宅基地管理

改革开放以来，农村发生了前所未有的变化，随着农村经济的发展和农民生活水平的不断提高，农民要求改善居住条件的愿望也越来越迫切，农村建房热始终居高不下并呈增长趋势，宅基地管理出现了新情况、新问题。加强农村宅基地管理，合理配置和集约高效利用土地资源，改善农民居住条件

和生活环境，对于促进农村经济社会又好又快发展具有重要意义。为此，查清农村宅基地使用、管理情

况，研究制定新的对策、措施，已成为我县社会主义新农村建设的一项刻不容缓的重要工作。

一、我国农村宅基地的现状

我国农村宅基地管理直接涉及农民切身利益，是关系农村社会稳定和经济发展全局的大事，始终是基层土地管理的重点和难点。近年来，各地积极探索加强宅基地管理的政策措施，宅基地管理逐步走向规范，秩序明显好转，地方法规制度建设成效较为显著。但目前中国农村宅基地在用地及管理上，仍存在分布零散，点多面广，户均占地面积大，宅基地管理粗放等现象。具体表现为：

1、村庄建设用地规模总量大，扩张快，集约、节约用地潜力大。据国土资源部显示，截至2004年10月31日，全国村庄用地2.48亿亩，当年新增村庄建设用地38.20万亩，村庄建设用地总量呈不断增长趋势。但中国农村人口在不断减少，农村建设用地规模不降反增，农村人均居民点用地185m2，远远超过国家标准，农村宅基地利用粗放，集约、节约用地潜力大。

2宅基地需求总量下降，新增宅基地呈递减趋势。随着土地使用制度改革的不断深化，土地用途管制制度以及农用地转用制度的严格执行，各地宅基地管理法规制度的不断建立和完善，以及土地集约高效利用，城镇化和城市化进程的加快。农村人口向城市转移以及城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的开展，宅基地需求总量大大减少。同时，因为积极推进中心村建设，加快了“空心村”改造，使得新增宅基地比例也相应地下降。

3、宅基地流转日益活跃，但表现出明显区域差异。随着我国城市化和工业化进程的不断加快，人口向经济发达地区聚集。城郊结合部宅基地流转空前活跃，但流转活跃程度及流转方式都表现出明显的区域差异。主要表现为：近郊较远郊更为活跃，离城市中心距离越近流转越活跃；工业区、农场周边的宅基地流转较为活跃；同时近郊主要是以宅基地和农宅的短期租赁形式进行流转，远郊且风光秀丽区域主要是长期租赁及宅基地和农宅买卖形式进行流动。

4、居民点布局混乱，村容较差。个体上表现为占地规模大, 村内结构疏松, 布局混乱, 占用耕地较多, 环境质量低劣。多数村庄建设缺少科学合理的总体规划, 村庄的数量、规模、平面布局、空间结构、功能组合都缺少科学性, 村庄建设不能合理控制和正确引导, 更不具有任何约束力和内控力。

5、用地行为违法多。选址的盲目性、未批先占、少批多占和不批亦占用，土地审批不合法、一户多宅、一户占用多处房屋，这严重地违反《土地管理法》第62条和第81条的规定, 在干部、群众中造成了很大的负面影响。

二、农村宅基地管理存在问题及其原因

1、农民思想观念陈旧，合法取得土地使用权的意识薄弱。

在我县农村，有很大一部分村民中都存在有盲目攀比的现象，尤其是对住房，已经成为一个十分敏感的主题。房子高、住宅面积大就是地位的象征、没有好房子就找不到好对象等错误思想观念，以及讲排场、比阔气的现象越演越烈，造成农民采取各种各样的手段都要取得宅基地，这也就给那些不法分子创造了违法的机会。尽管近几年老百姓对宅基地的审批制度有了进一步的认识，但是农村的土政策迫使农民不能依法逐级报批，还是按照过去的老方式申请宅基地。国家规定够条件的农户可以无偿取得集体土地使用权建住宅，但是一些村干部仍然行使霸权主义，把持着宅基地的审批权，以此作为“摇钱树”，越权批地、违法批地，甚至在耕地上乱批乱划宅基地。农民的法律意识不强，不管手续是否合法，只要交了钱、占住地就吃了“定心丸”，所以想方设法也要去违法建住宅，有的农户为了能够得到一片满意的宅基地，建一座所谓漂亮的房子而倾尽了一生的精力。更让人费解的是，很多真正够条件的农户由于村委换届、土地纠纷或影响规

