一、调研的背景、方法、指导思想和目的

关于新形势下建立特殊困难

离退休干部帮扶机制问题的研究

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国土资源部离退休干部局调研组

二〇〇九年十月

调研组成员名单

组长：吴国华 离退休干部局局长、党委书记 成员：张迎华 离退休干部局退休处调研员 崔俊涛 离退休干部局离休处调研员 荀志坚 离退休干部局办公室副主任

王 科 离退休干部局生活福利处副主任科员（执笔）

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目 录

一、调研的背景、方法、指导思想和目的………………（4） 二、中央国家机关离退休干部特殊困难的具体表现……（7）

（一）离退休干部特殊困难的分析 （二）生活方面 1.离休干部 2.退休干部 （三）医疗方面

三、建立特殊困难离退休干部帮扶机制的建议…………（20）

（一）强化领导、落实责任是建立特殊困难离退休干部帮扶

机制的重要前提。

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（二）政策配套、资金保障是建立特殊困难离退休干部帮扶

机制的根本措施。

（三）利用街道、社区等公共资源为离退休干部搞好服务，

是解决离退休干部由于高龄化带来生活上困难的发展方向。

附件1 附件2

一、调研的背景、方法、指导思想和目的

《关于进一步加强新形势下离退休干部工作的意见》（中组发〔2008〕10号文）⑴是中国特色干部退休制度建立近三十年来，中央颁发的第三个具有全局性、综合性、指导性的重要文件⑵。它明确提出了新形势下离退休干部工作的指导思想和基本原则，尤其是对离休干部和退休干部的服务管理工作进行了同部署、同要求，这在中组部文件当中是首

⑴ ⑵

下面简称为《意见》。

其他两个文件分别是1982年2月中央颁发的《中共中央关于建立老干部退

休制度的决定》（中发〔1982〕13号文），标志着中国特色干部退休制度的全面建立。另外一个是1990年9月《中共中央组织部关于进一步加强老干部工作的通知》（中组发〔1990〕5号文），从切实加强对老干部工作的领导、有组织有领导地发挥老干部作用、加强离休退休干部的思想政治工作、关心照顾好老干部的生活和加强老干部工作部门的建设等五个方面提出要求，解决老干部工作发展不平衡的问题。

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次出现，改变了以往中组部只管离休干部的历史。

《意见》言简意赅、内涵丰富、标准很高，既体现了党和国家贯彻落实离退休干部工作方针政策的坚定性、连续性，同时又直面新形势、新变化、新需要，有许多新的观点新的提法，体现了与时俱进、开拓创新精神。但同时《意见》缺少操作性较强的政策条文，联系中央国家机关离退休干部工作的具体实际，在思考贯彻落实《意见》问题时感觉压力大、贯彻难。为此我们通过召开国土资源系统离退休干部工作专题研讨会的形式集思广益；详细调查了全国31个省市自治区贯彻落实《意见》的情况；收集了54个中央国家机关部（委、办、局）在贯彻落实《意见》方面所遇到的困难、共同的体会；走访了北京市朝阳区部分街道社区，了解开展“四就近”的情况；对不同时期退休人员的基本退休费收入现状、差距及其形成原因等进行了广泛深入的调查研究。

全国31个省市自治区中，已出台贯彻落实《意见》具体措施的有12个省市自治区，占总数的38.7%；全文转发的有5个省市自治区，占总数的16.1%；尚未出台贯彻落实《意见》有14个省市自治区，占总数的45.2%。⑶

⑶

文中的数据统计均截止到10月31日。

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全国31个省市自治区贯彻落实中组发〔2008〕10号文情况的统计16.1E.28.7%已出台贯彻落实措施全文转发未出台相关文件

在所调查的54个中央国家机关部（委、办、局）中，

已出台贯彻落实《意见》具体措施的有8个部委，占总数的14.8%；全文转发的有12个部委，占总数的22.2%；尚未出台贯彻落实《意见》有34个部委，占总数的63.0%。

54个中央国家机关贯彻落实中组发〔2008〕10号文情况的统计22.2.8%已出台贯彻落实措施全文转发未出台相关文件63.0%

从上面的调查可以得出两个结论：

一是无论全国各省市自治区还是中央国家机关各部

（委、办、局）在贯彻落实《意见》上都遇到了不小的难度。虽然《意见》下发一年半有余，但还是有半数以上省市自治

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区未能出台贯彻落实《意见》的具体措施，中央国家机关各部（委、办、局）更是有过之而无不及，说明贯彻落实《意见》将是个长期、艰巨的任务，这是一个共同点。

