浦东新区公益林建设现状与发展空间探索

浦东新区公益林建设现状与发展空间探索

公益林[1]是城市森林生态系统的主体，是维护城市生态安全、保护生物多样性的重要基础。公益林建设与发展，是“坚持绿色发展，着力改善生态环境”[2]的落脚点之一，是上海市建设“生态宜居城市”的重要体现，为上海建设“四个中心”和现代化国际大都市提供有力的生态支撑。

一、公益林建设现状与分析

“十二五”期间，浦东新区公益林建设取得显著成就，为全区森林覆盖率提升和生态环境改善作出重要贡献。其中林业部门造林在公益林建设中占据重要地位，林业部门新造林面积约占全区净增森林面积的75%[3]。公益林在快速发展过程中，也暴露出许多建设体制机制的问题，面临发展瓶颈，增量上行压力大，建设质量和管护水平亟需提高。

（一）公益林建设成效

1、发展态势良好，面积逐年增长。

新区林业部门紧紧围绕林业“十二五”规划要求，抓住建设生态文明的发展机遇，充分挖掘潜力，积极拓展林地增长空间，推进生态公益林持续发展。到2014年底，全区森林面积达到23.87万亩，森林覆盖率达到13.14%[4]，其中公益林面积22.21万亩，纳入生态补偿面积12.18万亩。根据2015年动态资源更新调查初步判读，至2015年9月底，森林覆盖率为13.65%。

备注：11-13年为竣工验收面积，14-15年为立项批复面积。

2、领导充分重视，保障措施到位。

区林业部门领导非常重视工程造林，不断加强与区财政、发改委、规土局、农委及镇政府等相关部门的沟通，获取各方支持，顺利出台了土地流转、生态补偿等补贴政策，有力推动了项目的全面实施，为全区公益林建设与发展提供有力保障。

3、制度不断完善，流程更加规范。林业部门制定出台了公益林

建设实施细则、操作流程、公益林补偿考核办法等技术文件，使得公益林建设管理更加规范、科学。

（二）存在问题

1、规划方面

经济发展、基本农田保护等用地矛盾突出，现有林地保护利用规划未能有效实施。受土地资源约束，可用于公益林建设的土地面积越来越少，公益林发展空间极其有限。

2、建设方面

（1）造林质量有待提高。第一，公益林布局分散，生态连通性不够，新建公益林项目分布零散，难以形成一定的规模。第二，林分质量不高，树木截干过低，生态效益差。第三，景观单一，树种比例不协调，尤其香樟偏多，落叶树种、彩色树种和观赏树种太少。第四，立地条件差，土地平整和土壤改良措施不足。第五，缺少近自然森林的营造，不利于生物多样性保护。

（2）造林标准偏低。

目前公益林建设补贴标准为1.2万元/亩，不包括造林前期费用，前期的土地平整、青苗补偿、农民纠纷等工作需要镇政府予以解决，而各镇财政投入有限，处于造林越多财政压力越大的窘境，因此普遍对新造林积极性不高。

（3）造林程序繁琐，项目周期过长。

镇为建设主体后，招标程序过长，大部分镇没能够按时间完成目标任务。如果按一个项目排序，整个流程周期长达一年，年内计划造林几无可能。加上造林季节性、地块变动等因素，造林进度控制难度很高。

3、管理方面

（1）林地稳定性差。

现有公益林地中，管控林地占比小，只占林地面积的10.6%[5]，大部分为农用地和建设用地上的林地，受宏观政策调整及社会发展影响较大。

（2）养护管理体系不顺。一是现有养护定额标准偏低，养护措施不足；二是部分乡镇公益林建成后几乎无人管养。特别是沿海防护林和防污染隔离林，因缺少土壤改良和固定绑扎措施，林木死亡率偏高。

（3）人才队伍不稳定，林业机构不健全。

林业建设管理专业性强，需要一支业务精、能力强的稳定队伍作为支撑。乡镇林业管理体系不健全，镇级林业机构尚未完全建立，部分镇面临老员工退休转岗、新员工不接的现状，大部分镇缺少熟悉林业建设流程、精通建设管理业务的第一线专技人员。

