推进惠州城乡经济社会统筹发展争当全国共享经济排头兵

推进惠州城乡经济社会统筹发展

争当全国共享经济排头兵

广东体改研究会“惠州统筹城乡发展”调研组

2009年6月20日

前言

2008年12月，国务院批准实施?珠江三角洲地区2008-2020年改革发展规划纲要?（下称?纲要?），这是指导珠江三角洲地区当前和今后一个时期改革发展的行动纲领和编制相关专项规划的重要依据。?纲要?赋予珠江三角洲地区改革发展更大的自主权，支持率先探索转变经济发展方式、统筹协调城乡发展、建设和谐社会的新途径、新举措，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，为全国科学发展提供示范。

惠州作为开展统筹城乡发展综合的全国改革试点市，需要按照城乡规划一体化、产业布局一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化的总体要求，完善和提升城市功能，着力推进社会主义新农村建设，率先形成城乡一体化发展新格局。惠州在统筹城乡经济社会发展方面“先行先试”，大胆创新，扎实推进，必将掀起惠州的再一次发展高潮。

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目前，重庆、山东、上海、江苏、浙江等省（市）已在统筹城乡区域协调发展方面做了一系列探索，并取得了显著成效和宝贵经验。例如重庆市自2007年6月被国家批准成为统筹城乡综合配套改革试验区以来推出了一系列卓有成效的举措。其成功经验之一，是将农民工制度建设作为统筹城乡改革的着力点和突破口，围绕解决好农民工这个难点问题，进行制度创新，形成农村人口向城镇转移的“吸纳”机制和城市带动农村、工业反哺农业的“扩散”机制。成都市推行工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中新政。我省一些地区在统筹城乡发展方面也进行了积极有效的尝试。比如，中山 “工业强镇”战略，佛山户籍管理制度改革和农村股份合作制改革。这些经验，都是值得我们在推进统筹城乡发展综合改革中学习和借鉴的。

统筹城乡协调发展，关键是选择合适区域自身的发展路径。例如重庆的“一圈两翼”模式、山东的“一体两翼”格局，都是在立足省（市）情的基础上提出的切合实际的发展方式。惠州统筹城乡发展，既要参考和借鉴其他地区统筹城乡发展的理念和经验，更要结合惠州的实际，取长补短，因地制宜，找准适合惠州发展的模式。因此，在全面把握统筹城乡发展内涵和目标的基础上，对惠州统筹城乡发展所涉及的方方面面进行深入系统的调研，是非常必要的。只有深刻了解惠州统筹城乡经济社会发展的现状与特点，才能对症下药，制订出符合惠州实际的发展原则与思路。

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一、惠州统筹城乡经济社会发展的现状与特点

（一）惠州统筹城乡经济社会发展的基本概况

改革开放以来，惠州工业文明迅速崛起，实现了由农业社会向工业社会的转变，城乡面貌发生了巨大变化。主要表现在以下三个方面：

1.民营经济快速发展

2002年以来，随着中海壳牌项目动工建设，惠州再次成为中外瞩目的投资“热土”。外地民营商贸、房地产企业纷纷进驻惠州，丽日、民乐福、富力地产、碧桂园地产、合生创展等一大批知名企业抢滩惠州，浙江义乌在惠州建立小商品批发市场，等等。隆生地产、金宝地产、国华地产等一大批本地优秀地产企业强势崛起。同时，博罗服装、惠东制鞋两大集群产业也不断扩大发展，龙门休闲旅游业不断升温，甜玉米、蔬菜、梅菜、马铃薯等特色农产品产业化步伐加快，惠州民营经济掀起发展大潮，呈现快速发展的势头。

2007年末，全市共有私营企业2.1万户、个体工商户16.3万户；民营经济从业人数约81万人，其中个体和私营单位从业人员78万人，成为吸纳就业的主渠道之一，是1988年2.2万人的35倍，年均增长20.66％。惠州民营经济增加值398亿元，占全市GDP的比重达36.7%，比2003年上升4.3个百分点；民营经济交纳税收占全市税收总额的比重从2003年的19.3%，上升到2007年的26.6%。其中地税部分占全市地税收入的64.1%，比2003年上升23.7个百分点，成为地方财政收入的主要来源。

