基于国际案例的上海公共文化服务平台0529

SHANGHAI UNIVERSITY

毕业设计（论文）

UNDERGRADUATE PROJECT (THESIS)

基于国际案例的上海公共文化服务平台

建设研究

Study of Shanghai Public Cultural Service

Platform Construction Based On

International Cases

学 院 悉尼工商学院 专 业 工商管理专业 学 号 10124837 学生姓名 倪翔 指导教师 吕康娟 起讫日期 2014.4~2014.5

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基于国际案例的上海公共文化服务平台

建设研究

Study of Shanghai Public Cultural Service

Platform Construction Based On

International Cases

倪翔

学 院 悉尼工商学院 专 业 工商管理专业 学 号 10124837 学生姓名 倪翔 指导教师 吕康娟 起讫日期 2014.4~2014.5

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目 录

绪论................................................................................................................................................. 11

第一节 研究意义 ................................................................................................................... 11

一、研究背景 ................................................................................................................. 11 二、研究意义 ................................................................................................................. 11 第二节 课题研究现状及发展趋势 ....................................................................................... 12

一、公共产品理论 ......................................................................................................... 12 二、新公共服务理论 ..................................................................................................... 12 三、第三部门理论 ......................................................................................................... 12 第三节 研究方法和论文框架 ............................................................................................... 13

一、研究内容及研究目标 ............................................................................................. 13 二、研究方法 ................................................................................................................. 13 三、预计的研究难点 ..................................................................................................... 14 四、创新点 ..................................................................................................................... 14 五、论文框架 ................................................................................................................. 15

第一章 公共文化服务的概念和理论基础 ................................................................................... 16

第一节 公共文化服务的概述 ............................................................................................... 16

一、公共文化的概念 ..................................................................................................... 16 二、公共文化服务的概念 ............................................................................................. 17 三、公共文化服务的构成 ............................................................................................. 17 第二节 公共文化服务供给的理论基础 ............................................................................... 18

一、政府主导型理论基础——公共产品理论 ............................................................. 18 二、政府服务型理论基础——新公共服务理论 ......................................................... 20 三、社会力量参与型理论基础——“第三部门理论” ............................................. 23 （一）第三部门理论框架 ............................................................................................. 23 （二）社会力量参与公共文化服务的现实意义 ......................................................... 23

第二章 公共文化服务供给模式的国际案例分析研究 ............................................................... 26

第一节 英国“一臂之距”式三级行政分权公共文化服务供给模式 ............................... 27

一、垂直分权与水平分权的供给结构 ......................................................................... 27 二、多元化的资金来源——公益彩票基金 ................................................................. 28 三、公众参与其中——公众巡演 ................................................................................. 28 四、分权结构下的多部门配合 ..................................................................................... 28 五、英国模式新趋势——用信息中心来建设公共文化服务队伍 ............................. 29 第二节 美国非行政干预完全市场型公共文化服务供给模式 ........................................... 30

一、政府扮演的角色——便利提供者 ......................................................................... 30 二、多元化的资金来源——税收优惠引导企业基金会、非营利性组织 ................. 30 三、公民参与其中——鼓励社区艺术 ......................................................................... 31 四、与英国模式的比较 ................................................................................................. 31 五、英美模式差异背后的价值观差异 ......................................................................... 32 第三节 西方公共文化治理机制 ........................................................................................... 32

一、 公共文化托管制 ............................................................................................. 32

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二、公共文化招投标制 ................................................................................................. 33 三、公共文化有限责任公司制 ..................................................................................... 33

第三章 上海建立公共文化服务平台的必要性研究 ................................................................... 34

第一节 建立公共文化服务平台使新媒体走出低俗文化 ................................................... 34

一、低俗文化 ................................................................................................................. 34 二、新媒体与低俗文化 ................................................................................................. 35 第二节 建立公共文化服务平台使公共文化服务走出信息孤岛 ....................................... 36 第四章 上海公共文化服务现状 ................................................................................................... 38

第一节 上海近年公共文化服务成果 ................................................................................... 38 第二节 上海公共文化服务不足 ........................................................................................... 39

一、人均公共文化服务设施不足 ................................................................................. 39 二、资金投向结构不合理 ............................................................................................. 39 三、公共文化服务满意度不高 ..................................................................................... 40 第三节 系统性问题剖析 ....................................................................................................... 41 第五章 上海公共文化服务供给模式及创新 ............................................................................... 42

第一节 上海借鉴英国三级分权行政模式 ................................................................. 42

一、上海市文化广播影视管理局 ................................................................................. 44 二、上海市群众艺术馆 ................................................................................................. 44 三、上海市东方社区文化艺术指导中心 ..................................................................... 44 四、区县文化馆 ............................................................................................................. 45 五、街镇及社区文化艺术中心 ..................................................................................... 45 第二节 上海借鉴美国模式 ................................................................................................... 46

一、基金会制 ................................................................................................................. 46 二、美国式公共文化治理机制 ..................................................................................... 46 三、招标案例 ................................................................................................................. 46 四、托管案例 ................................................................................................................. 47 五、成立有限责任公司案例 ......................................................................................... 47 第三节 “上海特色” 公共文化服务市场化 ..................................................................... 48

一、公共文化配送模式 ................................................................................................. 48 二、长宁“邀标造戏”模式 ......................................................................................... 50 第四节 “上海特色”与英美模式的比较 ........................................................................... 52 第六章 建议上海建设公共文化服务平台的思路 ....................................................................... 54

第一节 参与主体 ................................................................................................................... 55

一、各类文艺创作团队 ................................................................................................. 55 二、各类数字内容提供商 ............................................................................................. 55 第二节 平台理念 ................................................................................................................... 55

一、产品导向 ................................................................................................................. 55 二、市场选择 ................................................................................................................. 56 三、资源整合 ................................................................................................................. 56 四、内循环式价值链 ..................................................................................................... 57 第三节 具体职责 ................................................................................................................... 57

一、整合现有子平台 ..................................................................................................... 57 二、建构版权交易市场 ................................................................................................. 59

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三、政府部门颁布扶持政策 ......................................................................................... 59 四、选定第三方监管机构 ............................................................................................. 59 五、引导媒体宣传 ......................................................................................................... 60 第四节 资金募集 ................................................................................................................... 60

一、互联网彩票 ............................................................................................................. 60 二、支付渠道收费 ......................................................................................................... 60 三、流量变现 ................................................................................................................. 61 第五节 三种公共文化服务供给模式对于平台建设的影响及建议 ................................... 62

一、 美国模式为何没有形成公共文化服务平台 ....................................................... 62 二、 英国模式为何没有形成公共文化服务平台 ....................................................... 62 三、 上海模式对于建设公共文化服务平台的影响 ................................................... 62 四、上海建设公共文化服务平台具体步骤 ................................................................. 63 五、上海建设公共文化服务平台建议 ......................................................................... 64 (一) 专业公平的管理是发展公共文化服务的基础 ............................................. 64 (二) 专项政策法规的制定是发展公共文化服务的保障 ..................................... 64 (三) 构建上海公共文化服务平台是发展公共文化服务的具体措施 ................. 64

结论................................................................................................................................................. 65 参考文献 ......................................................................................................................................... 67 附录：............................................................................................................................................. 69

图表目录

表1 上海人均公共文化服务设施------------------------------- ------39 图1 上海公共文化服务体制组织机构一览图---------------------------42 图2 上海建设公共文化服务平台的基本思路---------------------------54 图3 公共文化服务平台各子平台职能结构图---------------------------57

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摘要

目前上海正处在经济结构提升、经济体制转轨、社会结构转型、城市功能转换的关键时期，公共文化服务成为建设和谐社会的重要组成部分。有关专家统计,目前我国文化消费量有３０００～４０００亿元人民币的结构性缺口。随着我国公民对公共文化需求的迅速上升，与改革开放初期相比，广大公民对公共文化设施、文化娱乐活动、出版物的阅读、广播影视服务等诸多方面提出了更多、更高的要求，对实现自身文需求的愿望也更为迫切。这就要求城市的管理者和政策制定者适时的提供公共文化产品,来满足公民的文化需求,因此研究上海公共文化服务发展过程中的趋势和规律,必将对上海公共文化服务的发展及社会进步有着积极的意义。

加强公共文化服务体系建设，是繁荣发展社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会的必然要求，是实现好、维护好、发展好人民群众基本文化权益的主要途径，对于促进人的全面发展、提高全民族的思想道德和科学文化素质、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，具有重大意义。

当今时代，新媒体在公共文化传播中的地位日趋提升，其受众之多，传播范围之广，对于公共文化影响之深远，达到前所未有的高度。然而，新媒体私有性的本质导致其逐利性。不法分子为实现其私人利益最大化，通过新媒体传播色情，暴力等不良信息，低俗文化日渐蔓延，逐步侵蚀着民众之心，对于社会的稳定和谐造成了极大的伤害。加强公共文化服务体系建设可以矫正视听，对于低俗文化产生振聋发聩的影响。因而，当今时代迫切需要加强对于公共文化服务体系的建设。

尽管近年来上海在公共文化建设方面取得了举世瞩目的成就，受到历史条件的制约，其仍存在许多不足。例如人均公共文化设施不足，资金投向不合理，公民满意度不高，现有各文化平台各自为阵，资源缺乏有效整合等方方面面仍有不足。

因此，建议建设公共文化服务平台，以整合现有平台资源，重组资金构成，加强公共文化服务体系的效率。故而，本课题具有重大意义。

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本文主要运用公共产品理论、新公共服务理论，第三部门理论及其他社会科学研究方法对上海公共文化服务的现状、问题进行了分析和归纳。本论文通过对以英国为代表的“一臂之距”三级分权行政管理的公共文化服务供给模式，和对以美国为代表的完全市场化的公共文化服务供给模式的深入研究，通过对其供给主体，供给体制，治理机制，资金来源等方面的分析，深入剖析两种模式各自的优势与不足，并针对上海的现实状况，梳理上海搭建公共文化服务体系的思路及发展脉络。解析上海如何在自身历史条件不足的情况下，吸取英美模式各自的精华，创造性地改良，发展具有上海特色的公共文化服务模式。对于上海公共文化配送平台，对于长宁“邀标造戏”模式等具有上海特色的公共文化服务创新之举，进行深入分析，给予中肯评价。

论文创新：基于上海现有的公共文化服务体系的建设思路，提出整合现有公共文化资源，以线上线下联动的Ｏ２Ｏ方式，通过建设上海公共文化服务平台，以进一步提高上海公共文化服务质量，并从平台参与主体，平台理念，政府职责，现有资源整合，平台资金募集等方面，给出具体的建设性方案。

关键词：上海公共文化服务 公共管理 公共政策 公共产品配置

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ABSTRACT

Currently, Shanghai is in the upgrading of economic structure, economic system transformation, social transformation, critical period of transformation of urban functions, construction of public cultural services become an important component of a harmonious society. Experts to statistics, China’s cultural consumption in 3000~4000 structural gap billion yuan. With the cultural needs of our citizens on the rapid rise of public compared with the reform and opening up, the majority of citizens in public cultural facilities, cultural and recreation activities, publications, reading, radio and television services, and many more put forward higher requirements for to the realization of the aspirations of their own culture and more urgent quest. This requires that the city managers and policymakers to provide timely public cultural products to meet the cultural needs of citizens, so of Shanghai during the development of public cultural services, trends and patterns, Shanghai is bound to the development of public cultural services and social progress has a positive meaning.

