城镇化与农民进城1

教学 城镇化与农民进城 专题 周次 第6周——第11周 学时 教 学 要 点 一、什么是城镇化？ 1、城镇化概念 2、城镇化率是怎样计算的 3、 “就地城镇化”的概念 4、城镇化与城市化的区别 二、我国农村城镇化政策的历史演进 1、控制城市化 2、推动城镇化 3、引导城镇化 三、进城农民基本情况 1、进城农民规模 2、基本特征 3、区域分布 4、工作状况 5、收入及居住条件 6、权益保障状况 四、农民为何要进城 1、农民进城的意义 2、农民工进城的动因 五、农民进城带来的挑战 1、农民被动进城问题 2、城镇管理问题 3、户籍制度改革问题 4、其他相关问题 六、政策建议 1、户籍制度 2、土地制度 3、劳动就业制度 4、社会保障制度 5.、其他相关制度

1、城镇化。城镇化的概念在不同的学科中有不同的界定，内容也不一，了解城镇化的内中之意，才能较好的把握本章内容及理清城镇化与农民进城的关系。 2、进城农民的基本情况及原因。在改革开放和走向现代化的中国，人口由农村向城市的流动是不可避免的，也是有益于经济发展的。进城农民是指户籍在农村，在城镇从事非农业6个月以上的劳动人口，这是教 学 重 点 与 难 点 在当今中国特有的户籍管理制度环境下，经济社会转型时期出现的特殊群体，即一般所说的农民工。不管是主动进城抑或被动进城，他们都是中国城镇化建设的一队主力军。 3、农民进城带来的挑战和对策。在肯定农民进城积极作用的同时，也应该看到农民进城后城乡经济社会发展中出现的新问题和新风险。我们目前所处的社会既是一个充满机遇的开放社会，同时也是一个“风险社会”，在风险社会的形态之下，传统意义上的风险被赋予了新的时代特征，风险因素与诸多社会问题相交织，表现出迥异的性质。但是，农民进城是工业化和城镇化一个不可避免的必然过程，符合社会分工和经济结构变换的时代潮流。因此政府应尊重农民的选择，并做好相应的服务工作和制度改革。 教 学 手 段 传统的讲授型手段与多媒体手段相结合，结合制作的多媒体课件教授教学内容，并结合视频短片，丰富课堂教学内容。 参 考 资 料 [1] 《农民工离市民化有多远》，《中国经济导报》2010年9月16日。 [2] 刘迎秋：《积极稳妥推进城镇化》，《人民日报》2010年1月19日。 [3] 徐小青、崔传：《城市如何接纳农民工？》，《时事报告中心组学习专刊》2011年第1期。 附后 教学内容 批注

一、什么是城镇化？ 1、城镇化概念

人口学讲的城镇化是农业人口转化为城市人口的过程，即以农村人口不断向城市迁移和聚集为特征的一种历史过程；地理学上的城镇化是农村地貌转变为城市景观的过程；社会学上的城镇化主要是城市文明覆盖农村，农村生活方式向城市生活方式转变的过程；经济学角度看，城镇化则是由农村传统的自然经济转化为城市社会化大生产的过程。

所以，城镇化一方面是人口由农村向城市迁移聚集的过程，同时有表现为地域景观的变化、产业结构的转变、生产生活方式的变革，是人口、地域、社会经济组织形式和生产方式由传统落后的乡村型社会向现代社会转化的多方面内容综合统一的过程，是一个国家或地区经济社会发展进步的主要反映和重要标志。

2、城镇化率是怎样计算的 城镇化率（城镇化水平）通常用市人口和镇人口占全部总人口的百分比来表示，用于反映人口向城市聚集的过程和聚集程度。人口城镇化的统计方法，是以2000年全国第五次人口普查得到的城镇化率为基础，每年的人口与城镇化抽样调查结果进行推算。

3、“就地城镇化”的概念 所谓“就地城镇化”，就是农村人口不向大中城市迁移，而是以中小城镇为依托，通过发展生产和增加收入，发展社会事业，提高自身素质，改变生活方式，过上和城市人一样的生活。事实上，农民进城仅仅是城市化的一种表象，它的实质则是农民职业非农化、生活方式城市化和思想观念现代化。

4、城镇化与城市化的区别

城市化和城镇化是两个截然不同的概念，分别代表城市化的两个不同阶段：农村城镇化和城镇城市化（城镇自身的发展和素质的提高）。以城镇化替代城市化，实际上是把城市化的两个不同发展阶段混为一体。