二、“十三五”形势分析

（一）发展机遇

——《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“坚持绿色发展，着力改善生态环境”，要求“筑牢生态安全屏障”、“构建生态廊道和生物多样性保护网络，全面提升森林、河湖、湿地、草原、海洋等自然生态系统稳定性和生态服务功能”、“加强林业重点工程建设”、“增加森林面积和蓄积量”。

——浦东开发开放转型，进入二次创业阶段，上海“四个中心”建设，南汇新城、上海自贸区、国际旅游度假区开发与建设，浦东新区也确立了生态为先的发展战略，林业发展面临重大机遇。

——上海市生态空间规划新布局，生态廊道建设进入快速通道。建设用地减量化，为生态发展提供空间。

（二）面临挑战

——发展遇到瓶颈。受土地资源约束，与农田保护、经济开发建设的矛盾越来越突出，规划的林地难以落实；项目流程过长，建设效率较低。

——建设任务繁重。根据市林地保护利用规划，浦东新区2015年森林覆盖率目标为14.54%，2020年目标为18%，意味着“十三五”期间森林面积需净增6.6万亩。

——建设成果维护难。第一，林地稳定性差，新造林难以按照规划实施，建成林地与规划矛盾；第二，结构不合理，幼林居多、树种单一、生态系统脆弱；第三，后续管护体系不完善，养护抚育措施不足。

（三）发展趋势展望

——公益林建设面积稳定增加，存量得到有效保护，林地总量保持平衡。

——建设流程更加科学、合理、高效，各部门公益林建设积极性不断提升。

——城市森林系统更加稳定，生态网络体系基本形成，生物多样性得到有效保护。

——公益林地得到合理利用，生态、经济和社会综合效益显著提升。

三、“十三五”造林空间拓展

（一）拓展思路

——深化落实《上海市林地保护利用规划（2010-2020）》、《上海市基本生态网络规划》和《浦东新区林地保护利用规划（2010-2020）》，推进“一带、两环、三网、多片”的林地布局建设。

——以集中规划造林为主导，推进核心林地、重点防护林、生态廊道建设。

——以林地建设标准为导向，改造现有道路绿化并推进道路林网、水系林网、农田林网建设。

——以扶持经济果林发展、稳定经济果林保有量为目标，推进新城镇、新社区、新农村的林地建设。

（二）拓展方向

1、沿海防护林建设。

沿世纪塘大堤主基干林带，北至浦东机场，西至奉贤交界，长约58km，规划建设宽度为500m。同时建设多条辅基干林带[6]，长约18km，建设宽度一般为60m。按50%面积折算，总建设面积约2.2万亩，其中已建成林地约0.4万亩，可建公益林面积约1.8万亩。

2、重点防护林建设。

固废基地周边一公里防污染隔离林：区域面积2.1万亩，可建公益林面积约1.2万亩。白龙港污水处理厂污染隔离林：位于张家浜以北、远东大道以东、随塘河以西、曹路镇界以南，可建公益林面积约2500亩。

3、加强道路、水系、农田三大防护林网建设

根据《上海市2015～2017年农林水三年行动计划》要求，进一步加大农田林网和“四旁林”建设力度，结合新建河道整治工程，配套河道防护林建设，实现水、岸、绿同步。按照农田林网占地率不低于5%的标准测算，农田林网（包括经济林）建设面积应不低于5100亩[7]。

4、郊野公园建设。

上海规划建设21座郊野公园，浦东可分阶段逐步发展郊野公园，如南汇东滩湿地公园：以湿地、生态、自然、休憩、海洋文化为特色的远郊湿地型郊野公园。大治河生态园：形成林水相依、林田相间、林村相融的，以森林休闲游憩为特色的乡村生态森林型郊野公园。