Enhancing the construction of public cultural service system, is the necessary requirement of developing Socialism advanced culture and constructing Socialism harmonious society, which is the major pattern of developing, maintaining people?s fundamental cultural equity. It has important sense in raising the standard of ethnic and science and construct a modern society, which is rich,democratic and harmonious.

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In contemporary society, new media has played a more and more important role in the spreading of public culture, which has a wide population, an extensive scope, profound influence in public culture,the extent of which is hard to imagine before. However, the personal owned nature of new media brings new media the nature of selfish.Pornographic and violent content are widely spreading through new media, which is eroding people?s will and undermine the safety of a society. Enhancing the construction of public cultural service system can purify the society, and prevent the spread of vulgar culture.Therefore, it is urgent to enhancing the construction of public culture. Notwithstanding the fact that Shanghai has attained great achievement in recent years and acknowledged by the world, it still has many shortages. Lack of cultural facility, unreasonable investment, lack of satisfaction and separation of existing cultural platform and lack of integration of resources are major problems. This graduation thesis gives suggestion of constructing a public cultural platform to integrate existing resources, reconstruct capital, which can help raising efficiency of public cultural system. Therefore，this graduation thesis deserves important sense.

Public Products Theory, New Public Service Theory, Third Department Theory as well as other social science research methods are used in this graduation thesis to study, analyze and conclude the status quo of Shanghai public cultural service. There are two major public cultural service patterns in the world. One is ?an arm?s distance? three classes decentralized administration pattern represented by Britain, and the other is total competitive market pattern represented by the United States. In contrast to the two different patterns of their providers, supply systems, governance mechanisms, resources of capital, this graduation thesis deeply analyzes the pros and cons of both patterns, with the intention of providing useful reference for the future development of Shanghai public cultural service system.

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Notwithstanding the fact that Shanghai is short of cultural facility in historical conditions, Shanghai assimilates the essence of both British pattern and American pattern into the construction of Shanghai public cultural system, improve the patterns in a creative way, which lives up to the status quo of Shanghai, and gradually forms Shanghai features. The construction of Shanghai public cultural distribution platform, and the creative pattern of Changning District ‘to create a drama based on invitation to bid’ and several other creative actions taken by Shanghai government, shows that Shanghai is improving the public culture supply pattern and creates its own system.

The creative point of the graduation thesis is that suggest creating Shanghai public cultural service platform, so that it can integrate existing resources and use O2O pattern to further improve the standard of Shanghai public cultural service. This graduation thesis also gives specific constructive proposals about the platform in terms of its providers, idea, functions of the government, and the way about how to integrate resources and how to raise capitals.

Keywords:

public government public policy public product configuration Shanghai public cultural service

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绪论

第一节 研究意义

一、研究背景

上海近十年来在经济发展上取得了举世瞩目的成就，作为中国的一线城市，上海需率先从单纯的粗放式经济增长，转向富有文化内涵的城市全面发展。近年来信息化的迅猛发展对文化发展产生了剧烈的冲击，信息量的剧增和传播速度的加快导致了多元文化的发展，而以数字传播为媒介的商业性媒体的出现大大加强了公众参与社会的机会，这两个趋势导致社会上低俗文化的盛行以及潜在的部分社会不稳定因素的出现。

上海目前的公共文化服务平台主要局限于三馆一站（文化馆、图书馆、博物馆和文化站），主体较为单一，而且目前的这些单位往往在信息化建设方面单军作战，影响信息的传播速度和范围，导致了信息孤岛效应的存在，大大影响了信息传播效率的社会影响力。 另一方面，新媒体的出现主要服务于纯商业发展的需要，社会公共文化传播基本上丧失了这一新的传播阵地，导致在社会群体事件以及大量网络围观现象方面，政府往往觉得力不从心。

具有发展潜力的城市需要健康的、高端的文化为其提供智慧源泉，同时还需要强大的以新媒体为依托的公共文化服务平台引导社会价值导向，为社会稳定和和谐发展提供制度保障。

二、研究意义

目前上海正处在经济结构提升、经济体制转轨、社会结构转型、城市功能转换的关键时期,公共文化服务成为建设和谐社会的重要组成部分。

本论文的意义在于深度剖析分别以英，美模式为代表的两种不同的公共文化服务模式。解析上海公共文化服务体系的发展现状，已经取得的成果，与尚且存在的不足。为上海进一步建设公共文化服务体系Ｏ２Ｏ平台提供了参考性意见，帮助上海抵御低俗文化的侵袭，解决信息孤岛所带来的不便。因此,研究该课题具有一定的现实意义和学术价值。

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第二节 课题研究现状及发展趋势

一、公共产品理论

根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。美国经济学家保罗`萨谬尔森曾在《公共支出的纯理论》(Pure Theory of Public Expenditure)—文中首次使用“公共产品”的概念。他认为，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少。由于市场失灵状况的存在，不完全竞争和外部效应等生产或消费无效率的情况在市场经济中普遍存在着,政府的干预，由政府来提供公共产品是保证经济正常运行的唯一手段。相比私人产品，公共产品有三个显著特性：非分割性，非排他性，非竞争性。

二、新公共服务理论

在经历了传统公共行政理论和新公共管理理论后，美国著名公共管理学家罗伯特·丹哈特，在《新公共服务：服务，而不是掌舵》提出了新公共服务理论的新型公共管理理论。 新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。

三、第三部门理论

社会力量参与公共文化建设的思路来源于“第三部门”理论的兴起。第三部门的概念源于２０世纪７０年代末学者对社会构成“两分法”的重新审视和再划分，由美国学者利维特首次提出。第三部门(The third sector)又称为志愿部门(Voluntary sector)，意指在第一部门或公部门(Public sector)，与第二部门或私人部门(Private sector)之外，既非政府单位、又非一般民营企业的事业单位之总称，如俱乐部、慈善组织、科研机构、工会等以服务公众为宗旨，不以营利为目的,其所得不为任何个人牟取私利的机构。这是相对于公共部门和私人部门而提出的概念。第三部门的产生，普遍认为与两个“失灵说”密切相关，即“政府失灵说”和“市场失灵说”。

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第三节 研究方法和论文框架

一、研究内容及研究目标

本论文的研究内容及研究目标主要有以下四点：其一，公共文化服务的国际案例研究，找到具有代表性的模式，分析其参与主体，监管方式，融资渠道，治理机制，并客观评析该模式的优点，缺点，推测使用该模式会取得的效果；其二，分析上海公共文化服务现状，取得的成果，存在的不足，及上海建设公共文化服务平台的必要性；其三，分析上海模式借鉴国际各模式的具体表现，上海公共文化服务参与主体及职责划分；分析上海公共文化服务模式的特色，及创新点；其四，基于上海建设公共文化服务的理念，设计架构具备上海特色的公共文化服务平台，有创新点且具有可实行性。

二、研究方法

（1）文献调研与归纳法

广泛查阅相关文献资料，仔细研究公共文化服务模式的相关研究成果及其应用现状，深刻理解公共管理，公共服务方面的相关理论。在研究前人研究成果及其方法思路的基础上归纳出面向公共文化服务相关理论。

（2）比较与综合分析法

通过对不同国家之间公共文化服务模式的比较分析，从供给主体、服务模式、监管方式、资金来源等方面出发，系统分析各国模式的优势与不足，为上海进一步建设公共文化服务模式及机制提供参考和借鉴。

（3）专家访谈与咨询法

在研究过程中不定期地访问与咨询公共文化服务领域的专家学者，广泛参考各位专家的意见、建议，并及时获得该领域的最新研究成果。

（4）网站调查法

选择对上海既有的各类公共文化子平台进行网站调查，比较、分析和掌握这些典型信息服务机构的功能、特色服务、优势与不足，及其管理和运行模式。

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三、预计的研究难点

本论文预计的研究难点，有以下四个方面：其一，对于公共文化服务国际案例的准确分析，材料获取方面有难度；其二，对于上海公共文化服务现状的准确评估；其三，客观评价上海公共文化服务模式，比较其在具体哪些思想上借鉴了国外先进的模式，在哪些模式中融入了中国实际情况，需要对于供给模式进行解析，推测其后续发展可能；其四，基于上海公共文化服务模式的，对于公共文化服务平台的设想，需要切合中国实情，具备可实行性，同时具有创新及特色。

四、创新点

本研究主要有三点创新，主要为观点创新

第一，基于国际案例，分析了当今世界公共文化服务两大供给模式，比较了以英国为代表的“一臂之距”三级分管供给模式和以美国为代表的完全市场导向模式各自的优劣之处，分析了其提供主体，供给模式，资金来源，治理机制等方面，并指出其值得上海效仿和借鉴之处。

第二，客观评价了上海公共文化服务的现实状况，阐述了上海在近年内取得的成果，存在的不足。分析了上海在公共文化服务中借鉴英美模式的具体表现。指出上海模式在借鉴英美的同时，基于上海实情的模式创新之处，改良之处，例如：“购买制”取代“拨款制”，公共文化配送模式，长宁“邀标造戏”模式等，并预测上海模式后续可能的发展。

第三，提供了上海构建公共文化服务平台的新思路，基于移动互联网，互联网金融支付渠道外包，互联网彩票等方式，提出了除去财政投入外，架构公共文化服务模式的新可能，亦即用完全价值量化的方法，通过市场对于具体文化产品进行定价，通过吸纳公众资金，取之于民用之于民的，架构基于平台的价值链，将平台建设成一个公共文化产品可以自由流通的市场。 具有鲜明的时代感，是当代中国深化改革开放，体制创新的一种新尝试。

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五、论文框架

本文共分为七个章节:

第一章节主要说明了研究背景、目的及其理论意义和实践价值,界定了相关概念,梳理了相关研究成果,介绍了本文所采用的研究方法和框架。

第二章节主要公共文化服务的概念的梳理和阐述理论基础。梳理了公共文化的概念，公共文化服务的概念，公共文化服务的构成。公共文化服务供给模式的理论基础，包括：政府主导型理论基础——公共产品理论，政府服务型理论基础——新公共服务理论，社会力量参与型理论基础——第三部门理论。

第三章节对公共文化服务供给模式的国际案例进行了分析。以英国为代表的“一臂之距”三级分权行政管理模式，和以美国为代表的完全市场化的公共文化服务供给模式，通过对其供给主体，供给体制，治理机制，资金来源等方面的分析，深入剖析两种模式各自的优势与不足。

第四章节是针对上海建立公共文化服务平台的必要性的研究。必要性主要体现在两个方面：建立公共文化服务平台使新媒体走出低俗文化，建立公共文化服务平台使公共文化服务走出信息孤岛。

第五章节是上海公共文化现状阐述。客观地阐述了上海近年来在公共文化服务建设方面取得的成果，还存在的问题与不足，以及对这些问题不足之处的系统性梳理。

第六章节是上海公共文化服务模式的创新之处。用具体的案例说明了上海是如何借鉴英国模式和美国模式的精华之处，怎样应用到上海公共文化服务体系的建设过程之中。上海模式针对于英美模式的改良之处。上海特色的公共文化配送体系，配送平台，以及长宁区正在试点的“邀标造戏”模式，及其亮点所在。

