国内外科研机构经费管理经验

国内外科研机构经费管理经验

国内科研机构历来与其他行政单位不同，因为它们在承担国家科研任务的同时，还对关系到国计民生、有关社会经济方面的问题提出建设性意见，同时还要参与国防科技等战略性研究部署，同时对国家的基础建设以及经济建设，都有直接或者间接参与。在传统政策下，科研单位的经费一般由国家财政支持，根据国家相关政策规定，我国非营利科研机构实行事业单位会计准则，随着市场经济的逐步唤醒，科研经费的管理也具备了更为规范的模式，并且在多年实践管理中不断发展完善，形成了较为成熟的管理模式。

一、国内科研机构的财务管理模式

我国非营利科研机构在遵循国家有关部门的法规、方针、财务制度以及政策的前提下，对资金进行有计划的筹集、运用和分配，将财务监督、控制以及核算的工作融入到单位的经济活动中，使得各项科学事业计划和科研经营活动的任务和计划能够顺利进展，而且为科研管理和经营活动提供有效的保证，这是非营利科研机构财务管理的主要内容。它是非营利科研机构经济管理的核心，同时也是非营利科研机构管理的重要组成部分。

二、国内科研机构财务管理的原则

将勤俭当做办事业的坚持方针；工作中要遵循国家的有关法规以及财务规章制度；将资金供给和事业发展所需的关系处理得当；正确处理经济效益和社会效益之间的关系以及个人、单位和国家三者之间的关系。

三、国内科研机构财务管理的主要任务

在真实反映单位财务收支情况的前提下，对预算进行合理编制；在依法组织收入的情况下，完整、准确地对决算进行编制以及执行预算，支出的管理也应当遵循严谨的原则，加强经济核算，实施绩效考评，提高资金使用效益；强化资产管理和负债管理，合理配置和有效利用国有资产，防止国有资产流失；建立健全内部控制制度，规范经济行为，防范财务风险。

四、国内科研机构的预算管理办法

国家对非营利科研机构实行超支不补、核定收支、结余留用以及定期或者定额补助的预算管理办法。在单位负责人的引导下，财务部门与其他部门进行良好的配合，将上年度的预算执行情况进行参考，支出预算的测算编制需要依据事业的财力可能性和发展需要，而收入预算的测算编制依据则是预算年度所采取的措施以及收入的增减因素。以收定支、统筹兼顾、收支平衡以及保证重点是编制收支预算需要践行的原则。要注意避免赤字预算的编制。首先根据计划提出预算建议数，再经财务主管部门审核后进行核定预算数的汇报，这是非营利科研机构工作流程的体现。单位在进行预算的编制时，要根据财政部门所要求的数目，并且执行的前提是要获得财务主管部门的审批。非营利科研机构预算在执行过程中一般不予调整。

美国、英国、日本作为世界主要科技大国,其政府科研机构在承担基础性、战略性公共研究中发挥了重要作用,有的还担负重要的资助、管理和培训职能。科研机构的经费管理政策涉及经费获取、使用和监督等不同方面。

一、美国国立科研机构的经费管理

美国联邦实验室经费的来源主要是政府财政预算拨款，企业和其他经费来源所占比例较小。机构内部的各实验室、课题组以项目形式竞争科研经费，这种竞争体现在机构预算的编制与层层审批的过程中：

首先由科研机构所属的研究所或实验室以机构使命为基础，提出若干研究课题，在所或实验室层面竞争，而后由室主任或所长审批确定优先项目，并打包形成此领域的研究项目，提交至本机构项目审批和预算的部门。在机构层面上以机构使命为基础审批各项目、确定预算优先项目这一环节中，对某些项目进行调整或淘汰，也体现出机构内部科研经费的竞争。最后，机构将所有项目打包，向总统和国会申请机构科研预算。NASA等科研机构的经费几乎全部来自这种预算拨款。此外国家实验室也可承担其它政府机构的任务，获取竞争项目经费，也可与企业合作研究，接受企业提供的研究经费或付给企业合作研究的经费。

