三是与公众沟通不善。虽然为城市的发展动了脑筋、想了办法、出了效果，但公众知晓率低，导致对城市管理有疑虑和误解，严重时极易引发了管理部门与社会民众之间的冲突和对抗。四是绩效评估体系没有发展全面，存在部分漏洞，没有真实体现出居民的意愿，时效性差，且评价权威性不够。当前，城市管理工作领域被视为问题最多、满意度最低的领域之一。因此改革城市管理模式是一个大趋势。

然而，改变城市管理工作模式并不简单，它是一项非常复杂的系统工程，同时也是城市发展过程中面对的主要难题。这一管理模式的建设非常考验城市管理者的发展眼光，以及对城市发展、社会科技进步的敏锐性，需要根据这一系列的因素来探索和调节城市管理体系，使其于当前城市的发展状况相符合。建设过程中需利用一系列技术，如数字化城市管理技术、服务社会是城市管理最富创新和挑战的一个问题。新的技术、新的手段将如何使城市管理工作更加高效，更有助于进行城市环境优化、完善城市形象，同时使得城市功能得以全面的体现，推动其协调可持续发展是本文认真探讨的问题。

作为全国历史文化名城、国家园林城市等，太仓市的整体经济发展现状以及城市管理体系建设水平在全国范围内都处于领先水平。居民的收入水平随着经济的发展不断增高，因此其消费水平也逐渐升高，这在一定程度上带动了旅游经济

的发展。作为旅游城市，太仓市的人流量逐渐增大，在旅游旺季经常出现道路交通问题，以及不法商贩的出现，这就导致在进行城市管理过程中工作难度加大，而传统的管理模式已不能解决这类问题。所以，引进先进的数字化管理模式，完善相应的管理机制是形式所迫。根据建设部相关规范标准及试点城市的发展经验，在根据太仓市现阶段的实际发展状况，于2009年开始筹建数字城管监督指挥中心。经过一年多的建设，建立了适合本地实际的城市管理模式，即“两个轴心”结合的城市管理模式、科学的城市管理流程、万米单元网格的管理、城市部件事件分类管理、便捷的无线信息采集系统和完善的监督评价体系等。2011年1月起，太仓市数字化城管平台正式运行，至今稳定运行了近五年，取得良好效果。本文通过对太仓市城市管理模式的发展进程作为主要案例，来对城市管理更新的本质进行详细探究，明确“数字城管”的一系列优势与发展前景。 1.1.2选题意义

从理论研究的角度来看，数字化城管是一种城市管理新模式，是管理理念和管理技术的革新，是推进城市管理流程再造、资源整合、主体多元化参与的有效手段。实施数字化城管的目的是实现城市“科学、精细、高效、长效”的管理，从而提升城市的管理水平和运行效率。以实施数字化城管新模式为契机，逐步推进与之相适应的管理理念、管理方式、管理职能的转变，才能从真正意义上发挥数字化城管新模式的综合效应。

从实践意义上来说，数字化与城市管理一经结合就迸发出勃勃生机，它有效的改变传统的经验式管理模式，将城市管理模式由开放式向精细化转变，从分散的部门管理转变为综合管理，从突击运动型管理变为长效管理，从静态管理变为动态管理，有效促进政府调控机制与社会协调机制的互联、政府行政职能与社会自治功能的互动、政府公共服务与社会公众自律的互补，形成加强社会管理，使得公共设施建设完善的长期有效的体系。本文将太仓市作为主要研究对象，对其数字化城市管理系统进行深度发掘，分析其固有的本质属性，探求城市管理模式改革发展的方向。

1.2 本文的研究方法

自数字化城市管理学的研究在中国兴起之后，许多学者在这方面进行了比较

深入的研究，一些优秀的研究书籍和论文相继出现有陈平《网格化城市管理新模式》、叶裕民、皮定均著《数字化城市管理导论》、杨宏山、齐建宗著《数字化城市管理模式》等等。本文在多位先学的工作成果基础上，经过数字化城管在各地的推广实践，结合太仓市城市发展过程中的具体情况，特别是对数字化城管在城市管理中的效果、存在问题及分析和发展前景予以论述。

本文在研究过程中主要运用了理论研究以及案例研究结合大方法，分层次对“数字城管”进行剖析。本文以大量的历史文献以及相关研究成果为基础，在论证过程中采用了文献研究法、比较研究法以及个案分析法等方法。

1、文献研究法。收集整理世界范围内关于数字化城市管理体系的研究文献，其中包括构建技术、管理模式以及相关方法等，吸取相关研究经验。

2、比较研究法。将数字化城市管理模式于传统的管理模式作比较，发现其实施过程中优势以及不足，使得在后续的发展中能够克服相应困难，将管理模式发展完善。

3、案例分析法。将太仓市作为特定对象，加以分析研究。

1.3 国内外相关研究综述

国内相关研究情况：

2004年开始，我国针对城市数字化管理的研究正式开始，并随着这一研究进程的加快以及整体信息化发展的趋势，使得许多专家学者在此方面的著作、论文也在不断的增加。我国相关城市数字化管理的著作，自从“万米单元网格管理法”被开发以来，主要有以下几方面：

陈平教授在2004年主编《网格化-城市管理新模式》，文中以广阔的视角来对“数字城管”在现阶段的发展状况做出了详细分析。其中涉及到设计理念、使用技术、模式的构建以及运用成果如何；并对其将产生的一切重要因素的影响价值做了进一步探索，如科技、经济以及社会价值等；建设部于2006年6月主创的《城市数字工程》一书正式出版，这部书针对“数字城管”在主要实施中出现的一系列工程问题进行了全面的说明，并专门分析了单元网格化城市管理的理论，且这一理论在我国现阶段已成功推广至全国各个城市，本地城市在结合自身城市发展状况来找寻最佳的管理方法，继续探索“数字城管”；何荣坤于2006年发布

了《数字化城市管理信息系统原理》一书，针对“数字城管”的理念、其运行程序、建设过程、使用技术、安全性能以及实际运用的效果都做出了系统说明；麻清源、王东岩等人于2009年根据北京市朝阳区的“数字城管”作为主要研究对象以及案例，编著了《数字化城市管理信息平台》，详细的运用信息技术以及数字化城市管理模式完美结合的方式来阐述这一实际运用典范，同时也对其在相关模式建设中使用到的技术于流程做出归纳；其后又有学者著作了《数字化人口管理》、《城市市政公用设施数字化管理》、《数字社区数字化管理》等一系列关于城市管理的书籍；至2010年，修文群又主持编著了《数字化城市管理》，书中针对“数字城管”设计的理念与思路，结合理论、技术与运用等进行系统探讨，同时对这一模式的运用功能等做出了说明。同年，刘志东与马龙融合了控制原理以及数字化城市管理的一系列子系统编著了《数字化城市管理信息系统设计》一书，将管理体系的理论通过其设计思路体现出来，同时利用相关具体细节性因素对其理念体现出来。中国社会科学院于2010年发布相关报告针对数字化城市管理做出了明确的指示，即现代城市化建设管理一定要发挥数字信息技术，随着科技的发展，将信息化推向全社会。由于现代科技的不断发展进步，城市信息化管理的发展趋势是必经阶段，并且通过信息化管理近年来在我国的顺利实施，应该讲发展过程中相关经验做出归纳，给全国信息化管理的实施提供参考。我国在“十二五”期间针对城市管理工作的重点内容就是数字化管理；使得整个城市的民主以及社会化水平得到逐步提高；开发出更多创新性城市管理方式，使得城市的管理体系更加完善。

现代城市的管理体系中，现代信息技术将必然占据主导地位。并且，针对城市发展的竞争力水平的提高来说，信息化管理将起到关键性作用，相关国家政策中也表现出了对“数字城管”的重视。根据目前城市的发展水平来讲，传统的管理模式已经不再适用。因此，运用现代科技信息技术来更新城市管理体系，将使得城市管理模式更加完善，最大限度的满足市民的需求，及时解决在管理过程中出现的问题，提高管理效率。相交于传统管理模式，经过精细化的管理模式将使得政府相关管理部门的工作效率大大提升。在“数字城管”刚刚出现的时候，前政协主席贾庆林同时对实施城市进行了详细的考察，同时肯定了这一模式的实施将给城市管理的发展带来的优势，提出要将这一模式不断的完善，并推广；当习