划等多方面原因始终审批不到宅基地，而有些抱在怀里的娃娃却已经拥有一处宅基地，有的甚至闲置多年。

2、村镇建设规划不完善，管理机制不健全，导致宅基地布局零散，土地低效利用。 近年来，在县政府的要求下各乡镇也制定了一些简单的村镇规划，这些规划大多只是支差应付，认识不到位、观念老化，缺乏整体的、长远的考虑，效果不明显。由于规划建设未能合理确定农村居民点数量和布局，农民随意建房，村庄相应的占用耕地外扩、村内老宅基闲置、宅基地零散无序，又造成了土地的利用率低下。另外，到现在为止，大多数村庄都还在延续过去的风俗，坚持“单门独院”的建房格局，形成地表和空间的浪费。在建设社会主义新农村的今天，村镇基础设施建设需要占地、公共事业需要占地、农村人口增长需要批划新宅基，而在不占用耕地的前提下，这些过期的规划已经远远的适应不了当前城镇建设的快速发展。

3农村村民违法用地是宅基地管理混乱的重头戏 。

目前，农村宅基地管理中主要存在着三类违法现象：一是未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地。当前，有绝大多数农村宅基地没有经过国土管理部门批准，只向村组交了宅基款，拿着一张收据就开工建房，或者采取隐瞒已有房屋、虚报家庭人口、变更户籍等欺骗手段骗取批准宅基地。二是非法转让宅基地，利用集体资产进行隐形交易。在我县的土地信访件中有很多是反映部分村民通过不正当的手段取得了两处甚至多处宅基地，然后将宅基地倒手转让，从中非法获取暴利。这种现象尤其在宅基地比较紧张的县城区和城郊比较突出，无形中建立了土地隐形交易市场，即影响了宅基地管理，也给社会造成了许多社会不安定因素。三是超面积占地、擅自改变农村宅基地用途现象时有发生。国土资源法律法规对农村宅基地面积有明确规定，但在实际操作中，每户都大大超出了批准面积。在农村，为了方便农具存放，建房通常习惯“房院一体”，房子主体建好后，紧随着就拉围墙、圈院落才算是一个完整的住宅，而院落部分基本都是超面积占地。由于国家对农村宅基地实行无偿供应，一部分村民就钻法律的空子，擅自将这些大院落改造成小型作坊、养殖场、商业房、小饭店等，严重改变了农村宅基地用途，造成土地资源的浪费。 这中间还存在一个尖锐的问题，也是当前土地管理中非常棘手的问题，违法占地处理难的问题。《土地管理法》规定，违法建筑必须无条件拆除或收回，而法律赋予土地管理部门的执法权力就是单一的制止权，按照法定程序处罚、申请法院执行，还得需要很长的时间，期间违法建筑已成规模，这时候再去执行，群众抵触情绪极端强烈，它必定牵扯着农民的经济利益，土地部门和法院也不忍心看着老百姓的心血白费。所以，拆除违法建筑物显然是不现实的，因此，对违法占地行为，必须采取合理有效的行政、经济和法律手段综合处理。

三、我县农村宅基地使用方面存在的主要问题

随着经济快速的发展，人口的增长及农民群众生活水平的逐步提高，农民建房无序发展，村体大量外延也占用了很多耕地。

（一）村庄外延扩张，土地利用粗放，耕地破坏和土地资源浪费严重

改革开放以来，随着农村经济发展，农民增收，农民要求改善居住条件的愿望也越来越迫切，农村建房热始终居高不下，并呈增长趋势。而由于农民法制观念淡薄，在没有进行土地审批的情况下，私自建房现象屡见不鲜。建新房的同时，老房子又没有拆除，以至于农村建房容积率低、一户多宅、建新不拆旧等问题普遍存在。这样便形成了“空心村”，使得村庄外延扩张，耕地遭到破坏、土地资源严重浪费。 （二）农村建房无序、规划不到位，村容村貌差

由于农村村庄建设规划滞后，农民建房随意性很大，过去常常由村干部说了算，至今仍有相当一部分村干部不重视规划。近年，虽然不少村有了建设规划，但由于思想认识不到位，缺乏整体的、长远的考虑，因此，有的虽搞了规划，但在编制规划时缺乏科学论证，对配套设施建设考虑不周；有的在编制规划时没有严格遵循节约土地资源的原则，忽视旧村改造；有的虽然编制了规划，但只作为一纸空文，做做样子，没有充分发挥规划应有的作用。造成年年讲规划，村庄多年无变化的不合理现象。

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