5、开展林地抚育和低效林改造。

充分利用原有的林草植被和地形地貌，改造为郁闭度适宜、乔灌草结合、近自然的森林。现有林地可抚育改造面积约2000亩[8]。

6、推进生态廊道建设。

根据上海市生态空间规划，浦东新区“十三五”期间重点推进九条生态廊道建设，包括S1、S2、S32、G1501、林海公路、申江南路、东大公路、浦新公路、大治河等主干道路和河道防护林建设。经初步估算，可建公益林面积约5000亩。

7、协调相关部门造林。

充分挖掘绿化、公路、水务等相关部门造林空间，尤其是能够按林地标准进行改造的区域，给予改造拓展。

绿化部门：在实施减量复绿、拆违复绿、绿地改造中，按林地标准改造，是提高森林覆盖率的有效途径。外环绿带内可增加森林面积1400亩[9]；按“十三五”人均绿地增加1㎡测算，森林面积按50%折算，可增加森林面积约4000亩。

水务部门：骨干河道两侧防护林带建设，为生态廊道重要组成部分，包括黄浦江、大治河、川杨河、大芦线运河、浦东运河等生态廊道建设。

其他造林：积极鼓励小区造林、企事业造林、集体造林和其他社会造林。南汇新城镇规划中央森林公园建设面积约1.8万亩。

综上，前六项林业部门造林空间约为4.46万亩，第七项相关部门造林空间保守估算超过2.5万亩。为顺利实现“十三五”森林覆盖率目标，浦东新区有必要做一个详尽科学的森林覆盖率目标责任分解。

四、建议和对策

（一）转变造林模式，提升造林效率

积极推进分类建设和管理，建议将公益林建设分为区建公益林和镇建公益林。

区建公益林：将大型片林、生态廊道、沿海防护林、防污染隔离林等规模较大的林地作为重点公益林建设，由区林业部门统一建设和管护。这部分林地应尽量划入管控林地，提高管控林地比例，实行严格保护，控制林地流失，保持林地长期稳定。

镇建公益林：将农田林网、水网、四旁林作为一般公益林建设，由镇政府作为建设主体，负责本区域内公益林建设和管护。这部分林地规模小、较为分散，所使用土地多为农村集体流转土地，在建设程序和保护利用方面应更加灵活。建议“农林水一体化”项目实行整体项目统一立项，林业建设部分不再单独立项。

（二）创新发展机制，合理利用林地

目前我区公益林利用以发挥生态效益为主，景观效益和经济效益不显著。为促进全区公益林建设快速健康发展，势必要打破现状，并以市林地保护利用规划为依据，在公益林分类利用、结构优化、科学经营和持续利用上进行创新。在保证生态效益的基础上提升景观效益和经济效益，以此提升镇政府、村集体造林的积极性，达到有效提升公益林建设面积的目的。

（1）分类利用。对于区建重点公益林，以提高生态防护效益为主，试点开放林地，供市民观赏游憩，有条件的纳入城市漫行系统。对于镇建公益林，建设用地上的林地适宜提高森林景观效果，为附近居民提供更好的休闲场所；集体流转土地上的林地可以建成兼具生态防护、景观观赏和苗木生产功能的复合林地，提高林地综合效益。

（2）科学经营。科学调整树种结构，一是提升林分质量，建设复层异龄混交林，优化林分结构，丰富生物多样性，增强森林生态系统稳定性；二是通过乔灌草搭配，努力营造近自然森林，全面提高生态公益林的生态防护功能、森林生态旅游的景观功能和生物多样性保护功能。

（3）持续利用。一是发展森林旅游，以保护森林景观和生态环境为前提，建设一批具有地方特色、能体现当地文化和历史的森林旅游路线或景点。二是促进林业产业发展，鼓励镇建公益林积极发展林下经济，探索林药、林菜、林果、林菌、林花及林禽等多种林下经营模式，尝试将林地经营权下放至镇甚至村，提高村集体发展林业积极性。

（三）落实保障措施，配套鼓励政策

（1）督促规划实施。现有林地保护利用规划因土地利用冲突等原因而无法实施，下一步应加强对规划实施的监管，维护规划的严肃性和权威性，切实落实林地保护利用制度和政策。对于“十三五”造林目标，以结构详规调整为前提，各级部门不得随意改变林地保护利用规划确定的林地范围和用途。