农村城镇化作为整个城市化过程的重要侧面，是城市化体系中的重要组成部分，主要是指以乡镇企业和小城镇为依托，实现农村人口由第一产业向二、三产业的职业转换过程，居住地由农村区域向城镇区域（主要为农村小城镇）迁移的空间聚集过程，表现在农民生活水平的提高、生活质量的改善和整体科技文化素质的增强。

从实践角度看，农村城市化和农村城镇化是两个既有联系又有区别的概念。两者的相同点是指人口从分散到集中，农村人口到城镇人口，农村地域到城镇地域，农村活动到城镇活动，农村价值观念到城镇价值观念，农村生活方式到城镇生活方式的多层面、宽领域、纵深化的综合转化过程，是农村产业结构变动与重组、农村人口素质不断提高、城乡生产要素双向流动的过程，但两者的侧重点不同。“农村城市化”的侧重点主要是以农村人口向大、中城市转移的“城化”过程，即以现有城市吸纳农村人口，农村人口向现有大中城市的转移积聚、现有城市不断扩大的过程，而“农村城镇化”则主要是指农村人口区域内的小城镇转移和积聚的“镇化”过程。

在城市化过程中，一直存在着两种战略思想：一是城镇化战略，一是城市化战略。两种战略的区别在于基础不同、目标不同、实施路径与内部机制不同、实施的效果不同。选择何种城市化战略必须与国情相结合。

城镇化战略是指通过兴办乡镇企业带动小城镇的发展，进而带动乡村工业

化，推动城市化进程。其逻辑是：乡镇企业在当地的兴起带来了乡村工业化，出于降低生产成本和交易费用的追求，乡镇企业逐步向消费者聚集的地带集中，促进小城镇的发展；城镇的积聚功能和规模效益吸引大量非农业产业向城镇集中，城镇工业兴起，推动工业化； 受非农业高工资率的吸引，大量农民向城镇转移，城镇人口增加，城镇规模扩大，城市化水平提高。

城市化战略是指通过现有城市规模的扩张、功能的完善，以及大量新建城市的兴起，充分发挥聚集效应，规模效益以及扩张效应，吸引大量农民脱离农业，离开农村，进入城市，实现农村向市场主体-居民转变，带动整个国家现代化的发展。

二、我国农村城镇化政策的历史演进

新中国成立以来的我国城镇化政策，依政府在城镇化过程中的不同作用和表现，可以划分为三个不同的发展阶段，即控制城镇化阶段（1949年至1978年）、推动城镇化过程（1979年到1993年）和引导城镇化过程（1994年至今）。

1、控制城市化

建国初期开始实施的控制城镇化发展的政策主要包括一下几个方面的内容：

（一）通过调整建镇标准控制城镇数量。这是对农村城镇化的最为直制的控制。

（二）通过户籍、就业和保障等制度限制人口流动。

（三）特殊的积累机制使农村缺乏城镇化的经济支撑和动力。在这一时期，政府通过对农产品统购统销和工农业产品价格剪刀差来形成一块超儿利润并将其转化为工业化的资金来源。据

2、推动城镇化

20世纪70年代末，推进农村改革已是大势所趋。在改革中，政府出台了一系列相关推动城镇化发展的政策。

（一）重新确立镇的法律地位，放宽建镇标准” （二）部分地消除了城镇化的制度障碍

这主要表现在户籍管理制度的松动和就业及社会保障制度的灵活变通。 上述政策对农村城镇化发展发生了重要的推动作用，但是，在这一阶段政府还要着眼于确定城镇化的大方针。 3、引导城镇化

在1992年明确经济体制改革的市场化趋向之后，农村发展和小城镇建设在国民经济发展所扮演的角色越来越重要，政府用政策引导农村的城镇化显的尤为重要。

上述一系列文件的出台，表明我国政府发展推进城镇化的政策与前相比，发生了根本性变化：

（一）小城镇战略地位的转变。 即由推动农村和农业发展的“大问题”转变为“关系到我国经济和社会发展的重大战略问题”。在推动城镇化阶段，政府更多的是将建设小城镇作为推动农村和农业发展的重大战略问题“。

（二）小城镇发展机制的转变。 即由政府控制和主导的机制转向政府引导的市场机制为主。无论是控制城镇化阶段还是推动城镇化阶段，政府在城镇化中均居主导地位，主要依靠强有力的计划和行政命令控制了或放松小城镇数量和规