近平还时值这将省委书记的时候，针对浙江省的数字化管理就提出了重要批示，表示数字化管理模式的进行将提高城市整体管理水平，实现“数字浙江”，并希望相关部门能根据自身城市的发展状况结合相关成功案例，探索适合自身的数字管理模式，来提升整体城市管理水平1。

在2010年，中国住房于城乡建设部针对推广数字化城市管理的工作目标已经明确，同时在其官方网站上成立相关专栏，从多个方面推动数字化管理在全国范围内的发展。全国范围内的城市管理中，信息化管理已占据较大比重，一定程度上表明实现全国信息化管理已成定局，并且通过几个直辖市的成功案例也得到了进一步的证实。

再者，城市在发展数字化管理时还有一个重要因素，就是必须结合自身城市发展状况，并跟随社会发展的角度适时对管理模式进行调整，这样才能保证发展状况与管理模式同步。如中国人民大学的叶裕民教授在其亲自编著的相关城市管理的书中表示，数字化城市管理是城市管理理念以及价值取向的创新性体现。其表现主要有：第一是组织的相关管理决策需要更新；第二是组织在管理模式上的更新；第三是组织结构的更新；第四是更新激励方式。

我国研究并实施数字化管理模式也就10年左右的时间，因此，部分研究还存在不足，且研究还不够全面，主要集中在技术开发方面，针对数字化城市管理的绩效评估还缺少分析。

国外相关研究情况:

关于“数字城管”，西方学者早就对其进行研究，主要从以下几个方面进行研究：一是城市政府如何通过运用数字技术改善管理模式从而提高管理队伍的工作效率。二是数字技术能否为城市管理中的决策产生积极作用。

西方国家对于“数字城管”的研究工作主要集中在如下几个方面:(1)城市政府如何应用数字技术改进治理方式,从而提高城市管理工作的执行效率;(2)城市管理工作中,采用适当的数字技术工具对于决策过程中所起到的具体作用。

某些来自国外的专家认为，观众参与管理的程度不断上升会削弱政府在管理中的决定权。在《信息化城市》一书中，作者Manuel Castells教授就提出：上

1

《李如生同志在全国数字化城市管理工作总结交流会上的讲话》，2010-06-23，http://www.mohurd.gov.cn/jsbfld/201102/t20110217_202579.html

世纪80年代至今，美国的资本主义世界的政府结构已经在信息化发展的影响下发生改变。改革后的政府结构比传统的模式更为灵活，这就在一定程度上提高了公民参与管理的积极性，与此同时，政府管理部门的自主权也相应地被削弱了。 在《数字化生存》一文中，尼葛洛庞帝教授认为：随着互联网技术日益发达，传统的官僚集权观念也逐渐退出历史的舞台。追本溯源，西方公民之所以能够在政府管理结构变革后广泛参与城市管理，主要得益于互联网技术发展和普及。这种强大的技术打破了以往的信息沟通和交流的模式。

另外，很多专家学者把欧洲一些城市作为研究的对象。他们主要是想论证一个城市在采用数字化治理方式后会给这个城市带来哪些益处。研究结果证明：现代信息化发展进一步完善了传统城市管理模式上的不足之处。美国与韩国的专家学者曾对全球几十个采用数字化治理的城市进行研究，主要是考察这些国家的民主发展水平、城市服务种类以及内容的丰富性等，此外，通过研究可以发现发达国家的数字治理水平和发展中国家的存在哪些差异。

以学者--Repetti Alexandre研究塞内加尔某城市为例，主要研究了GIS的公共参与式管理系统在城市治理中的产生的作用。他认为要实现管理上的“善治”，就要充分地将现代数字管理技术与行政理管理念相结合。也有学者在此基础上提出：将管理信息系统以及反馈系统中检测城市经济、环境的指标加以利用,从而为城市居民带来更优的服务质量。

1.4 本文研究的必要性

互联网技术与政府管理变革研究是公共管理学科研究的前沿课题，作为信息技术标志性成果的数字化管理模式对城市的公共组织结构、管理模式产生深刻地影响，尤其是对后者。已引起国内外的普遍关注。

城市管理数字化有助于提升城市管理工作的及时性和有效性，提升城市管理的基础水平，还能为城市经济发展提供保障。实现好数字化城市管理，一方面可以提高政府的工作效率，另一方面可以提升公众对政府部门的满意度，城市的经济和社会发展水平也将更上一层楼。的研究目的就是保障城市经济的昌盛，整个城市的公共基础设施运转良好将给民众带来更加和谐舒适的外部环境，从而提高人们生活的幸福指数。

太仓市在全面学习借鉴其他城市先进经验的基础上，在有关部门的帮助支持下，结合区域特点，开展了数字化城市管理的理论研究和实践活动，进行了理论创新、系统平台建设技术创新和运行实践创新，目前数字化城市管理工作成效明显。但是，太仓市在引进和运用数字化管理模式的过程中，不断创新中，仍然遇到一些困难和障碍。期望通过县级市数字化城管的实例研究，探索运行中认知、人员、管理体制、信息资源整合等问题，提出合理化建议，以期对网格化城市管理模式的进一步发展提供可能的借鉴。在信息技术日新月异的今天，如何使数字化城市管理进一步推广应用、更好的发挥其效果，从而契合城市发展的轨迹，使城市居民获得实效始终是城管工作者孜孜不倦追求的。

第2章 数字化城市管理研究的理论基础

2.1 基础概念界定

2.1.1 城市管理的概念

城市管理是一个内行丰富的名词，可以从不同的角度、层面来理解城市管理，所以它其实是个动态的概念。本文将城市管理定义为：城市内的所有主体综合运用各种手段和方式，例如政治、经济、法律等对城市的良好运行进行全面管理的过程。整个过程遵循自愿最优化配置的原则，旨在促进城市的进步和居民生活水平的提高。

城市管理可以微观、中观和宏观三个层面来阐释。微观城市管理也称为狭义的城市管理，即城市的执法管理、公共设施管理以及市容整顿；本文的研究是建立在狭义的城市管理基础上的。中观的城市管理即城市的运行管理，可以理解为各管理部门施行的管理。宏观城市管理即城市的领导者对整个城市做出的宏观战略。一般我们把中观城市管理和宏观城市管理划归为一类即广义城市管理。 2.1.2数字化城市管理模式概念

中国的城市化进程起步相对比较晚，城市管理学理论科研成果研究方面进展较为缓慢。数字化城市管理也可以称之为信息化城市管理。这是“数字城市”背景下城市管理的新模式，是将现代化的信息技术手段，包括手机、地理信息系统、无线定位等应用于城市管理之中。通过创建独立的数字城管监督指挥中心，整合

城市管理过程中涉及到很多资源，正是这些资源在整个城市的合理流动促进了城市职能部门高效运转，公共基础服务在协调运行的过程中也给人们带来了更为便捷舒适的生活环境。数字化城市管理模式是一种前无古人的城市管理模式，是数字时代城市管理模式改革的必然要求。

2.1.3数字化城市管理特征分析

数字化城市管理模式的显著特征在于：

(1)充分利用现代信息技术为支撑。GPS定位技术、数据储存技术、移动通讯技术、宽带网络技术等，共同搭建了数字化城市管理的技术基础。

(2)有效整合各类资源。数字化城市管理通过信息网络，有效整合了分散的各类资源，如公安、市政、交通资源，促进各市政部门弧形配合，携手共同提高公共服务质量。

(3)无缝隙管理。数字化城市管理通过实施网格化和精细化管理，追求“第一时间发现，第一时间上报，第一时间处置”的高效处置方式，促使巡查员和各专业部门必须恪尽职守，这样才能有效减少城市管理的盲区死角。采取精细管理、动态管理、闭环管理、无缝管理等现代管理手段，共同打造良好的城市公共秩序。

(4)管理与监督相分离。数字化城管的组织架构实现了监督中心和指挥中心相分离，使得监督权独立于各专业部门之外，强化了监督制约和绩效评价机制，增强各专业处置部门的主体责任意识。

2.2数字化城市管理模式的理论依据

数字化城市管理模式是利用现代信息技术开发出的一种城市绩效管理项目，属于一种新的管理实践和创新，它根治与以下理论基础，这些理论对数字化城市管理具有契合意义。 2.2.1多中心治理理论

传统城市管理理论主张，城市管理是以政府为单个中心建立管理秩序。这种管理方式由单一权威进行协调，并通过行政指令来实施控制。这样，政府在提供城市管理公共产品中是唯一的生产者与提供者，政府部门之间存在着“命令—服从”关系。

