英国金融监管体制改革的最新发展及其启示

英国金融监管体制改革的最新发展及其启示

发布日期：2012-05-04 文章来源：互联网

【出处】《金融监管研究》2012年第2期

【摘要】全球金融危机暴露出英国金融监管体制的内在缺陷。2011年6月，英国政府正式发布《金融监管新方法：改革蓝图》白皮书，对英国金融监管体制进行全面改革。从基本格局看，“准双峰”式监管模式将取代既有的三方监管体制，新成立的金融政策委员会将专门负责宏观审慎监管，而金融服务局原有的微观监管职能则将分别由新成立的审慎监管局和金融行为监管局承担。从英国的改革方案看，宏观审慎监管正在加强，各类监管协调机制的重要性凸显，但监管体制没有“普适经验”，必须从具体国情出发加以构建。

【英文摘要】The global financial crisis has highlighted the inherent defects of the UK financial supervision system. On the basis of existing reform measures, the new UK government formally issued its White Paper on financial reform in June 2011, providing in detail for a comprehensive reform of the its financial supervision system. Basically, a quasi-“Twin Peak” model under the direction of the Bank of England will replace the current tripartite system, with the newly founded FPC responsible for macro-prudential supervision, and the also newly founded PRA and FCA taking over the existing micro-prudential and conduct supervisory powers of the former FSA. In addition, the White Paper, drawing lessons from the crisis, notably provides for various mandatory supervisory coordination mechanisms. Judging from the White Paper, the UK financial supervision system has taken on certain new characteristics, and the significance of supervisory coordination has been more emphasized. However, the peculiarities of as well as the political factors relating to the UK financial supervision system and its ongoing reform should not be overlooked.

【关键词】英国；金融监管体制；宏观审慎监管；监管协调

【英文关键词】United Kingdom;financial supervision system;financial supervision reform;White Paper;supervisory coordination 【写作年份】2012年

【正文】

全球金融危机暴露出英国金融监管体制的内在缺陷。在已有改革措施的基础上，2011年6月英国政府正式发布包括立法草案在内的《金融监管新方法：改革蓝图》白皮书，对英国金融监管体制进行全面改革。从基本格局看，“准双峰”监管模式将取代既有的三方监管体制，新成立的金融政策委员会将专门负责宏观审慎监管，而金融服务局原有的微观监管职能则将分别由新成立的审慎监管局和金融行为监管局承担。在此基础上，白皮书吸取危机教

训，以显著篇幅规定了各类法定监管协调机制。从中可以看出，宏观审慎监管正在加强，监管协调机制的重要性也更加凸显。

一、改革背景与进程

全球金融危机不仅令英国金融业遭受重创，也使其引以为豪的金融监管陷入信任危机，饱受质疑和批评。2009年7月，英国财政部发布了《改革金融市场》白皮书，提出了金融监管改革的计划和方案。白皮书的主要内容包括改革监管机构、培育竞争市场、控制系统风险、增强消费者保护以及加强国际和欧洲层面监管合作。白皮书将金融危机主要归因于银行不负责任的经营活动而非监管体制的失败，因此其改革方案全面维护既有的三方监管体制（英格兰银行、金融服务局和财政部），重点放在建立正式合作机制和扩大金融服务局（Financial Services Authority, FSA）职权上。2010年4月，英国议会在因大选解散前夕紧急通过了《2010年金融服务法》，对作为FSA权力来源和运行基础的《2000年金融服务和市场法》（（Financial Services and Markets Act 2000, FSMA 2000））进行了修改和补充，将白皮书中的若干内容以立法形式确立下来。具言之，金融稳定被明确规定为FSA的法定监管目标；FSA的规则制定权得到显著扩展，从只能制定有利于“保护消费者利益”的规则，扩展为可以制定有利于“实现其任何监管目标”的规则；扩大了FSA的信息收集权，授权其要求受监管实体（regulated persons）以外的机构和个人提供与金融稳定有关的信息；增加了FSA的纪律处分权，包括暂停或限制违规金融机构的经营许可（最长12个月）、对未经批准行使受控制职能的个人处以罚款，以及暂停或限制犯有不当行为之个人的从业资格（最长2年）等。

