公共管理前沿文献综述

中国公共管理研究前沿报告

我国的公共管理理论与实践有着悠久的历史，但由于众所周知的原因，现代公共行政与公共管理研究和教育直至20世纪80年代才得以恢复和重建。1999年5月，国务院学位委员会第17次会议决定设立公共管理硕士（MPA）专业学位，这为我国公共管理学科的制度化建设迈出了一大步。六、七年来，公共管理学科发挥“后发”优势，获得了较快、较大的发展① 。

本报告以中国大陆发表的公共管理研究文献为研究对象，暂不包括中国台湾、香港、澳门地区的同类文献；在公共管理研究文献的选取上，多与常用的“公共行政”相类，而不与国务院学位委员会颁行的公共管理一级学科所包含的二级学科完全一致；或与国家自然科学基金“宏观管理与政策学科”中的“公共管理理论与方法”的范围大致相同，不包括“三农问题”、“公共卫生与社会保障”、“社区治理”以及“公共安全与危机管理”等专业领域，尽管这些领域在近几年已成为公共管理的热点问题②。考察年限以2006年为主，但鉴于我国还没有发表过类似的研究报告，本报告也回溯了此前的一些重要文献。因此，本报告也可以看作为近年来中国公共管理研究的前沿报告。

一、主题的确定

除期刊数据库以外，公共管理学的重要文献主要集中在《公共行政》（中国人民大学复印报刊资料）、《中国行政管理》、《公共管理学报》以及各级“党校（行政学院）学报”中，部分分布在政治类（如《政治学研究》）、管理类（如《管理世界》）、综合类（如《学术月刊》与《经济社会体制比较》）、文摘类（如《新华文摘》和《中国社会科学文摘》）期刊上。此外，电子刊物也拓展了中国公共管理研究的阵地，如中国行政管理杂志社2006年底创刊了《中国公共管理评论》（英文版）和《中国公共管理》等两种电子刊物。

基于以上分析，我们主要通过两种途径来考察公共管理研究的主题：第一，统计2006年《公共行政》、《公共管理学报》和《中国行政管理》所载文献的关

③

键词。之所以选取这三种刊物是因为《公共行政》涵盖面广，信息量大，筛选严谨，结构合理完备，成为国内最有权威的专题文献资料选编；《公共管理学报》的论文选题前沿，研究深入，具有高起点、高质量的显著特征和较强的新颖性④；《中国行政管理》是“管理学类第一位、中国政治类第三位”的核心期刊，选登论文具有理论性与实践性相结合的特点。这三种期刊可以集中反映公共管理学领域的基本发展态势。第二，在第一步析出的关键词的基础上，参考2001年以来陈庆云、陈振明、董克用、胡伟、蓝志勇、林尚立、王乐夫、薛澜、张康之、朱

①

薛澜对此有过详细考察，参见“公共管理与中国发展：公共管理学科的回顾与前瞻”，《管理世界》2002年第2期。 ②

参见国家自然科学基金委员会管理科学部主编的《管理科学发展战略：暨管理科学“十一五”优先资助领域》（科学出版社，2006年）一书中对“宏观管理与政策学科”的分类。同时，该书对1994年至2003年期间“公共管理理论与方法”以及各专业领域的发展态势作了统计分析。 ③

按照关键词的族进行统计，把相似的关键词纳入一族，如“公共治理”族包括：治理理论、善治、地方治理、社区治理等，同一篇文章有一个以上的相似关键词，只计算一次。 所确定的关键词族应具有理论和实际内涵，例如在实际关键词统计中，“改革”、“创新”与“体制”等关键词出现频数最多，但我们没有把它收录在内，但在总结公共管理学的研究特点时，我们会考虑这一数据。 ④

参见王鸿谦、肖湘：“《公共管理学报》2004—2005年载文统计分析”，《公共管理学报》2006年3期。

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立言等关于公共管理学科体系的文章，确定一系列关键词，然后利用这些关键词在“中国期刊全文数据库”中进行检索，获取近5年来的文献数量①，以此来反映被检索领域在整个公共管理学科的研究情况。除上述两种途径以外，本文在数据搜集与文献分析过程中还应用“中国引文数据库”、“维普全文期刊数据库”以及一些期刊的年终“总目录”进行了补充性检索。有些补充性的结论由此途径得出，下面不再一一注明。

第一种途径的考察结果显示，在《公共行政》中，“公共管理”、“公共治理”与“公共行政”三个关键词频数最高而且比较均衡；在《中国行政管理》中， “绩效评估”、“人力资源”与“地方政府”备受关注；在《公共管理学报》中，“公共管理”、“公共治理”与“非政府组织”等主题得到了最多论述。这种状况反映出前述三种期刊的不同特点。从《公共行政》的统计数据来看，公共管理学科中还存在不同的“范式”之争，但“治理”与“善治”理念已得到普遍认同，作为