多中心治理理论是与单中心治理理论是一组相对的理论。多中心理论即城市管理中同时存在多个自主的单位，他们一方面努力促使自己的利益扩大，另一方面又会去相互调适，以保证整个秩序的稳定运行。在公共产品的生产、公共服务的提供过程中，存在上述不同种类的主体，这些主体之间因为千丝万缕的内在关

系而构成一个管理网络体系，该管理体系中除了政府外，还包括其他盈利性的或者非盈利性的组织，所以，同在一个网络管理体系中，政府不应该独掌管理大权。数字化城市管理模式的原理在于：将政府、市民、公共服务单位聚集在一起，然后通过信息技术建立起指挥和监督的平台。在数字城管平台的问题来源中，除了巡查员上报的问题，还有大量市民发现举报的问题、投诉的问题及媒体反映的问题都可以通过数字城管平台系统迅速反映情况。

信息追踪管理能够有效促进政府、市民和社会之间的沟通和交流还能促进各专业部门确实履行职责，提高公共服务的便捷性和高效性。 2.2.2精细化管理理论

精细化管理可以把它作为一种文化现象来看待，它起源于发达国家的经营管理理念逐渐产生并演变发展而来的。这是一个细化劳动的社会分工，以及对现代管理的服务必然要求。它是一种是基于传统的管理同时将细致的管理理念深入到传统思想和管理模式的管理方法，以尽量减少和降低管理成本。精细化管理要求管理者要尽职尽责地完成该完成的工作任务。并将管理者的职责进行具体化，每个管理者遵循当天的工作当日毕的原则，不仅要完成工作，还要对完成的任务进行全面检查审核，发现的问题要采取相应的方法即刻解决等。

随着在实践中不断丰富和完善，精细化管理模式的优势不断扩大，精细化管理也从企业管理推进到公共管理等方方面面。现代精细化管理的核心思想是：在管理过程中以目标管理和结果导向为主线、信息收集和数据分析为治理过程中必不可少的环节，建立起合理高效的组织体系，使整个流程具体化的同时，找出每个节点的关键要素，最大化地精简流程，减少管理过程耗费的时间，提高管理工作的效率。 比起传统的经验化管理方式，精细化管理对管理过程中的每个环节都进行把关，他也是现代化城市管理的大势所趋。在精细化管理过程中，提出问题或者对某个问题进行判断时都是建立在数据分析这一基础上的。精细化管理突出性的特点在于：细化管理流程、职责明确、化无形的管理为有形管理。也就是说将抽象的管理转换成一种量化的管理。

精细化管理是一种标准化管理模式， 对管理活动每个环节都提出了具体量化的要求。子实施精细化管理的过程中，要遵循以下几点：建立起完善的制度是

前提，每个管理流程的关键环节都要配备专业的管理师进行把关指导。针对每个管理细节要制定相应的管理标准，使操作在整体上趋于规范化。如市政设施损坏什么样的程度需要维修更换，各类数字城管问题的处置时限评定等。每一个城市的成员，大到停车场小到垃圾桶，它们都有自己的“身份证”，标定了它们的数量、位置坐标、权属部分等，每一个城市事件，如乱张贴、乱设摊都有细致的处置时限规定，城市管理的每一个环节都应当纳入到管理中去，只有严格执行这样的管理方式才能不落入窠臼，规避经验式管理方式的粗放、滞后性的弊端。逐渐走向规范化、精细化和快速回应。 2.2.3新公共管理理论

19世纪末，“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为本的公共行政”等同一种全新管理模式不同的称呼在西方国家相继涌现。虽然名称不同，但其在本质上是描述相同的现象。相对于传统城市管理而言，数字化城市管理是政府管理的一场革新，它建立在新公共管理理论基础上。该理论其实是把传统行政管理规范与企业的管理相结合。中国学者陈振明在此基础上提出了自己的看法：（1）该理论着重阐释了职业化管理的特点；（2） 建立绩效标准，使绩效评估更加准确化；（3） 制定管理战略；（4）对城市成员的提出的服务性要求要给予反馈；（5）将公共部门进行分解；（6）在公共部门内建立竞争机制；（7）公共部门借鉴私人部门的管理方式；（8）管理者、政治家以及公共部门突破传统的关系模式。 我们也可以理解为将公共部门的管理私人部门化，不仅要像私人管理部门那样向社会提供服务，同时还要保质保量。公共部门引进私人管理经验和方式是其内在发展的必然要求，符合政府管理的发展方向。新公共管理理论实际上是从市场化的角度来考虑实现公共服务,它的主要思路有：第一决策和执行交给不同的部门，政府作为领导人做好决策工作就可以了；第二打破公共服务被政府垄断的局面，在公共部门引进竞争机制。第三提供服务的主体多样化，给消费者以更多的选择空间。

新公共管理理论对政府提出了变革的要求，同样的局面出现在数字化管理模式中， 数字化管理模式度公共服务部门的官僚制机构提出了新的时代要求。主要有以下几个方面：一是对整个管理流程进行整合，精简城市管理工作的流程，

节约时间，提高工作执行效率；二是建立第三方监督主体，使决策部门和执行部门从监督部门抽离出来，由不相关的第三方机构履行监督职能，解决官僚机构内部监督无力的窘境；三是城市管理权力下放，对基层管理机构充分授权，从而调动下一级机构的主观能动性，使其在管理中具有独立决策的权力；四是建立管理标准、绩效评估以及激励机制，取消传统的零基预算，以绩效预算取而代之；五是结果重于程序，绩效考核建立在问题是否解决的基础上；六是将服务市场化，给服务定价出售，使服务在社会中不断普及。城市管理巡查员、接线员是构成数字城管模式的基本要素，但是并不意味着都要由政府部门直接管理，有些城市就采用了购买监督服务的方式。 2.2.4新公共服务理论

公共行政学者罗伯特·B·登哈特在对新公共管理理论反思的基础上，提出了新公共服务理论。新理论阐述认为：政府的职能既不是领导者，也不是执行者，而是提供服务；法律、社区价值观、政治规范等对公务员职能提出了要求，向公民提供服务是公务员与生俱来的义务。这和市场导向无关。

数字化城市管理可以吸取新公共服务理论的优势：数字化城市管理旨在为民众提供最优质的服务，关键是要考虑到整个公民群体的利益，但是由于城市管理存在复杂性，常常出现局部利益与整体利益相冲突的现象，因此，要吸收新公共管理理论，在局部利益和整体利益之间寻求平衡的支点。例如城管执法，城管执法部门作为管理城市主体，他们常常面临法制要求和现实的阻碍这一困境，即人性化管理要与宏观的调控政策相匹配起来；另外要提升城市人口的素质水平，就要对城市外来人员进行素质提高教育，对于破坏城市秩序的行为必须予以制止和打击；三是执法过程中把握好度，加强执法队伍的水平，将执法方式的艺术水平和执法的严肃性统一协调起来。

2.2.5城市治理与竞争理论

城市之理论可以从以下四个方面进行综合概括：一是治理主体的多元化，除政府外，

其他主体也参与城市治理体系；二是治理过程增加个主体之间的交流，政府与社会组织之间是相互以来的关系；三是提高管理对象的参与度；四是增加管理手段的种类，政府在城市治理中，应该不断将新的方法用于管理实践中，以提升管理的效率和水平。

城市治理理论主要包括：一是治理主体的多元化，形成多权力中心治理；二是治理过程的互动性，强调国家与社会组织间的相互依赖关系；三是治理对象的参与性，强调管理对象的参与；四是治理手段的多样化，政府在履行社会职能时，应采用新的方法和措施，不断提高管理效率。2

数字化城市管理方式可以说是集政治、法律以及技术手段于一身。经济手段主要是起引导作用，通过提高违法成本来制止城市违法行为的产生，疏通与抑制相结合，为整个城市建立起优良的制度环境；法律手段即有法必依、违法必究，对管理的各个环节进行把关，及时发现无法可依、没有主管部门以及资金缺乏等管理上的难题；技术手段即拓展服务的渠道，使数据化管理模式为民众带来更为便捷的高质量服务。

基于城市竞争理论，从政府的管理的角度出发，政府核心的任务就是实现城市的高效管理，使城市向着生态良好、井然有序、卫生整洁的趋势发展。而这一点与数字化城市管理理念相吻合。城市竞争理论强调了数字化管理理论的公益性和基础性，即数字计划城市管理对城市的发展具有重大意义。随着城市化进程的推进， 通过规模扩张和人口增长拉动城市建设模式转变为环境改善和品质提升的管理型模式。实践数字化城市管理，打破以往的运动式城市管理。取而代之的是精细化管理，所有参与城市管理的主体在践行可持续发展的理念下，为整个城市营造良好的外部环境。

2.3传统城市管理模式与数字化城市管理模式对比

2.3.1 传统城市管理模式的弊端

一、城市管理机构重叠、职能交叉、自成体系、政出多门

当前关于城市管理的行政部门有住建局、城管局、环保局等，除此之外，一些垂直管理部门（规划局、工商局、公安局）也具有城市管理的职能。所以目前存在机构冗杂、部门职能重叠的现象，甚至出现该管的没有部门去治理，不该管的出现多个部门 共同治理的局面。

传统的城市管理手段单一，在法律犯规不健全的背景下，只是通过直接的措施对管理对象进行管理。没有充分发挥经济、法律等手段对城市管理的职能。此

2

叶裕民，皮定均.数字化城市管理导论[M].北京：中国人民大学出版社,2009.

