政府管理中的双重领导研究

政府管理中的双重领导研究

——兼论当代中国的条块关系

对其他国家治理模式成功之处，我们应当从国情出发予以合理借鉴。但同时也必须注意到，一个国家选择什么样的政府治理模式，主要取决于该国的历史、文化、国情、民情、政情等诸多因素。中国政府的治理模式过去是、现在是、将来也必定是一种与其他国家不同的模式。

一、双重领导：中国政府管理中的一个特色

地方政府的职能部门执行本级政府的决策，接受本级政府的领导，是自然和正常的，任何国家都是如此。中国的特殊性在于，地方职能部门除了要接受地方政府的领导外，还受上级对口部门的业务指导或领导。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条规定：省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。

在中国，大多数中央部委都有自上而下的条条系统，一直延续到县，甚至乡镇。上级职能部门主要通过以下几个途径影响下级职能部门的运作。第一，下级职能部门对于其业务范围内发生

的重大事务必须及时报告上级职能部门。第二，中央部委通过行政规章、通知、意见、实施办法、公告等各种方式指导下级职能部门的业务工作。相应地，上级条条可以纠正下级条条在施政行为中的不当之处。比如，就县民政局而言，民政部是其业务最高主管部门，省民政厅是第二层次的业务主管部门，地级市民政局是第三层次，三个层次业务主管部门的指示、规定、命令和条例都要执行。第三，下级职能部门经常就工作中遇到的问题向中央部委请示，请求给予指导和帮助。

上述状况形成了一个矩阵结构。在矩阵结构中，有两条权力线：一条是来自上级职能部门的垂直权力线，另一条是来自于同级块块的水平权力线。这种制度安排的意义在于，中央除了对地方政府进行人事任免等直接领导和控制外，还通过各级各类条条这只长长的手臂对地方政府及整个社会进行调控和制约，把中央政府的权威与影响付诸实施。

二、引发条块矛盾和影响行政效率：双重领导的不足之处 （一）影响行政效率的提升

管理统一是政府管理中的基本原则。一个下级最好只对一个上级负责，多头领导、命令不一是提高行政效率的大忌。一个坏主人也比两个好主人为好。在两个或两个以上的上级对地方职能部门实施管理的情况下，不容易分清领导责任，往往是有利的事情都来争，不利的事情都不管和相互推诿。虽然一直在强调条块结合，双重领导，但到底怎样结合、如何领导？除了少数原则性

和程序性的规定外，基本上没有明确的规定。

双重领导现象，容易使地方政府及其职能部门处于矛盾的境地。当地方政府与上级条条发出的决定、指示或命令不一致时，容易使地方职能部门及其负责人无所适从。最终无论其服从哪一方，都会得罪另一方，从而处于被指责和批评的状况。这种制度安排有利于控制下级，但不利于执行，也很容易产生条块矛盾，使横向和纵向的领导关系发生冲突。一般情况下，在上级条条和本级政府的指示不一致时，地方职能部门一般在不得罪上级职能部门的前提下听从和服从于本级政府。至于如何在这种矛盾中寻求平衡，则取决于地方政府职能部门负责人的政治艺术。精于此道的职能部门负责人可以在这种矛盾中为自己赢得尽可能大的运作空间和各种资源。当地方政府的指示不利于他们自身的利益时，这时可以打着上级职能部门的招牌，在一定程度上加以抵制。而当上级职能部门的指示不符合其利益或很难实施时，就可以以地方政府为后盾，消极应付，迫使上级条条不断让步。

（二）引发条块矛盾

中央部委和省级政府行政级别相同，不能直接向省级政府下命令和指示。但是，可以通过对地方政府中相应厅局的领导或业务指导，影响地方政府的决策和运作。正如毛泽东所说：现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办。立了一个部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委省人民委员会下命令，就同省、市的厅局联成一线，天天给厅局下命令。这些命令虽然党中