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2.农村经济全面发展

多年来，惠州认真贯彻落实党中央、国务院关于农业经济、农村工作的各项方针政策，大力统筹城乡发展，深化农村改革，农村经济发展取得显著成就。主要表现在：（1）农业科技含量不断提高。惠州先后建成46个农业示范区，每年引进、示范、推广农作物新品种、新技术600多个（项），主要农作物良种覆盖率达97%以上，水果良种率达80%，生猪良种覆盖率达100%，鸡、鸭、鸽良种率达98%以上，全市农业科技贡献率达到50%，农业机械化综合水平达到43.5%。（2）农业产业结构不断调整优化。农业总产值中种植业产值比重由1987年的63.3%下降到2007年的53.3%；林牧渔业产值比重由1987年的36.7%上升到2007年的44.4%，形成了甜玉米、马铃薯、韭黄、梅菜、荔枝、年桔、蔬菜、花卉等八大特色农业品牌，基本实现了由单一传统农业向多元化现代农业的转变。

3.城乡居民收入不断提高

“十五”后期，惠州经济进入发展快车道，经济发展成果也惠及了城乡居民，使人民生活得到较大改善。2007年，惠州国内生产总值1105.0亿元，三次产业构成为7.1：58.9：34.0，城镇居民人均可支配收入17310元；农民人均纯收入5695元。

2002年～2007年，惠州城市居民人均可支配收入分别增长：6.7%、18.5%、9.1%、7.7%、7.4%、8.2%，显示城市居民收入在2003年后保持7％以上的增长；惠州农民人均纯收入分别增长：4.1%、3.9%、7.7%、7.5%、8.3%、11.9%，数据显示农民收入增长在2003年后也明显加快，

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并在2005年后的增幅超过城市居民。但不容忽视的是，城乡差距依然存在，破除城乡二元结构势在必行。 （二）做法和成效

1.统筹城乡规划建设，促进城乡联动、共同繁荣

在统筹城乡发展过程中，惠州把规划建设作为一项重点工程，统一编制城乡规划，促进城镇有序发展。主要加强对农村道路、公共服务设施、旧屋改造等的规划建设。惠州启动了规划进村、设计到户工作，重点破解“城中村”无序建筑、违法建筑等问题，由市规划建设部门统一规划，并提供免费的设计图纸供农民选择。如：惠阳区财政按每村2万元的经费标准，拔出204万元，用于行政村规划编制工作，要求至2009年6月30日，该区102个行政村全部完成规划编制工作。

2.统筹城乡经济发展，缩小城乡居民收入差距

（1）推进中心镇发展，加快城镇化进程。惠州认真贯彻落实省政府?关于加快中心镇发展的意见?（粤府?2003?57号），推动全市城乡经济、社会和环境协调发展。2005年6月惠州出台的?关于加快中心镇发展的若干意见?（惠市委发?2005?17号），明确了中心镇发展的指导思想、发展目标、具体举措和有关扶持政策。中心镇逐渐成为城市辐射农村，带动农村产业发展，为农村提供生产生活服务，转移和集聚农村人口的桥头堡。2006年，惠州18个中心镇（见表1）户籍总人口107万，GDP总量321亿元，均超过全市的1/3。

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与此同时，惠州广大农村地区的经济、社会发展还相对较落后，农村集体经济和农村居民人均纯收入与珠三角其他发达地区相比，还有较大的差距。

3.城乡发展不协调，收入差距大

2007年，惠州城市居民人均可支配收入17310元，比上年增长8.2%；农村居民人均纯收入5695元，增长11.9%。在城乡居民收入总体水平得到快速提高的同时，城乡居民之间的收入差距也在明显扩大。1996年，惠州城乡居民的收入比为2.62：1（以农村居民为1，下同），2005年扩大为3.17：1；2006、2007年有所下降，但差距依然比较大，2007年为3.04：1。绝对差距达到11615元，是改革开放以来差距最大的一年。如表3所示。

表3 惠州市城乡居民收入情况

农村居民人均纯收入

城镇居民人均可支配收入

增长率（%）

3.6 5.2 4.9 5.1 4.1 1.9 6.8 18.5 9.1 7.7 7.4 8.2

城乡收入比 2.62 2.59 2.62 2.67 2.71 2.67 2.74 3.13 3.16 3.17 3.14 3.04

城乡收入绝对差距（元）

5029 5258 5560 5905 6194 6264 6788 8619 9452 10186 10901 11615

年份 收入（元） 增长率（%） 收入（元） 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

3112 3305 3422 3531 3630 3750 3903 4054 4370 4698 5090 5695

17.8 6.2 3.5 3.2 2.8 3.3 4.1 3.9 7.7 7.5 8.3 11.9

8141 8563 8982 9436 9824 10014 10691 12673 13822 14884 15991 17310

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三、惠州统筹城乡经济社会发展的总体原则与思路

（一）总体原则

1.坚持政府主导，改革推进

统筹城乡发展是一个牵动全局的系统工程，需要政府通过规划、管理和国民收入再分配等宏观调控手段，充分尊重市场规律、利用市场力量来推动城乡协调发展。因此，必须坚持政府主导，充分发挥政府优化发展环境、制定发展政策的引导作用，强化政府提供公共服务产品和发展公益事业的责任。