经费配置和控制也是以项目为主线。以DOE及其国家实验室为例：

国家实验室没有稳定的机构运行经费，DOE的科研经费到实验室、课题组分解为项目经费，实行项目合同制管理——DOE提出目标及其战略方向后，与承担项目的课题组协商年度绩效标准和考核办法，并签订合同。机构运行经费实际包含于项目经费中，以管理费的形式体现——DOE总部和实验室从承担的项目中提取一定比例的管理费，具体比例由项目双方协商确定，可能达到总经费的40%左右，具体的管理与使用方式由机构自主确定。实验室科研人员的薪酬全部来源于项目经费，以稳定的基本薪酬为主，不存在可变薪酬，如果业绩突出，可以绩效加薪，但是在基本薪酬的基础上增加，属于稳定性报酬。争取不到项目的项目组或实验室将被解散或关闭，以项目经费配置为手段实现科研方向与科研人才的优胜劣汰。

二、德国国家科研经费的管理

德国公共科研机构通常由联邦政府与各州政府在协议的基础上共同予以资助，政府对研发的资助方式主要包括短期项目资助以及中长期的机构资助。此外，公共科研机构的经费还有小部分来自于企业以及自身研究成果的商业化利润。各科研机构的资助比例根据协议以及自身性质而不尽相同。政府提供的机构资助并不用于特定项目研究，而是以一般性资金的形式拨付给相关科研机构。提供给公共科研机构的机构资助具有严格的使用要求，并受到严格的问责制度的约束。如果对研究成果没有具体要求，被资助机构在上财年的研究活动报告将为资金使用情况提供监测依据。机构资金预算主要取决于研究组织的需求，但同时也受到机构评估结果的影响，如德国科学委员会开展的评估。这些评估结果将会作为对机构资金占全部资金的比例、研究所的关闭或调整等提出建议的依据，从而对联邦或州政府的相关机构资金预算造成影响。项目资助主要是来自教育研究部、经济产业部以及联邦环境、自然和核安全部的项目资金，通常以一般或专门的资助计划形式提供定期项目。项目资助分为直接项目资助和非直接项目资助。直接项目资助通常提供给那些具体的研究领域，其目的是协助该领域的研究与发展达到国际先进水平。非直接项目资助则用于支持企业或其他科研机构。大部分资助计划接受来自项目管理机构的科学、技术和管理支持。

德国公共科研机构内部的经费配置表现出不同的方式，各有特色。 （1）马普学会实行的是基于人的经费配置模式。

在获得机构经费后，机构层面和研究所层面都实施基于人的经费配置方式，即在研究所设立时，总部与所长协商确定研究所年度经费总额，在招聘科学家时，所长会与科学家协商拨给科学家的年度科研经费，经费额度根据研究工作的科学质量商定。这种模式需要对所长和科学家予以足够的信任，其关键在于寻找合适的学科带头人或科学家。

（2）亥姆霍兹联合会（HFG）实行基于项目的经费配置。 2003年以后，HFG改变了过去直接对各研究中心拨款的方式，实施了以项目为基础的经费支持方式。HFG根据教育研究部制定的科研计划，围绕6大领域提出科研项目建议，经项目评估后提交教育研究部，教育研究部向各研究中心发出科研项目资助通知，并将审批后经费总额拨付到联合会总部。总部再按照各科研项目中各个研究中心的参与情况，将总经费分配到各个研究中心。这种经费配置模式可促进科研机构之间的跨学科合作，又可通过课题项目竞争经费，增强了竞争，提高资源利用率。

（3）弗劳恩霍夫协会实行与外争经费匹配的经费配置模式。 其主要特点是大部分经费需通过竞争获取横向和纵向的项目经费，并将经费投入与绩效匹配，政府拨款与机构上年的竞争性项目收入水平挂钩。利用政府拨款的事业费进行战略性、前瞻性研究，政府拨款的经费根据研究所承担研发课题性质与优先级按不同比例资助。这种模式具有较强的竞争性，既保证了科研机构基本公益目标和基本运行活动的实现，又有效地提高了政府拨款经费的使用效率，提高了各研究所自主发展的能力。