第七章节是基于上海现有的公共文化服务体系的建设思路，提出整合现有公共文化资源，以线上线下联动的O2O方式，通过建设上海公共文化服务平台，以进一步提高上海公共文化服务质量，并从平台参与主体，平台理念，政府职责，现有资源整合，平台资金募集等方面，给出具体的建设性方案。

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第一章 公共文化服务的概念和理论基础

２００６年９月，《“十一五”时期文化发展规划纲要》首次明确提出“公共文化服务”的概念，把加强“公共文化服务”作为下一步文化建设的重要组成部分。在学术界，目前还没有对于公共文化服务概念的统一定义,理论体系也并不完善。

第一节 公共文化服务的概述

一、公共文化的概念

文化是指人类活动的模式以及给予这些模式重要性的符号化结构。不同的人对“文化”有不同的定义，通常文化包括文字、语言、地域、音乐、文学、绘画、雕塑、戏剧、电影等。大致上可以用一个民族的生活形式来指称它的文化。从本质上来讲,文化具有“社会交往意义上的公共性”，公共性是文化的重要甚至是核心属性。[1]对于城市而言，北京大学教授李杨认为城市文化公共性问题不是城市自身问题，它和国家政策、城市发展的目标息息相关，城市公共性的匮乏决定了国家公共性的匮乏。[2]

公共文化属于文化的一种特殊范畴，它既具有表层文化所体现出来的物质形态，又具有中层文化和深层文化所折射出的精神内涵和人文内涵。[3] 从内涵来看，公共文化是整体性、公开性、公益性、一致性等内在公共性的文化，它体现着人们群体的公共观念和文化价值,目的是追求文化的和谐发展以及文化整合。从在具体形态上看，公共文化主要表现为以文化馆、艺术馆、图书馆、博物馆等公共文化场所为载体,实现群众参与、资源共享的文化。就公共文化的本质而言，中国社科院公共文化学者王艳芳指出，公共文化是用优质文化引导大众精神消费，培养长期需求，同时关注边缘文化与主流文化之间的张力和差距，关注弱势，扶持原创，提升本土文化的活力和影响力，以期提高公民素质、增强公民文化认同。[4] 根据哈贝马斯的观点，公共文化还有社会整合的作用，市民社会的公共文化是与经济、政治领域相互独立而又牵制，它作为一种无形的力量将积极文化价值观和生活方式潜移默化地规范社会成员的行为，通过群体性的文化活动协调社会成员之间的矛盾和冲突以维护社会安定。[5]

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二、公共文化服务的概念

公共文化服务是政府公共服务体系的组成部分。公共服务，是当前公共行政和政府改革的核心理念，主要包括公共设施建设，发展科教文卫事业，为公众参与社会政治、经济、文化活动等提供服务保障。公共服务强调政府的服务功能，强调公民的权利。公共文化服务是指以政府部门为主的公共服务部门向社会提供的、以保障公民的基本文化权利为目的、向公民提供公共文化产品与服务的制度的总称。

目前国内学者对于“公共文化服务”这一概念的理解趋于一致。闰平(2007)认为，公共文化服务体系是政府主导，社会参与形成的普及文化知识，传播先进文化，提供精神食粮，满足人民群众文化需求，保障人民群众文化权益的各种公益性文化机构和服务的总和。

[6]

曹爱军(2008)认为，公共文化服务是政府公共服务的重要组成部分，包括“公民基本文化

权利”和由此产生的“公共文化需求”与满足公共文化需求的“公共文化产品与服务”。[7]王霞(2007)认为，公共文化服务体系是以政府为主体创办的，非赢利性的，传播先进文化和保障大众基本文化需求的各种文化机构和服务的总和，旨在满足大众的多层次，多样化，整体性的公共利益\。[8]王春娥(2009)在对公共文化服务体系中的主体研究中，将政府这个比较泛化的概念进行了细化，提出主导主体是各级党委，政府以及各级文化行政部门，执行主体是公共文化服务的执行机构，单位与组织；参与主体是提供公共文化服务的社会组织，企业及个人。[9]

三、公共文化服务的构成

第一，公共文化服务提供主体。政府，作为公共文化服务的提供者和公共文化服务的管理者，理所当然地成为公共文化服务的构成主体。一方面，政府要制定公共文化服务体系建设的大政方针，战略规划，提供必须的资金，人力，政策方面的扶持和保障；另一方面，政府要引导社会力量参与公共文化服务体系的建设，实现公共文化提供主体的多元化，鼓励市场中有序，公平的竞争，从而提高公共文化建设的效率。

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第二，公共文化服务对象与客体。全体公民作为公共文化服务的对象与客体，原则上享有平等的公共文化服务的享受权利。然而，受制于地理环境，所在地域经济社会发展状况等客观原因，事实上在服务享有状况上存在客观差异，且城乡差异较为明显。

第三，公共文化服务主要内容。—般认为公共文化服务所满足的应当是人民群众基本而非所有的精神文化生活需求。具体而言，公共文化服务体系包括：基础设施建设、产品及服务供给、组织支撑、人才队伍建设、政策及经费保障等。[10]

第四，公共文化服务评估监督。公共文化服务评估监督是定期对于公共文化服务的建设及运行情况，实行客观，有效的评估和反馈，以保障公共文化服务的均衡发展和公共文化设施利用效率的有效提高。评估对象包括公共文化服务机构收支分离结构，年报，财务审计，综合绩效审计等多个方面。

第二节 公共文化服务供给的理论基础

一、政府主导型理论基础——公共产品理论

(一)公共产品理论框架[11]

根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。美国经济学家保罗·萨谬尔森曾在《公共支出的纯理论》(Pure Theory of Public Expenditure)—文中首次使用“公共产品”的概念。他认为，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少。由于市场失灵状况的存在,不完全竞争和外部效应等生产或消费无效率的情况在市场经济中普遍存在着,政府的干预,由政府来提供公共产品是保证经济正常运行的唯一手段。

（二）公共产品特性

相比私人产品，公共产品有三个显著特性：非分割性，非排他性，非竞争性。

非分隔性

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公共产品的消费是保持其完整性的前提下，由众多的消费者所共同享用的。所有消费者所享有的公共产品，为同一完整产品，不可分割。例如，新闻媒体所提供的资讯信息是无法分隔的。

非排他性

非排他性是指产品在消费过程中所产生的利益不能仅仅为某个人或某些人所专有，也就是某些人的消费过程要将其余人等排斥在消费过程之外，不让其余人等享受这一产品的利益是不可能的。比如，当—位观众观看街头的演出时,并不能排除其他人也站在街边观看演出。

非竞争性

非竞争性是指某一产品不会因为一部分人对该产品的消费而影响到另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益行为不会影响其他人从这一产品中受益行为的发生，受益对象之间不存在利益冲突和对立。例如，国防保护了所有公民，其费用以及每一公民从中获得的好处不会因为多生一个小孩或出国一个人而发生变化。

消费的非竞争性体现在两个方面：首先，边际生产成本为零,在现有的公共产品供给水平上，新增消费者不需增加供给成本。（如灯塔等）其次，边际拥挤成本为零：任何人对公共产品的消费不会影响其他人同时享用该公共产品的数量和质量。个人无法调节其消费数量和质量。

由于公共产品具有非分割性，非排他性和非竞争性的特征，在公共产品消费中人们存在一种“搭便车”动机，即每个人都不想付出或者少付出成本来享受公共产品。因而，即使某种公共产品带给人们的利益要大于生产的成本，私人也不愿提供这种产品。在这种情况下，政府不得不担负起这种职能,以保证在需求普遍存在时能够提供相应的供给。 至于公共产品的供给价值，公共产品理论提出了效用一费用一税收的价值衡量程式，即以税收作为衡量公共产品供给的“价格”，人们享用公共产品和服务就需要付出相应的“缴税”代价，从而连接了公共产品的供应成本和收费。按照边际效用价值论的相关观点，公共产品被赋予“主观价值”，这使得社会能够采用统一的货币尺度来衡量公共产品的供应成本和运用效果之间的关系。在公共经济活动中，存在着广泛的市场失灵，政府应发挥中心作用，依靠财政收入和支出，为社会提供更多的公共产品和服务，进行社会资源的配置和调节市场需求的活动。

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（三）政府公共文化服务供给

公共文化由公民共同享有，无法因某个体需要而分割开来，必须作为一个整体，保持其本身的完整性，这一点体现了其非分割性。人们在消费公共文化时，无法排除他人消费该种产品或排除成本很高，这一点体现了其非排除性。当人们消费某种文化产品时，若有其他人同时消费，并不会增加供给成本，即边际生产成本和边际拥挤成本均为零，这一点体现了其非竞争性。此外，李楠楠（2012）指出公共文化还具有持久的外部性和产权的公共性和难交易性。她认为，外部的持久性体现在：公共文化产品不同于一般的物质产品，它作用于人的精神。对于一般物质产品而言，一旦其外部形态消失，这种物品的影响短暂时间之后就消失了，而公共文化对于公民精神的影响，却会在其外部形态消失后，产生持续且深远的影响。比如，一场公共演出，在演出散场后，却可能产生深远的社会影响。 产权的公共性和难交易性则，则是源于公共文化的非分割性，非排他性和非竞争性，使得人们在消费公共文化产品时，会产生强烈的“搭便车”的心理，使得公共文化产品很难收回成本，使得私人不愿意提供公共文化产品。政府也因此理所应当地成为公共文化产品提供的主体，也因此，其产权变得有公共性特征，难以交易。在公共产品理论的框架下，政府应通过税收的方式，来募集公共文化领域建设的资金，同时担负其公共文化的供给和管理的双重责任。

[12]

二、政府服务型理论基础——新公共服务理论

（一）新公共服务理论框架[13]

在经历了传统公共行政理论和新公共管理理论后，美国著名公共管理学家罗伯特·丹哈特，在《新公共服务：服务，而不是掌舵》提出了新公共服务理论的新型公共管理理论。 新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。

新公共服务,本质上是在政府按照以公民为中心的理念治理国家和社会。与新公共管理理论不同，新公共服务理论不以经济学理论和私营部门的管理方法为基础,而是以公民权理论、组织人本主义和话语现论、社区和市民社会的理论为理论基础。新公共服务理论的特

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点在于将公民置于治理体系的中心位置,政府行政的首要目的是帮助公民表达并实现其公共利益,为实现公民的整体意愿而做出努力。政府不能控制或者凌驾在社会和公众之上，实现服务社会而非为社会公众“掌舵”。新公共服务重视政府与社会、与公民之间的沟通与合作，强调述设公民社会的意义，推崇公共服务精神，提升公共服务的价值，实现政府与全体公民共同治理国家。

具体而言,其基本原则如下:

1、服务而非掌舵。这是被登哈特认为是七大原则中最突出的原则。公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。

2、追求公共利益。公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是目标而不是副产品。新公共服务提出，建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向。

3、公民参与治理。公民应当被纳入到治理国家和社会的行列中，而不应被排除在外。在公共政策的制定过程中，应通过民主的程序制定出符合需要的计划。只有符合民意的政策，才能得到集体的支持，得到最有效、最负责的贯彻和执行。

4、服务对象是公民而非顾客。新公共服务理论认为，政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系。

5、责任具有多样性。新公共服务要求公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值、政治行为准则、职业标准和公民利益。新公共服务理论意识到了这些责任的现实性和复杂性。