同时，统筹城乡又必须坚持改革推进，统筹城乡发展与综合改革是辨证统一的关系。一方面，统筹城乡发展需要通过改革的途径来实现，而改革是系统性的综合改革；另一方面，综合改革需要统筹城乡发展所取得的成果来支撑，统筹城乡发展既是新形势下一项重大的政治任务和历史使命，也是符合科学发展观的一种工作方法和思路。统筹城乡发展综合改革归根结底是要加快城乡一体化进程，推动城乡协调发展，不断提升城乡人民的幸福指数。

2.坚持整体规划，配套建设

城乡基础设施配套建设是城乡统筹发展的基础，也是统筹城乡发展的重点。按照城乡一体化的要求，从大处着眼、小处入手，着眼于中心城、中心镇、中心村相互呼应的城镇体系的形成，正确处理大环境与小环境之间的关系，整体搞好市域村庄布局总体规划，系统规划市域一体化功能布局，整体推进各项基础设施建设。建议惠州主要应

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立足于加强城镇空间布局、生态环境保护、资源开发利用、产业发展与重大基础设施方面的规划研究与协调。

3.坚持因地制宜，分类指导

统筹城乡协调发展要始终立足在城乡二元经济社会结构向现代生产方式和生活方式的一元结构转变的高度上，涉及面非常广，历史的纵向度非常深，必须坚持因地制宜，分类指导。充分考虑区域经济社会发展水平的巨大差异，分区域、分板块经过试点后，再逐步推开。并要着眼长远，建立长效的保障机制。

4.坚持以人为本，协调发展

统筹城乡的核心是城乡居民公平发展和共同发展，解决城乡之间人民生活水平和享有的公共服务差距过大的问题，不能再以牺牲农民的利益为代价发展经济。要坚持以人为本，把统筹城乡就业、增加城乡居民收入、保障城乡居民享有平等的经济、政治和文化权益放在更加突出的位臵，逐步实现基本公共服务均等化，使人民群众不断分享改革和发展成果。 （二）环境分析 1.优劣势分析

（1）优势

区位优势。惠州位于广东省东南部，珠江三角洲东北端，南临南海大亚湾，毗邻香港与深圳。是除深圳外距香港最近的一个大中城市，距香港陆路70多公里，水路47海里，是参与国际产业分工，承接港深产业转移的理想地区。

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自然资源丰富。陆地面积占珠三角的1/4，海域面积4520平方公里，海岸线长223.6公里。东江、西枝江横贯境内，集山、泉、湖、海、瀑、岛于一体，有西湖、罗浮山、南昆山等一批国家级、省级风景名胜及自然保护区。大亚湾海域宽、腹地广、泥沙淤积少、风浪小，是华南地区不可多得的天然深水港湾。土地资源、淡水资源、海洋资源和旅游资源充裕，海港条件优良，在承接产业转移方面有较大的优势。

基础设施日益完善。惠州是华南地区重要的交通枢纽、通信枢纽和电网枢纽，形成了铁路、高速公路、港口等对外交通网络骨架，构建了结构合理、技术先进、安全可靠的现代化电网，建成了覆盖整个市域的电话和数字通讯网络。未来五年，随着惠大铁路（二期）、杨平铁路和莞惠、惠深沿海、粤湘（博深段）、广河（惠州段）、惠州疏港五条高速公路的建成通车，立体交通网络将进一步完善。

产业发展前景广阔。惠州是全国电子信息产业基地，拥有一批名牌企业和品牌产品。“十一五”期间，中海壳牌南海石化项目投产，1200万吨炼油项目建成，石化产业发展将出现新的飞跃，包括临海工业在内的海洋经济将成为新的增长点，电子信息等主导产业将进一步壮大；旅游、港口物流、商贸业将更加活跃。

发展环境继续优化。惠州自然生态环境优美，拥有山、海、湖，是著名的旅游城市和全国文明城市。同时，随着市场经济体制进一步完善，各项改革全面深化，政务环境、法制环境不断改善。东江水利枢纽工程竣工，“两江四岸”整治完成，建设绿色生态惠州活动的推

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进、第13届省运会场馆及配套设施的建设，使城市面貌发生新的变化，这些自然和社会环境的继续优化，都将为惠州实现城乡统筹发展创造有利条件。