外，过去的管理方式粗放，随意性较强，治理的效果主要取决于领导的个人素质与能力。所以整个管理流程缺乏科学性和权威性。许多城市的管理措施缺乏法律法规的有效支持，导致一些管理工作难以执行。城市管理法律法规制定滞后比较普遍。

二、缺乏长效管理机制，运动的管理方式难以有效解决问题。

传统的城市管理工作仅局限于就事论事，脚痛医脚头痛医头，疲于打运动战、 政府往往高形式主义，关键时刻来个前面整顿，城市管理水平有限、效率低下。导致城市问题不能从根本上被解决，加上法律法规的不完善，没有建立起规范的管理流程，使得城市管理形成一种城市长效管理机制，使城市的管理保持一种常态化，避免以往的动态化管理模式。三、缺乏长效监督机制，管理效率底下。

在传统城市管理模式下，城管队员巡查发现不够到位，处置的过程不够透明，处置的结果不够理想。因为缺乏量化的、权威的城市管理工作核心数据，使得管理监督考核人情化。无法有效督促城市管理相关部门严格履行自己的工作职责和工作流程，总的来说，就是管理效率低下，管理效果不够明显。

四、评价不科学，工作绩效难以真正体现。

传统的城市管理评价主要存在以下不足：对整个城市管理的流程没有进行具体把关，尤其是每个流程的关键点没有具体的操作规范；评价的内容涉及面狭窄，没有形成对部门、岗位和各级责任主体进行评价的体系。；评价形式信度不高，评价的主体都是在部门内部进行，参与人员都是内部群体，部门与部门之间往往很难提出对方的不足之处；评价方法不够全面多样，缺乏动态性、实时性和阶段性评价。

2.3.2发展数字化城市管理模式的优势

发展城市管理的数字化信息化将带来的好处： 一、实现了高效、精细管理。

1、可以处理大量信息，如今计算机强大的数据处理能力已经让人工处理望尘莫及了，日常的复杂数据处理能够在分分钟内通过计算机技术高效处理和分析。这也帮助管理层掌握全面信息，做到统筹理性的决策，实现城市管理的前瞻性。随着城市的发展这一优势将越发明显。2、使整个城市的建设、管理系统形成紧密联系，发挥最大效益。通过网络使得整个城市系统时刻连为一体，实现资源整

合共享，实现信息快速，立体式的传递，使得各部门可以高效配合。3、实时动态监控。可以通过网络进行远程操作和监控4．表现形式多样化。运用多种技术，使城市的管理对象不同的特征得以全面展现，表现形式多样，如文字、图像、音频等。使城市管理工作更加生动有趣，从而提高城市管理工作的效率。

二、实现城市管理部门之间的联动。利用计算机、数据库、互联网、有线与无线通信等技术，与政府、与规划、公安、交通等部门实现共享信息平台，形成大城管格局。

三、推动制度建设，新的技术带来新的管理模式，也必将推动体质机制的创新，建立新的标准体系，考核体系等等，实现对数字化城管的长效化制度保障。

四、实现与百姓的互动，可利用网络实现与百姓的互动，让百姓通过网络便捷的参与到城市管理中，通过网络、媒体及时向社会发布城市管理的新举措新动作。让社会及时直观的了解城管管理的情况，实现百姓与城管双向互动，增加理解。

可以看到城市管理的信息化、数字化是对传统的城市管理的极大帮助，也将随着城市的发展在城市管理中发挥越来越大的作用。在如今人人都用着智能手机管理工作生活的年代，数字化城管这个“大管家”将变得更加智能，更具智慧，是时代的需要，是城市发展的必然选择。

第3章 太仓市数字化城管系统现状及问题

3.1太仓市数字化城管的现状

太仓市是江苏省苏州市下辖的县级市，有着4500多年的文明历史，据传，

春秋时期，吴王曾在此设立粮仓，该粮仓建立后满誉全国，于是将此地取名为太仓。

位于江苏省东南部，长江口南岸。全市水域面积143.97平方公里，陆地面积665.96平方公里，总面积合计823平方公里。辖1个街道、6个镇和太仓港经济开发区。2014年和2015年太仓稳居全国百强县市第四名。

太仓市是在经济发展和城市建设中一直处于全国县级城市前列。随着社会经济发展、交通的便利，城市旅游业蓬勃兴起，大量的游客涌进太仓市，于是城内出现违章停车、违法经营等现象，这些都加大了城市管理工作的难度，传统的城市管理模式已经不适应城市现状。政府需要通过高科技的手段、高效能的管理方式来实现新时代的城市管理职能。数字化管理模式恰恰与太仓市的需求不谋而合。

3.1.1太仓市数字化城管产生的背景及系统架构

太仓市的信息化基础设施比较完备，如空间地理信息数据平台的应用，太仓市建立了电子政务应用平台，该平台建立起来的内容有:政务公开与公共服务系统、网上审批系统、视频监控系统等。信息化建设是太仓市探究多年的目标，太仓市的平台、网络设施建设等方面积淀了丰富的成果。

根据建设部相关规范标准及试点城市数字化城市管理建设和试运行经验，太仓市2009年开始筹建数字城管监督指挥中心。经过一年多的建设，建立了适合本地实际的城市管理模式，即结合“两个轴心”、 制定科学合理的管理流程、万米单元网格的管理、城市部件事件分类管理、便捷的无线信息采集系统和完善的监督评价体系等。2011年1月起，太仓市数字化城管平台正式运行，至今稳定运行了近五年，取得良好效果。

一、太仓市数字化城管系统总体设计思路

按照市委、市政府提出的城乡一体化的战略思想，2009年启动数字化城管建设筹建准备，2010年在一期主城区28.28平方公里内开始运行城市管理新模式。到2010年底，在原有基础上，拓展实施数字化城市管理的二期工程，数字化城市管理工作将覆盖延伸至全市域范围。太仓市在整合城市各类资源，不断对数字化管理模式进行研究和完善，依托信息技术推进城市管理再上新台阶。在进行对城市卫生，城市秩序，行政执法和路灯照明以及市容市貌和公共服务方面，建立起比较完善的职责分明监督有力的综合评价机制，高效的城市管理规范，城

市管理信息采集主动及时的发现机制和运转高效的城市管理长效机制以及问题解决快速精准到位的处置机制

二、太仓市数字化城管系统建设目标

要依据城市建设的相关标准，同时还需要将创新管理作为进行管理的风向标，依托网络中心技术的发展，同时将协同应用作为自己的导向，从而实现“执政为民”的目标，并且建立出具有国内市县级先进水平的数字化网络城市平台。

（一）、数字化城管系统一期建设目标：

1、建立并优化太仓市数字化城管系统的软硬件运行平台，要对数字整合系统进行整合和管理。

2、对太仓县如今具有的城市发展缺陷进行弥补，从而提高城市进行管理的水平，提高城市运行的效率，提高城市对于突发事件的反应力。

3、在网络平台上，对太仓市数字化城管信息系统软件进行试用和检测，从而完成太仓市数字管理系统的整体实施和集成。

4、要对于太仓县市级的监督指挥中心进行功能的强化，从而保证全市城管部门进行监督和检查。

5、要建设出市级的监督和指挥平台，从而建立起全市能够进行数据交换的网络信息平台。

（二）、数字化城管系统二期建设目标：

1、进一步完善数字城市管理的功能需求。通过改进数字化城管系统的功能，使得沟通更加便捷、投资更加节省、社会效益更加突出、问题的处理更加有预见性。

2、数字城管深化应用的纵向拓展。要根据城市的发展规划，在进行第二期系统建设过程中，需要对前面建立的系统进行进一步的优化，从而加大资源的整合力度，不断的扩大平台的应用范围，从而建设出一个高效的网络交流平台，实现城市数据的数字化，从而为城市提供更多的生活服务。