6、以人为本而不只重视效率。新公共服务理论家在探讨管理和组织时十分强调“通过人来进行管理”的重要性。在新公共服务理论家看来，如果要求公务员善待公民，那么公务员本身就必须受到公共机构管理者的善待。

7、重视公民权和公共利益。一定意义上讲，政府是公众选出治理国家的工具，是为全体公民所有。与一般的企业家不同，政府应该为其所代表的利益服务，将公民赋予其治理社会的权力与为公民和公共利益服务更好地结合起来。

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(二)新公共服务理论与政府公共服务供给

新公共服务理论的形成为现代政府建成公共服务型政府提供了理论基础，就文化领域而言，也逐渐形成了重视公民文化权利的社会环境。随着政府服务公众意识的不断增强，政府的文化职责也在不断明确。从新公共服务理论的角度看，政府应保障的公民文化的权利主要包括:

1、政府具有为公众提供基本的公共文化产品和服务的责任和义务。服务型政府旨在帮助公民表达和实现他们的共同利益。如今中国已基本建成小康社会，公民的物质需求已基本得到保障，精神需求正日渐增长，政府应依靠财政和税收来建立并完善公共文化服务体系，为公众提供高品质的公共文化产品和服务。

2、尊重和保障公民享有文化和发展个人文化倾向的权利。文化权利是公民的一项基本权利，具体包括四个基本层面的内容：享受文化成果的权利、参与文化活动的权利、开展文化创造的权利以及对个人进行文化艺术创造所产生的精神上和物质上的利益享受保护的权利。

[14]

随着“依法治国”和提升国家“文化软实力”战略的提出，对公民文化权利的认

识和保障的重要性越加凸显。任何人的文化权利都应得到应有的保护，少数民族、弱势群体的成员同样具有表现自身文化特征和发扬文化传统的权利。服务型政府应当对个人合理合法的文化权利给予充分保护，可以根据公共利益的需要做出某些限制，但不能从根本上剥夺。

3、保障公民的文化参与权。政府应提供各种设施和条件确保公民能够顺利、便捷地参与到公共文化活动中来。政府可通过免费开放公共文化设施提供公共文化服务，各地积极创新文化服务供给机制，通过政府采购、项目补贴、定向资助等形式，提高公共文化产品质量，使得公民能够享受就近、便捷的公共文化服务。

[15]

4、以公众的满意度作为评价政府公共文化服务供给水平的重要指标。这是公民参与国家治理和以人为本理念的重要体现。公民既是文化的需求者，也是政府提供公共文化服务的享受者，对政府公共文化服务的供给水平和状况具有充分的发言权。以公众的满意度作为评价指标，不仅可以提高公众参与文化活动的热情，更能激励政府为公众提供水平更高、更为完善的公共文化服务，也是促使政府向服务型政府不断转变的机制。

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三、社会力量参与型理论基础——“第三部门理论” （一）第三部门理论框架

社会力量参与公共文化建设的思路来源于“第三部门”理论的兴起。第三部门的概念源于２０世纪７０年代末学者对社会构成“两分法”的重新审视和再划分，由美国学者利维特首次提出。第三部门(The third sector)又称为志愿部门(Voluntary sector)，意指在第一部门或公部门(Public sector)，与第二部门或私人部门(Private sector)之外，既非政府单位、又非一般民营企业的事业单位之总称，如俱乐部、慈善组织、科研机构、工会等以服务公众为宗旨，不以营利为目的,其所得不为任何个人牟取私利的机构。这是相对于公共部门和私人部门而提出的概念。第三部门的产生，普遍认为与两个“失灵说”密切相关，即“政府失灵说”和“市场失灵说”。

“第三部门”理论的广泛盛行，可以说为公共文化服务提供了一个新的参与主体。非政府组织作为重要的社会力量，它能有效弥补政府和市场在公共文化服务领域的不足，同时能对政府和市场的不当行为起到监督、制约和防范的作用。

（二）社会力量参与公共文化服务的现实意义

第一，有利于政府更好履行保障人民群众基本文化权益的职责。长期以来，我国公共文化服务主要由国家及事业单位经办，提供主体和提供方式单一，公共文化服务供给不足、效率不高，不能满足人民群众日益增长的文化需求。这就要求政府有效强化领域的公共服务职责，转变职能、强化服务、改进管理、提高效能,尽快从大量不该管、管不好、管起来成本很高的事务中解脱出来，把工作重点放在加强公共文化服务体系建设规划和标准制定、加强重大公共文化服务工程和项目实施情况监督检查等方面。这也同时要求政府改变过去统包统揽的模式，充分调动各种社会力量积极参与公共文化服务的供给,实现公共文化服务提供主体和提供方式多样化，形成政府主导、社会参与、多元投入、协力发展的新格局，提高公共文化服务供给能力和水平。

第二，有利于创新公共文化服务运行机制,提高服务质量、增强服务效益。实践证明，在许多情况下，“政府出钱办、群众围着看”的公共文化服务模式投入多见效少,，群众往往不领情不满意。必须处理好政府与市场、政府与社会的关系，探索适应社会主义市场经济要求、保障社会公平正义的公共文化服务方式，建立充满活力的公共文化服务运行机制。

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放宽准入门槛、引入竞争机制，引导社会力量参与公共文化服务，有利于推动各类具备资质、符合条件的文化企业和社会机构开展公平竞争，通过竞争促进公共文化服务水平不断提高。具体来说，在服务提供上，通过建立政府购买制度，逐步做到凡适合面向市场的基本公共文化服务都采取招标购买方式，把公共文化服务供给从文化系统“内循环”转变为社会“大循环”，就可以充分调动各方面力量，形成共同参与、有序竞争的局面，不断提高服务质量。在投入渠道上，通过完善支持公共文化服务的经济政策，引导社会力量投资兴办公共文化实体、建设公共文化设施、提供公共文化服务，鼓励企业和个人捐赠兴办公益性文化事业，就可以大大拓展投入来源，增加公共文化服务总量。在产品供给上，通过组织引导社会力量参与集中配送、开展连锁服务等，多提供适合群众需要、对生产生活有指导作用的文化产品，多开展群众乐于参与、便于参与的文化活动，就可以有效解决文化产品供给跟不上的问题。

第三，有利于充分调动社会各方面积极性,更好地激发全社会文化创造活力。有利于充分调动社会各方面积极性，更好地激发全社会文化创造活力。文化已经渗透于经济社会生活各个方面，文化建设与各领域、各行业的联系十分密切。推进文化改革发展，满足群众文化需求，需要整合各种资源，凝聚各方面力量共同来做。如何更好地调动社会各方面的巨大热情，让更多的人关心、参与文化建设；如何加快形成有利于文化创新创造的社会环境，引导更多的资源资金投向文化、兴办文化；如何更好地挖掘释放蕴藏于人民群众中的智慧和力量，建立全民共建共享的文化发展格局，直接关系文化的繁荣发展，直接关系保障和实现人民基本文化权益。采取更加积极有效的措施，引导和鼓励社会力量参与公共文化服务，必将最大限度地动员全党全社会的力量，最大限度地发挥方方面面的积极性主动性，为人民群众提供更多更好的文化产品和服务。

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第二章 公共文化服务供给模式的国际案例分析研究

世界各国由于传统、国情的差异，形成了不同的公共文化服务制度与模式，归纳起来主要有三种：其一，政府主导模式；其二，政府与民众组织的分权化(Decentralization)模式；其三，民间主导模式。

(1)政府主导模式。

这种模式中从中央到地方政府均设有文化行政管理部门，有垂直领导关系和非垂直领导关系，各级政府文化部门文艺团体进行有限的资助并提供比较完善的公共文化服务。此种模式以法国和日本为典型代表。

(2)政府与民众组织的分权化(Decentralization)模式

。

政府以“一臂之距” (Arm’slength)与民众组织合作，将文化资源进行分配，并共同管理文化事项，提供文化服务，此种模式以英国、澳大利亚为典型代表。“一臂之距”这一概念用到公共文化政策上多是指政府对公共文化拨款的间接管理模式，它要求政府对公共文化采取一种分权化的管理体制，“一臂之距”原则的基本要义便是从集中管理到分权管理。

(3)民间主导模式。

政府没有正规的文化行政主管部门，主要以政策法规营造良好文化生态，鼓励各类文化团体或机构自我生存。政府财政对文化的投入主要通过各类准行政机构进行分配，这种机构通常被称为“国家艺术理事会”。非政府组织或非营利机构是开展政府公共文化服务的中坚力量，此种模式以加拿大、美国、瑞士为典型代表。民间模式主要有以下三种种：（1）“政府引+社会力量投入”的政策引导型参与模式；（2）“政府参与+市场化运作”的公私合作参与模式；（3）“政府监管+民间力量自发”的群众自主型参与模式。

本文主要就政府与民众组织的分权化模式和民间主导模式展开研究。

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第一节 英国“一臂之距”式三级行政分权公共文化服务供给模式

在英国的公共文化服务体系中，英国的中央政府和地方政府承担着“赞助人”的角色。 英国公共文化供给模式，本质上是政府与民众组织的分权化模式，秉承“一臂之距”的管理原则。《芬兰文化政策》指出，“一臂之距”原则有“垂直”和“水平”的两种分权向度。

一、垂直分权与水平分权的供给结构

所谓“垂直分权”涉及中央政府与其所属行政部门和各级地方政府的纵向分权关系：即一方面，中央政府将文化政策制定和实施的主要权力以及部分文化拨款的责任交给其所属的文化相关部门；另一方面，它还要求各级地方政府行使相应的权力或承担相关的责任。 英国政府提供公共文化服务最突出的特点是其三级文化管理体制， 最上层中央政府， 中间一层是地方政府和各类非政府性质的公共文化管理机构，基层一级是经费的使用者，也就是一些基层文化、艺术委员会、理事会。这三级机构，相互独立，并没有垂直的行政领导关系，但由于具有全国统一的文化政策、经费分配方案使他们紧密地联系在一起，成为一个不可分割的整体。

“水平分权”是指各级政府与文化方面的非政府公共组织的横向分权关系。这类组织是介乎政府与具体文化单位之间的一级中介机构。它有两个基本特性：其一，这类组织通常接受政府委托，为政府提供文化政策咨询，甚至向政府提供文化政策设计，并策划具体的文化政策实施方案。同时，它还负责把政府的部分文化拨款落实到具体文化单位。就此而言，它是代理政府具体管理文化的准政府组织。其二，这类组织往往由艺术方面和文化产业方面的中立专家组成，它虽然接受政府委托，但却独立履行其职能，从而尽可能使文化发展保持自身连续性，避免过多受到政府行政干预，这些非政府组织之间通常不具有隶属关系。

但作为受资助对象的文化机构、团体或个人并非仅仅依靠政府的财政支持就能生存，一般來说，即便某个机构能够长期获得财政支持，也最多只能达到维持生存所需资金的30%左右，也就是说，剩余的大部分还是要靠这些文化机构自己筹集。同时，非政府公共文化管理机构还要通过各种方式监督那些文化团体或个人使用资金的情况，以使得政府的资金达到最佳的使用效果；而且会对受助团体进行年度评审、五年评审等，以确认将来是否继续向其提供资助。