②

重要治理主体的“非政府组织”受到关注；公共管理的价值取向也受到关注，公共性、公平、正义等主题成为人们讨论的重点；同时，作为善治与公共价值实现工具和程序的“绩效评估”、“电子政府”③和“民主参与”等主题也占据了重要位置。（见表1） 《公共行政》 关键词 公共管理 公共治理 公共行政 非政府组织 公共利益 公共产品 公共政策 绩效评估 电子政府 民主参与 频次 排序 22 16 15 15 13 12 10 8 8 7 1 2 3 3 5 6 7 8 8 10 《中国行政管理》 关键词 绩效评估 人力资源 地方政府 公共治理 公共政策 民主参与 服务型政府 公共产品 公共利益 公共管理 频次 排序 26 22 19 15 14 13 12 11 11 10 1 2 3 4 5 6 7 8 8 10 《公共管理学报》 关键词 公共管理 公共治理 公共政策 非政府组织 地方政府 民主参与 政府规制 公共利益 公共服务 公共行政 频次 排序 15 8 8 7 5 5 4 3 3 3 1 2 2 4 5 5 7 8 8 8 表1 2006年三种刊物前十位关键词频次

在第二种途径中，采用的关键词包括：“公共管理”、“治理理论”、“公共政策”、“公共利益”、“公共财政”、“公共产品”、“民主参与”、“服务型政府”、“政府绩效”、“政府间关系”与“非政府组织”等。从考察结果来看，“公共管理”④、“公共产品”⑤、“公共利益”①、“非政府组织”②与“公共政策”成为近五年来

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检索路径是：采用高级检索，选择“经济政治与法律”目录中的“中国政治、国际政治”、“国家行政管理”、“管理科学”、“宪法、行政法与地方法制”数据库中的“核心期刊”，采用“关键词”的“精确匹配”进行检索。在具体检索中采用多轮检索，选择其中的最佳检索策略并以此确定命中的文献数目。另外，由于网络数据库与纸质出版物有时间差（检索时间为2007年1月4日），因此2006年的相关数据比实际要小。 ②

2006年由《学术月刊》编辑部与《文汇读书周刊》编辑部联合发起的“2005年度中国十大学术热点” 评选中，“非政府组织研究”名列第六。这一研究方兴未艾，势头强劲。 ③

在“电子政府”、“电子政务”与“数字治理”等研究领域，汪玉凯、徐晓林、张成福等的研究成果被引频率较高。判断依据主要来自“中国引文数据库”的检索数据，由于依据的单一性和引文的时间差问题，本结论只作参考。下同。 ④

关于公共管理范式问题，陈振明、陈庆云、季明明、王乐夫、王惠岩、赵景来、张康之等的研究成果被引频率较高。 ⑤

对于“公共产品”问题，黄志冲、黎炳盛、林万龙、陶勇、王国华、吴士健、熊巍、叶兴庆、张军等人

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研究的热点。（见图1）“治理理论” ③、“服务型政府”④、“政府绩效” ⑤、“公共财政”、“民主参与”等研究领域广受关注。同时，“政府间关系” ⑥这一论题在核心期刊中的文献相对较少，但除“中央与地方”外，“省管县”、“县乡关系”和“乡村关系”在一般学术期刊中，已成为讨论的焦点。

“中国期刊全文数据库”关键词检索数据200文献数目150100500200220032004年份20052006公共管理治理理论公共政策公共利益公共财政民主参与服务型政府公共产品政府绩效政府间关系NGO

图1 中国期刊网关键词检索数据

根据以上两种途径为主的统计数据以及文献分析，我们认为2006年中国公共管理研究具有以下主要特点：

第一，“体制改革”与“制度创新”是公共管理学界常论常新的议题。上述图表中没有体现“体制（制度、机制）”、“（政府）改革”和“（政府）创新”等关键词的频数，但在关键词统计与数据库检索中，这类关键词的频数很高，在《中国行政管理》和“期刊全文数据库”中远远超过其他关键词。这反映了学者们对我国正不断进行着的社会变迁与行政体制改革进程的高度关注。

第二，在公共管理研究范式的讨论中，争辩公共行政、公共管理、新公共管理、公共治理等概念的异同仍是重要话题，但论者的着眼点已不再停留于概念上面，而是更多地转向思考公共管理的本质、使命与定位以及学科资源整合等问题。

第三，“治理理论”日益成为人们讨论的前沿与热点。在关键词统计中，我们发现“民营化”、“市场化”等词汇仍然频频出现，但“多中心体制”与“多元主体”已经成为热点话语。关于“非政府组织”、“公共产品”、“社区治理”与“乡