央不知道，国务院不知道，但都说是中央来的，给地方压力很大。为了增强管理的权威，使自己的决策更加强有力地得到施行，中央部委常常采用多个部委联合发文或联合督查某些业务的方式，去影响地方政府。

在当代中国政治形态下，一定程度和范围的双重领导是必须的。然而，上级条条的决策，如果不能做到通盘考虑、因地制宜，不考虑地方政府的实际情况，而只从本部门的角度一刀切，只会激化条块矛盾。上级条条埋怨地方政府不执行自己的决策，影响了其管理的权威，而地方政府则抱怨上级职能部门的决策不符合自己的情况。尽管中央部委和上级条条可以对下级块块施加强大的压力，但这样的决策很难被真正执行。地方政府经常授意职能部门根据自己的利益或偏好对中央部委的决策作选择性执行，即对自己有利的部分就贯彻执行，不利的内容就有意曲解乃至舍弃，致使中央部委的决策和政令无法完整地落在实处。

（三）容易造成全局性的政府间关系紧张

由于各个职能部门都有对下级相应条条的业务指导权，因此，当上级职能部门之间所发出的计划、指示、命令由于缺乏协调而相互冲突时，容易使政府间关系出现紧张，产生矛盾。尤其是中央政府各部委之间的冲突所产生的矛盾，影响范围并不局限于其自身，而是全国性的。这种冲突，将会一直延伸到基层政府，而且在解决中无法可依，造成地方政府过程的混乱。

三、维持政治统治结构的平衡：双重领导政府管理模式的基

本政治功能

任何组织或模式的存在都需要一个前提，即它发挥着别的组织无法替代的功能。一旦组织的功能可以由别的功能来承担，或者说政治发展使组织原先承担的功能显得不那么重要了，组织的生命力也就削减了。双重领导的政府管理模式历经多次冲击和调整而没有根本性的变动，基本的解释只能是这个模式承担着不可或缺的功能。正是这些功能的存在弥补了现存的一些结构性缺陷，维持了政治统治结构的平衡。

（一）监督与制约

权力需要监督与制约，但形式无一定之规。只有适合本国情况的权力监督与制约形式才有生命力。双重领导的政府管理模式就是颇具中国特色的权力监督和制约机制。

1.条条约束块块

在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。处理好政府间关系，是政府自我管理的重要内容。从理论上说，地方政府官员作为中央政府的代理人，应该忠实履行中央政府赋予的职责。但在复杂的政府组织结构中，各部门或多或少都有一种离心倾向，都力图寻求更多的独立性。任何机构如果没有外力约束，都有一种自我扩张的倾向和内在冲动。可以说，有时候对政权的真正威胁不是来自于社会，而是来自于政权的组成部分特别是地方势力。因此，历代中央政府对地方政府的离心倾向都保持高度警惕，注意通过

各种制度上的设计加强对地方政府监督和控制。

现行条块关系模式在很大程度上起到了对地方政府监督和控制的作用。中央政府难以有效监督为数众多的地方政府，但若放松监督，地方政府又常常不能正确行使权力。在这种情况下，一个比较可行的办法是尽量削弱地方政府的权力，通过自上而下的条条系统制约地方政府。机构设臵中的上下对口和双重领导，使得整个政治体制很容易被统一地组织起来，权力高度集中于中央。通过在各级地方政府中设臵与中央各部委相对应的部门，把表面上统一的地方政府通过几十根条条切开。每一个条条都是约束地方政府自行其是的有力绳索。诚然，地方政府会全力与中央各部门争夺对地方职能部门的控制权，并且在许多方面已经得手。但是，一般来讲，由于中央各部门控制着一些特殊的权力，使得地方职能部门也需要服从中央对口部门的管理和监督。各个层级地方政府的职能部门在纵的方面，受上级职能部门的领导或业务指导，可以保证条条的行动统一。与多数国家块块实，条条虚的情况不同，中国的条条和块块。都掌握中央精神，都分别通过自己的领导系统把这种中央精神传达、贯彻到地方和基层。在其他监督和制约机制不健全的情况下，纵向的条条将横向排列的块块分割开，有力地遏制了地方主义的产生。这一监督与制约机制或许不理想，条条与块块之间在运作中难免会产生大量的矛盾和纠葛，但毕竟起到了对地方政府监督的作用。