模、人口迁移、商品流通以及生产要素的流动。在《关于小城镇健康发展的诺干意见》中显示出不经济的要求，改革创新。。。。。。走出一条在政府引导下，主要通过市场经济建设小城镇的路子“政府不再通过直接的行政干预小城镇的发展，而是让市场在商品流通、生产要素及人员流动等方面发挥主导作用。 （三）小城镇发展方式的转变。 即由粗放的发展方式向小城镇发展缺乏科学集约的方式转变。

（四）小城镇发展制度环境的转变。 对某些制度不是灵活变通或修补，而是大幅放宽限制。

总而言之，改革开放以来，我国城镇化水平迅速提高，已由1990年22%上升到2009年的46.9%。城镇人口随之快速增长，由2.54亿人增加到6亿人以上。中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2010》指出，今后20年，中国将以每年2000万人的速度，实现农民向市民的转化。也就是说，到2030年将有4亿农民进城，中国城镇人口中有一半是农村移民。

农民进城是长期趋势，但由于中国的特殊国情，人口多，主要是农民多，又在长达几十年的时间里搞计划经济、实行城乡隔离的二元经济社会政策，使农民的这种转移带有中国特色。如果这个庞大的群体不能融入其所在的城市，必然在城市形成“新二元结构”，威胁城市的和谐发展。进城农民怎么进城？进城后如何生活？这些问题不能得到妥善解决，农民进城只能从理论上“看上去很美”。这就意味着诸如户籍制度、土地制度、劳动制度、社会保障等有关制度的改革和完善迫在眉睫。

下面我们根据国家统计局的调查资料，来看看今天已经进城的农民的工作、生活情况。

1、进城农民规模

2009年度全国农民工总量为22978人，占农村46875万劳动力的49%。 2、基本特征

农民工以男性和青壮年为主，已婚者居多。 3、区域分布

从农民工的来源看，主要还是东部地区，其次为中部地区，西北地区最少，其比例分别是44%、31%和25%。

4、工作状况 在行业颁上，以制造业，建筑业和服务业为主，但制造业的比重在下降。其%。 5、收入及居住条件

2009年，农民工月平均收入为1417元。

不同行业收入水平差别较大，制造业、服务业和住宿餐馆业收入水平偏低，批发零食业和采矿业收入增长相对较慢。

住房以雇主或单位提供为主，但仍有四成农民工的记住或单位不提供住宿也没有住房补贴。。

6、权益保障状况 近几年来，各级政府高度重视农民工工资拖欠问题，制定了一系列政策措施，已取得了明显成效。

农民工签订劳动敛财的比例较低，近六成农民工没有签订劳动合同。

四、农民为何要进城

1、农民进城的意义 农民进城，不仅为农民的就业门路打开了广阔的空间，促进了劳动力市场的发育，在某种程度上也是推进中国的体制改革和社会转型的重要动力源泉。

第一，转移农村富余劳动力，优化劳动力资源配置

传统的重工业优先发展战略及其派生出来 的一系列制度安排，导致了大量农村劳动力滞留在土地上，以隐形失业的形式存在。

劳动力从低劳动生产率的第一产业向高劳动生产绿地二三产业转移，意味着劳动力资源配置的优化，而2亿多劳动力的这种优化配置，则是经济社会发展的巨大推动力。

第二，促进市场发育，提高劳动力市场化程度 随着改革的深入，农民在市场上的主体地位不断强化，现在农民的市场主体地位已经确立；农民择业与流动的自由度也得到加强，目前农民择业和流动以基本不受限制；企业使用农民工的自由度也得到加强，时至今日，尽管户籍制度改革还没有完成，但作为劳动力市场需求主体的企业，对农民工的使用已基本不存在什么制度障碍，企业对农民工的用工基本是自由的；地区间农民工的工资差距也有收缩的趋势。这些说明农村劳动力市场化程度提高。

第三，打破区域分割的就业格局，促进城乡二元结构的转换

传统的计划经济分割了城乡劳动力配置，把城乡劳动力人为地分割开，城乡之间的人口迁移和劳动力流动不畅。当然这种就业体制对于避免国家工业化初期过多的农村人口向城镇流动所造成的城镇人口膨胀，工业化成本上升曾起过积极作用，但它不能适应市场经济的要求。