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二、多元化的资金来源——公益彩票基金

英国的文化，媒体和体育部，并不对公共财政在公共文化领域的投入做出直接干预，而是通过英国艺术委员会，来向各公益性的高雅艺术团体，分配来自于政府的公共文化服务投入。除了政府的财政投入外，英国通过公益彩票基金来募集资本，且政府财政投入逐步降低，公益彩票基金投入逐年增长。英国艺术委员会在2010~2015年对公共文化的资金分配规划中，财政补助金的金额下调比较明显，从2010~2014年的4.487亿英镑，下降到2014~2015年的3.494亿英镑，降幅超过20%，而来源于彩票公益基金的投入，从2010~2011年的1.414亿英镑，上升到2.22亿英镑，几乎翻倍。资金来源比例的变化，说明英国政府直接生产或提供公共文化产品与服务的力量在减弱，而财政投入更多是发挥间接生产或提供，以引导社会资本进入公共文化领域的作用。

三、公众参与其中——公众巡演

英国政府支持文化机构维持现存观众并发掘新观众的经营手段，例如一些可能会吸引公众观看的巡演方式，更是受到英国政府的支持。同吋，英国政府积极加强同博物馆、艺术馆、美术馆等的联系，增加各种视觉艺术的巡展，以扣展这些文化机构在公众生活中的比重，向公众灌输文化、艺术理念；各种形式、风格的艺术庆典活动也很受英国政府的欢迎。

这种努力使公众参与到公共文化体系中的做法对公众整体文化水平的提高起到了很大的作用，也为各个地区:带来了新的经济增长点，正在形成一种政府、公众共同努力提高公共文化水平的良好氛围。

四、分权结构下的多部门配合

中国政法大学王天铮认为：英国模式是在分权结构下，多个政府部门联合支持公共

文化事业的方式。以伦敦市公共文化服务为例。伦敦市政府非常重视各文化机构之间的协调合作，以及文化机构与非文化机构之间的协调合作。《伦敦市长文化发展策略草案》明确指出，市长工作的一个重要目标就是确保文化行业的各机构能够相互协调，共同发展伦敦文化。市长还将负责文化相关机构与其他相关机构（如伦敦管理局的职

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能部门、伦敦发展署、城市政策局等）的合作。他还将与许多在伦敦负责实施文化服务的机构紧密合作，包括中央政府、国家文化机构、彩票分配机构、伦敦政府办公室、伦敦政府协会、区域文化机构、伦敦的文化协作文化战略组、伦敦各区镇的文化组织和文化从业者、商业界、慈善机构、教育和培训部门、健康部门、自愿服务机构、交通、警察、消防等。在伦敦市政府文化发展规划实施的过程中，其合作伙伴除了上面提到的机构以外，还包括国家有关政府部门、国家文化经纪公司、文化赞助者、地方文化行业协会、地方文化经纪公司、伦敦的自治镇，以及其他文化组织的参与者和文化产业。伦敦的文化发展是所有这些机构协调合作的结果，而市长的职责就是协调机构间的关系，使他们更好地相互配合。

五、英国模式新趋势——用信息中心来建设公共文化服务队伍

伦敦市政府非常重视公共文化服务队伍建设，在市政府的官方网站上专门开辟了志愿者栏目，市长会亲自撰文鼓励市民投入到志愿者队伍中来。

为了鼓励群众都来做志愿者，英国和伦敦市政府通过建设信息中心的方式，提供了3种非常便捷的途径，使群众能够快速地找到喜欢的志愿者工作。其一，英国建立了全国性的志愿者数据库，英国所有需要志愿者的单位都将相关数据传输到数据库上，市民可以通过对相关关键词的搜索来找到合适自己的志愿者职位；其二，联系当地的志愿者中心，通过输入自己所在地的邮编，就能查找出居住地周边哪些机构需要招募志愿者以及志愿者的职位要求等，这种途径极大地方便了一些上班族，他们可以在下班后或者周末就近担任一些机构的志愿者；其三，按照全年的时间顺序，可以查阅到伦敦全年有哪些重大的文化活动需要志愿者，这有助于对某类文化活动有兴趣的人参加到志愿者的队伍中来。

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第二节 美国非行政干预完全市场型公共文化服务供给模式

美国的联邦政府及地方政府在公共文化服务体系中的角色主要是“便利提供者”，而非行政干预者。如果社会公众能够自发形成对某种公共文化产品的需求,并且市场能够自发地回应并加以满足，政府就不干预；只有在不能够自发形成需求，即市场不能自发调节的时候，政府才干预。但需要注意的是，此时政府并不会直接干预，而是通过建立或委托专业的机构来操作。诚如美国著名学者哈里·希尔曼-沙特朗和克莱尔·麦考伊所述:“政府决定提供支持的总金额，但不决定哪些机构或艺术家应该获得这些支持。委员会成员由政府指定，理事们肩负着完成其捐款划拨的责任，并且不受执行当局的日常利益影响。通常， 委员会根据经过一套评估体系检验的专业艺术家的建议，来制定拨款决策。随着该社会的艺术形式和风格的变化，这些政策也会趋向于动态发展。”

[17]

一、政府扮演的角色——便利提供者

美国的联邦政府及地方政府在公共文化服务体系中的角色主要是“便利提供者”。它们会对文化艺术的发展提供资助，但并非直接拨款给某个文化机构,，而是通过一些社会中介组织，如国家艺术基金会、国家博物馆图书馆学会和国家人文基金会等，间接地、科学合理地分配给其所需的部分资金。这就是典型的文化基金会制，是由非政府组织与国家合作，通过政府对项目进行资助或企业、私人的捐助而设立的非营利性文化管理机制。文化基金会通常比政府更能满足公众差异化文化需求，并且能够对政府的文化职能进行补充。它通过对文化政策施加影响，在政府与社会之间建立起一条良性互动的渠道。政府通过文化基金会组织，以协议的方式对公共文化部门提供基金，并以税收政策引导社会捐助公共文化部门，以此来促进公共文化事业建设。公共文化基金会制是目前美国公共文化部门普遍确立的一项制度，几乎所有的公共文化部门都会设立自己的基金会组织。

二、多元化的资金来源——税收优惠引导企业基金会、非营利性组织

美国政府通过税收优惠、减税、补贴等各种措施，来鼓励个人、企业支持公共事业的发展,，并采取了颁布诸多法律来保护捐赠者的利益。种种努力终于在美国形成了民间捐赠盛行的社会风气，个人捐赠、企业捐赠、基金会捐赠为美国文化机构的生存和发展提供了充足的资金支持。

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除了接受政府资助和社会捐赠之外，非营利性组织也试图通过各种盈利手段来养活自己。例如，一些非营利性博物馆为了换取企业的捐款，采取开办礼店或与公司签订产品认可或促销协议等方式，效果也比较明显。或者努力提供各种优秀的文化作品，吸引更多的社会公众来购买产品或观符演出等，以获取更多的资金。

三、公民参与其中——鼓励社区艺术

美国公共文化服务的对象是公众，即希望全体公民都能够参与其中，并能够从中受益。评判一个公共文化是否成功的关键，在于公民的参与程度。为了提高公民参与文化活动的积极性，美国政府采取了各种措施，其中社区组织在确保公民个人参与公共文化活动中发挥了关键性的作用。以艺术为例，美国社区艺术代办处以发现艺术为主要任务，它发起各种活动，如表彰社区内的艺术家，并向社区居民展现他们的艺术成果；为艺术提供展览空间和销售渠道；将艺术作品投入生产；为社区展示不能以其他方式获得的具有吸引力的艺术品；为创作活动提供住房条件；并为确保某社区内的多种文化都有机会被居民接触而工作。

公民参与式的公共文化服务体系使美国向公众提供的公共文化产品得到了很好的回应，形成了完整的“供应-接受”系统并有效地促进着全民文化素养的提高，也因此得到了公众的赞同。

四、与英国模式的比较

相比而言，英国模式优点在于职权清晰，责任明确，行政效率高，可保障高端文化传播；不足在于专家评审的方式，使其离民众需求较远，民众参与度和满意度相对低。

美国模式优点在于从需求出发，用资金来鼓励民间公共文化服务，贴近民众的文化需求；不足在于由于没有专门的公共文化服务部门，行政效率相对低，且缺少监管，导致美国文化嘻哈文化盛行，对传播高端文化不利。

美国模式和英国模式本质上都是“拨款”模式，对于文化产品的生产提供资金，但并非对于文化产品的成果，绩效提供认可，可以提供生产性保障，但对产品的最终成果，质量无法提供保障。

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五、英美模式差异背后的价值观差异

英国模式与美国模式之间的差别，反应了西方国家之间价值观差别。

英国是一个有着悠久历史传承的欧洲传统国家。其社会长期存在等级差别，一直有君主存在。所以，英国人喜欢怀旧，保守，具有绅士风度，等等。这些方面是需要历史的沉淀和积累的，常若没有历史的沉淀和积累是不可能实现的。

而美国恰恰是一个没有很深厚的历史积淀的年轻国家。所以，美国人勇于创新，强调个人价值。因为没有很多的传统的东西去给他们怀念和继承，需要他们去开拓。从另一方面讲，也没有很多的束缚，他们可以放开手脚大胆创新。

故而，英国模式希望通过等级划分清晰的行政机构，来划分公共文化服务的责任所在，通过各个机构之间的协同，来构架出一整套相对健全的体系，以实现公共文化服务的有序供给。“三级分权”行政公共文化服务模式也因此适用于英国。

美国则更强调个人价值，强调个人之见自由选择的权利，重视通过市场的无形之手，不加以人为干涉的情况下，给予公民公共文化服务体验的最大自主空间。因此，非行政干预的“完全自由市场”公共文化服务模式更适用于美国。

第三节 西方公共文化治理机制

随着西方新公共管理运动的开展，美国、澳大利亚以及欧洲各国的公共文化国家治理

也开始引入新的治理机制，将市场经济的机制如委托——代理关系、公私合作关系和公共股份公司等方式广泛引入公共部门，尝试性地构建起一系列公共文化治理机制。除公共文化基金会制之外，公共文化托管制，公共文化投标制，和公共文化有限责任公司制，在西方社会公共文化建设方面，也起到了机制保障，为西方公共文化建设作出了重要的机制贡献。

一、 公共文化托管制

托管制是一项传统的商业信用制度，由委托人将财产权转移于受托人，受托人依信托

目的为受益人的利益管理信托财产的制度。公共文化托管制是由委托人将财产委托于公共文化托管机构，由其代为经营和管理。公共文化托管制有利于公共文化经营管理的专业化，丰富国家公共文化的内容。英国议会以托管制建立的大英博物馆，是早期以私人托管方式筹建的一座国家博物馆，它通过政府的财政拨款来实施国家的公共文化政策。

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二、公共文化招投标制

公共文化招投标制是一项由招标人公开进行的公共文化项目招标形式，中标人对发包者支付承包金，并按照合同规定自主经营这一公共文化项目。这一方式保留了公共文化部门对公共文化项目的所有权和非盈利性，实现了经营权和所有权的分离，引入竞争机制，提高了公共文化项目的运营效率。欧洲不少地方政府的公共文化机构都采用招投标制方式，保留文化机构设施所有权和对承包者的监督权，至于日常经营、人员雇佣则一切由承包者负责。

二、 公共文化有限责任公司制

公共文化有限责任公司制是根据股份有限公司制而形成的公共文化管理制度，它将公

共文化公司的资本分成等额股份，国家等股东以其出资额为限度承担债务责任，公司也以其全部资产对公司债务承担责任。将现代公司制度运用于公共文化领域再次实现了所有权同经营权相分离，同市场化竞争相适应，有利于公共文化部门的体制改革。瑞典、新西兰等国家的国有公共文化企业纷纷推行公共文化有限责任公司制，一些文化部门还创立了其分支部门的有限公司。