的研究成果被引频率较高，而且涉及到农村公共品供给的较多，这些学者多数具有经济学背景。 ①

对于“公共利益”与“公共性”等问题，蔡立辉、麻宝斌、李春成、孙柏瑛、王乐夫、王成栋、张康之、张庆东、周志忍等人的研究成果被引频率较高。 ②

对于“非政府组织”与“公民社会”等问题，何增科、贾西津、康晓光、李景鹏、唐士其、王名、俞可平、郁建兴、赵黎青等人的研究成果被引频率较高。 ③

对于“治理理论”，何增科、胡仙芝、孙柏瑛、徐勇、俞可平、郁建兴、赵景来等人的研究成果被引频率较高。 ④

对于“公共服务”和“服务型政府”等问题，陈振明、迟福林、胡象明、李军鹏、刘俊生、刘熙瑞、宋世明、沈荣华、唐铁汉、王乐夫、杨团、谢庆奎、周志忍、朱光磊等人的研究成果被引频率较高。 ⑤

对于“绩效评估”问题，蔡立辉、马宝成、彭国甫、徐邦友、臧乃康、张璋、张定安、周志忍、卓越等人的研究成果被引频率较高。 ⑥

对于“政府间关系”问题，鲍静、薄贵利、戴均良、华伟、贺雪峰、金太军、刘君德、刘小康、潘小娟、孙学玉、唐兴霖、汪宇明、王佃利、王健、伍开昌、徐勇、于鸣超、周振鹤等人的研究成果被引频率较高。

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村治理”的研究也占了更大的分量。这反映出近年来我国非政府组织发展较快的态势以及进一步发展的要求，反映出农村公共产品供给需求强烈与城乡社区建设蓬勃发展的现实。

第四，研究者开始将相当的注意力从“行政效率”转向公共管理的“公共性”。“公共性”、“公共利益”与“公民参与”等议题得到了前所未有的关注。强调“公共性”与“公共利益”，其理论意义在于它是公共管理学合法性的重要支柱①，其现实意义则在于它回应了经济社会发展中带来的社会问题，对矫正片面追求微观效率给社会带来的严重后果有非常重要的作用。近年来，失地农民、拆迁、医疗、就业、贫富差距、腐败、环境等问题对于经济社会发展的影响不断上升，政府的公共性与政府能力不断受到关注。

第五，在政府创新研究方面，研究者较多关注服务型政府与责任政府以及作为其实现程序的公民参与和作为工具的绩效评估。在政府绩效评估研究中，研究者将主要精力集中在政府绩效评估的体系建构与评估方法上。在这些领域中，理论界与公共管理实际部门之间的相互推进作用表现得尤为显著。

第六，公共管理的社会维度日益凸现。它既体现为人们日益重视社会组织作为公共管理主体的角色，体现为公众对公共政策的参与，也体现在“医疗卫生”、“社会保障”、“劳动就业”与“弱势群体”等方面的社会政策越来越成为公共管理关注的对象。

第七，行政区划与政府间关系成为近几年人们关注的现实问题。其关注点主要集中在“省管县”、“县乡关系”与“乡村关系”的改革与处理。基层政府，尤其是乡镇政府成为研究者关注的重点。这也可看作是新农村建设上升为国家战略在公共管理学界的一种反映。

基于以上分析，本报告将上述主题中最具有普遍性、理论性与争论性的四个方面进行报道：公共管理学的范式之争与理论体系的整合、治理理论的引入及其本土化、政府创新的理论与实践以及政府间关系。在这四个前沿主题的报道过程中，“公共利益”、“公共性”、“公共产品供给”、“服务型政府”、“公民参与”与“绩效评估”等论题都将在相关的位置得到阐述。

二、公共管理学的范式之争与理论体系的整合

对于一个发展时间不长、知识更新很快并且一直面临学科内部整合的综合性学科而言，公共管理研究中始终存在的一个核心议题就是理论范式问题：它是否存在知识核心？是否能称为一门科学？

蓝志勇曾在Administration and Society杂志2000年第2期发表“A Paradigmatic View of Public Administration Research: An Empirical Test”一文，其中引用了两位公共管理领域知名学者的对话。一人问：“拥有一个指导公共管理研究的范式很重要吗?我们是否正在形成一个范式?若存在范式，哪一个是最有前途的?”另一人的回答分别是：“不是很重要”，“没有形成”，“我提出的范式最重要”。作为对这一对话的延续与回应，蓝分析了1993-1995年间发表在美国8种公共管理权威期刊上的634篇论文，勾画出了指导当代美国公共管理研究的范式观，并建立了包括三个层级的公共管理范式模型。他认为，一级范式的假定是，公共管理区别于一般性管理；研究内容是，公共性质的地位；问题是，如何改进公共部门工作。基于这种分析，蓝认为有关公共管理领域是否具有传统上所认可的学科范式的争论正越来越不重要，重要的是公共管理学者具有清醒的学科自我