保守党影子财政大臣奥斯本在2009年7月针锋相对地发布了影子白皮书《从危机到信心：稳健银行业的计划》，提出对金融监管体制进行更为彻底的改革，废除三方监管体制，赋予英格兰银行维护金融稳定和对所有银行及其他金融机构进行审慎监管的全面职责，强化宏观审慎监管；撤销FSA，代之以全新的消费者保护局，负责金融消费者保护工作。在此基础上，2010年7月，英国新一届政府发布了题为《金融监管新方法：判断、焦点与稳定》的金融监管改革方案征求意见稿，启动了公开咨询程序。2011年2月，英国政府发布了新的征求意见稿《金融监管新方法：建立更强大的系统》（以下简称《2011年方案》），提出了更加详细和具体的改革方案。2011年6月16日，英国政府正式发布了包括《2012年金融服务法草案》在内的题为《金融监管新方法：改革蓝图》的白皮书（以下简称《白皮书》），全面阐述了政府的监管改革设想。2012年1月26日，草案正式提交议会。英国政府的目标是让法案在2012年年底前获得最终批准，新的监管体制于2013年初开始运作。

二、新的监管框架

《白皮书》对英国金融监管体制进行的不是小修补，而是大手术。简言之，三方监管体制将告终结，取而代之的是“准双峰”模式。[1] 具体来说，英格兰银行下新设金融政策委

员会（Financial Policy Committee, FPC），作为宏观审慎监管机构，负责监控和应对系统风险；新设审慎监管局（Prudential Regulation Authority, PRA），作为英格兰银行的子公司，负责对各类金融机构进行审慎监管；新设金融行为监管局（Financial Conduct Authority, FCA），负责监管各类金融机构的业务行为，促进金融市场竞争，并保护消费者。换言之，FSA的审慎监管职能和行为监管职能将分别由新设立的PRA和FCA承继，而后两者在与宏观审慎监管有关的方面都将接受金融政策委员会的指导。

资料来源：《白皮书》第8页。

（一）金融政策委员会（FPC）的构成、目标与职责

金融危机以及随之而来的深度萧条凸显出英国对金融系统的既有监管方法存在的重大缺陷，突出表现在宏观审慎监管严重不足。宏观审慎政策致力于通过集中关注系统风险来加强既有监管框架，使目光超越旨在确保单个企业安全和稳健经营的具体监管要求，找到对整个金融系统有利的安全标准。在这个意义上，宏观审慎监管是对微观审慎监管（单个企业监管）的重要补充。FPC的设立正是为了实施宏观审慎监管，弥补金融系统整体稳定方面的监

管漏洞。

FPC将以英格兰银行董事会下设委员会的形式存在，成员包括英格兰银行行长和副行长、FCA总裁、英格兰银行行长经商财政大臣后任命的两名成员（从英格兰银行执行董事中选任）、财政大臣任命的四名外部成员，以及一名不享有表决权的财政部代表，由英格兰银行行长担任主席。英格兰银行原有的金融稳定委员会将被撤销。

FPC的总体目标是帮助实现英格兰银行维护和增强金融系统稳定这一法定目标（以下简称“金融稳定目标”）。[2] 为此，FPC的主要职责是识别、监控并采取措施消除或减少系统风险，以维护和增强英国金融系统的风险抵御能力。为实现法定目标，FPC履行以下四项主要职能：（1）监控英国金融系统稳定性，以便识别和评估系统风险；（2）向PRA和FCA发出指示；（3）向英格兰银行、财政部、FCA、PRA或其他监管机构提出建议；（4）制作《金融稳定报告》。此外，英格兰银行还可在征得财政部同意后安排FPC履行其他职能。总的来说，FPC将是一个位于监管框架顶峰的强大机构，在全系统范围内观察风险积累情况并采取相应行动。因此，创设FPC被认为是英国政府强化金融稳定框架的基石。