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第三章 上海建立公共文化服务平台的必要性研究

上海建立公共文化服务平台的意义主要体现在两个方面：

首先，在大众媒体时代，新媒体的出现主要服务于纯商业发展的需要，社会公共文化传播基本上丧失了这一新的传播阵地，甚而，低俗文化通过商业性新媒体传播，误导了公民对于是非善恶的判断，扭曲了民众的价值观，社会观，人生观，导致在社会群体事件以及大量网络围观现象方面，政府往往觉得力不从心。因此，需要公共文化服务平台来传播健康的，积极的公共文化，引领公民的主流价值观，弘扬民族精神。

其次，上海目前的公共文化服务平台主要局限于三馆一站（文化馆、图书馆、博物馆和文化站），主体较为单一，而且目前的这些单位往往在信息化建设方面单军作战，影响信息的传播速度和范围，导致了信息孤岛效应的存在，大大影响了信息传播的社会影响力。建立公共文化服务平台，有利于上海在智慧城市的建设过程中，实现公共文化信息的传播，使上海的公共文化服务建设，突破“三馆一站”的局限，打破上海“信息孤岛”困境，建设上海的文化信息流。

第一节 建立公共文化服务平台使新媒体走出低俗文化

一、低俗文化

中国目前已初步建成小康社会，经济发展在近十年中取得了举世瞩目的成就。然而，在社会经济进入繁荣阶段，物质丰富反衬出精神生活饥渴，思想生活空虚，低俗文化形成最庞大队伍，逐渐登上主流文化舞台。低俗文化，指那些低级的、庸俗的、无聊的文化。人所共知，低俗文化严重影响受众欣赏品味，剥夺伦理道德追求，扭曲人生价值取向。换言之，低俗文化贬损崇高，淡化责任，诋毁道德。如今流行于世的一句话：“明星取代了模范，美女挤走了学者，绯闻顶替了事实，娱乐覆盖了文化，低俗替代了端庄”。可见，大众传媒中的低俗文化的影响波及范围广，影响极其恶劣。

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低俗文化得以传播的原因是多方面的：首先，受众为寻求自身感官刺激而选择低俗。低俗从一开始就在受众的心里占据一定生存空间。个人隐衷、床第之私、暴力之虐、金钱之逐这些与文化传统相异的、不可公开言说的话题一旦得到公开宣扬，人性中恶的因素便得以膨胀。有需求就会有市场，此为内因。第二，个人对名利的不当追求造就低俗。不择手段的出名，甚至不惜出恶名，是许多急于追名逐利者的选择。众多的明星靠“脱”成名，如一些拍成人片、“三级片”的演员；以某种噱头和反常的言论赢得社会关注，“凤姐”即是一例。第三，社会物质条件的充裕为低俗提供了生存土壤。饱暖思淫欲。人在物质条件得到满足时，精神便有了向外拓展的需求，而当高尚文化又没能占据思想高地时，低俗文化便乘虚而入。

[18]

但真正使得低俗文化传播得如此泛滥的原因，还是因为，在大众文化时代，信息量的剧增，传播速度的加快，新媒体的崛起和其为自身经济利益而造就低级趣味。

二、新媒体与低俗文化

在大众文化时代，与电视，报刊等传统媒体相比，新媒体更是沦为低俗文化传播最为泛滥的一种媒介。其本质上，是因为新媒体大多是由私人部门来运营的，政府对于新媒体的关注和参与，较私营性质的运营商而言，存在滞后现象。私有化的属性决定了当前新媒体平台多数具有商业性，逐利性的媒体特征。

大众传媒时代的低俗文化是思想文化市场化的必然结果。思想文化奉行崇高的理想价值观，市场经济奉行低俗的功利价值观。大众传媒时代，文化按照市场经济的本性和规律运行，被功利主义所左右，其产品重复且大量制造，存在着交换价值。思想文化市场化势必导致文化功能丧失，人文精神消解。市场经济的价值观是功利主义的价值观，商品交换的双方均以自己最大的物质利益的获得为目的，这种功利主义的价值取向，激励着人们为了获得最大的物质利益奋斗。低俗文化是商品经济的附属物，是商人发财致富的平台。具有私有性，商业性，逐利性等媒体特征的新媒体平台，逐渐沦落为低俗文化的掮客，为了自身的经济利益，吸引大众眼球，制造更多的经济收益低俗产品。商品价值首先在于“量”，而文化价值侧重于“质”。思想文化与商品等同，抹去真、善、美同假、丑、恶的区别，还何谈文化价值之所在？思想文化价值在于它是对至高理想的追求，然则低俗文化在认识上

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不分真与假，在道德上不分善与恶，在艺术上不分美与丑，彻底抛弃和背离了文化价值，长此以往，会扭曲民众的价值观，对社会的和谐稳定产生极为恶劣的影响。

[19]

政府有责任保障传播先进文化和保障大众基本文化需求。新媒体虽然是低俗文化泛滥的“重灾区”，但盲目地扼杀新媒体的发展是不妥当，也不切实际的。政府应当加强对新媒体的监督和疏导，阻止低俗文化的蔓延。与此同时，政府也需要媒介来展示真正健康，向上的主流文化，先进文化。如前文所指，新媒体的商业性和逐利性，是由其私有性所决定的，并非新媒体的本身属性。新媒体快速的信息传播速度和宽广的信息传递范围，如果加以恰当的引导和利用，可以反过来对主流价值的传播起到积极的作用。因此，政府应当建设具有政府属性的新媒体平台，亦即政府主导的公共文化服务平台，来传播先进文化，主流文化，政府之声若得新媒体以传播，必将对低俗文的靡靡之音起到振聋发聩的影响。

第二节 建立公共文化服务平台使公共文化服务走出信息孤岛

上海目前的公共文化服务平台主要局限于三馆一站（文化馆、图书馆、博物馆和文化站），主体较为单一，而且目前的这些单位往往在信息化建设方面单军作战，影响信息的传播速度和范围，导致了信息孤岛效应的存在。

信息孤岛是指相互之间在功能上不关联互助、信息不共享互换以及信息与业务流程和应用相互脱节的计算机应用系统。信息孤岛是一个普遍的问题，是信息化发展的阶段性问题。不仅企业内各环节存在着信息孤岛，企业间存在信息孤岛，甚至政府机关之间也存在信息孤岛，在很多地方，有多少个委、办、局就有多少个信息系统，每个信息系统都由自己的信息中心管着，有自己的数据库、自己选择的操作系统、自己开发的应用软件和用户界面，完全是独立的体系，这些独立系统之间的数据无法交互，共用。长期以来，由于信息化教育的深度和广度不够，在企业和政府部门中普遍存在着“重硬轻软，重网络轻数据”的认识误区。他们在设备选型和网络构筑上肯下工夫，肯花重金，甚至成了“追新族”，使网络设备“换了一茬又一茬”而造成很大的浪费，就是没有用心去进行信息资源的开发与利用，因而导致对“信息孤岛”问题熟视无睹，使其得以长期存在而得不到解决。

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数据孤岛是最普遍的形式，存在于所有需要进行数据共享和交换的系统之间。随着政府计算机技术运用的不断深入，不同软件间，尤其是不同政府部门间的数据信息不能共享，设计、管理、生产的数据不能进行交流，数据出现脱节，即产生信息孤岛，势必给政府的运用带来信息需要重复多次的输入、信息存在很大的冗余、大量的垃圾信息、信息交流的一致性无法保证等困难。

2014年1月21日，上海市人大代表奚自立提交了一份名为《抓住机遇研究建立市级大数据工作机构》的议案。他发现，上海每年在IT建设方面投入巨资，完成信息化固定资产投入近百亿元，但在硬件、软件和信息服务支出方面和国际总体水平差距甚远。“硬件的重复购置，软件的发散性开发??随着信息化的不断推进，信息孤岛现象日趋严重。”他还发现，信息化项目存重复建设。奚自立认为，建立真实、开放的大数据平台，将更好地体现政府的透明、智慧和负责任。为此，他提议，上海应该由过去局部推进进入到整体规划、网络整合、数据集中、应用交互的发展阶段，建立市级、跨委办的城市数据建设工作机构。同时，上海应该尽快建设数据资源开放平台，以满足各级政务部门经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的需要。

[20]

上海已经启动了医疗卫生、食品安全、终身教育、智慧交通、公共安全、科技服务等具有大数据基础的平台规划。可以在此基础上提炼共性数据，统一接口和标准，逐步形成城市数据开放平台。就上海精神文明建设而言，建立公共文化服务平台，有利于统一现有的文化馆，图书馆，博物馆和文化站之间的数据接口和标准，实现电子的公共文化资源系统集成，使它们像一个整体一样进行业务处理和信息共享，从而打破目前公共文化的信息孤岛，并避免新的信息孤岛的出现。上海建立公共文化服务平台，可以使市民享受更为优质的公共文化服务，是上海建设服务型政府的一个重要环节。

综上，上海在公共文化服务体系的建设过程中，需要健康的、高端的公共文化为城市的精神文明建设提供智慧源泉，同时还需要强大的以新媒体为依托的公共文化服务平台引导社会价值导向，为社会稳定和和谐发展提供制度保障。

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第四章 上海公共文化服务现状

第一节 上海近年公共文化服务成果

近年来，上海在公共文化服务基础设施建设方面，取得了长远的进步。根据2013年1月7日，东方文创网发布的，由上海市文化事业管理处、上海文化研究中心编写的《2012：上海公共文化服务发展报告》 ：

上海因地制宜，结合实际，对接需求，基本实现公共文化服务全覆盖。截至2012年末，全市共建成公共文化设施：美术馆32家、公共图书馆238家；博物馆、纪念馆、陈列馆120座；区级文化馆26家、社区文化活动中心203家、村（居委）综合文化活动室5245家；工人文化宫（俱乐部）19家；青少年活动中心、少年宫、少科站、活动营地36所；可容纳200至1500人以上公共文化活动广场百余座；全市公共文化设施总面积约300万平方米；基本实现“十一五”提出的打造“15分钟公共文化服务圈”的目标。上海正进一步优化网络设施功能布局，力争在人均文化设施享有面积等指标上趋近国际文化大都市标准。

电子阅览室建设“补缺均衡、健全共享”。根据“补缺均衡”原则，今年全市新建社区信息苑10家。至此，全市17个区（县）220个街镇及行政村共建设379家东方社区信息苑和1669家东方农村信息苑。根据“健全共享”的原则，着力加强农民工电子阅览室建设。今年又在农民工集中地区稳步推进布点建设，新建并开放了嘉定区江桥镇太平村、马陆镇九州公寓、松江区的车墩镇高桥村、新桥镇新华公寓和闵行区莘庄工业区鑫泽阳光公寓５家农民工电子阅览室。

部分公共文化场所实现WLAN覆盖。为配合打造无线城市，上海市政府加快无线局域网（WLAN）热点覆盖城市重要公共场所的建设。2012年，WLAN已覆盖上海市、区级公共图书馆、博物馆、美术馆和文化馆60余个，街镇社区文化活动中心87个，覆盖后的公共文化场所，可为百姓提供一定时段的免费无线上网服务。