第四，为改革提供制度需求，是促进中国改革的重要动力

农村劳动力市场改革，农村劳动力就业问题的解决，尤其是跨地区流动就业的解决，蕴含着深刻的体制边个因素，是推动改革和体制创新的重要力量。2、农民工进城的动因

农民为什么要进城？农民背井离乡，进城务工经商，有两种情况： 第一种情况：主动进城

最典型的就是深圳，这是一个由南下打工的农民建设起来的移民城市。在这个城市里，有许多主动进城并在城市成功立业、安家落户的外来务工人员。比如杨诗勇，这位广东省优秀农民工、五一劳动奖章获得者，拥有深圳户口已经1年多。他到深圳打工近20年，从一个底层搬运工直到社区专职工会副主席。杨诗勇是主动进城者中凭借自身努力获得成功的典范。

第二种情况：被动进城

李为民曾经是广西恭城县的一位村民，不过如今他有了更时尚的称呼——“准市民，他家祖祖辈辈生存的江贝村如今也换了一个更加洋气的名字滨江苑，虽然李为民用征地补偿款建了一栋二层小楼，生活方式渐渐变得跟城里人一样，但是他受农业户口所限，在诸如养老保险等问题上享受的是与城镇居民不一样的区别待遇。更令他发愁的是过去只种过柑橘的他失去后只能靠摩托载客维持生计。歧视，农民进城，也不完全是主动选择的结果，也有像李伟民一架这样被进城的情况存在。

所谓被动进城是农民因为失去土地等因素而被迫选择到城镇务工经商的进城方式，随着我国陈振华的快速发展，尘世的用地需求大大增加，数以千万的农民从土地上玻璃出来，成为了一个庞大的舍狐疑群体。

在肯定农民进城积极作用的同时，也应该看到农民进城后城乡经济社会发展

中出现的新问题和新风险。我们目前所处的社会既是一个充满机遇的开放社会，同时也是一个“风险社会”，在风险社会的形态之下，传统意义上的风险被赋予了新的时代特征，风险因素与诸多社会问题相交织，表现出迥异的性质。

1、农民被动进城问题

伴随着工业化和城市化进程的快速发展，我国目前非农业用地的需求量随之增加，农业用地被大量征收的趋势成为必然，这种状态导致大量农业土地诽谤农化。而世代以土地为生的农民，失去了土地就以为着失业，没有经济来源，市区生活的保障。作为弱势群体的失地农民难以借助自身的力量影响政治决策，也就难以使得公共政策从根本上维护其自身权益，导致逐步地社会排斥和社会边缘化，残酷的社会现实就会诱发心理上的变化，产生相对剥夺感和不满情绪，因此会出现一系列日益严重的社会问题，征收土地引发的恶性事件，群体事件屡见不鲜。所以，失地农民问题不仅仅是征地，补偿的经济问题，更关乎社会稳定和可持续发展。

农民从来深处不断失地的境地，又赶上赖以户口的市场迟迟不能回迁，生活艰辛可想而知。在辽东，农村每年一架只要有1000元钱，就能维持生活。可宽甸县城厢村一些失地农户连这个最低标准都达不到，生活相当艰难。

2、城镇管理问题

第一，资源的整合。农民工进城，一方面会使企业成本降低，生产规模扩大，从而导致了规模效应，增加陈真的就业机会，从而水涨船高地增加陈真原居民的就业机会，但另外一方面，尤其是短期。在同一个劳动力市场上，一部分人就业的增加，会使另一部分人的就业程度不同地减少。农民工在陈真武功经商，自然会减少当地人口的就业，这就是劳动力市场的替代效应。就目前而言，由于户籍制度等因素带来的对农民工歧视的存在，这种冲击的力度还是有限的，但是在城乡一体化，农民工市民化的大趋势下，歧视的程度将逐渐减小，相应地，这种冲击力度可能会加大。因此，如何应对这种冲击是城镇面临的一大课题。 对于农民工带来的就业冲击，以前一些城镇政府简单地采取各种政策措施限制农民工就业，很显然，这些扭曲市场的做法，会使农民工这一廉价劳动力的比较优势大打折扣，是一种损人不利己的行为。事实上，农民工这一资源的利用，需要统筹城乡两种资源，需要将农民工同城镇原有的劳动力资源进行整合，这是城镇面临的一大挑战。