建立起镇级软硬件平台功能，从而将现有的信息和功能加入到新的系统中，其中包括现有的数字城管覆盖范围，要完善现阶段镇和市具有的管理系统和模式，进一步拓展建设镇（区）级指挥平台。

在二期的系统拓展中，需要进一步强化镇政府具有的二级指挥的作用，对市区，镇区建设出两级数字化城管模式。将市平台扩展到镇平台之后，镇区的对应的指挥中心将能够对各个部门进行管理和调度，如此一来，就能够提高运算效率。并且，如果系统评价能够落实到镇区的各个专业部门，就能够对全市的城市管理进行考核的评价。确保城市管理范围更广阔。城市管理是一项系统工程，完善的体制、机制是前提，数字化技术支撑是手段。 按照现代的城市管理规律的相关体制，对乡镇和农村的信息进行规范的管理，从而保证全面城管工作的推进和开展。

3、面向其他应用系统的横向拓展。充分利用目前建成的数据中心、GIS平台，未来根据发展需要可以拓展建设城市应急指挥系统、监察指挥系统等多个扩展应用。统一GIS处理平台，通过GIS平台的技术支撑，将城管局下属的环卫、路灯、市政等业务办理统一在GIS平台处理，并能形象直观的在GIS地图进行统计分析。

4、提供更便捷、更方便的监督指挥手段。通用视频监控点位的增补、大屏系统的建设和展示、视频会议系统的建设，能为监督指挥提供更多的管理手段，及时高效的处置问题。

截止2014年，太仓市城厢镇、开发区、双凤镇、浏河镇、沙溪镇等先后建立是镇级数字城管二级指挥中心，数字化城管全覆盖推进工作稳步推进。

三、太仓市数字化城管系统架构

太仓市数字化城管系统与已有的电子政务公共平台衔接，充分利用已有资源和系统基础，统一基于GIS平台。

太仓市数字化城管系统的总体架构如下图所示。

3.1.2 太仓市数字化城管系统的核心构成

一、万米单元网格管理法

建设万米单元网格管理需要使用网格地图的相关技术，将一万平方米作为基本的单位。按照建设部万米网格划分基本原则和太仓市实际情况，太仓市数字化城管一期范围内28.28平方公里划分为约402个单元网格，由城市管理巡查员对所负责的管理的网格实施全时段监控。

太仓市数字化城管一期单元网格统计表

二、城市事部件管理法

进行城市部件和事件管理的时候，需要使用的技术是地理编码技术，将事件和城市的部件，有序的放在万米单元格之中，需要按照不同的职责归属，对城市管理系统平台进行管理。太仓市委托南京兰德数码科技有限公司要将全市所有的数字化城市管理的城市进行位置的定位和勘测。依照不同的功能，将城市管理部件分为。数字化城管一期涉及普查范围32.32平方公里。数据普查共有7大类、104小类、140772个城市部件、9386个城市地址、402个万米单位网格、23个监督网格，这些部件合成154个图层。每个城市管理事件和城市管理部件都被加上16位代码，在各个网格中进行标注，在万米网格中的标注就相当于是它的身份证，只需要一个关键字，就能在城市管理系统平台上找到相应的城市信息，这些信息包括发生事件的名称，城市部件归属部门和位置信息等。

太仓市数字化城管一期单元网格分布图

三、信息采集器

无线电采集使用的系统都是无线网络，它模仿的依据是智能城管，是在城市管理基础上建设出来的一种应用程序，这种程序结合了GIS地理信息系统，同时还利用了无线网络的图像，语音和数据传输功能，城市管理员还能够使用城市管理间的交流工具“城管通”，来进行城市管理的现场情况的报告和信息的传送。城管服务热线能够实现城市管理监督中心之间的信息传达。

四、 城市管理流程再造

根据建设部行业标准》的要求，它的管理流程主要有案卷的建立，任务的派遣，任务的处理，信息的反馈和信息的搜集，审核结案和综合评价着七大方面，根据管理的相关要求，太仓市数字化城管系统是依靠监督中心来完成对案卷的受理，立案和调查，以及全部过程的监督考核和评价。而指挥中心需要负责完成案卷的调查和督查工作。

太仓市采用“一级监督、两级指挥”的城市管理过程，在市监督中心对城市管理的多种问题来源进行查找，经甄别立案后，交由指挥中心派遣，指挥中心根据《指挥手册》规定的城市管理事件和部件问题的负责单位进行案卷的派遣，负责单位对案卷进行处理后，反馈处理结果给指挥中心，经信息采集员核查通过后，监督中心对该问题进行结案。

五、 城市管理体制“双轴化”的组织管理体系

根据苏州市机构编制委员会办公室《关于同意调整太仓市城市管理监督指挥中心机构规格的批复》（苏编办〔2011〕90号）精神，太仓市城市管理监督指挥中心为副科级建制事业单位，隶属太仓市城市管理局领导。内设指挥协调科、监督考核科2个副股级机构。其主要职责及人员编制规定如下：

1、主要职责： （一）负责组织建立市政府数字化城市管理电子信息系统；对城市管理的评价和监督办法进行拟定，从而建立起完善的监督和评价系统。(二)对受理和巡查的各类城市问题进行分类研究，从而确定处理的职能部门，及时的进行指挥，督促和跟踪以及派遣和监督。（三）负责对市政府相关的职能部门机构进行监督，评价和考核。（四）负责水源供应，供气和排水，市政，城市绿化，城市规划，房源的管理，建筑市场，建筑质量和公共交通，环卫环境等多方面。（五）对城市中违反法律规定的行为及时的发现，并采取相应的措施来进行治理。

管理方面的政策咨询、意见建议和抢修报修等业务的信息，并及时向相关部门（单位）传达。（六）要对城市信息进行管理和维护，要建立起城市管理工作的电子账本，进行数字化的管理。（七）负责组织城市管理有关课题和城市管理体制改革及管理职能调整方面的调查研究，为制定城市管理的相关政策和职能调整提出建议方案；综合协调各个部门之间的工作，从而对城市管理的方法进行分析和确定，同时还需要对难点和重点中作进行综合的治理。（八）承担市政府及上级业务部门交办的其他事项。

2、人员编制和领导职数

核定太仓市城市管理监督指挥中心人员编制10名。经费渠道为财政全额拨款。

核定太仓市数字化城市管理监督指挥中心主任1名，副主任2名,内设机构领导职数正职2名。

六、综合绩效评价体系

建立出完整的监督体系，是保证数字化城市管理模式能够长期有效运行下去的关键。通过系统中客观存在的、实时科学的数据对城市管理进行综合评价。实践证明，对单位、社区、个人的综合评价结果是保证城市管理各主体积极履行职责的有效手段。

1、区域重点难点高发问题评价

通过建立城市基础设施管理数据库，掌握城市事部件处置情况，对案件类别、高发情况进行充分分析和调研，运用数据分析和数据挖掘技术，建立评价模型，对数字化城市管理问题的源头进行实时有效监控和预警。

2、对各专业部门的评价

通过对各专业部门处置案件的数据分析，确保发现的问题得到及时解决，同时对反复性强的问题采取针对性措施，逐步降低此类案件的发生率。定期通报各专业部门对其负责的城市管理方面问题的处理情况，总结先进经验，解决存在问题，对各专业部门起到良好的督促作用。

3、对个人的评价

个人是城市管理系统中最基础的一环，但同时也是重要的一环。通过对从事数字化城市管理工作的接线员、巡查员、派遣员、处置人员的工作绩效进行量化

考核评价，同时与工资待遇挂钩的形式，起到了公正的管理人员、督促激励个人的效果。

3.1.3 太仓市数字化城管的亮点及成效

太仓市数字化城管系统2009年3月开始着手前期的准备工作，6月成立了数字化城市管理项目筹建工作领导小组，9月开始招标,12月招标工作结束。2010年1月完成系统集成和数字化城市管理软件系统的部署,2010年2月项目筹建工作领导小组结合数字化城市管理项目建设的实际，精心挑选了政治素质强、业务素质精的5名工作人员和7名派遣员,开展了试运行的准备工作，并积极引入先进的“服务外包”理念，组建了16人的城市部件、事件巡查员和6人的12319热线座席员两支队伍。