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第二节 上海公共文化服务不足

上海在公共文化服务建设方面，尤其是在硬件方面，在基础设施建设方面，在近年来已经取得了显著的成果。然而，作为一个国际化大都市，上海在公共文化服务方面，客观上仍有许多不足，主要体现在五个方面：首先，人均享有的公共文化设施供给不足；其二，资金投向结构不合理；其三，市民对公共文化服务满意度不高；其四，公共文化服务资金来源单一，民间力量参与公共文化建设的比例不足；其五，各个子公共文化服务平台独立建设，整合度不够。

一、人均公共文化服务设施不足

表1 上海人均公共文化服务设施

文化设施名称 上海现状 7,500 人/个 7% 英国平均水平 1，000 人/个 26% 美国平均水平 15，000 人/个 63% 图书馆 公共文化活动（音乐会舞蹈）参与率 公共文化中心展览

/ 24% 34.9% 数据来源：王列生等著《国家公共文化公共体系论》

如表所示，上海市图书馆的资源严重短缺，短缺程度是英国平均水平的75倍，是美国平均水平的5倍。而公共文化活动参与率更是低于英国平均水平19个百分点，低于美国56个百分点。公共文化中心展览参与率因数据不足无法统计，但可想而知也是大大低于英国，美国的平均水平。

尽管上海在今年来在公共文化设施建设上，取得了长远进步，上海在人均享有的公共文化资源上，仍然和发达国家有较大差距。上海2380.4万的常住人口基数，使得上海的公共文化服务建设，具有一定的特殊性。

二、资金投向结构不合理

由教育部重点研究基地上海师范大学都市文化研究中心、上海高校都市文化E-研究院主持的《2012年中国公共文化服务发展报告》于2013年4月25日公布。报告从“公共文

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化投入”，“公共文化机构”，“公共文化产品”，“公共文化活动”“公共文化队伍”，“公共文化享受”六个方面，对于全国31个省，直辖市的公共文化服务建设作出了综合性评估。

上海，在2013全国公共文化服务综合指数（人均），以及公共文化投入（人均）、公共文化产品（总量和人均）、公共文化活动（人均）、公共文化队伍（人均）、公共文化享受（人均）、人均文化事业费等多个指数中均排名第一，显示了上海市民所享受到的人均公共文化服务都高于其他省市。然而，上海在公共文化机构（总量和人均）方面则分别排在第26、27位，这是上海明显的“短板”，说明上海在博物馆、公共图书馆、群众艺术馆、文化馆、文化站、艺术表演团体和场馆等机构数上，还有很大的发展空间。

人均公共文化投入的全国第一，与人均公共文化机构的全国倒数第５形成了鲜明对比。 数据表明：上海的公共文化服务在资金投向结构上存在不合理性。

三、公共文化服务满意度不高

论文为调查上海市民对于公共文化服务的参与度和满意度，设计了调查问卷，问卷样本238，其中女性答卷者50.7%，男性答卷者49.3%。

（1）市民公共文化活动场馆和设施的满意度。在市民对公共文化活动中心的场馆和设施建设的满意度中，感到非常满意的占了4%，主体部分是比较满意和感觉一般，其中比较满意的占了49%，同时38%的调查者认为政府提供的场馆和设施还只是停留在一般水平，并不能使人满意，此外，另有6.2%和0.2%的被调查者分别选了不太满意和非常不满意，还有1.6%的调查者选了不清楚，这1.6%的调查者可能是对上海不熟悉或者是没去过公共文化服务中心。

（2）公共文化服务内容的满意度分析。被调查者对市政府提供的公共文化服务的内容的满意度主要集中在比较满意和一般。其中感到非常满意的只占了6.5%，比较满意的占了40%，而感觉一般的则有42%。另有9.1%的调查者感到不满意，而且极小一部分占2.1%的感到非常不满意或者不清楚。

问卷调查结果显示，上海市民对公共文化服务的参与度相对较高，仅有2%左右的答卷者对上海公共文化服务表示不清楚。这说明在公共文化服务的宣传，组织等方面，上海的区县，街道文化机构的工作是值得肯定的。上海市民对公共文化的满意度相对较低，对设施非常满意的只占4%，对服务内容非常满意的只占6.5%，说明上海目前的公共文化服务水

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平和市民们的期望之间，还有很大的发展空间。目前，上海的公共文化服务已经相对“便民”，而在“利民”方面，还有进步空间。

此外，上海公共文化服务还面临资金来源单一，和各公共文化平台各自为政，缺乏整合的问题。上海目前的公共文化服务的资金来源，以政府财政为主。对于公共文化提供主体多元化，仍然处于试探性发展阶段。目前虽然有社会力量捐助公共文化事业的实际案例，但这种社会捐赠仍然以个人行为为主，社会捐赠尚未成风。与此同时，上海没有像英国一样的“文化”彩票，上海目前的彩票，仍只有福利彩票和体育彩票两大种类，这限制了上海公开募集公共文化服务资金的渠道来源。上海目前已经建立了不同种类的公共文化服务平台，但这些服务平台，本质上只是解决针对于某个具体环节问题的平台，换言之，是公共文化服务的子平台。各子平台目前处于独立发展的阶段，平台与平台之间的关联度有限，不利于市民通过一个公开平台享受所有的上海公共文化资源。

第三节 系统性问题剖析

上述问题是在以往上海公共文化服务体系的建设过程中所形成的，是阶段性问题，也是发展阶段必须经历的问题。单独地，割裂地看待其中的某个具体问题，是不合适的。应该把这些问题放在上海公共文化服务建设的整体历程中看待。

这些问题之间存在着复杂的结构性关联，这些结构性关联，有加重了这些问题的程度。 首先，上海人口的众多，导致人均享有的公共文化设施资源少，这导致了前几年公共文化投入都集中在基础设施建设上，重硬件，轻软件，重基础设施，轻文化机构。

其次，预算集中于设施建设，对文化机构的投入不够，使得民众对于公共文化服务有了解，有参与，但兴趣不是很足，评价不是很高。

其三，资金的募集方式单一加剧了这种状况。公共文化资金，目前仍依赖财政预算，使资金投向集中在显性化的重要工程建设方面，以反应出文化部门的政绩。

其四，资金集中在硬件建设方面，使得各个子平台都面临资金面紧张的压力，各自的建设资金都是逐步到位的。因此，各平台建设进度不一致，整合还在计划中，尚未实施。

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第五章 上海公共文化服务供给模式及创新

上海在公共文化服务供给模式上的探索，在近年内取得了重要的进展，借鉴了英国模式和美国模式各自的长处。上海借鉴英国模式，已基本建成了上海市政府，各区县政府，街道三级的公共文化服务体系，分工明确，责任明晰。上海借鉴美国模式，正在全面推动公共文化服务的市场化建设。与此同时，上海正在试点带有上海特色的公共文化“购买制”模式，并尝试将“拨款制”转变为“购买制”。

第一节 上海借鉴英国三级分权行政模式

上海市文化广

播影视管理局

业务条线

业务条线

上海市 群众艺术馆

东方社区文化

艺术指导中心

配运条线

区县文广局

区县文化馆 （群众艺术馆）

社区文化中心

社区文化中心

社区文化中心

图1 上海公共文化服务体制组织机构一览图

图表来源：董晓东（2010）[21]

上海公共文化服务体制效仿英国公共文化服务体制，实行市级，区县级，社区街道三级分权的政府主导的公共文化服务体制，并按行政，业务双线构建。

行政条线——上海市文广局——区县文广局——各街镇，社区群众文化科

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业务条线——上海市文广局——上海市群众艺术馆——区县文化馆——群众艺术馆——各街镇，社区文化中心

上海市市级公共文化服务体系的主要机构包含上海市文化广播影视管理局，上海市群众艺术馆，和上海东方社区文化艺术指导中心。

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一、上海市文化广播影视管理局

上海市文化广播影视管理局是主管全市文化，广播，电影，电视事业的市政府组成部门,负责对全市文化广播影视事业实行行业管理。直接或委托有关社会组织对社会公益性文化事业单位进行管理。

[22]

主要职责

（1）拟订全市文化艺术、广播影视事业的发展战略和发展规划，实施全市文化艺术和广播影视事业的行业管理，拟订文化广播影视事业和产业发展规划，指导、协调文化广播影视事业和产业发展。

（2）监管上海市范围内各类文化服务供给机构 （3）协调上海各类公共文化服务管理部门

二、上海市群众艺术馆

上海市群众艺术馆

[23]

建于1956年12月30日，隶属于上海文化广播影视管理局，是

“政府设立的公益性文化事业机构”，是“承担政府公共文化事业、繁荣群众文化的主导性业务部门”；是“组织、指导、开展群众文化活动，保护和弘扬民族民间文化”、营造良好城市人文环境的重要载体之一，是向“社会开放、为群众提供公共文化服务的场所”，在构建和谐社会和公共文化服务体系建设进程中具有基础性地位和重要作用。

主要职责

（1）承办政府各类社会文化艺术活动，组织开展各类社会文化艺术活动； （2）为社会提供各种健康有益的公共文化服务； （3）组织群众文艺作品创作；

三、上海市东方社区文化艺术指导中心

上海市东方社区文化艺术指导中心(以下简称“中心”)

[24]

是以公益性、惠普性、服务

性为主要性质的，以社区文化指导员的招募培训、职业资格认证、派送、管理为主要工作内容的公共文化服务机构，属上海市公共文化服务的供给配送系统之一，“中心”于06年9月正式揭牌成立，设在上海市群众艺术馆内(古宜路125号)。

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主要职责

（1）对全市有志于群众文化工作的社区文化指导员的培训；

（2）搭建社区文化艺术人才交流平台；建立社区文化指导员人才数据库，形成社区文化指导员的选拔、培训、派送和日常管理服务平台，为上海各社区文化活动中心提供人才支持；

（3）指导社区文艺创作和社区文化活动的开展，组织全市重大群文活动的交流和展示，以丰富市民文化生活，保障市民基本文化权益。

四、区县文化馆

上海区县级公共文化服务体系，行政机构为各区县文化局，业务机构为区县文化观，本文以长宁文化艺术中心为例。

上海长宁文化艺术中心是一座富有现代气息的群众文化艺术馆。建筑面积9213.23平方米。设有主任(馆长)室、行政办公室、艺术指导部、艺术培训部、艺术展览部、综合演艺部、文化服务部等7个部门。

主要职责：

（1）承办群众性休闲娱乐活动、体育健身活动 （2）满足长宁区民众业余文化体育活动的需求 （3）开展对外文化交流

五、街镇及社区文化艺术中心

街道级社区文化艺术中心，是上海市公共文化服务体系的基层组织，是直接服务于社区居民的文化艺术中心。街镇及社区文化艺术中心，通常根据各街镇，社区实际情况，构建社区文化活动中心，社区文化活动分中心，居民区文化活动室。以社会化运行，社区化服务，社团化操作的运作方式,全面履行对社区群众提供公共文化服务职能。

目前，上海公共文化服务体系的市级，区级，街镇级三级管理模式，分工明确，责任明晰。上海市政府一级的公共文化部门来负责市场化的治理机制建设的统筹协调工作；各区政府展开了区域内文化内容市场化的试点；街道级的社区文化组织，则负责为基层的宣传，组织工作，并为配送演出提供场地。

