美国应急管理体系的近期发展

自然灾害管理

翠齄靴 j噬警；’

自然灾害管理

自然灾害管理

200 1

年

”

9

】恐 1,

”

怖袭击事件

“、

卡特里娜飓风J:作,

”

灾害的发生给美国的应急管理

尤其是应、

对重大自然灾害或人为灾难事件的应急准备应=急响应 1=作带来了严峻的挑战例时也带来了变,

革的机遇促成了美国同家安全战略的调整。

:

此

后美闭政府发布了.

一

系列的总统法令国会通,

过了

一

系列的法案 200 3年 3月美国联邦紧急.

事务管理局与其他美国国土安全部.

22

个政府机关合并

.

新建了

提高了应急协调部门的权威个直属机构美罔联邦紧急事。

性作为浚部的.

一

务管理局主要负责应对除恐怖袭击以外的各类

灾害的应急处理

:

2006。

年通过了《卡特里娜飓“

”

风后应急管理改革法》该法案对美国政府 (包括联邦州县和城市 )乃至社区及各种机构组织的、、

应急组织架构资源体系预案指挥等各个环节、、、

的变革带来重大影响.

。

自然灾害管理

自然灾害管理

美, .

国是

一

个地域辽阔复杂的移民国家、

.

不同的种族民族和宗教把不同的文

尊

嬲墨 j i嚣托：翟：黼?’

’

“

。

化和道德价值带到社会经济和政治、

巾追求民主

、

自由的两方价值观和经济私有化.

构成了美国社会的最主要特征同时也催生了美同独特的灾害安全文化。

美国的灾害管理是由美国联邦紧急事务管理局及其他联邦机构 50个州政府应急部门或,

机构 8 7万个县市地方政府应急部门或机构来、

实现的,

,

85%

的国家基础设施由私营机构建设运,、

行强调全民参与各地的志愿者等公益组织民间团体社区组织、、

私人企 j lk等在应急救援中发

◎为保证嚣有效地利用联邦的灾害救

挥着重要作用

。

援人员和物资在全国范围内指定区.

美国的灾害应急响应实行分级管理“”,,

,

属地

域

.

用以接受

、

配送。

、

转移整台联邦、

为主原则不同规模的灾害应对在联邦与地方的各个层面展开,

救灾人员和物资

南 3个层次实施响应阶段即,、

体制上实行联邦政府制。,

州和地方的三级反应机

联合行动共同防御准备应对和恢复并最终,、、。

灾害发生后最先是当地政府应急管理机构,

减轻这些突发灾害事件的影响国《家应急

框架》2008

、

,

实施应急行动应急救援队伍的中坚力量是当地消防警察医疗等部门以及社区组织和非政府、、

年

1

月出台的《国

,

家应急框架》相当于,

一

个国家层面实施应急支.

组织应急行动的指挥权属于当地政府,

。

在应急.

援时的联邦应急预案框架强调突发灾害事件的应对是各级政府私人机构和非政府组织、、

时

.

上级政府也必须充分尊重地方的自治权仅.

社会5

有在灾害超 m当地的应对能力地方政府提出援助请求时才调用相应资源予以增援并不接替, .

公民共同的职责项指导原则:

。

同时首次建立了应急机制的

当地政府对这些资源的处置和指挥权限上一

,

但是

.

共同合作原则必须互相沟通。、

国家和地方各级主管领导、

级政府有权在灾后对这些资源所涉及的资。

积极支持共同合作解决灾害危

金使用情况进行审计

机共同合作主要包括紧急事件行动的寅时沟通和共享紧急事件的形势进展。

统

一

管理要求“

分级行动原则9 11”

紧急事件的应急管理必须一

国《家突发事件管理系统》根据.

事件

首先在基层进行如果必要的话可以逐级向 Ii、

的教训美国制定并推行《家突发事件管理系国统》2 0 0 8年叉根据卡特里娜飓风的经验和教“”,

级请求并相应地增加支持力度

。

灵活处置原则随着紧急事件的规模、

、

影响

0 11进行了修改它是.

一

,

个综合性的全国范围内一

范围和责任程度应急管理必须灵活处置救灾资源的数量类型和来源以满足不同情况的要求、 .

针对突发事件管理的系统方法是,、

整套能保证、

。

突发事件管理高效有序协同的规定理念原、、

统

一

指挥原则有效统一

一

地指挥是抗灾救

则术语和组织过程的集合、一

。

该系统提供了全同、

灾行动所必不可少的每.

个参与的组织需要清。

致的模版一

.

目的是保证上下级政府各部门之。

楚地了解其所承担的角色和责任

间的应急

致性

它促使不同区域和机构间不.、

随时待命原则,

有效的抗灾救灾行动需要一

论突发事件的原凶大小地点复杂程度都能、、

.