2.块块监督条条

如果没有相应的监督机制，地方政府会滥用权力，上级职能部门和垂直管理的条条同样也会犯错误。在中国，条条负责人除了要接受同级党政负责人的行政和人事监督、司法机关的司法监督和社会与媒体的监督外，还要在一定程度上接受地方政府的监督。地方政府对条条的监督主要表现在以下几个方面：

第一、对双重领导，以条为主的职能部门的监督。这类职能部门虽然在人事和业务上以上级条条领导为主，但地方政府拥有很大的发言权。比如，地方政府可以就这类干部的任免同上级进行磋商，充分表达地方的意见，甚至否决自己不喜欢的人选。

第二、对上级职能部门的监督。这种监督方式是间接的，在实践中也没有固定的途径，往往是因人、因时、因事而定。上级职能部门的决策未必一定会符合地方的实际。即使符合实际、正确的决策也可能会与地方政府的做法相冲突。地方政府对上级职能部门不满时，可以通过上级人大对上级职能部门进行质询。然而，通常的做法是双方负责人私下沟通和交流。沟通不成，地方政府常常寻求上级政府主要负责人的支持，特别是与本地有比较密切关系的领导，他们的表态和支持，使地方政府能有效抵制上级职能部门的影响。

第三、地方政府有权在一定程度上抵制中央部委不恰当的命令。为了避免中央部委不符合地方实际的命令主义，中央政府赋予地方政府在一定程度上，制止中央部门发出的不合实际的、主观主义的命令和指示的权力。这种权力有时是明确授予的，有的

则是默许的。

（二）弹性机制

中国政府是刚性体制和弹性机制的有机结合。所谓刚性体制，是指各种要素绷的过紧，在结构分化、功能特殊化等方面做的相对不够。从横向上看，国家与社会、政府与市场、政党与政府以及政府内部诸多领域和政治结构之间没有经过长期分化和分离的过程。政治体系的一个突出特征是，党政一体化、议行一体化、政经一体化、政法一体化和政社一体化。从纵向上看，各级政府在职责上没有明确的分工。中央政府是地方政府权力的最终来源，地方政府能行使多少权力由中央决定。

任何制度都需要具有自我调整的机制，只是调整的力度和效能不同。刚性体制之所以能存在这么久，肯定存在其内在的调整机制；要有一个或若干个缓解压力的弹性机制与之相配合，对过于刚性的方面和环节进行调节。在现实政治生态下，中国独有的双重领导模式事实上充当了政府间关系和政治生活中的一个弹性机制。这一模式是一种相对灵活的政制架构和政制策略，起到了在中央与地方的权力之间达成一种有利于全国整体利益的平衡的作用；增强了政治体系自我调整和自我发展的能力；通过发挥弹性作用维护了刚性体制内核的存在。刚柔并济使中国政治体制具有持久的生命力。

尽管中央集权非常必要，但过度的集权可能会导致自我拆台的地步。中央和地方两个方面的积极性必须很好地结合，既要有

必要的集权，又要适当的分权，不能只顾一头。1956年4月毛泽东在中央政治局会议上对这个问题做过一个形象的比喻。他说：下级与上级的关系就像是老鼠见了猫一样，像魂都吓跑了许多事情不敢说。要解决好猫与老鼠的关系，就应当解决好中央集权与分权的关系。但是有效的中央集权怎样与适当的地方权力相结合呢？以毛的观点，这个问题与纵向的双重领导有不解之缘。