（2）劣势

改革开放30年来，惠州经济社会发展虽然取得显著成绩，但与处于珠三角前列的广州、深圳、佛山等市相比，差距仍相当大，存在财政实力总体上仍较弱，区域发展不平衡，城乡差距显著、城乡二元结构依然存在等问题。

一是经济基础相对薄弱。目前，惠州无论是经济总量，还是经济质量，远落后于珠三角地区的平均水平。2007年，惠州地区生产总值1085亿元，低于江门市居于第7位；人均地区生产总值 28857元，远低于居于第6位的东莞市，如表4所示。

表4 2007年广东省各市GDP、人均GDP排名

市名 深圳 广州 佛山 珠海 中山 东莞 惠州 江门 茂名 汕头 肇庆

GDP（亿元） 6765.41 7050.78 3588.5 886.84 1215 3151 1085 1095.33 1060 850 622.5

GDP排名

2 1 3 9 5 4 7 6 8 11 12

人均GDP元 79614 72274 61255 61166 48729 46690 28857 26650 17882 17096 16818

人均GDP排名

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

数据来源：广东统计年鉴2008

二是区域发展不平衡。总体而言，惠城区、大亚湾区发展较好，

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博罗县、惠东县次之，惠阳区、龙门县发展较差。

龙门县受交通、区位、资源等因素影响，经济发展较慢。据2006年统计数据，在惠州各县（中）龙门县地区生产总值和人均GDP最低，分别为35.91亿元、11410元；三次产业结构中，第一产业占27.1%，远高于惠州其他县（区）（见表5）。

表5 2006年惠州市各县（区）各经济发展指标

全市

惠城区 惠阳区 大亚湾区 惠东县 博罗县 龙门县

91.23 5.56

102.89 1.85 74.97 23.18 94.8 75769

152.47 165.44 35.91 16.84 13.79 27.10 53.53 49.51 33.53 29.63 36.70 39.38 14.5 18929

15.7 18224

13.5 11410

地区生产总值（亿元） 934.96 394.36 第一产业比重（%） 第二产业比重（%） 第三产业比重（%） GDP增速(%) 人均GDP（元）

8.35 3.26

58.34 61.56 53.26 33.31 35.19 41.19 16.6 25043

16.4 38289

16.3 16908

三是基础设施落后。近年来，虽然惠州在基础设施方面投入了大量资金，但由于历史欠帐太多，基础设施建设特别是农村相对比较滞后，基础设施投入需进一步加大，增强基础设施承载能力，以适应形势发展需要。如稔平半岛开发建设的供水不足、交通不便问题还没有得到根本解决。

2.机遇和挑战

（1）机遇

从国内外环境看，惠州正面临难得的发展机遇：国际环境总体稳定，为惠州持续发展提供了相对稳定的外部条件；经济全球化和区域一体化趋势不断增强，有利于惠州继续承接发达地区的产业转移，优

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化经济结构；国内政治稳定，政府宏观调控更趋完善，经济体制改革继续深化，对外开放水平不断提高，经济持续稳定发展，为惠州加快发展创造了良好的宏观环境。

2009年1月，国务院审议通过了?珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）?，赋予包括惠州在内的珠三角地区以“科学发展，先行先试”新的特殊使命，对惠州今后改革发展意义重大。珠三角统筹城乡发展综合改革试点工作将由惠州等市领衔担纲，以石化产业为重点的临港基础产业、技术水平日益提升的电子信息高端产品制造业，也成为优化珠江口东岸地区功能布局的重要“棋子”。

?纲要?明确提出，惠州作为开展统筹城乡发展综合改革试点市，将要按照城乡规划一体化、产业布局一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化的总体要求，着力推进社会主义新农村建设，完善和提升城市功能，率先形成城乡一体化发展新格局。同时，惠州以石化产业为重点的临港基础产业建设列为?纲要?重点培育对象。?纲要?提出，以深圳市为核心，以东莞、惠州为节点的珠江口东岸地区，要优化人口结构，提高土地利用效率，提升城市综合服务水平，促进要素集聚和集约化发展，增强自主创新能力，面向世界大力推进国际化，面向全国以服务创造发展的新空间，提高核心竞争力和辐射带动能力。加快发展电子信息高端产品制造业，打造全球电子信息产业基地，积极培育惠州临港基础产业，建设石化产业基地。