第二，社会的融合。从理论上讲，在市场经济条件下，城市化进程的推进有利于消除城乡二元结构，但是，由于在推进城市化进程中往往偏重于城市建设，而对城乡体制改革没有引起足够的重视，城乡二元结构没有得到同步改变，城市壁垒依然森严，不仅农民难以进程就业，城市的先进生产力和先进文化难以向农村辐射，反而在城市内部又产生新的二元社会结构。这种新的二元社会结构表现为已经进城就业的农民工与户籍居民的明显差别。虽然在职业上这些农民工都成了城镇产业工人，但由于农民工没有改变农民的身份，他们在分配（工资），再分配（社会保障）等各方面仍遭受严重的不公平待遇，成了城镇中最缺乏保障的弱势群体和边缘人群。

城镇中新的二元结构使农民工与户籍居民难以融合。从农民工的角度看，他们在城镇社会也已经表现出一定的适应性，有着融入城镇的强烈愿望，希望能成为城镇的一分子；而原有城镇居民虽然在理智倾向于接纳农民工，但在现实中有些市民并不愿真正地与农民工交往，他们对农民工不感兴趣，甚至不希望他们的子女和农民工子女交往。这说明在有些市民内心深处对农民工还是有一些排斥心

理，个中原因既有自身素质的问题，也有历史造成的市民的优越感以及由于对农民工的不了解所导致的隔阂。

因此，在城乡一体化，农民工市民化的大趋势下，农民工的社会融合问题显得越来越迫切，这也是城镇面临的一大挑战。

第三，管理的调试。在传统计划经济体制下，整个社会按城乡分割的方式分别实施管理，城镇政府管理体系主要按城镇户籍人口的规模和分布进行设置。改革开放以来，随着人口特别是劳动力跨地区，跨城乡流动的规模不断扩大，东部发达地区一些城镇劳动力和居民的构成发生了重大变化，有的流入农民工人数甚至超过了当地户籍人口。进城农民工与城镇原户籍人口同样为城镇创造了大量财富，提供了大量税收，却因不具备城镇户口而不能在享受政府提供的公共产品和服务方面得到“市民待遇”，出现“一城两制”的格局。这表明，城镇政府在计划经济条件下形成的管理理念、管理体制、管理内容、管理方法，已经不适应新的经济和社会基础，不适应工业化和城市化迅速发展的时代潮流，不适应建设和谐社会的要求。

值得一提的是，2006年颁发的《国问务院关于解决农民工问题的若干意见》要求对农民工实行属地管理，把农民工纳入城镇公共服务体系。输入地政府要转变思想观念和管理方式，要在编制城镇发展规划，制定公共政策，建设公用设施等方面，统筹考虑长期在城镇就业、生活和居住的农民工对公共服务的需要，提高城镇综合承载能力。要增加公共财政支出，逐步健全覆盖农民工的城镇公共服务体系。

可见，大量农民工源源不断进城就业，居住和生活的历史性变化，使作为农民工流入地的城镇政府面临一系列新的问题。如何更好地履行职责，迎接这些新市民，加强和改善对他们的公共管理与服务，是城镇政府面临的重大课题。 3、户籍制度改革问题 首先，户籍制度造成了人们身份的不平等。户籍制度安排的核心内容就是将户口分为两大类——农业户口和非农业户口，并将户口与不同的权益相结合，规定持有不同户口的人，享有不同的权益，并且以血统的延续加以继承，这与人与人之间平等的理念背道而驰。

其次，户籍制度造成了发展上的不协调。长期以来存在于城乡之间，乃至城镇之间的正常人口迁移被阻隔，严格限制“乡进城”、“农转非”的户口迁移政策，为农村富余劳动力的空间转移设置了制度保障，严重影响了中国的城市化进程。这与我国当前的快速城市化，快速现代化的发展需要存在矛盾。

第三，户籍登记获取的人口统计信息不准确。随着非户籍人口的大量出现，户籍登记作为人口统计的一项常规手段，已经越来越无法准确反映真实的人口信息，一些城镇的户籍人口数只有实际常住人口的70%~80%，按照户籍人口计算的经济指标也因此备受质疑。

第四，依据户籍人口的城市管理不可靠。城市人口的宏观调控、管理目前还是以户籍为判别标准，导致一定程度的管理“失效”，许多大城市的户籍人口计划生育工作卓有成效，实现了自然变动零增长甚至负增长，但是城市人口的实际规模仍在膨胀，流动人口的计划生育也没有严格纳入城市管理的主渠道。

户籍制度必须改革，却又难以改革。第一，户籍制度在当代社会管理中的工具价值依然存在，许多按照行政区划实施的管理仍然以户籍人口作为分享地区公共资源的资格标准，比如高校招生。第二，巨大的城乡差别预示着，如果户籍制度改革步伐太大甚至简单地取消户籍制度，将会使社会面临巨大的风险，我国大