统一领导是不可动摇的原则，从未发生过变化。但是，在多级管理的方式和内容上可以容许改变和调整，甚至是比较大的变化。选择和实行双重领导模式的目的主要是为了加强中央对全国的领导和控制，维护国家统一和中央权威。至于调动地方积极性则主要是靠集权或分权，收权或放权的局部调整来解决。为了调动体制的活力和地方政府的积极性，中央政府就把条条手中所掌握的权力和资源下放给地方政府；而放权之后，地方势力的崛起又会对中央政府的权威形成挑战。结果，分权之后常常伴随着条条再集权。条条和块块充当了中央政府与地方政府之间权力上下变换的通道。1958年，英国元帅蒙哥马利访问中国时问毛泽东：阁下治理国家很有经验，你的经验是什么？毛泽东的回答是：我没有什么经验，就是中央集权多了，我就下放一点；地方分权多了，我就收上来一点。这种权力的收放循环，虽然不利于政府间关系的稳定和健康发展。但是，在政府间纵向关系紧张时，可以发挥调节冲突、缓解压力的功能。毛泽东的回答实际上间接地指明了这一点。这也是中国政治体制的一个重要特色，即虽然是刚

性体制，但权力行使方式灵活多样。所以应变能力强，遇到危机可以自我调整。

（三）信息传输

信息是决策的基础和政府的神经。信息传输贯穿于意见表达、意见综合、决策以及施政等政府过程的各个环节。掌握大量准确的信息，是中央政府科学决策的基础。在当代中国，地方政府负责人的任免升迁掌握在上级党政负责人手中。为了自己的政治前途，地方政府经常向上汇报虚假信息，封锁与垄断会导致上级不满的信息，尤其是在一票否决的事项上更是如此。在这种制度背景下，中央政府就不能单纯依靠地方党政机关承担信息搜集、加工和汇报的任务。

建国后，在信息传输机制的建设上，中央政府在继承传统由地方政府逐级上报信息做法的同时，又创造了新的机制。其中，很重要的一点就是让上下对口的条条系统承担信息收集和传输的功能。地方政府的大多数职能部门，不仅要对同级政府负责，而且要向上级对口的职能部门汇报工作和传输信息。对同级政府负责是西方大多数国家和中国传统社会的普遍做法。然而，向上级条条汇报传输信息却是中国的政治特色。这种做法，可以使中央政府和中央部委尽可能多和快地掌握全国各方面的信息。惯例是，各地方出了什么问题，按相应对口的部门逐级上报。事情的轻重缓急不同，信息传输的效率要求也不同。一些重要信息，会在很短的时间内汇集到中央部委，再由中央部委上报给分管的中

央领导人。

（四）政治整合

借助双重领导的政府管理模式，中央政府的政治整合能力在广度和深度上都提升到了历史的最高水平，把政治的力量推至社会的每一个单位甚至个人。从逻辑上推论，中央政府的条条可以有以下三种设臵方案：

第一、为了防止地方政府的离心力，全部事项由条条进行垂直管理。这样做在小国可以，在大国却行不通。如果这样，地方政府也就没有存在的必要性。在中国，仅仅靠中央政府是无法治理好这个国家的。

第二、一些条条实行垂直管理，其余的条条不垂直。对于不实行垂直管理的条条，采取委托式管理。中央部委和地方政府的机构设臵上下不对口，而是中央部委把相关的事务委托给地方政府处理。地方政府可以按照自己的实际情况设臵机构，上级条条仅保留监督权。这种做法，不会有双重领导带来的管理低效率问题。然而，在中国地方政府的权力非常大并且缺乏有效的监督制约的现实下，往往导致地方政府的权力在行使过程中出现异化。

第三、前两者都行不通，只有采取一些条条垂直管理，剩下的大多数条条在机构设臵上上下对口，在领导关系上实行双重领导的模式。每一个条条都在一定程度上充当了中央进行纵向调控的手段和依托，肩负着把中央的精神贯彻到基层的使命。建国后，中央政府对地方政府表现出来的离心倾向，始终保持高度警惕，

防止由于地区本位主义的膨胀，形成针插不进，水泼不进的独立王国。因此，赋予了中央部委对地方政府中对口部门的业务指导或领导权。这一模式的要义是强调自上而下、垂直统一的纵向管理，保持中央政府对处理各级各类事务的主导性和社会调控体制的通贯性。