二是相对而言，地方政府和党委老干部工作部门抓贯彻落实《意见》的反应要比中央国家机关各部（委、办、局）快，已出台的贯彻落实措施也更多、更具体，操作性也更强一些。原因就是仅从不管退休干部到管退休干部就有很多工作可做，另外加上地方财政与中央财政实行“分灶吃饭”，有比较充分的自主权，有利于及时出台有力度的贯彻落实意见和措施。相反，中央国家机关近些年来随着经济体制改革的逐步深化，财务管理制度在不断健全完善，普遍推行零基预算，加强了对各部委年度预算的执行审计，特别是离退休干部工作中需要经费支持的项目在部门年度预算中没有科目，立不了项，部门预算经费中“打酱油的钱不允许用于买醋”，以往“政府请客，部门买单”的局面难以为继，这也是中央国家机关各部门贯彻落实《意见》显得更为困难的一个重要原因。

今年我们把调研课题选为“关于新形势下建立特殊困难离退休干部帮扶机制问题的研究”。调研坚持以科学发展观为指导，贯彻以人为本的理念，解放思想、改革创新，积极研究新形势、分析新矛盾，进一步树立责任意识、服务意识和全局意识，积极探索解决离退休干部特殊困难的新思路、新机制和新方法，推动离退休干部工作不断向前发展。

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我们希望通过这次调研为贯彻落实《意见》，特别是构建特殊困难离退休干部帮扶机制的落地等问题上在中央国家机关层面寻找突破口，为解决一些老同志最关心、要求最迫切、反映最强烈的问题提供决策思路，也为我局改进服务管理方式、提升服务管理水平，做好新时期离退休干部工作找准接合点与切入点，维护老同志队伍稳定，促进社会和谐。

二、中央国家机关离退休干部特殊困难的具体表现

李源潮同志说过：“要主动想到为老干部做好事、办实事，解难事，特别是要把解难事摆在第一位。要详细了解老干部困在何处、难在哪里，千方百计为他们排忧解难。”⑷

调研组采取政策研究、问卷调查、座谈会、专题研讨、电话采访、数据统计、典型案例分析等多种形式，以及通过对地方与中央国家机关贯彻落实《意见》现状的调研结果进行分析对比和对我部机关几百名离退休干部的客观情况进行详细剖析，力求比较准确地掌握特殊困难离退休干部的情况，全面分析困难的原由，了解离退休干部的所思、所盼、所忧，深入探讨建立特殊困难离退休干部帮扶机制的对策。

（一）离退休干部特殊困难的分析

⑷

李源潮同志在2007年11月22日听取中组部老干部局工作汇报时的讲话。

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以我局服务管理的国土资源部机关671名⑸离退休干部为样本进行定量分析，这其中包括离休干部136名，占总数的20.3%；退休人员535名，占总数的79.7%。我们通过调研、走访、分析相关材料得出，在具体落实“离退休干部阅读文件、听报告、参加重要会议和重大活动、向离退休干部通报情况、组织离退休干部就近就地参观学习、走访慰问离退休干部”⑹等政治待遇方面做的都比较到位，今后主要是坚持和完善。离退休干部的特殊困难主要体现在生活和医疗方面。离休、退休干部在实际生活中遇到的特殊困难既有不同点，也有相同点，现在分开来叙述。

（二）生活方面

1.离休干部 (1) 自然情况

我局服务管理的离休干部有136名，2009年平均年龄为82.2岁。其中男同志90名，女同志46名。年纪最大的95岁，年纪最小的75岁。

⑸

不包括15名代管离休干部和82名代管退休人员，亦未包括11名部级离退

休干部。

⑹

《关于进一步加强新形势下离退休干部工作的意见》（中组发〔2008〕10号

文）第3条。

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2003-2009年部机关离休干部平均年龄走势图8382818079787776757482.281.380.579.678.977.977.02年龄200320042005