德国政府进行科研经费配置与控制的方式主要包括按机构拨款和按项目资助两种形式。机构拨款是按照国立科研机构规模核定和拨付机构运行经费，实行“包干制”，机构科研绩效与经费没有紧密联系，各机构在经费使用中高度自治；而项目资助的经费，科研机构和企业均可按项目招标要求申请，通过市场竞争获取资助。

近年来，政府科技投入更加强调“顶层设计，统一规划”，通过科研经费的最佳配置来提高科研机构的履约能力。采取按照科学家的成就来分配科研经费、加强对科研经费投入产出结果的控制以及增加项目经费的比例等一系列举措，来提高科研经费的投入-产出率。2003年，德国对国立科研机构科研经费拨款模式进行了改革，从以机构性经费为主向“以计划为导向”的项目经费为主转变，初步形成了科研项目经费资助竞争机制。

预算审批是德国国家政府层面对科研经费配置与管理的主要手段，同时，国家对科研机构的系统评估也在近年来开展。

（1）预算审批与执行监督

德国政府科研经费实行预算拨款制度，机构经费与项目经费的预算制度与流程不同。德国的预算制度由5年的财政计划和当年的财政预算构成，当年的财政预算必须以5年的财政计划为依据，是一个滚动式的5年计划，逐年修改德国国立科研机构的预算以“机构”为单位编制年度预算，机构预算包括人员经费、科研经费、日常管理费用等。科研机构预算釆用自下而上的流程编制与审批。预算编制还包括风险评估和对研究所前景的预测，预算原则上不能赤字，每年有一次修订，称为纠偏管理。

项目经费基本上采用零基预算的形式，采用自上而下或自下而上两种方式。自上而下的预算，是由项目经费提供者根据以往经验和成本费用情况、新项目经费支出的要求，给予一定的经费总量限定，由承担单位具体细化，包括项目总预

算和项目进度预算。自下而上的预算，则是由项目承担单位根据项目设定的目标及要求，结合已有的工作基础和设备条件等，按照预算合同文本内规定的项目内容进行编报，由科研经费提供部门论证审计、综合平衡，最终确定预算并通知项目承担单位。

国家对预算的监督由联邦审计院执行。审计院独立于议会、政府和司法部门，是拥有单独预算的最高审计机关，具有独立性，但无审判的权利，也不能做出处罚。在预算执行和决算阶段，审计员审计年终决算以及预算执行和其他财政执行的合法、合规性和经济效益性。政府则主要通过年度工作报告对国立科研机构进行财务监督。

（2）国家对科研机构的系统评估 上世纪90年代，德国开始实行对科研活动的评估，由1995年5月德国科学顾问委员会所成立的评估委员会，协助联邦教研部开展评价工作。联邦政府、州政府于1996年12月决定对联邦、州政府共同资助的4大科研组织的科研机构进行评估，目前各机构对口的评估委员会每5年对科研机构和研究项目进行一次系统评估（SystemEvaluation），赫尔姆霍尔兹联合会的系统评估工作由教研部委托科学委员会承担；马普学会的系统评估由德国教育计划联邦和联邦州联合委员会赞助的一个国际委员会承担；德国教研部的一个委员会负责对弗劳恩霍夫学会进行评估。系统评估结果是国家对机构经费进行宏观调控的依据之一。

三、日本国立科研机构的经费管理

根据日本总务省统计局的统计结果，日本公共科研机构的经费来源主要分为4类：运营费交付金即事业费，用于人员工资和退休金、业务经费等。实验设施购置补助，该项为非常设项，而是根据研究活动需要单独申请。外部收入，包括从政府获得的课题费和受托研究费、企业委托课题费等。其他收入，如专利转让费、出版物发行费、相关服务手续费等。

科研经费的分配及研究重点的选择。在日本政府的科技相关预算中，政府拨付给科研机构和大学等部门主要费用为运营费交付金（相当于事业费）和竞争性研究资金（竞争申请的课题费）。运营费交付金用于机构人员开支和业务开支，竞争性研究资金也就是科研经费，主要针对研究人员的自由探索进行的资助。