（五）替代与变通

从流行的政府理论看，双重领导的条块关系模式似乎不尽合理。作为地方政府的组成部分，地方职能部门的人事由地方政府任免，办公经费和工资福利由地方政府提供，应该全部向地方政府负责。可是，中国地方政府的职能部门除了要接受地方政府的领导外，还要服从上级对口职能部门的领导或指导。既然有两个上级，必然会出现条块矛盾，使地方政府的职能部门陷入不知道该服从那一方为好的困惑。然而，如果换一种分析视角，我们可以发现：在中央政府、条条、块块、民众四者的博弈中，条条与块块的矛盾，可能会有利于中央政府和民众另外两方。

在中国，中央政府的决策主要通过实行垂直管理的中央部委、不实行垂直管理的中央部委、地方政府等三条途径施行。垂直管理的中央部委与地方政府的职责相对明晰。而不实行垂直管理的部委与地方政府以及地方政府的职能部门之间没有明确的划分。这种模式固然会带来一些问题，但其特有的替代功能，无论对中央政府，还是对民众，往往是有益的。

从中央政府的角度看，当中央政府的决策在地方政府那里得

不到执行的情况下，还有条条的途径。反之，在条条途径受阻的时候，可以依靠地方政府去推行。从民众的角度看，在地方政府及其职能部门不作为或乱作为的情况下，可以求助于上级政府或地方政府职能部门的上级条条。上级职能部门的介入有利于增强中央政府的合法性、维护社会的公平与正义、提供更好的公共产品。固然，中央部委及上级条条不该管太多，应该抓大放小。但是，在地方政府对该作为的事情不作为的情况下，上级职能部门插手总比不管好。比如，当一个地方在某一时期连续发生重大刑事案件，而地方政府和公安部门由于各种原因对此视而不见的情况下，上级公安部门的督促甚至命令，对当地居民来说就是非常有益的事情。此外，当地方政府的职能部门不能很好地履行职责时，上级条条可以直接参与处理。参与方式灵活多样，中央部委和上级条条可以直接查处；也可以督促下级条条办理；事情严重时还可以暂停下级条条的职权，而由自己代为行使。从效果上来说，这种干预，很显然有利于社会和民众。

四、结论：双重领导的政府管理模式是一种不理想但却必要的制度安排

综上所述，我们认为：

第一、双重领导的政府管理模式是一种中国特色的权力配臵和制约方式。对现实存在的很多政治现象，不能简单地用好还是坏、合理还是不合理来判断。同样道理，对中国许多有特色的做法和制度安排，也不能仅仅用现代政治学流行的或者似是而非的

理论进行评价。

第二、改变双重领导的政府管理模式需要特定的制度支撑。没有相应的制度支撑，不是不可以突破原有模式，然而，在条件不具备情况下，强行推进的改革难免会带来比较大的副作用。因此，在没有相应的制度设计和安排来替代这些功能之前，现有双重领导的政府管理模式还是一种必要的安排。

第三、制度合理并不等于不会存在问题，反之，出了问题并不意味着制度不合理。任何制度都有漏洞和不完善之处，不能一出问题就否定制度。看不到双重领导模式中存在的问题和弊端，不是实事求是的态度。同样，过于夸大和盲目否定这一模式，则是武断和简单思维方式的反映。对复杂的政治生活采取简单化的处理方式，得出的结论必然也是片面的。

因此，双重领导的政府管理模式，是当代中国政治生态环境下一种不理想但却必要的制度设计。所谓不理想，是指它造成了管理权分散、行政效率低下、中央决策的中间梗阻等诸多问题，进而制约了中国政治发展。所谓必要，并不是说不需要变革，而是这种制度安排所发挥的某些功能在一定程度上弥补了中国政治中的某些制度性缺陷，在现有政治生态下维持着政治统治结构的基本平衡，达到了维护中央权威和保障国家统一的作用。未来政府模式的变革和再造，必须充分吸收这一优点和特色。

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