随着城市网格化管理逐步推广和实施，“数字化城管”模式的优势和成效不断显现，同时也得到了社会的广泛认同。2010年3月，太仓市数字化城管一期工程建成并开始运行，在城市基础设施维护和环境保障方面发挥了显著作用。一期工程累计总投资786万元。涉及普查范围32.32平方公里。数据普查共有7大类、104小类、140772个城市部件、9386个城市地址、402个万米单位网格、23个监督网格，这些部件合成154个图层。数字城管系统连接了经济开发区、河东街道、河西街道和28个相关部门，从而形成了区域管理和专业管理，协同配合、齐抓共管的大城管格局。同时每年度数字城管考核纳入了太仓市主题教育考核项目，与绩效挂钩，取得良好效果。至今数字城管已经稳定运行了近五年，成效明显。

一、城市管理绩效明显提高

太仓数字化城市管理建立市和局和他们下述单位之间互相沟通和交流的平台，将“万米单元网络”的管理方法和城市部件的管理方法相结合，从而实现出城市管理的标准化和信息化，动态化和细致化。还要保证城市中的问题能够得到有效的解决，从而实现责任到位，反应快速和运转高效的城市管理和监督体制。实现对市区的全覆盖管理，发现、处置、解决问题的能力大幅提升。具体体现在使用旧的城市管理办法，每月处置城市管理问题只有200多件。而实施数字化城市管理后，针对大量涌现的城市管理问题，各职能部门新增加的处置力量发挥了重要作用，试运行期间第一个月处置城市管理问题1500多件，是过去的7倍。

正式运行后，每月的处置问题基本上可维持在7000件左右。数字城管系统2011年1月正式运行以来，从系统运行情况看，功能较为完备、成效显著、运行基本稳定。截止2016年2月，共立案520415件，处置514697件，处置率98.9%，结案505591件，结案率97.15%。

二、促进了城市管理格局转变

数字化城管模式突破了传统城市管理中无法进行全面统计分析的问题，使各专业部门的处置能力、处置时效暴露于公共服务这个大格局下。城市管理各项数据资料简单化、直观化，促使太仓市主城区原有城市管理格局发生重大变化。

太仓市主城区分为老城区、新区（又分为新区一期和新区二期）两个片区。老城区面积较小，但市政设施老旧、居民小区、商场超市众多，管理难度大。新区面积广，但市政设施配套完备、道路宽敞、居住人员较少、管理难度适中。以往的城市管理中，老城区的市政、环卫、照明城市管理局的市政、照明管理部门和新区范围的市政、环卫、照明由新区城建局进行管理。数字化城管模式实施后，新区城建在大数据资料中暴露出了人员、设施的不足，在数字化城管实施一年多后，由政府协调将新区一期的市政、环卫、照明划归城管局统一进行管理。之后发文正式确立包括水利、管线等单位区域划分的调整（《关于加强主城区规划建设管理工作的暂行办法》太政发〔2011〕114号），管理的资源整合度和管理效率得到进一步提升。

三、优化改进了城市管理流程

数字城市管理系统先进的城市管理流程，能快速发现问题、处置问题、反馈处置结果，系统客观的进行考核监督，大幅提高了城市的管理效率，还要采用具有特色的数字化管理方案，从而实现在网上足不出户就实现了办公，从而实现案件的一秒钟传送，即时查看案件状态，队员用手机完成处置案件的流转回传，领导可以使用手机系统实时监督处置情况。案件发现、上报、立案、派遣、处置、核查、结案每个流程节点时间点都记录在数据库内，系统考核评价表可以实时对案件进行分部门、分时段、分类别进行生成考核评价报表，便于即时处置高发问题和各个部门间的配合，更有助于提高个体案件的处置效率。使用数字化城管系统后，案件处置时间从过去的平均一周缩短到了现在的数小时内，一大批顽固问题得到了集中解决，城市面貌大为改观。

四、深化了数字化城管平台建设

系统具有很多优越的特点，比如它的操作方面适用，对于统计和管理十分的方便，能够开放的程度很高，技术先进，可扩展性比较强，对于城市化的信息建设以及电子政务的应用方面，都具有很大的影响，城市建设和城市的管理更加现代化。太仓数字化城管系统建立了太仓市第一个统一的数字化GIS应用服务器平台，采用最新的ArcGIS9.3系列软件，为数字太仓平台建立了坚实的GIS服务基础。对照市十五届人大一次会议1号议案和市政府《加快推进城市管理全覆盖工作的实施意见》的目标任务，一方面完成数字照明、数字市政系统的开发建设，同时完成物业管理系统、智能停车诱导系统、城管家和渣土系统等项目的设计工作。完成了对“智慧太仓——数字城市全覆盖”系统的开发和运行，并且在2013年，在沙溪，新区以及双凤等区镇都要建设相应的数字化城管二级平台。2014年上半年浏河镇数字化城管二级平台投入运行，璜泾镇完成平台软硬件建设，基本达到网络和功能全覆盖。

五、拓宽了民众参与渠道

数字化城管是市民与政府沟通的平台，畅通了市民与。政府的沟通途径，加强了市民和政府之间的沟通和联系，从而实现了政府和市民能够进行良好的交流和互动，加强了市民和政府共同管理的城市格局。

六、节约整合了资源

对各项资源进行了有效的整合，对管理成本进行了有效的降低，从而加快了城市建设。太仓数字化城管系统正常运行每月可处置案件4000多条，按照以往传统城管模式需要处置人员1000多人，但是采用太仓数字化城管管理模式，只需要300多人既可完成，仅此一项就大大节约了人力投入。

七、监督评价体系科学合理

根据区域评价、部门评价和岗位评价三方面，建立出多种分析表，从而能够对城市中的相关要素，如城市管理巡查员、专业管理部门、城市综合管理部门及人员等，建立起比较完善的评价和监督体系。一是对工作过程的评价。综合评价城市管理巡查员问题发现和问题案件报送情况，监督中心受理、传递案件的情况，专业部门处理的整体情况和指挥中心案件派遣的情况。第二是要对责任的主体进行评价，具体来说就是各个环节中具体责任人，如巡查员、派遣员、处置人员的

个人的工作状态。最后是需要对工作业绩进行相关的评价，对专业部门在工作中发现的问题进行及时的处理，对部门协同情况等综合评价。

3.2太仓市数字化城市管理中存在的问题

从太仓市城市化城管的运营模式进行运用，对数字化城市管理系统最近五年对应的实践来说，数字化城管系统能够及时发现城市运行的各种问题。准确上报，可以实现快速派遣处置、督查处置结果、结案并进行评价，它对于太仓市建设“园林城市”、“文明卫生城市”提升城市整体形象、改善投资环境等方面，具有重大的推动作用。当然，在肯定取得的成绩的同时，也发现了数字化城管的建设与运行等方面仍然存在着薄弱环节，需要了解其本质，并进一步改进。 3.2.1系统运行方面

一、数字城管平台“大城管”使用效率仍不均衡

从太仓市数字化城管系统实际运用情况看，“大城管”模式覆盖住建局、公安局、城管局、工商局等近四十家单位和职能部门，投入运行后城管局数字化城管案件从最初的占比95%下降到50%左右，基本达到从城管局一个部门管理到多个部门各司其职。但是在近四十家单位、部门中，仍有近十家单位案件汇总量占比不到5%，说明对这些单位管辖的城市管理问题发现的还不够到位，少数单位常年没有案件，案件的发现、上报力度不大，大城管模式使用效率不均衡，其适用性还有待进一步拓展。这也从侧面反映了当前中小城市数字化城管使用上的不足。很多的城市都将它使用在市政的设施，城管监察和卫生环境方面，换言之，数字化城管系统在城市管理“小城管”职能范围之内发挥了较大作用。使用效率的不均衡限制了数字化城市管理水平的充分发挥，但是数字化城市进行发挥的根本在于信息和数据，并将这些数据应用于数字化城市管理、城市交通管理、人口管理、民政管理等城市管理的方方面面。这说明为了实现数字化城市管理可以适用于城市管理和公共服务的所有领域的目标，仍重而道远。

二、数字城管平台部门协调有待加强

随着“数字城管”建设运行逐步走向成熟、管理覆盖范围的不断扩大，城市管理横向职能的拓展和纵向的管理延伸得到了极大的丰富，众多市级单位、职能部门、镇级二级指挥部门都涉及到了“数字化城管”工作，而太仓市“数字化城