对象 适用范围及内容 （1）全体受监管实体或特定类别的受监管实体，但不得仅针对某个特定受监管指示 PRA和实体； FCA （1）FPC可以就实施指示的手段和期限提出建议； （2）FPC可以要求PRA和FCA在其自由裁量权范围内采取行动； 注意事项 （2）要求PRA和FCA履行（3）PRA和FCA必须在合理期间内尽快实施指示，且必须就实监管职能，确保受监管实体施情况向FPC提交报告。 实施指示中所描述的宏观审慎措施； [3]建议 英格兰银行 关于英格兰银行向金融机构提供财政援助以及履行与支付清算系统有关的职能 “特定领域”包括宏观审慎措施、受监管活动（FSMA 2000第 不得就英格兰银行向特定金融机构提供财政援助或对特定机构行使破产处置权力的行为提出建议 建议 财政关于财政部在特定领域行部 使制定命令权 22(1)条）、需要由PRA进行审慎监管的活动（FSMA 2000第22A(1)条）、FCA可以出于哪些目的制定产品干预规则（FSMA 2000第137C (1) (b)条）、其他可以被PRA要求提供信息的主体（FSMA 2000第165A (2) (d)条）。 （1）在PRA和FCA对特定受监管实体履行职能时不得提出建议； 建 PRA关于PRA和FCA履行各自职（2）FPC可以对建议附加“或遵行或解释”（comply or explain）的义务，在此情况下PRA和FCA必须在合理可行的期间内尽快遵行建议，或者向FPC解释不能遵行的原因。 议 和FCA 能的行为 报 公开 （1）关于当前金融系统稳 告 定性及其前景的看法； （2）对于金融系统的强项和弱项以及危及金融系统稳定性的风险的评估；（3）FPC在报告期内的活动概况； （4）关于FPC的履职行为对其法定目标之实现程度的评估。

图表2：FPC的指示、建议和报告

为尽快开展相关工作，2011年2月17日财政部和英格兰银行共同设立了临时FPC，在立法通过之前开始着手处理宏观审慎问题。临时FPC的关键职责之一是就宏观审慎监管工具向财政部提出建议，并将其想法的发展变化定期向后者通报。[4] 临时FPC于2011年6月16日举行了首次正式会议。2011年6月和2011年12月，在临时FPC的指导下先后发布了两期《金融稳定报告》，阐述了临时FPC对于英国金融系统稳定性和风险抵御能力的评估和展望，及其为减少金融稳定风险而建议采取的政策行动。

（二）审慎监管局（PRA）与金融行为局（FCA）的目标、职责、监管原则和范围的比较

1. 监管目标和职责

PRA的监管目标包括一般监管目标和保险监管目标。一般监管目标是促进PRA许可实体的安全性和稳健性，保险监管目标则是确保保单持有人或可能成为保单持有人的人享有适当程度的保护。保险监管目标仅适用于相关保险业务构成受PRA监管之活动的情形。此外，为适应未来可能的发展，《白皮书》还规定财政部在必要时可以命令的形式为PRA确立新的目标。

《白皮书》将FSA更名为FCA。FCA的战略目标是单一的，即保护和增强对英国金融系统的信心。作为补充，FCA还有三项操作目标，即消费者保护目标（确保消费者受到适当程度的保护）、健全性目标（保护和增强英国金融体系的健全）以及效率与选择目标（促进市场上的效率和选择）。此外，在与其战略目标和操作目标相容的限度内，FCA在履行职能时还必须致力于促进市场竞争。由FSA根据FSMA 2000第18编（Part 18）行使的对认可投资交易所（recognized investment exchange，以下简称“认可交易所”）的认可和监管权将继续由FCA行使。除此之外，由FSA作为英国上市主管机关行使的职权也将由FCA继续行使。

2. 监管范围

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