（2）挑战

在珠三角内部，以珠江为界，也可分为东岸城市群和西岸城市群

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两个对称的部分。在东岸几个城市里，“香港-深圳-东莞-广州”是发展的主轴，惠州偏离在主轴之外。以电子信息产业为例，与东莞、深圳等市相比，惠州电子信息产业总体规模小，创新能力较弱，产业结构不合理，产业集群和产业链条尚未形成，竞争能力不强等问题依然存在，制约了产业的发展。从外部来看，整个电子信息产业增速放慢，效益有所降低，随着技术进步，手机、液晶电视等部分高技术产品生产门槛越来越低，电子产品价格下降，市场竞争激烈，外资和东部沿海发达地区产业向中西部地区转移的势头放缓也影响了产业发展。 （三）总体思路

1.惠州统筹城乡发展的全局思路

坚持以科学发展观为指导，着力破除二元体制，缩小城乡差距，推进城乡经济社会发展一体化。坚持以城带乡，以工促农，加大政策扶持和体制创新力度；改革完善农村土地制度和土地市场，盘活农村土地资源；着力推进城乡产业布局一体化，实现农业产业化、工业园区化和第三产业特色化，着重发展生态经济；着力推进基础设施一体化，促进城乡基础设施相互衔接、全面覆盖、互联共享；着力推进公共服务一体化，确保城乡居民更加充分、更加公平享受改革发展成果；着力推进劳动就业一体化，加快农民市民化和农村城镇化进程；着力推进社会管理一体化，建设有利于城乡统筹发展的财政金融制度，形成城乡统筹协调发展的长效机制。建成“宜居、宜业、宜游”、城乡经济社会协调发展的新惠州，争当全国共享经济发展的排头兵。

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2.分区（县）思路

惠州现辖惠城、惠阳两区和惠东、博罗、龙门三县，设有大亚湾经济技术开发区和仲恺高新技术产业开发区两个国家级开发区。由于各县（区）之间经济发展水平和资源禀赋差异较大，其统筹城乡发展的路径也有所不同。

（1）惠城区

一是突出抓好主导产业发展壮大。致力打造国家级电子信息产业集中区，引导和推动电子信息企业加快转型、升级和技术创新步伐。突出抓好“兴市”“造市”，致力打造粤东商贸物流枢纽区。全面加强与珠三角地区的交通对接，打造市区和深莞惠“半小时生活圈”。强化规划，合理布局商业网点建设，逐步培育现代物流、购物消费、商贸信息、商务会展四大商贸流通中心。

二是突出抓好特色旅游发展，致力打造粤港澳休闲度假区。依托惠州西湖、东江、白鹭湖等景区景点，在挖掘文化、提升底蕴上做大文章，在设计精品线路、强化策划包装、完善旅游组团上下大功夫，全力打造旅游文化品牌、山水旅游品牌、休闲旅游品牌和节庆旅游品牌这四张品牌。

三是突出抓好循环经济，致力打造珠三角东部生态环保示范区。以创建国家生态市活动为契机，大力发展生态工业、生态农业、生态旅游和循环经济。

四是突出抓好城乡一体化建设，致力打造全市统筹城乡发展先行区。坚持区级新增财力50%以上用于新农村建设，进一步加大投入，

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扎实推进统筹城乡各大工程建设，促进城乡公共服务均等化。

（2）博罗县

一是形成合理的区域产业结构，促进区域经济协调发展。根据各镇的产业基础，资源状况和传统优势，因地制宜、统筹规划，科学合理利用各种资源，力求做到镇镇有特色、镇镇有主导产业，在全县形成分工合理、特色明显、互补促进的区域产业结构，推动区域经济协调发展。

二是扎实推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展。一方面加大农业基础设施建设力度，在村级道路建设、农村自来水供应及排污系统建设、农村电网、电信以及农村文化、科技、最低生活保障等领域加大投资。另一方面要增加对农业科技推广、农业职业教育和农民技术培训的投入，加快培养新型农民，充分发挥广大农民在新农村建设中的主体作用。

三是大力发展旅游产业。博罗历史文化悠久，清山、矿泉、森林等自然资源极为丰富，十分迷人，仍然保留着良好的生态环境，对处于工业化后期的大都市市民具有很大的魅力，具有发展现代旅游业的良好条件。建议博罗抓住区域交通道路即将彻底改善，博罗身居深、莞、穗中间的区位优势更加突出的有利时机，依托千古名山岭南第一峰罗浮山，精心策划和做强做大以道教历史文化、博罗古国遗迹为主题的历史文化旅游，以仙山林泉为招牌的休闲养生旅游，以叶挺故居为中心的红色旅游。通过开发多品种旅游服务和旅游产品，加快形成现代旅游产业链，大大提升旅游产业的附加值，从而解决本地区的社

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