2006年份200720082009

90岁以上有9名，占6.6%；80-89岁的有80名，占58.8%；75-79岁的有47名，占34.6%。已整体步入高龄期。

国土资源部机关离休干部年龄段比例情况6.64.6?岁以上80-89岁75-79岁58.8%

在这136名离休干部当中,“空巢”老人或者因为子女不在身边的“准空巢”家庭占60%以上。离休干部遗孀有子女无工作的有11名，无工作又无子女完全靠遗属生活补贴维持生活的有1名。离休干部中完全丧失行动能力的有22名，生活部分不能自理的有18名，合计占总数的29.4%。如我部机关83岁高龄的副局级离休干部张昌武，患有老年心脑血管病、脑梗、耳聋，日常交流仅能通过纸和笔书写来完成，

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生活完全不能自理。老伴又患有老年痴呆症，自己尚不能自理，对他照顾有限，再加之两个女儿均已定居国外，两位老人只能依靠保姆来照料晚年生活。

(2) 收入水平

部机关离休干部月平均离休费⑺6205.46元，最高的9420.60元，最低的4521.00元。部级离休干部月平均离休费9287.73元，司局级离休干部月平均离休费6884.91元，处级离休干部月平均离休费5431.68元，处级以下离休干部月平均离休费4680.52元。⑻

从收入上看，体现了离休干部“生活待遇略为从优”的政策原则，在国家三令五申强调保障离休干部“两费”⑼的前提下，再加上离休干部基本是从战争年代走过来的，生活普遍比较节俭，离休干部在收入方面遇到的困难不是很突出。

(3) 居住分布

离休干部居住地分布在北京各个区(县)，少数易地安置在其他省市。下表为我局服务管理的136名离休干部在北京市各区（县）分布情况。从表中可见部机关离休干部居住分布是比较分散的，这无疑增加了我们日常服务管理的难度。 东城 西城 崇文 朝阳 海淀 丰台 大兴 昌平 易地安置 ⑺ ⑻ ⑼

本文所称离休费包括基本离休费、津补贴；退休费包括基本退休费、津补贴。 以2009年11月离退休费报表为统计样本。 “两费”是指离休干部的离休费和医药费。

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64 2 8 43 3 1 6 1 结论：随着离休干部整体进入高龄期、高发病期，身体衰弱，行动不便，生活自理能力差，穿衣、吃饭、上厕所尚且需要有人帮忙，参加正常支部活动等更已无法保证。据我局内部统计显示，每个月已有将近40%的离休老同志因为卧病在床、行动不便而无法参加正常的支部活动。另外随着生活水平的不断提高，老同志对服务的需求越来越多样化、个性化，加上居住分散，单纯依靠原单位的离退休干部工作部门已无法完全满足他们的需求。我们迫切需要在保持原有服务管理关系的基础上，寻求利用街道、社区为离休干部“就近学习、就近活动、就近得到关心照顾、就近发挥作用”（简称“四就近”）提供服务，进一步拓宽服务渠道。这也与国家倡导的“就地养老”、“居家养老”相吻合，有利于构建符合中国国情的养老服务模式⑽。

针对社区能为离休干部提供什么样的“四就近”服务，调研组为此专门走访了北京朝阳区团结湖街道三四条社区等。三四条社区现有离休干部84名，其中区属离休干部25名，市属离休干部24名，央属离休干部28名，代管离休干部7名。目前央属离休干部暂不在服务范围内。三四条社区在为离休干部举办社区老干部党校、办老年刊物、举办老年健康

⑽

参考人民日报2009年9月3日第17版《1亿老人怎么养老》。

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专题讲座、太极拳运动会、送医上门、送药上门、过年过节为空巢老人包饺子送对联、提供家政服务、社区党员志愿者一对一结对子、老年饭桌、离休干部和社区党员共建帮困助学基金等“四就近”工作做了很多有益的实践和探索，为离休干部提供了多样化、个性化、亲情化的服务，进一步拓展了离休干部社会生活的空间。同时社区也希望能进一步加强与属地中央国家机关离退休干部工作部门的联系和沟通，扩大“四就近”服务的范围，由过去的市区属离休干部管理模式转向区域化管理模式，争取获得更多的财政支持，共同做好离休干部“四就近”服务工作，共建和谐社区。

2.退休人员

《意见》出台前后，退休人员当中反映比较普遍的主要是两个问题。一是要求共享改革开放经济社会发展成果的法定原则得到进一步具体体现；二是普遍认为离休与退休人员之间，离退休费收入方面差距在扩大，同时退休人员当中退休早的人员收入低，生活相对困难。究竟是否确有差距？差距有多大？形成差距的原因是什么？怎样着手加以解决？带着这一连串问题，我们用解剖麻雀的办法，把调研的着眼点就放在详细分析部机关离退休人员离退休费问题上。