有风险意识并随时做好抗灾救灾准备

。

旦发

24

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删

r io n

2008 04.

自然灾害管理

系统的原则开始抗灾救灾行动、

。

可以调动国民警卫队：在大的灾

应急管理走向认证化标准化

害发生后联邦总统认为地方的.

美国联邦紧急事务管理局要

应急计划不妥时可以接管对地,

求全国各级应急管理人员必须参加过,一

方 (灾区 )的管理

。

定的课程

一

、

定时问的

综合协调职能

200 6

年在

培训获得职业许可和有关部门的认证。

国土安全部新设立了政府间项目办公室信息共享和协作办公、

不同的应急管理职位要,、

求不同的认证级别并建立有突发事件管理人员详细资历实际处置经验培训信息等的档案同、

室基础设施保护办公室信息安全和通信办公、

、

。

室风险管理与分析办公室、

:

时利用资金杠杆来推动相关减灾的规定和做法推广减灾技术和规范的应用。

.

为了加强协调军队资源对应急事件响应的支

持

,

2006

年《卡特里娜飓风后应急管理改革法》“”

应急管理的标准化建设提高了各类标准的

要求美国联邦紧急事务管理局和位于全国的 10

兼容性包括国家集成中心的通用标准最低职.、

个区域办公室分别设立.

一

个专门与国防部联络席.

业许可标准应急人员资格国家标准灾害应急、、

位并提出要保证在今后的灾难中能够协调到相关的联邦,、

科技支撑和科技管理标准等保证了人员组织,、

、

州和地方的决策者包括州国民警卫队

通信等在操作过程和操作方式上的

一

致性

。

的领导以加强联合指挥能力；并且设立了灾害救助司灾害应对司突发事件现场管理援助队几个、、

美《国国家应急准备指南》美国的应急准备制度是其应急管理工作的重要内容其突出特,

新的机构并明确了相应的岗位要求.

。

,

点是所有的应急准备是面向应急保障功能的为。

做好突发灾害事件的应急准备工作联邦政府通.

应急保障功能整合政府部门,、

过发布了《周国家应急准备指南》对从联邦美.、

、

私营机构

、

非政府组织,

地方政府到企业公民等在应急准备各个阶段应具备的能力及承担的职责等作了明确规定其中。

(NGO )的应急资源把联邦的应急资源划分为

应急突发事件时,

,

最常需要的 15个应急保障功1

预防阶段有信息提供危险检测等 5项能力指标、

能每项功能都由

个协调机构 (或牵头机构 )会,

体系：保护阶段有基础设施食品安全等 4项能、

同若干个支持机构负责完成提高国家应急响应的效率l。

力指标体系；应急阶段有现场管理能力搜救能、

这 15个应急保障功能为:

:

力等 2 l项能力指标体系、

;

恢复阶段包括损失评3项能力指标体系。

交通

提供平时和战时运输服务主要由,。

估基础设施与经济恢复等

运输部牵头负责2通.

信：提供通信服务主要由国土安全部.

强化综合集成应急处置权力根据 2 0 0 6年修订的《害救灾

的国家通信委员会牵头负责3

。

公共工程：恢复公共服务和公共设施主.

助和紧急援助法》联邦所属的国家军队可以用,

要由国防部的美国陆军 1二师队牵头负责程

。

位于 Be

r ry v

ill e

.

V i r g in i a的国家应急,

指挥中心 (F E M A )同时是美国政府行政分支的备份。

其地面部分 1 76.

平方公里由 F E MA日常管理使用地.

下部分 5 6万平方米为 F EMA和战

时美国政府各部门办公场所

。

2 0 0 9 0 4舫女博览.

25

自然灾害管理

自然灾害管理

碉4.

消防：发现并减轻森林大火城乡火灾主、,

要由农业部的森林司牵头负责5.

。

应急管理,

:

突发事件应对及管理协调任,.、

务分配行动方案制定资源人员与财务管理主要由联邦紧急事务管理局协调负责6.

,

。

公众关怀：紧急援助灾民安置等主要南、

.

联邦紧急事务管理局协调负责7、.

。

后勤管理及资源支持：制定全国设备物、 .

资物品管理及应对规划和资源支持主要由联邦紧急事务管理局协调负责8.

公共卫生与医疗服务：提供公共卫生和医,

疗援助主要由卫生与公众服务部牵头负责9.

。

搜索与救援：发现解救被夹在废墟中的、 .、、

受伤者并进行前期治疗包括水上内陆荒野和

航空等领域主要由联邦紧急事务管理局协调负,

责

。

10

.

油气及危险物质应对：为实际或潜在疾.

病和危险物质防治及消除环境影响提供支持主

要由环境保护署协调负责11。.