近年来日本政府一直在努力增加竞争性研究资金。竞争性研究资金一般分为直接经费和间接经费，直接经费是与研究人员直接相关的补助，如物品费、差旅费、酬谢金以及其他费用。直接经费不可用于改建和修缮建筑物等设施，不可购置科研机构常备物品以及不可用于处理辅助研究过程中发生的事故和灾害等。间接经费是针对科研机构的科研补助，用于改善研究人员的研究环境，提高科研机构的整体研究能力，可支付研究负责人和辅助研究人员的薪酬。但无论直接经费还是间接经费，科研机构每年均需以固定的形式向主管省厅提交《实绩报告书》以说明经费的具体支出情况。

四、印度国立科研机构的经费管理

印度国立科研机构的经费主要来源于中央政府的财政预算拨款，投入方式分两种：

（1）政府科技直接投入。

这部分资金是由国家以年度预算的方式提供给政府部门所属科研机构，主要用于维持日常的研究开支。

拨款方式主要分为全额拨款和浮动差额拨款两种方式。实行政府全额拨款的机构如印度国防部、空间局、原子能局等直属的科研机构等；实行浮动差额拨款的是拥有较大自由度的各类理事会下属科研机构，如印度科学与工业研究理事会所属研究所和国家实验室等。实行浮动差额拨款的科研机构，政府主管部门全额提供人员工资和日常开支两部分的经费，但研究经费部分实行浮动拨款。以印度科学与工业研究理事会所属的科研机构为例，在保证人员工资和日常运行费用的同时，科技局根据部门总预算和参考上一年度经费按比例增长人员工资和日常开支部分的预算。而科研经费的拨款额度则根据上一年度科研机构的业绩和横向得到的科研经费确定无论是全额拨款还是浮动差额拨款，都需通过国家计划委员会的审批，并且经费使用情况须接受议会委员会和审计总长及会察官的审计。

（2）政府项目竞争性资助

印度政府各部门和研究组织均设有项目资助基金，为从事研究开发活动的科研机构和高等院校提供全部或部分资金支持。这种部门间的横向资金，是科研机构获得经费的一个重要渠道。各部门和研究组织通过发布项目指南，以公开招标的方式对科研机构提供资助，科研机构根据项目指南提出申请，通过竞争获得项目资助。另外，政府制定的跨部门的科技项目也为各级、各类科研机构提供专项研究经费。

五、韩国国立科研机构的经费管理

GRI（中央政府资助科研机构）的经费来源绝大部分来自政府财源，民间财源及其他收入仅占4%-5%。政府财源包括政府预算直接拨款、研究项目经费资助等。政府预算直接拨款是拨付给GRI用以维持机构正常运转的政府资助金（经常性幵支基础研究费）。

基础研究费的拨款原则是：向从事公共领域研究开发倾斜，削减有可能与民间科研机构形成竞争的领域的研究。

政府资助金的申请程序是：每年由企划财政部将“预算编制指南”（科学技术系列研究会的“预算编制指南”由国家科学技术委员会制定）经研究会主管政府部门、研究会层层下发给GRI，GRI根据“指南”制定并向研究会提交预算案，经研究会下属的规划与评估委员会审议后，各研究会理事会将所属机构预算案综合后提交给主管部门，形成部门预算案后提交给企划财政部审议，政府预算案经韩国国会审议并同意拨款后，再由主管部门、研究会层层下拨给GRI。另一部分为项目研究开发资金，由政府有关部门随研究课题拨出，相当于竞争性经费。韩国多数中央部委开展国家研究开发项目，并设立了隶属于本部门的基金会，以便于部门研究项目经费的拨付、管理以及研发项目的评估。如原科技部通过韩国科学与工程基金会（KOSEF）、原教育部通过韩国研究基金会（KRF）为研发项目提供资助。在韩国科研机构的统计中，机构经费包括政府资助金和自身收入两部分，自身收入大部分来自国家研究幵发项目经费，小部分来自企业委托研究费和技术转让收入等。