首先，离休干部的离休费增长在国家历次进行工资改革或提高工资标准时都采取“按照同职务在职人员的平均增资

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额来增加离休费”的特殊政策，所以离休干部与同职务在职干部之间收入上差距并不大。而退休人员与离休干部之间的确存在收入上的差距，这种差距从部机关离退休人员2009年11月份的离退休费统计上就可以得到清楚的反映，见下图（具体数据详见附件1，国土资源部机关离退休人员离退休费统计表）：

国土资源部机关离休干部、退休人员不同职务离退休费比较图9287.737872.226884.915044.955431.684680.523902.922802.51离休退休100009000800070006000500040003000200010000部级司局级处级处级以下

图中显示，离休干部与同职务退休人员收入上平均差距为：部级大约1400元；司局级大约1800元；处级大约1500元；处以下大约1900元。这种差距是离退休人员之间所享受待遇在政策上差异所造成的必然结果。

其次，同职务同条件退休人员中，早退休(1993年工资制度改革前退休)与晚退休相比，基本退休费收入上差距到底有多大的问题。

我们重点对部机关426名退休干部（不含部级退休干部

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及工人）的基本退休费变动情况进行了整理分析，由于副处级以上干部达到388人（其中正局64人，副局61人，正处188人，副处75人），占被调查人员总数的91%，因此我们主要对副处级以上干部进行分析。根据退休人员的退休时间，分别按照1993年工资制度改革前退休、参加1993年工资制度改革后退休、2006年公务员工资制度改革前退休和参加2006年公务员工资制度改革后退休这四个时期进行抽样比较（部机关1985年工资制度改革前退休人员仅2人）。同时由于2006年中央国家机关执行规范津补贴标准之后，同职务人员的津补贴是统一的，不再有差别，所以不将其作为抽样调查的因素，只对基本退休费进行抽样调查。

国土资源部机关同一职务不同时期退休人员基本退休费

抽样比较一览表 单位：元

职 务 样本 A 正 局 B C D A 副 局 B C

参加工作时间 1951.02 1960.08 1967.07 1970.08 1952.08 1952.08 1959.06 退休时间 1993.03 1994.08 2005.11 2007.08 1991.01 1994.08 2003.03 基本退休费 2070.80 2152.39 2784.43 3162.10 1997.00 2099.14 2194.60 15

D A 正 处 B C D A 副 处 B C D 1969.07 1951.02 1954.01 1968.12 1964.08 1950.12 1962.09 1968.06 1968.05 2006.12 1991.06 1994.06 2005.07 2007.07 1987.11 1994.06 2006.04 2008.09 2345.40 1414.30 1552.21 1733.94 2025.10 1358.50 1452.42 1500.44 1856.00 注：表中基本退休费不包含2006年国家统一规范的津补贴。

从表中不难看出，同等职务退休人员中早退休人员的基本退休费要低于晚退休人员的基本退休费，截至目前差别幅度大约在350-1100元之间。

第三，经过认真分析比对，我们认为造成这种差距的主要原因是晚退休人员在职期间增加的工资标准较高，其在退休时按法定比例折算纳入基本退休费基数的额度也越大。尤其是在2001年1月开始的提高级别工资标准、2001年10月调整职务工资标准以及2006年进行的公务员工资制度改革后，增幅的差就更大了。

同时我们还对1993年工资制度改革以来历次在职人员调整工资标准、增加工资、工资制度改革等变动情况以及退休人员随之而进行基本退休费调整情况进行了梳理（具体数据详见附件2，国土资源部机关历年来退休人员增加退休费与在职人员增加工资对照表）。

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从表中可以看出，晚退休人员由于在职时增加的工资标准较高，其在退休时按法定比例折算纳入基本退休费基数的额度也越大。同职务人员中越晚退休，参加正常晋升工资档次、调整工资标准、参加工资制度改革的机会越多，在退休时按比例计算的基本退休费基数就越大，与早退休人员之间基本退休费的差距也就越大。

（三）医疗方面

人到老年，受自然规律的影响生理机能不可避免地在逐渐衰退，疾病容易侵袭。在这个时候医疗保障对每个老年人都非常重要，对离退休干部亦是如此。根据对我部机关离退休干部近三年1544人次，每年一次的体检报告分析得出，老年性疾病排名前10位分别是⑾：