。

农业与自然资源：确保食品到达受灾地,

区动植物疾病防治,

自然与文化资源保护食品,

安全家庭宠物安全等主要由农业部牵头负责.

。

12

.

能源：恢复电力系统和能源供应能源工,

业没施协调主要由能源部牵头负责.

。

13,

.

公共安全：公共安全支持设施及资源安..

全交通与人群控制等执法主要南司法部牵头

负责

。

14

.

社区长期恢复：社会经济影响评估各、.

级社区恢复有关项目推进等主要由联邦紧急, .

事务管理局协调负责15,.

。

对外事务：公共信息.

.

与媒体及社区关

系国际国内事务处理主要由国土安全部协调27

2 0 0 9 04∞女博￡.

自然灾害管理

》对于

发生前有预警

的事件：要保证已经州际间的互助

准备好足够的应急

资源和统公室地方间的互助统

一

的跨机协调必.

构联邦联合现场办一

.

要时调拨联邦资源

支持灾区

。

地方指挥中心

负责

。

也建设自己的应急指挥巾心.

。

指挥中心耍求具、

基础设施保障突发事件国家连续性政策

有：高可靠性异地备份、、

、

殴备冗余网络信道冗。

确立了联邦政府的结构和运作连续性的国家政策以确保迅速有效地应对国家紧急状况和恢复,

余和自动切换信息流必须畅通和高效国家应急指挥中0网络、

包括 1个应急指挥6

正常；并要求各级政府运行连续性预案

、

有关部

中心

、

1

个备用应急指挥中心,

个移动应急响应。

门和负责运营重要基础设施的私营机构必须实施《行连续性预案》《家基础设施保护计划运；国基本汁划》具有快速评估灾害对关键基础设施,

支持中心这些指挥系统均 2 4小时运行,,

国家应

急指挥中心包括地面和地下两部分由联邦紧急事务管理局日常管理使用同时是美国政府行.

的影响的能力并使用这些知识通知联邦政府做.

政分支的备份

。

出反应和优先处置的决定支持基础设施快速恢.

现场联合指挥办会室、

保障各级政府应急

复以挽救生命减轻灾害对国家的影响, .

。

机构和有关部门私人机构及非政府组织可以实现团队工作并且通过后方应急指挥

中心,、

搜救队伍建设,

目前全国有 2 8支国家级的. .

移动

城市搜索救援队各地有自己的队伍比如伊利诺伊州有40

应急响应支持中心对现场联合办公室提供各种保障和支持。

支城市搜索救援队

。

信息化与系统性管理

美国的指挥中心的

物资储备保障为保证最有效地利用联邦的灾害救援人员和物资、,

信息化水平很高大部分指挥方案在指挥中心实.

现了程序化同时各部门实现了信息共享及数据.

在全国范丽内指定区域、

,

用以接受配、

格式标准化

。

送转移整合救灾人员和物资

。

应急自治文化应急指挥中心美国应急指挥中0、

自治的传统理念使美国各级政府 (包括联邦简称E OC,

其主要功能

政府 )认为地方政府在应急中的作用是决定性的形成了社区和公众应该在灾害防御中承担应。

包括：收集汇总和分析数据：进行决策以保护生

命和财产：维护辖区或所属组织连续性 (正常秩序 );传递决策信息到所有的相关部门和个人不。

有的责任的文化积极主动地发挥作用发挥第. .一

应急响应者的作用美国联邦紧急事务管理局。,

但政府建设应急指挥中心许多私人机构企业,、

在他们官方文件中针对灾民应急救助的响应顺

28

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一

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2009

.

04

自然灾害管理

第三

一

响应者为志愿者组织第二为保险公.

19全《国紧急状态法》 7 6

才是政府机构强调市民和社区的准备“

。

《土安全法 )200 2国 )

:恐

怖袭击的最有效手段之

一

,

也是预防

、

《卡特里娜飓风后应急“

”

应对各种灾害及灾后恢复的晟有效手段之…

如果每个家庭都制订应急准备计划就.

应急处置透明在处置应急事件时美国{.

i减少他们对外部应急资源的需求

”。

重视处置过程向社会的透明

一

。

直急法制建设i国的应急管理法治基础比较完备全国各.

中心均设有媒体工作室适时『.

挥的过程

。

美国高度发达的媒.

:律有近百项法Ⅱ应

。

除了立法工作外美国在.,

急信息非常依赖媒体各级政 f视利用媒体开展应急基础信l

中十分重视执法工作司法部门的负责,

属于现场应急指挥的核心人员与有关部L责人

息的资源分享对灾

害进程 (描.