管”工作的具体实施机构只是城管局的一个下属事业单位，仅靠城管执法局的一个部门去协调全市的“数字化城管”工作，困难重重，因此迫切需要高位协调。从太仓市数字化城管平台近五年来的运行情况，对于事实清晰权属明确的问题处理效率很高。但对于疑难问题，如难以确认责任人和权属的电线杆、无主井盖，这些问题的处置需要充足的资金支持和保障。虽然政府定期举行市级数字城管平台运行协调会，但是平时遇到的需要靠各部门协调配合的问题，城市管理监督指挥中心的协调难度很大。与此同时，监督指挥中心与职能部门之间、单位与部门之间、部门与社区之间，仍不断暴露出了落实不到位、反馈不及时、沟通不顺畅和流转速度慢等问题，职责交叉、关系不清、相互推诿等情况也偶有出现。

三、奖惩体系配套有待完善

数字化城市管理系统为评价系统各部门的工作绩效提供了有力的技术支撑。对于系统内存在的数据可以生成评价表格，可以生成月度、季度、半年、年度绩效评价报表，并通过简报形式报送市政府及系统内各职能部门。但绩效报表对处置效能较低的单位督促效果不佳，一是根据太仓实际，绩效年表才体现在主题教育考核，一年奖惩一次。二是绩效考核评价在主题教育考核中所占分值较低，仅占2分。有奖惩措施，但是力度一般，数字化城市管理系统的成效会打折扣。 3.2.2管理维护方面

一、系统建设过于注重技术装备

近些年，城市建设和管理部门得到了越来越多的重视和推广，很多城市都建立起了数字化的城市管理系统建设。数字化城管系统是建立在现代信息化技术基础上，需要投入大量的资金购置服务器、路由器等先进设备，需要对城市设施进行数据普查，需要系统持续不断的研发和调试，需要人员培训。太仓市数字化城管平台同样投入大量经费，单单在软件开发和数据普查项目上投入约为140万，，与此同时，还购进了大量的屏幕显示设备，成立了监督指挥中心，配备了大量的硬件设备，投入巨大，对于太仓这个县级市来说不是一笔小数目。然而，在实际管理运行中，这些大屏设备往往在领导视察或同行参观时才会启动，投入较大效用却有限。

二、系统功能不全面、交互性不强，尤其容易忽视运行后的系统维护更新

数字化城市管理系统的开发一般是政府主导的软件开发，往往出现功能不全面、界面不方便、内容单薄的情况，特别是交付使用后出现需要改进的问题，软件开发商不热衷解决。系统建成运行之后是后续的应用和维护，应用维护成本也是比较高的，在建好之后不用再花钱的传统思维定势下，后期高额的维护费也经常会被领导和其他部门诟病。一旦忽视信息系统后期开发维护和管理，数字城管的应用功能无法跟上科技进步的脚步，发挥自身优势的空间将越来越小。数字化城管的关键是需要更好的解决城市中具有的问题，从而提高城市的环境容量和城市现有的服务水平。在实施数字城市管理系统的时候，一方面需要摆脱依赖技术的思维定势，又要着重于落实系统在运行后改进各方提出的系统需求、定期更新维护软硬件，着力于不断创新提升使用效率、使人机界面更加友好，用户使用更加便捷，着力于提高实际管理效果。

三、信息资源缺乏更有效的整合利用

目前，我国的很多城市都在进行数字化建设工作，数字化城市管理的核心之一就是资源共享。对一个县级市来讲，数字化建设与信息建设是一个整体。近年来，随着“智慧太仓”不断的发展和使用，全市的电子政务应用和服务水平得到了显著的提升，投入了大量的资金，在太仓市城管局主导下相继建成数字市政、数字环卫、GIS 应用、社区管理等多个子项目，智慧太仓建设初现雏形。但是智慧太仓建设还需要其他的部门对任务进行承担，建设每个部门的信息资源库，在部门之间缺少融通的建设，他们整体的融合度还不够，导致信息不能够进行充分的整合和使用，在数字化城市管理系统中也将难以发挥信息自身的价值。

重复建设和信息孤岛也是系统建设过程中经常容易初现的问题。一是建设单位急于求成，一味的扩大建设范围，在这个过程中却很容易对发展空间进行了限制，从而为未来其它的信息系统留下接口，给城市管理统一信息平台建设带来了比较大的兼容性问题。二是脱离了现实，不能够脚踏实地做好自己的本职工作，将注意力都放在了一些形式工作上，在系统建立的初期，就像要将交通，民政等各类工作都纳入到数字化城管系统中来。容易把整个系统变为投资昂贵的系统。如果不对重复建设的问题进行及时的解决，那么就会出现很多的信息孤岛，最后导致未来发展付出更大的代价。

3.2.3认知程度方面

重视的程度很低，还有很多的领导和工作人员没有充分认识到进行城市数字管理的重要向，还认为实现数字化城管是自己给自己找事做，对使用应用系统存在抵触和消极态度。

二是存在重技术轻管理的思想。肯定和重视数字化城管的建设好发展，但是把城市管理的数字化系统看做是一个万能的系统，认为它的存在能够帮助解决城市管理中遇到的一切问题。但是，实际上，城市管理数字化只是解决城市管理的一种比较有效的手段。在关注技术发展和进步的同时，也应该认识到市民参与的积极性，充分市民的积极性和创造性。

三是存在只看重建设但是不切实际应用。只将新模式的推行看做是一种潮流的工程，虽然在建设中投入了大量的资金，但是对于数字化的城管系统重视程度不高，没有发挥它应有的价值。 3.2.4队伍素质方面

一、各支城市管理队伍的信息掌握素质不够。

数字化城市管理的模式，包含的内容有:技术和工具的运用、信息系统的维护和技术是规范等，这些工作都需要有一定经验的人来完成。而现在的城市管理队伍中，虽然很多人对系统的运用很熟练，但是他们的知识结构比较落后，对信息掌握的比较少。

二、城市管理队伍的业务水平有待提高。

一是巡查员发现问题水平需要提高。巡查员作为发现城市问题的眼睛，对于各种城市问题应具有高度的敏感性，有个别巡查员存在只求完成工作任务，上报问题类别单一且多属道路卫生、街面秩序等问题，城市管理责任心不高，城市主人翁意识不强。

二是平台立案、派遣人员业务素质需要进一步提高。存在案件上报审核不严、派遣出现错误的现象。

三是部分处置单位处置城市管理问题效率不高。部分单位或多或少存在推、拖的侥幸心理，在案件处理方面会出现案件反复发送、核查多遍不通过的情况。

三、化解矛盾，促进和谐、做群众工作的能力有待提高。

数字化城市管理工作是面向群众的工作，要求管理的开放性、民主性和互动性。和传统的城市管理模式相比，城市管理队伍趋向于单向性，以至于高高在上的感觉，和数字化城管新的定位、新的要求和新的观念，他们之间存在一定的差距。新形势对城市管理人员来说是一个挑战。部分人员存在社会实践经验不足，做群众工作，化解矛盾的能力不强，缺乏与基层群众沟通的语言等问题，容易在城市管理工作中容易使矛盾加深，造成不好的影响。由于管理工作中，存在一定的隐患，没有很好的处理，在管理中缺乏工作做上前的前瞻性，制约了城市管理水平的提升。

3.3存在的问题的原因分析

太仓市数字化城管存在一定的问题，也试着从实践中寻找造成这些问题的原因，主要通过数字化城市管理的公共管理理论依据、理念价值等方面来了解它，分析它，改进它。

3.3.1 数字化城管系统与原有管理体制时有冲突

在论文第二章数字化城市管理理论依据所提到的公共管理“多中心治理理论”，

是指数字化城市管理就是利用现代先进的信息技术，通过平台和监督系统，将政府的机构、市民、媒体和公共服务的单位，紧紧的联合在一起，形成治理网络。在此过程中，数字化城管监督指挥部门需要担当发布命令、指派任务、沟通协调、考核评价的任务。这种模式打破了以往城市管理单位间的壁垒，或多或少触及了相关单位的利益。虽然市政府组织成立了相关部门的负责人，在“数字城管”的领导下，设立了办公室，作为开展工作的机构。实际上，这个机构还存在调度能力较弱、其他单位重视度不高等劣势。数字化城市管理模式是一个系统，它需要行政的流程来进行协调。但是，在现有的行政体制下，各个部门的管理权限很复杂。数字城管涉及众多部门，需要有统一的框架，以及有力的综合能力。而我国现在的体制，缺乏一定的组织规划。各行业、各部门各自为政，标准各不相同，重复投资、资源浪费，导致条块分割、局部利益冲突等现象。数字化城市管理的