城市对农村人口具有极大的吸引力，户籍制度的存在一定程度上缓和了流动人口对大城市的冲击力，使我国不至于走上南美、南亚等发展中国家所经历的过度城市化、城市贫困化的道路。第三，在城市主义盛行的当代社会，户籍制度改革也面临来自城市强势话语权阶层的阻力。

以河南户籍制度改革为例。2001年9月，提出“买房可办郑州市户口”；2001年11月1日，郑州市规定，从当天起亲属投靠、新生儿入户、购房入户、投资纳税入户、工作入户、大中专院校毕业生入户等7种情况可以办理郑州市区户口；2004年8月，河南公安机关推出23条服务承诺，户籍门槛再次降低；2004年9月，户籍新政被叫停；2007年全国“两会”前夕，河南省又出台“大政策”，在全国范围内取消户籍差异??但是，新政实施时间不长又被紧急叫停，主要原因是基础设施、学校资源、社会保障、医疗保险等配套设施跟不上，责任不在公安机关。可见，户籍制度改革较为复杂，需求全盘规划。

4、其他相关问题

需要指出的是，近年来，从中央到地方各级政府为农民工做了大量工作，进城农民工的工作生活状况有了明显的改善，但农民工还有许多待解决的具体问题，尤其是如下几个方面比较突出：

一是工资待遇和劳动环境仍然问题不少。农民工工资水平普遍低下，欠薪现象依然存在，这已成为我国分配领域一盒突出问题。农民工的劳动安全及卫生条件很差，往往缺乏最基本的权益保护。农民工超时间、超强度劳动现象非常普遍，休息权没有保障。而且，农民工还不能平等地获得就业权利和公共就业服务。

二是农民工的社会保障待遇普遍缺少。由于现行的城镇社会保障制度的安排，以及城镇政府和企业认识差距等因素，绝大多数农民工享受不到基本的生活保障。

三是农民工很少享受城镇政府提供的公共服务。比如，农民工子女义务教育困难，居住条件比较恶劣，公共卫生服务不到位。

四是农民工维权困难重重。包括维权法治不健全，很难正常行使民主权利，侵犯人身权利的事时有发生。

这些问题的解决，不是某项改革就能完成的，需要进行全面的综合配套改革，包括劳动就业制度、社会保障制度、教育制度等。

六、政策建议

农民进城是工业化和城镇化一个不可避免的必然过程，符合社会分工和经济结构变换的时代潮流。因此政府应尊重农民的选择，并做好相应的服务工作和制度改革。

1、户籍制度

作为作为我国经济社会生活中的一项十分重要的制度，户籍制度的深化改革涉及不同阶层、不同群体的利益，其复杂程度和困难程度都是很大的。因此，新一轮的户籍制度改革，需要遵循一定的改革原则，包括政府主导和市场化相结合原则、利益均衡原则、循序渐进原则等。

从各地的实践情况看，改革的难点在于城市公共资源的承载能力有限，户口上扶着的福利太多，因此需逐步剥离各种福利待遇，让户籍制度回归“本位”，使户籍管理只成为像世界各国普遍采用的国家行政管理制度。其主要功能是：政府职能部门通过公民基本情况的登记管理，确认公民的民事权利和民事行为

能力，证明公民的身份，方便公民参加各种社会活动；通过户籍登记，为政府制定经济社会发展规划、实施包括治安管理在内的各种行政管理提供人口数据及相关的基础性资料。这可以说是户籍制度的“本位”。对于农村劳动力而言，就是作为普通公民应该享受的各种权益逐渐得到保障，包括法律身份平等的权益，自由流动及居住的权益、就业及劳动保障的权益、教育及医疗的权益、政治等方面的权益。

户籍制度深化改革中，“入市”门槛的设定是一个非常重要的问题，也是一个难度很大的问题。当前，我国各地户籍制度对人口迁移限定的条件基本上都是奥球同时具备拥有固定住房和稳定的收入来源两个条件。有些地方用正当职业代替收入来源。那么，未来户籍制度改革所要设定的“入市”究竟应该是怎样的一个门槛呢？世界各国户籍制度的经验和我国户籍制度的改革实践表明，把住房和收入来源（或职业）作为最基本的“入市”是合理的，也是成功的。