员

一

起参加现场应急指挥的决策同。一

时依托媒体收集整合和发布、

I

执法队是灾害应急现场

支重要的应急。

开透明

。

负责公 _安全以及有关法律事务共"

美国还非常注重电力和Ⅱ

rd急有关的联邦法律主要有

:

传播

。

电力恢复前通常把电{,

龙害救助和紧急援助法》 9 8 8 1地 l震灾害减轻法 ) 19 7 7 )

最有效的手段

。

同时纸介质f.

庇护所和其他人员聚集区的信

自然灾害管理

共应急理念就降低。

。

社区

在有预警

户采取了合理的酰

措施部分的费用保的规定中当被保,

如在此前已采取 1

物品购买沙袋或、

:置

.

国土安全部鼓励

等防灾措施

,

那么

阳透明的后勤支持系订合约提高在诸如.

最高可达 10 0 0美：

!等方面的应对能力

。

提高科技 j加强灾害研目

;灾害损失补偿外供

,

它还可转变公众的公

人1

.

十个区域中

一

I

自然灾害管理

々朱

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持保障投入加强对各类灾害。.

我们借鉴

,

同时要提高新闻发

的研究、

,

针对不同灾害的危险,

言人应对新闻媒体采访的能力营造有利于新闻媒体采访,、

性易损性开展研究实现应急

辅助决策模型化

。

获取信息的环境

。

加强高等教

育在美国联.

地震应急的方法体系建立

邦政府的倡导下

应急管理的,

为以修改《家地震应急预案》国和周契机吸收美国《家应急管理系统》《家应国,

相关教育蓬勃发展

目前已有约 3 0 0所高等院校.

开设国土安全与应急管理相关的课程

其中

1/ 3

的急框架》理念统.、、

一

应急有关步骤理念原则、、

、

是认证课程.

.

其对象通常是在职人员的继续教。

术语协同能力资源管理和组织过程等突出应.

育此外还有少量博士学位课程加强,

急准备与响应的

一

致性在我国已经具备的统,

一

l心

理干预

其研究包括应急救援人员

指挥的优势基础上强化预案中各支持功能单元.

和灾民普遍开设有针对应急管理人员的压力的

要素的协调配合提高其适应性和可操作性,

.

管理课程还有第.

一

时间针对灾难事件受害者的。

以修改后的《家地震应急预案》范本国为

,

心理辅导服务以及

心理应急救助工作

发布分类预案的编制指南国国情的,

,

逐步建立起适合我一

地震应对的全国统.

方法体系

。

同

美国应急管理的启示灾害的应急与救援非同寻常需要的是.一

时借鉴美国的做法尝试建立地方政府地震灾.

个点

害应对的管理标准

,

研究制定区域应急能力评,

强有力的政府要有战时的管理机制从这. .,

一

价的科学指标和方法害应对能力。

切实推进我国的地震灾

上来说我国现有的体制更能发挥作用更能有效

控制灾害

。

应急指挥咨询机{l;要培育和建设我国应 0

政治体制制约应急机制.,

美国是联邦制国

急专家咨询团队建立相应的快速响应和应急咨.

家各州拥有很大权力联邦政府和州政府之间不是简单的上下级关系使联邦 (中央 )政府缺,

询制度机制使我国应急管理指挥决策更加专、,、

业化科学化、

。

乏权威因此在大灾发生后州政府和联邦政府,,

全民应急准备文化,

坚持分级负责

、

属地管

在救援行动上很难达成,

一

致

,

影响了救援行动。

理为主提高地方政府应对地震灾害的责任和能

的快速执行而且事后常常互相推卸责任“”

这

一

力以提高应急应对效率,

一

。

方面强化各级政府.

点在卡特里铘飓风应急救援工作中表现尤为突出。

对地震灾害的早期风险评估能力和应对能力另一

方面尝试地震应息响应的逐级介入“

”,

即各级

市场化导致应急管理困境

“

9

1 1

”

后美国政

政府依照对本辖区内突发事件的应对能力的状况确定是否清求上一

府应急处置时遭遇了很多难题：如私人花园拒绝政府应急人员使用花费大量的经费雇佣私人公、

级政府的介人.

。

借鉴美国应急管理的做法我国应大力加强以社区为基础的全社会灾害管理网络建设吸纳.

司卡车推土机吊车用于应急处置极大地抑制、、.

了应急处置效率

“

。

9

l I

”

事件后围绕着救援.

社区组织内的企事业单位,

、

民间组织和个人参,

中出现的各种问题大量的法律诉讼还在进行,

。

加从识别并减少灾害风险做起定期接受基础应急救援技能训练,,

公共信息管理及媒体合作

在应对灾害中

。

建设社区应急救援队伍培,

应进

一

步处理好与公共媒体的若系美国善于应,

育减灾文化逐步建立起灾害应急责任的社会共担机制■。

对新闻媒体

及时将政府应对突发事件的对策

、

2 00 9 0 4.

防女博竖

31

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/ama1.html