模式面对的是，各个单位的体制自下而上，经常面对各个单位不合理的资源配置，会遇到很多阻碍。很多巡查发现的城市管理问题，由于部分环节运行不畅，落实处置困难重重，效率不高。

缺乏定期的强有力的高位协调。数字城管高位协调模式发挥作用的核心动力是市长定期牵头召开综合协调会议。在太仓尚未形成制度性的市长（街道办主任）协调会议，有些问题在数字城管系统中积压到一定阶段才开始牵头协调，这也正是导致一系列跨部门、具有冲突性的问题仍然难以解决的主要原因。

绩效评价影响有限。绩效评价系统的统计数据依赖各类城市管理案件的上报、结案及汇总。换句话说，绩效评价的数据来源于政府内部的监督，市民投诉、热线电话等未真真纳入整个绩效评价之中。此外，定期形成的数字化城管绩效评价报告，多数仅通过政府简报的形式报送市领导和相关责任部门，供政府内部掌握和参考，未在主流媒体、报纸进行公开。广大市民无法便捷的了解各部门的绩效情况，无法对政府部门形成更大的绩效压力。 3.3.2数字化系统平台功能还不够完善

数字化城管系统应作为一个大脑中枢，各个专业的子系统之间实现了双向的沟通、信息的共享，通过这个平台，城市管理的决策有了更加完整的信息，逐步实现了信息化。而现阶段开发的数字化城管平台大多以县级市为单位，如太仓、昆山、张家港等都有独立的数字化城管系统，平台不易整合，使得苏州市都难以共享下面县市的各类数据库资源。

3.3.3职能部门对数字化城市管理认知仍待增强

经过数字城管平台近五年来的运行，各相关职能部门对数字化城市管理系统的基本情况、各自的职责权限及所承担的目标任务等均已基本了解，但是对实施数字化城市管理工作的意义和作用认识较为模糊，存在着各种对数字化城市管理模式的认知误区。

第一，城管局在整个数字化城管系统中承担大部分指挥协调工作，使得很多专业单位潜意识认为数字化城市管理是城管局的事，存在城管局专门给其他部门、单位多找些事情来做的思想。

第二，“技术决定论”。认为“网格化”技术可以拿来就用，只要建好数字化城管系统就能解决传统城市管理模式的弊端。其实再完美，都会受到其他因素的影响。比如：行政的环境、文化和体制等，信息化不只是信息论。

第三，忽视了信息技术的作用，尤其对行政工作的变革作用。推进数字化城市管理的模式，是一种浪费的看法。由于对信息的了解和使用程度，每个部门人员存在不同，因此对数字化城管的模式的认识也存在偏差。没有统一的认识。因此对数字化城管较大的前期投入持不赞成态度。 3.3.4数字城管系统的社会知晓度不高

数字化城市管理，一方面连着政府，一方面连着百姓，具有提升政府服务的功能，推行政府政务的公开度，整合政府的资源，建设服务型和节约型的政府，是实现城市管理现代化的重要工具。社会知晓度不高直接影响到数字化城管系统作用的有效发挥。所以要加强数字化城管推广应用对政府和百姓的意义非同寻常。在提高思想的认识过程中，既要防止在运行中出现的问题，来破坏数字化城管的运作，又要防止某些人掩盖部门的责任。通过多种层次和多种形式来宣传，激发广大市民的好奇心，以实际的行动来投身数字化的发展，使得数字城市化管理的发展更加的快捷。数字城市化管理才能取得效果。 3.3.5城市管理人员素质参差不齐

数字化城管理论中，精细化管理是其中重要内容。实施城市的精细化管理，首先，根据管理的标准和规范的制度。精细化管理的要求是，不仅要关注每一个管理细节，而且要制定具体的管理标准，如市政设施损坏什么样的程度需要维修更换，各类数字城管问题的处置时限评定等。而城市管理人员素质的参差不齐往往会导致各类问题的发生，如轻微的问题上报了，提升了处置成本，严重的问题未上报，导致危险发生，这些都是应该杜绝的。再如不严格遵守精细化管理标准，则会导致问题处置超时，处置不规范达不到结案标准重新发回处置等，都将影响数字化城管的系统效能。

其次，使用信息化设备能力较差。无法充分利用各类信息资源，比如：城市

道路的实时监控系统、环卫的监督系统等，导致投入大量资金建设的市容监控设

备其实没什么用。共享相应的设备和信息，避免了资源的浪费。同时，城市管理人员的计算机水平会显著改善系统的接受度。数字化城管系统的手段是一信息化，各个部门他们之间互协调。所以，系统只有正常的运行，才能保证操作熟练。如果不具备这个能力，首先应该是培训，然后再进行工作。

城市数字化管理的数字城管，以及数字化管理信息系统的建立，需要有一定专业知识的工作人员来进行操作和维护。因此，城市的管理者素质依然是影响数字化城市管理发挥作用的重要原因之一。

第4章 我国数字化城市管理模式发展对策及趋势

4.1我国数字化城市管理模式发展的对策

自2004年5月起，北京东城区率先推行了城市数字化的管理模式。在全国范围内，这种模式已经被各级城市管理者所关注和重视。目前，从已经建成的数字化城市管理的城市，根据运行的情况来看，没有发挥它实际的作用和效能。我国的数字化城市管理模式与先进城市存在很小的差距，虽然我国的模式具有自己的特色，在管理水平上存在很大的差距。为了使数字化城市管理的模式尽快的完善和充分发挥效能，我们需要弄清楚他们的关系是什么，通过创新措施，来推动城市管理上一个台阶。

4.1.1优化和完善数字城管系统

数字化城市管理系统的核心理念是提供服务，更是城市管理的终极目标，优化完善数字城管系统，使其更好的提供服务，可以从以下几方面着手。第一，对信息的采集要加强。普查城区内，对基础数据进行记录，而那些街巷里的，需要进行普查和补测，从而实现全面的覆盖，清除盲区。第二，数字化信息的展示应多样化。平台应该向社会的公众，传达城市管理的基础资料和相关的进展，同时社会公众对城市管理的投诉，应该加以重视，为政府提供一个参考。第三，数字

化管理的效率。完善各个部门之间的联系，建立相关的管理人员及时的调查案件，以备存档。努力在最短的时间内，联系到相关部门的负责人。 4.1.2构建城市公共数据中心

通过资源的整合，来构建城市公共数据中心。从而实现了数据的集中管理。在数字化城市管理统一规划、管理和维护的基础上，为市民提供及时的城市信息，为他们的检索和定位提供了便利，有效的推动了它的发展；城市公共数据中心的特点是：大量分散的数据，以及重复的数据，在成本上起到了节约的作用。因此政府部门在搜集、分析、传递和利用知识的时候，应该把管理和政府的业务有效的结合起来，作用管理效率才会提高。 4.1.3加强宣传力度

数字化城市管理，一方面连着政府,一方面连着百姓。它可以提升政府服务的效率,是实现城市管理现代化的重要工具。让各级的部门领导,特别是主管城市管理的高层领导，能够清楚的认识到开展“数字城管”的意义,还应该了解和重视“数字城管”。让他们自觉的遵守城市管理的标准,同时要调动他们的热情,使公众参与“数字城管”的渠道更加的畅通无阻。

参与之前必须由一定的知情权。公众先充分的了解“数字城管”带给人们的生活和环境的好处,才能够使得观众积极的参与进来。通过有效的方式，比如：进行现场宣传、手机发短信、门户的网站和新闻媒体等,才能够提高群众对它的认识。群众对“数字城管”反应的各类问题,要及时的处理。应向社会公开信息,实现与市民的互动。 4.1.4培养高素质专业队伍

系统要运行良好，必须具备高素质的工作人员。从技术上来讲,数字化城市管理内容有：运用技术和工具、信息系统的维护、技术的规范等，这些工作都需要具一定经验的人才能完成，即使是那些外面巡查的采集员,也必须掌握一定的技能；从抽象角度讲,现代管理的思想，诸如民主的管理和反馈等，在数字化城市管理工作中都有涉及,只有理解“数字城管”了,才能把它运用好。可以城市的现代化管理。为了实现数字化城市管理,在各个地区必须得有一支精良的人员。

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