体重指数偏高 高血压 慢性喉炎 视网膜动脉硬化 前列腺增生 老年性白内障 48.58% 44.54% 42.60% 36.67% 35.81% 32.73% 总胆固醇（CHOL）偏30.89% ⑾

一是部分老同志没有参加体检；二是很多慢性病患者可能在服用药物后体检

的，比如高血压患者用过降压药。所以可能数据不是很权威，仅供参考。

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高 外痔 甘油三脂（TG）偏高 轻度脂肪肝 28.58% 27.49% 27.01% 随着离退休干部年龄的日益增高，已进入高发病期甚至是重病高发期。据不完全统计，2007年离退休干部住院134人次，2008年住院125人次，2009年前10个月住院91人次⑿，近几年来一直在高位运行。调研组在调研过程中老同志反映的就医困难主要有：

1.住院困难

部机关离退休干部尤其是离休干部，他们已普遍处于高发病期和重病高发期，看病、拿药、住院、报销药费成为生活中的几件大事，住院频率高、时间长。在调研中，离休干部普遍反映住院困难，特别是突发急病，经常遇到定点医院床位紧张而无法入住的情况，有的老同志甚至只能一直躺在急诊室治疗。北京市公费医疗办公室对中央国家机关老同志们能去的医院有限制，只能在单位合同医院及选择一家就近医院，不能充分有效地利用全部医疗资源，不能享受同城待遇。

2.就诊不方便

有老同志反映平时就诊不方便，部机关离退休老同志尤

⑿

未统计入离退休干部门诊的次数。

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其是离休干部大多已年老体弱，经常有仅因注射针剂或者挂瓶输液等而连续数日往返于合同医院的情况，不仅不利于病情恢复，还容易造成交叉感染，同时也增加了路途交通上的不安全因素和开支。

另外这次按照中共中央组织部文件《关于提高部分离休干部医疗待遇的通知》（组通字〔2009〕43号文）的要求，我部机关提高了17名离休干部享受副司局级医疗待遇，但是至今仍未能办理就医凭证，这部分离休干部看病住院仍需沿用现金支付的方式，不方便也不安全。

3.特殊疾病自费药负担重

虽然国家目前对离退休干部仍实行公费医疗制度，对离休干部实行“按规定实报实销”，对退休干部实行报销大部分医药费。但受公费医疗报销目录的限制，一些不可替代的特效药、进口药、人工器官无法报销，费用大部分甚至全部必须个人支付，这无疑加重了离退休干部的经济负担。一旦离退休干部患上恶性肿瘤、肾功能衰竭等大病重病或者需要做器官移植、冠状动脉外科手术等，其药费、手术费动辄上万甚至数十万元的费用基本需要依靠老同志个人和家庭来负担，严重影响老同志离退休后的生活质量。在我局服务管理的离退休干部群体中这样的例子并不少见，例如：

退休干部肖汉强于2002年9月经人民医院诊断为“慢性粒细胞性白血病”。头两年使用干扰素“甘乐能”效果不理想。

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2004年医生建议使用进口药品“格列卫”治疗。“格列卫”系自费药，每片250元，每月需要3万元，一个疗程需要半年时间，仅药费就要18万元，后经研究，由部里帮忙解决了其部分自费药费。2007年又不幸被诊断患上淋巴癌，家庭已无力负担也不愿再给组织添麻烦，至今未再去医院接受相关治疗。

离休干部王述训2007年经体检查出患有肺癌。手术、国内抗癌药物治疗多次效果均不理想，经医生建议使用进口药品“易瑞莎”治疗，病情得到了缓解。“易瑞莎”系自费药，每片500元，每月需要1.5万元，需要半年以上治疗周期，仅药费就要十几万元，给家庭造成了很大的经济负担。

因病致贫、因病致困的情况已时有发生，严重困扰着离退休干部的晚年生活，有的老同志患者在万般无奈之下提出了“安乐死”的要求或者直接放弃了治疗。

三、建立特殊困难离退休干部帮扶机制的建议

积极探索建立特殊困难离退休干部帮扶机制是一项雪中送炭工程，也是为老同志办实事、做好事、解难事的一项重要工作，是要急老同志之所急，解老同志之所难。《意见》的第三部分第九条作了专门的要求，近两年中央领导在有关离退休干部工作问题的讲话中也多次提到这项工作，离退休

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