22浅议国家治理模式演进与国家审计转型

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第三届浙江省审计青年论坛二等奖

浅议国家治理模式演进与国家审计转型

省审计厅经贸处 吴肖浦

摘要：本文以我国经济社会转型轨迹为分析背景，通过回顾我国国家治理模式演进过程，阐述现代国家治理模式内涵及当前实践中遇到的挑战，最后以此为基点分析国家审计服务国家治理的转型方向和重点。

主题词：国家治理 模式 国家审计 转型

国家审计是国家治理的工具，是国家治理的重要组成部分和重要环节。国家审计应该顺应国家治理模式的演进，主动促进自身转型，从而有效服务于了国家的善政良治。

一．中国经济社会转型轨迹与国家治理模式演进

回顾新中国成立60多年的经济社会发展历史，不难发现，我国的经济社会转型过程正是政府、市场、公民社会三者关系的重构过程，是全能型政府治理国家的模式逐渐迈向法制化服务政府与市场、公民社会三元并存并互动治理国家的模式。

新中国建立不久，我国就建立了以行政、计划为特征的公有制经济体制，并通过实行国有制、以企业办社会的形式控制社会经济生活，实现国家替代社会、计划排斥市场的国家治理模式。在这种全能主义国家治理模式中，政府包办所有经济、社会事务的治理模式，造成了政府的权利与职能范围极度扩张、资源配置效率低下、激励机制匮乏、

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官僚风气滋生等治理效能低下的问题。在改革开放以前，我国为克服上述治理危机，几次向地方政府和国有企业分权，调整国家治理模式，但这种体制内的变革未能取得成功。

十一届三中全会后，我国将国家治理的目标从阶级斗争转移到了经济建设为中心上，由此展开了我国政府职能不断收缩，市场、公民社会自我组织治理不断扩展的过程。在1992年确立经济体制改革目标之前，我国采取了将分权范围从体制内扩展到体制外及对外开放的改革措施，并在价格双轨制的配合下，我国市场环境逐步建立起来。1992年我国确立了建立社会主义市场经济体制的经济体制改革目标，1994年开展了分税制改革，并进行了扩大对外开放范围和建立现代企业制度的国有企业改革。至2002年，我国初步建立了社会主义市场经济体制。从2002年开始，我国经济发展进入深化和完善市场经济体制的新阶段。改革开放以来的经济转型深化过程中，我国国家治理模式出现了明显的变化：首先政府的直接作用范围在明显收缩。政府对经济活动的直接控制转变为间接控制，从单一的行政命令、指令计划转向综合运用经济、法律和必要的行政手段。其次，社会主义市场经济体制基本框架初步建立。除了电力、石油、铁路运输等少数战略性产品和服务的价格由国家控制之外，社会产品中由政府定价的比例由改革开放前的100%下降到目前的5%，市场价值与价格规律的机制在其他行业发挥了基础性作用。再次，公民社会自主性明显增强。市场经济的逐步建立和国有企业的历次改革使得计划经济时期的“单位人”逐渐变成“社会人”，社会阶层也由原先的工人、农民、知识分子三大阶层分化为十大阶层，社会价值观、生活方式和道德观也呈现多元化，各类民间组织、非政府组织、社会团体等大量出现，改变了社会组织和治理的方式【2】。

至此，政府、市场、公民社会三元并存与互补的国家治理模式初步形成。 二.现代国家治理模式的内涵及当前我国实践中的挑战

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20世纪90年代，政治与经济领域发展起来的治理（governance）理论认为，现代国家治理的主体结构可以划分为三大制度系统----政府、市场与公民社会，它们分别由一系列相互关联的制度、组织和治理机制构成。其中，政府制度以合法强制性、公共权威性为核心特征；市场制度以自利性交易、公平竞争和经济利益激励为核心特征；各种形式的公民社会组织、关系网络以非赢利性、自愿性和互惠性联合为核心特征。伴随经济社会的转型演化，国家治理模式中的政府、市场、公民社会各自占有的地位，作用的范围，以及作用的方式都将伴随着经济社会环境的变化而不断进行调整。在维系国家秩序和促进经济发展方面，政府-市场-公民社会三者之间互惠共生的“正和博弈过程”也是政府与市场、政府与社会、市场与社会之间的边界转移过程。任何一种治理主体的过度扩张或过度收缩都会破坏国家的有效治理，成为破坏国家经济社会持续发展的不利因素。有鉴于此，将国家治理模式定义为在一定领土范围之内，政府、市场、公民社会相互耦合所形成的一种整体性的制度结构模式【4】。

实现善治是现代国家治理的终极目标，也是现代国家治理模式中政府、市场、公民社会三大制度系统的设立目标。在政府方面，需要建立“法制化的公共服务型政府”，也就是在经济层面要求强化政府纠正市场失灵、协调市场秩序、增进市场自我完善能力和发展能力的作用，在社会层面要求政府采取积极的社会政策为市场化和民主化进程提供一个稳定和坚实的社会基础【5】，同时还需要建立一套规范和约束政府行为的政治制度和法律体系及高效的政府内部组织结构和资源体系。在市场方面，需要建立“有效的市场经济体制”，也就是进一步深化和完善社会主义市场经济体制，真正建立起能长期促进社会经济持续繁荣发展的市场经济体制。在公民社会方面，需要建立“利益整合型公民社会”，也就是建立起能有效缓解市场失灵和政府失灵的第三种治理机制。

改革开放以来，在我国国家治理从一元治理模式向三元治理模式演化过程中，相对

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而言，市场方面的改革比较领先，政府和公民社会方面的改革相对滞后。三元治理模式的真正建立亟需克服诸多挑战，具体表现在：

第一，在政府治理方面，越位、缺位、错位现象时有发生，规范政府权力运用的机制还未建立起来，2002年十六大确定的政府职能“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”也远未履行到位，政府还凌驾于社会和市场。政府对微观经济领域干预较多，经常在国有企业和非公有制经济之间设置不公平政策，混淆经济管理职能、服务职能与国有资产所有者职能，未起到维护市场公平和秩序的市场监管职能；以财税、金融为调节手段的宏观调控体系虽初步建立，但仍过多采用行政手段进行调节，非市场手段，未能有效避免市场局限带来的经济波动、垄断和分配领域的贫富差距问题；政府和社会自主治理的关系框架还尚未形成；公共服务职能还未发挥出来，在一些教育、医疗、科技、文化等社会事业市场化程度过高，甚至还出现公共服务弱化现象；行政方式和手段方面制度不健全、有法不依、依法不严、权利运行不透明、决策不科学现象还比较普遍。

第二，在市场治理方面，虽建立了市场经济的基本框架，但影响市场机制运行的制度问题和结构性问题仍然突出。在制度方面，虽经过十六届三中全会对基本经济制度的确立，后又经历了2005、2010年的“非公有制经济36条”、“新非公有制经济36条”的制度建设，但多种所有制成分公平竞争、互相促进的市场格局还远未形成；要素市场、市场监管制度建设还不健全；产业经济结构不合理、城乡差别、区域差别、收入双轨制等结构性问题仍然突出。

第三，在公民社会治理方面，虽先后出台了一系列扶持社会的公共政策（如城市低保、支持三农、健全社会保障体系、缩小贫富差距等）来构建和谐社会，但公民社会的发育还十分薄弱，社会团体和民间组织自治性、独立性、非赢利性、公益性等基本特征还不明显，公民参与社会公共事务的程度不高，公民社会对于政府治理与市场运行的协

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