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上海市公共文化服务体系的建设经费，正在建设市、区、街镇三级联动投入公共文化服务体系建设格局。其中社区文化活动中心建设经费由三级共同承担，村级基层文化信息资源共享工程服务点建设经费由市、区两级共同承担，农村电影放映中的影片租金补贴由市财政承担、场次补贴由区县财政承担。

第二节 上海借鉴美国模式

一、基金会制

美国的公共文化供给模式中，没有专门分管公共文化建设的行政部门，而是通过文化基金会，在政府和社会之间，建立起一条良性互动的渠道，以满足公众差异化文化需求。上海借鉴了美国模式，有专门的上海文化发展基金会

[25]

。

上海文化发展基金会创建于1986年11月，是应上海文化事业发展战略的需要而建立的国内首家地区性（市级）文化类基金组织，也是上海地区成立最早、规模及影响最大的几家基金组织之一。上海文化发展基金会的宗旨是：筹措文化发展资金，资助公益文化，推动文化创新，扶植文化人才，促进文化交流，致力于上海文化事业的繁荣发展。上海文化发展基金会被誉为上海地区文化事业发展的\助推器\、\蓄水池\。

二、美国式公共文化治理机制

美国模式是一个彻底基于市场的模式，在公共文化建设方面，由于没有政府行政部门，除了基金会外，美国模式通过招标，托管和成立有限公司，来建设美国的公共文化服务体系。上海模式充分借鉴了美国的公共文化管理模式，通过招标，托管和成立有限公司，来丰富上海的公共文化服务体系，对于市，区县，街镇社区三级分权的公共文化机构，形成了良好的补充。

三、招标案例

嘉定社区文化展览月采用招标模式。每年一度的社区文化展览月，是嘉定群众文化的重要赛事。为了展现出更好的演出效果，作为承办单位的文化馆在舞台设计，服装化妆，灯光影响配备方面进行改革，采取了政府向社会公开招标的方式。以2009年展演月为例，嘉定区文化馆首先向社会推出招投标计划，招标计划一经向全社会推出就吸引了多家公司积极投标，招标工作严格按照程序认真评估，最终确定了中标单位。中标单位负责对舞台进行整体包装，对于灯光，影响根据节目需求进行逐一设计；文化馆则最大限度地做好各项

[26]

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协调服务工作。

四、托管案例

2008年8月，闸北区以政府出资购买服务的方式引进民办非企业单位——明悦文化服务中心，全权委托它管理临汾社区文化活动中心的日常运营，街道文教科则退出具体事务，改行监管之职。

[27]

双方签订《服务合约》，其中设有两个硬指标:每年服务人次不少于50

万；中心的40多个项目里，除15个可以收取成本费，其余必须免费。服务合约４年一签，双方各派出人员组成理事会，每年一次对“明悦”的管理、服务、成本和绩效作全面评估，并且根据评估结果有奖有罚；如不能达标，可以启动对“明悦”团队负责人的罢免程序，重选新的负责人；街道也可在合约到期后不再与“明悦”续约。

由于采用了公司托管制，社区文化活动中心工作人员，将自身的定位从原本的“管理者”，变为了“服务者“，服务质量的提高拉近了基层群众和公共文化之间的距离。现在，来这里参加各种文化活动的居民，现在每天超过2000人次，有些从外区专门赶来，有虹口的，还有家住闵行、浦东的；从早7点到晚10点，它每天连续服务15小时，365天不关门，为上海首创。

五、成立有限责任公司案例

上海数内投资管理有限公司是成立有限公司实施公共文化服务代表。

[28]

上海数内投资管理有限公司是在上海市信息委、上海虹口区政府等相关政府部门的支持指导下，针对上海市数字内容公共服务平台运营项目而设立的。公司主要经营数字内容公共服务，为数字内容企业提供产业研究、产业服务、支撑环境打造等服务，立足于公共服务平台建设。

上海市数字内容公共服务平台是为促进上海市数字内容产业发展而设立的，是服务上海、辐射长三角的数字内容企业支援机构。

上海市数字内容公共服务平台已经获得上海市政府各部委的大力支持，已于2008年正式启动建设。平台将建设三大功能中心：制作外包服务中心、产品产权交易中心、新媒体渠道中心，为数字内容企业，提供包括市场调研、制作环境支持、版权交易、新媒体渠道

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营销等基于产业链的产业服务，而且提供政策支持、入住园区、发展规划、投融资等企业支持服务。

第三节 “上海特色” 公共文化服务市场化

上海在公共文化服务模式方面，在借鉴了英国式三级分权模式，和美国式完全市场主导模式的经验的同时，正在根据上海的实际情况，摸索具有上海特色的公共文化服务模式，在上海市一级顶层设计的同时，鼓励各区县按照区县实情尝试建设自己的公共文化市场化模式。在市一级方面，“公共文化配送模式”是一个具有上海特色的公共文化服务模式。在区县一级方面，长宁区试点的“邀标造戏模式”，是基于“公共文化配送模式”的一大创新，带动了区县公共文化供给模式的市场化建设。

一、公共文化配送模式

文化资源配送系统

[29]

是上海公共文化服务体系建设的重要组成部分，作为一种新型的

为社区居民提供文化享受的机制，其操作程序是：百姓“点菜”，国家购买服务，“统一配送，连锁管理”送货上门。文化资源配送系统首先成立了面对全市的文化配送服务中心。该服务中心的主要职能是对全市公共文化优秀资源进行整合，包括资料采集，制作以及文化活动策划组织。通过文化配送中心，全市文化资源变成了文化产品，并由配送系统发送到遍布全市的各个服务网点。

经服务中心的搜集整理，目前的文化产品库其来源主要为三大类：第一类，是各类型出版物（书籍、报刊、音像制品），可移动展览以及部分带有免费赠送，免费观摩性质的各类演出，第一类资源以物质化文化资源为主，服务中心已经与全市多家出版社建立长期合作关系，资源库中有碟片，书刊等出版类产品2000余种。第二类，是各类型文艺演出，文化讲座及相类似的非物质化综合文化资源，演出提供者不仅有上海各专业文艺院团，还包括本土民营剧团，业余文艺爱好者团队，部队、企业等社会单位所拥有的文艺团体，仅具有高级职称的专业文艺演员就有600余人，文化讲座更是涵盖了器乐、戏曲、曲艺、摄影、书法、美术等多个门类。第三类为健身舞蹈、拳操等健身体育类培训资源。通过配送系统，居民在社区内既可以享受到“基本、必须”的文化生活，作为资源的提供者，文艺工作者也可借此机会接触社会、寻找创作源泉，同时文艺新人也通过这一舞台得到艺术的实践与

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锻炼机会。

上海市为提高公共文化服务的保障水平，重点设计了具有主流价值和引导功能的“东方系列”公共文化内容生产和配送辅助系统，包括东方宣教中心、东方大讲坛、东方社区文化艺术指导中心、东方社区学校等。

值得一提的是，作为上海公共文化服务体系建设的标志性品牌项目，东方讲坛在文化资源配送方面，更以连锁式发展等运营机制，围绕文化、艺术灯专题，提供菜单式服务，五年来已推出1500多个主题系列，为广大群众提供了所需的精神食粮。东方讲坛惠及海内外知名学者，每隔十天在《解放日报》和网上发布一次讲座信息，对社会开放率达到94.33%。市民可以就近参加自己喜好的讲座。平均每天能够听到6位专家学者的精彩演讲。东方讲坛电视版、广播版受众更是达到1.5亿人次。

截至2013年10月底，六大东方系列共配送文艺演出1853场、优秀健身活动10989场，举办东方讲坛1851次，专题培训及公益授课13000课时，派送指导员25792人，放映影片66728场，服务人数超过3310万人次。同时，市级配送在“六个东方”的基础上又新添新华社区电影院线，它是国家新闻出版广电总局批准的国内第一个社区(校园)建设电影院的院线项目，目前已在徐汇区各街镇社区文化活动中心和居村委活动室进行放映试点，受到广大居民欢迎。新华社区电影院线不仅让市区百姓享受到公益电影，同时还为众多无法进商业院线的优秀国产电影找到出路。

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2014年，上海将进一步做好“东方系列”公共文化资源配送工作，建立市、区县、街镇三级网络联动配送体系。三月底前将完成配送体系平台一期建设，并开展试运行。平台将整合优化东方宣教、东方讲坛、东方社区学校等六大配送内容，以及吸纳市文联、中福会、市作协等资源，有针对性地配送给基层公共文化设施。

2014年，“东方系列”公共文化配送将改变原来市级资源单向配送的局面，在全市建立市、区县、街镇三级网络联动配送体系，逐步形成公共文化资源大配送、大循环格局，使人民群众能就近就便地享受丰富、低价、高质的公共文化产品和服务。

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基于国际案例的上海公共文化服务平台建设研究 倪翔

二、长宁“邀标造戏”模式

各区政府展开了文化内容市场化的尝试，长宁区“邀标造戏”模式就是一例。由区政府选定配送到各个社区文化活动中心的戏的主题，通过公开招标的方式，向全市范围内的市区两级专业院团、民营院团、区文化艺术中心等等，公开征集“好人戏”，并 以“分步结款”模式保障剧目质量：创意大纲通过评审，下拨创意费；剧本通过评审，下拨创作费；排演通过评审，下拨排演费；作品获得奖项，给予奖励费。街道级的社区文化组织，则负责为基层的宣传，组织工作，并为配送演出提供场地。

（一）“邀标造戏”案例

“噢耶，我的名字叫徐瑞，来自北欧瑞士，我有个师傅，他是修车摊主……”舞台上，一名舞者唱着RAP，手拿假肢道具，踏着机器人舞步，演绎一位身患残疾却热心服务大家的修车摊主。近日，这一街舞剧出现在了“身边的感动——长宁文艺原创汇演”的舞台上。 这台以2012年票选出的长宁好人为创作原型的演出中，街舞剧、微电影、话剧等文艺形态颠覆了人们对先进人物宣传的传统印象。截至前晚，这些“好人戏”已在长宁全区举办了8场巡演，观众超过4000人次，很多老百姓“看得挪不开步”。

2年前，长宁区开始评选“年度新闻人物”，依靠媒体以及社会公众的历练找寻“身边的好人”。2012末，首批长宁新闻人物诞生。为了让更多市民从他们身上感受到一股真实的正能量，长宁区决定为好人们排戏，并在社区巡演。

“好人戏”要吸引人，否则没有传播效果，更谈不上有效树立社会主义核心价值观。长宁以区文联为平台，通过网络和新闻媒体公布新近评选出的16名先进典型人物的事迹，并向全市公开“邀标”，募集原创剧目。短短一个月，区文联收集到了80多个“创意大纲”，它们来自全市50余家文艺创作团队，包含了市区两级专业院团、民营院团、区文化艺术中心等等，其中非“长宁籍”的院团近半数。区文联副秘书长蔡福康告诉记者，公平的舞台和市场化的运作机制，对文艺院团来说很有“杀伤力”，“公开明确的奖励规则，是最主要的?卖点?。此外，专业院团看中好人们蕴藏的丰富素材；民营院团则看中公平的竞争环境。”

不管什么“出身”，能不能夺标都决定于剧目的效果。 长宁以“分步结款”模式保障剧目质量：创意大纲通过评审，下拨创意费；剧本通过评审，下拨创作费；排演通过评审，下拨排演费；作品获得奖项，给予奖励费。据了解，80多个创意大纲中进入剧本创作环节

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