GRI研究经费的配置基于PBS（Projectbasedsystem）制度，与以前实行的以人员规模为标准提供经费的形式不同，其核心是研发活动与预算结合在一起，韩国教育科学技术部等政府主管部门根据研发课题的总成本支付研究经费，因此在研究经费的成本结构与核算等方面出现了很多变化。比如，总成本分为直接费用与间接费用。人员劳务费也分为内部与外部劳务费。引进PBS制度之前，间接费用中的管理费占总研究经费的3%-5%；而之后管理费占内外部劳务费总额的

10%-15%，与劳务费一同核算。委托研究幵发费由外部劳务费、直接费用、间接费用构成。实施PBS制度之前，间接费用包括执行研究项目时所需要的劳务费及管理费，占研究经费的10%以内；之后该费用根据科研机构差额补助的比例乘以内部劳务费来核算。

综上所述，各国国家科研经费的总体管理机制的共同特点体现为：

一、多元化经费来源体系中以政府支持为主体

从上述情况看，政府科研机构运行经费来源模式大致有三种：

（1）政府财政拨款支持科研机构日常运作和开展长期性、基础性、关键性研究。

（2）科研机构通过申请政府部门或国际组织的竞争性项目获得项目资金。 （3）科研机构利用自身科研优势开拓多元化筹资渠道，从产业或其他渠道筹措运行资金。

在三种经费筹集渠道中，政府财政拨款是政府科研机构最重要的经费来源。例如，美国联邦政府科研机构大部分经费依靠联邦财政拨、，日本公共科研机构经费收人中运营费交付金一般也占到一半以上。而且，越是从事基础性、公益性研究的科研机构，其获得政府财政拨款的支持力度越大。这说明，政府充足的经费支持是政府科研机构长期保证高水平科研的根本原因之一。同时，各国科研机构的实践也显示，除财政拨款外政府科研机构也可通过申请竞争性研发项目获取一部分经费，但这部分经费并不是最主要的，数额相对也不稳定。另一方面，由于各科研机构的性质和研究能力不同，从产业或其他渠道筹措运行资金的具体情况存在一定差异。

二、“项目制”经费管理纳入政府科研机构管理范畴

在科研经费的使用方面，由于大部分政府科研机构以承接政府研发任务为主要工作内容，因此以项目合同为依据的经费管理是所调查政府科研机构中较为普遍的经费管理模式，如美国的研发工作都是通过项目合同形式进行的。通常状态下，政府或其委托机构等在项目立项阶段就要求科研机构将项目实施过程所有费用列入预算，并规定了各类经费的用途。项目申请一旦被审查通过，各项预算就成为项目实施中经费支出的依据。在项目执行过程中，经费由机构管理层、各部门负责人和课题组长具体管理使用，但必须严格按照预算执行，不得挪用。例如，美国橡树岭国家实验室的经费主要以项目的形式下拨给各联合实验室和项目承担单位。联合实验室主任必须根据其任务制定年度计划和预算，提交主管部门和联邦预算管理局，由主管部门汇总成“授权法案”送国会审议，通过后由总统签署成为年度授权法案。经过这一程序后，联合实验室主任要确保所取得的项目研究经费用于研究项目本身的运作，不能挪用。项目进行过程中，联合实验室每年必须向所长递交项目经费支出报告，接受审计监督办公室和第三方经费审计监管机构的审查。

三、以法律、法规和标准构筑经费管理的制度基础

明确的、具有约束力的法律、法规是保证经费监督的前提。各国均出台了相应的法律、法规和标准以形成对科研经费管理和监督的准绳。在美国，与科研经费管理和监督相关的法律有《总监察长法》、《联邦会计和审计法》、《联邦会计和

审计法》、《单一审计法》、《预算和会计法》、《政府公司控制法》、《首席财务官法》和《政府管理改革法》以及美国预算管理局发布的多则通告。此外，在经费监督执行过程中，美国联邦政府还依据美国会计师协会建立的公认审计标准和公认政府审计标准，对科研经费进行监督管理。在英国，有《公司法》、《大不列颠会计标准》等相关法律和标准约束机构的经费管理行为。在日本，国立科研机构作为独立行政法人要接受《独立行政法人通则法》以及国会为各科研机构制定的关于营运与考核、财务与审计制度、政府预算拨款、人事和薪酬制度的相关法律规定。

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