比如，重庆市户籍制度改革以农民自愿为基础，设定合理的职业、收入、住房等门槛，避免农民“一窝蜂”进城。其户籍准入按宽严有度，分级承接为原则，适度放宽主城区户籍准入条件，吸纳有条件的农民进入主城，防止出现“城市病”和“贫民窟”现象；对31个远郊区县进一步放开落户条件，扩大城市规模；同时，全面放开乡镇户籍准入条件，鼓励农民到乡镇聚居区居住，2010年8月1日，重庆渝中区解放碑派出所向合川区龙市镇龙头村村民陈刚发放了居民户口簿，陈刚成为重庆市户籍制度改革启动后转户进城的第一个农民，这位45岁的农民说，从2000年到重庆主城经商之后，他就一直盼望能有一张城市户口，虽然此前曾两度提出申请，但都因子女超龄，自己学历不够等原因达不到入户条件，户籍制度改革后，进城门槛明显降低，使陈刚顺利获得了城市户口，可以享受和城里人一样的待遇。

2、土地制度

完善土地流转制度。 3、劳动就业制度

第一，建立和健全城乡统一的劳动力市场。特别是中小一下城镇，要完善城乡劳动力市场的运行机制，形成城乡劳动者平等就业的制度，引导农村富余劳动力在城乡，在不同地区间的有序流动。

第二，完善劳动力市场服务体系。一是健全就业服务机构，完善服务功能，重点完善公共就业服务机构的政策咨询、职业指导、创业指导、就业信息提供、技能培训、接续社会保险关系等功能；二是建立畅通的就业信息发布渠道，通过网络发布、媒体发布等多种形式，建立全方位、多层次、广覆盖的信息发布渠道，充分满足用人单位和劳动者对就业信息的需求；三是推进服务规范化和制度化，健全工作制度，明确职责范围，规范职业介绍服务，更好地帮助求职人员和用人单位，促进就业；四是建立公共就业服务工作平台，为求职者提供便捷高效的服务；五是进一步规范民办职业中介机构，完善劳动力市场建设；六是实现失业保险、失业救济、就业培训、职业介绍等服务的一体化。

第三，在建立工资监控体系的基础上，逐步完善劳动力市场监督调控体系。 4、社会保障制度

在现有农民社会保障基础上，今后应本着“低水平、广覆盖、灵活多样”的原则，基本建立农村劳动力社会保障体系‘“低水平”是指各项社会保障的支付水平不应脱离当时的社会生产力水平’社会保障的支付水平高不仅会降低个人参与劳动力市场的积极性也会降低中国产品在国际市场上的竞争力。

5、其他相关制度 （1）政府管理制度

一是转变管理理念。为提高城市竞争力，充分利用农民工资源，需要由过去只面向和管理户籍人口，转变到同时面向户籍人口及流动人口，成为包括进城农民工在内的所有人口的政府；由排斥、防范、管制农民工，转变到公平地为其提供各种公共服务，寓管理与服务之中，建立面向所有劳动者和人口的服务型政府。

二是调整有关政策法规。首先要清理和废除有关不合时宜的规章制度。由于种种原因，以前城镇政府出台了一些不利于进城农民工的政策法规，需要逐项加以清理和废除。在此基础上，根据新的形势，尤其是要根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》制定新的政策法规。

三是不断创新农民工管理体制。目前，在城市管理上，把农民工作为流动人口，由公安部门牵头，劳动、人口计生、教育等部门参与，实行与户籍人口不同的以治安管理为主的管理模式。

四是进一步提高公共服务能力。首先要加大城市各类公用设施建设力度和各种公共服务的供给能力，为各类公用设施公平的向农民工开放，各种公共服务覆盖到所有人口提供保障。其次要调整城市公共财政支出结构，城市公用设施和公共服务覆盖到农民工所增加的支出，在财政支出中要有所反映，相关政府职能部门的资金不能缺位。第三，出台公共政策时充分考虑农民工的切身利益。各级政府制定和调整任何一项公共政策，都要使农民工得到平等待遇和经济实惠。

五是充分发挥社区在农民工管理和服务方面的重要作用。城市社区在我国城市管理体系中正发挥着越来越重要的作用。要努力建设开放型、多功能型的城市社区，使之成为政府各部门对农民工提供公共管理和服务的接口。同时，要充分发挥社区的社会融合功能，使之成为促进农民工与城市原居民平等相处的熔炉，加速农民工融入城市并成为新市民的桥梁，避免农民工边缘化的“共同生活体”。