（2）建立目标考核责任制。明确各镇政府作为各自辖区内林业建设管理的责任主体，将林业建设管理成效纳入新区对各镇的绩效考核内容，提高林业建设在目标考核体系中的权重，进一步强化责任意识、生态意识和全局意识。与各镇政府签订责任状，明确各镇林地保护利用目标和责任。对于各部门造林，也以责任制形式下达。

（3）制定年度建设计划，强化年度计划控制。加快推进对核心林地和重要生态廊道的现场勘查和排摸，将具备造林条件的地块纳入项目储备库，分期滚动实施。

（4）完善相关规章制度或标准办法。一是完善生态补偿政策，建立分级补偿制度，体现按质补偿，促进公益林质量的提高；二是完善公益林建设的实施细则和操作流程，制定分类建设的标准和流程；三是提升公益林设计标准，优化林分结构，多营造近自然森林；四是尽快制定分级、分类、分区管理林地的操作细则。

（5）增加资金投入。现有公益林建设标准偏低，无法解决前期土地平整、青苗补偿、征地、盐碱地改良等费用，资金不足既挤掉了公益林质量提升的空间，又制约了各镇公益林建设的积极性。建议多渠道增加投资，一方面提升区建公益林补贴标准，另一方面镇建林地可以多渠道争取资金，由镇、村出资或引导社会资金用于林业建设，积极扶持经济果林的保有量与发展。

（6）健全队伍建设。第一，加快基层林业机构建设，目前各镇林业站正在陆续建立中，但已建成的镇林业站没有编制，无法稳定和吸纳林业专业人才，需要落实人员编制和工作经费。第二，加强林地保护利用管理工作与技术培训，鼓励支持骨干技术人员进修学习，特别加强对镇林业站新进人员的培训，提高队伍整体素质和能力。

（7）鼓励发展经济果林。应加大经济果林保有量、新造林的政策扶持力度，争取将经济果林与公益林、基本农田同享生态补偿机制，享有土地流转补贴，这样可能有效阻止经济果林的大规模减量

现象。

（8）加快林业养护体制改革。积极推进林业养护市场化改革，推动林业养护社改制。努力提高养护人员收入，拓宽养护资金渠道，提高养护定额，妥善安排人员分流安置。

（9）强化林政执法。森林资源实行每年动态监测，发现面积缺失的现象，要对责任人进行严格追查和问责，使新区森林资源的保有量能控制在一定水平。

上海市浦东新区林业站

田广伟

2015年11月7日

[1] 上海市林业局.上海市林地保护利用规划（2010-2020年）.2011-12。公益林（地），指以保护和改善人类生存环境、维持生态平衡、保存物种资源、科学实验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目的的森林、林木、林地，包括防护林和特种用途林。

[2] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议.2015-10

[3] 根据2009-2014年上海市浦东新区森林资源动态监测成果报告，2010-2014年浦东新区净增森林面积7804亩，同期林业部门新建公益林面积5860亩。

[4]浦东新区林业站等.上海市浦东新区森林资源动态监测成果报告（2014年）.2015-05。

[5]浦东新区林业站等.上海市浦东新区森林资源动态监测成果报告（2014年）.2015-05。管控林地，土地利用规划确定为林业建设用地的现状林地，包括林业用地下的各种地类。

[6] 辅基干林带，主要分布在三三公路、东大公路延长线、石皮泐撑塘等道路两侧，东西走向，平均长度2-3km，是连接九四塘和世纪塘的的重要通道。

[7]市水务局、农委、林业局、财政局.关于加快推进农林水三年行动计划实施工作的通知（沪水务〔2015〕625号）.2015-06-25。

[8] 浦东新区环保市容局等.浦东新区林地保护利用规划（2010-2020年）.2013-03。

[9] 浦东新区环保市容局等.浦东新区林地保护利用规划（2010-2020年）.2013-03。

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