（2）教育制度

教育制度改革应坚持公平性、法制化的原则；政府办学为主，社会力量办学为辅的原则；流入地负责，各部门协调共管的原则。

提高农村教育水平。在加强城市教育的同时，应积极发展农村教育，提高农村教育水平。一是增加农村教育经费，鼓励大学师范生到农村教书，从整体上提高农村教育水平。二是把教育发展与农村产业结构调整、新民居建设结合起来，合并乡村学校，集中教育资源，推进教育在区域间平衡发展。

推进教育资源向中小城镇倾斜。随着中小城市户籍制度的深化改革，将会有更多人口向城镇迁移，对城镇教育提出了更高的要求，因此，资金、教师等教育资源应该小城镇倾斜，提高它们的承载能力。

改革义务教育制度。一是改革义务教育入学制度，国家要统筹协调，打破义务教育的地域限制，允许儿童在居住地入学接受教育。二是改革义务教育财政拨款制度，形成中央政府与流入地政府共同分担的机制，建立农民工子女义务教育财政补偿制度。三是改革义务教育的教育教学管理制度，包括建立符合农民工子女特点的教育教学管理制度；改革义务教育教学籍管理制度，实现农民工子女学籍的网络化管理；完善督导评估制度，探索建立农民工子女义务教育的监管体系；建立完善的社会救助制度等等。

5、其他相关制度 （1）政府管理制度

一是转变管理理念。为提高城市竞争力，充分利用农民工资源，需要由过去只面向和管理户籍人口，转变到同时面向户籍人口及流动人口，成为包括进城农民工在内的所有人口的政府；由排斥、防范、管制农民工，转变到公平地为其提供各种公共服务，寓管理与服务之中，建立面向所有劳动者和人口的服务型政府。

二是调整有关政策法规。首先要清理和废除有关不合时宜的规章制度。由于种种原因，以前城镇政府出台了一些不利于进城农民工的政策法规，需要逐项加以清理和废除。在此基础上，根据新的形势，尤其是要根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》制定新的政策法规。

三是不断创新农民工管理体制。目前，在城市管理上，把农民工作为流动人口，由公安部门牵头，劳动、人口计生、教育等部门参与，实行与户籍人口不同的以治安管理为主的管理模式。

四是进一步提高公共服务能力。首先要加大城市各类公用设施建设力度和各种公共服务的供给能力，为各类公用设施公平的向农民工开放，各种公共服务覆盖到所有人口提供保障。其次要调整城市公共财政支出结构，城市公用设施和公共服务覆盖到农民工所增加的支出，在财政支出中要有所反映，相关政府职能部门的资金不能缺位。第三，出台公共政策时充分考虑农民工的切身利益。各级政府制定和调整任何一项公共政策，都要使农民工得到平等待遇和经济实惠。

五是充分发挥社区在农民工管理和服务方面的重要作用。城市社区在我国城市管理体系中正发挥着越来越重要的作用。要努力建设开放型、多功能型的城市社区，使之成为政府各部门对农民工提供公共管理和服务的接口。同时，要充分发挥社区的社会融合功能，使之成为促进农民工与城市原居民平等相处的熔炉，加速农民工融入城市并成为新市民的桥梁，避免农民工边缘化的“共同生活体”。

（2）教育制度

教育制度改革应坚持公平性、法制化的原则；政府办学为主，社会力量办学为辅的原则；流入地负责，各部门协调共管的原则。

提高农村教育水平。在加强城市教育的同时，应积极发展农村教育，提高农村教育水平。一是增加农村教育经费，鼓励大学师范生到农村教书，从整体上提高农村教育水平。二是把教育发展与农村产业结构调整、新民居建设结合起来，合并乡村学校，集中教育资源，推进教育在区域间平衡发展。

推进教育资源向中小城镇倾斜。随着中小城市户籍制度的深化改革，将会有更多人口向城镇迁移，对城镇教育提出了更高的要求，因此，资金、教师等教育资源应该小城镇倾斜，提高它们的承载能力。

改革义务教育制度。一是改革义务教育入学制度，国家要统筹协调，打破义务教育的地域限制，允许儿童在居住地入学接受教育。二是改革义务教育财政拨款制度，形成中央政府与流入地政府共同分担的机制，建立农民工子女义务教育财政补偿制度。三是改革义务教育的教育教学管理制度，包括建立符合农民工子女特点的教育教学管理制度；改革义务教育教学籍管理制度，实现农民工子女学籍的网络化管理；完善督导评估制度，探索建立农民工子女义务教育的监管体系；建立完善的社会救助制度等等。

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