①

张康之：“论‘公共性’及其在公共行政中的实现”，《东南学术》2005年第1期。

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意识以及对学科知识核心及其与其他学科之间的关系有更为清晰的把握。2005年，蓝的这篇文章译成中文在《公共管理学报》第3期上发表。

之所以引用蓝的这篇文章，是因为近年来中国公共管理学界似乎面临着美国学者几年前的问题。近年来，在中国公共管理研究中，“传统行政”、“公共行政”、“公共管理”、“新公共管理”等“范式”不断被提出。有人认为这些“范式”可以同时共存，也有人认为这些“范式”是替代性的。多种“范式”共存导致了人们使用的概念体系上的差异。

与公共管理研究范式之争直接相联系的问题就是公共管理学的性质、使命与定位。对此，林尚立认为，公共管理是有明确管理对象、管理主体和管理原则的管理活动：对象是公共资源，主体是以政府为核心所形成的政府、市场社会多元统一的公共治理体系；原则是公共性、公正性和效益性的有机统一①。王乐夫则把公共管理的基本特征归纳为管理主体的多元化、管理基础的社会化、管理结果的责任性及管理过程的互动性等四个方面,认为治理是公共管理实现的最佳形式。②在较早时候，张康之也表达了类似看法。他认为，公共管理理论的发展与转变打破了行政管理主体的一体性、政府存在的唯一性和公共产品供给的垄断性；把行政管理的主体中心主义转变为客体中心主义；从强调权力中心转变到强调计划与项目的有效性，强调服务中心；把效率中心主义转变为成本中心主义；把个体利益主义转变为公共利益中心主义③。

公共管理学的性质、使命与定位是与某种价值判断相关联的，这种价值判断就是公共管理的“公共性”。与此相关的问题是：公共管理的主体是以公共性为使命的吗？什么是公共性？公共利益是否存在？这些问题的争论主要表现为经济学与政治学理论预设之间的对决。

林尚立认为，公共管理学科的历史起点和逻辑起点都在政治学。这种血缘关系决定了公共管理学的核心价值和现实使命与政治学具有内在一致性，如同工商管理学的核心价值和现实使命与经济学具有内在一致性一样。经济学解决的是创造财富的行动；政治学解决的是创造有序的公共生活行动。经济学的理论与价值观在于激励人们追求“实际利益”，其使命是如何使财富增长成为可能；政治学的理论与价值观要求人们维护公共利益，其使命是如何在资源稀缺的条件下，创造使人们的无限欲求得到最大满足的有序的公共生活。有学者回溯了人们对公共利益内涵的探索，指出洛克在《政府论》中否定了政府的基础在于君权神授或弱肉强食的“丛林法则”，提出人类为摆脱“自然状态”和“战争状态”而选择 “共同体状态”。这种“共同体状态”就是公共利益的合法性基础，用微观效益理论替代国家层面上公共利益的宏观认识的做法，带来了巨大的社会后遗症④。

经济学家对是否存在“公共利益”这一问题的讨论是从“效率”出发的。经济学中所谓效率，是指经由一个自由市场选择过程，每个个体的福利都能够得到改进的状态。在这样一个定义中，“效率”与“公正”是融为一体的，所谓公正就是每个个体的自由选择。这种个人主义的方法论使得他们不认可超越每个个体的所谓“公共利益”。肯尼思?阿罗认为，不存在一个理想的规则，能使社会或任何一个集体，从个人的序数偏好得出社会的偏好与选择，即不存在集体决策的理想方式。这即是阿罗“不可能性定理”。1998年诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森

①②

林尚立：“公共管理学：定位与使命”，《公共管理学报》2006年第2期。 王乐夫：“从‘公’与‘共’的异同看公共管理的基本特征及其实现形式”，《内蒙古财经学院学报(综合版)》2006年第2期。 ③

张康之：“公共管理：社会治理中的一场革命（上）”，《北京行政学院学报》2004年第1期。 ④

蓝志勇：“公共管理中的公共性问题”，《中国行政管理》，2006年第7期。

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则进一步提出了“帕累托自由不可能定理”，他强调在社会选择层面，个人自由与帕累托状态是不相容的。那么，社会集体行动何以可能呢？在经济学视角内，公共选择理论似乎提出了一个退而求其次的解决思路。公共选择理论的核心思想是：存在两类行为选择，对规则的选择和规则之下的行为选择。不同个体之间存在利益冲突，达成一个包容所有人利益的集体行动是不可能的，但如果能首先确认一个规则，这个规则规定了采取集体行动必须满足的条件和程序，如果这个规则得到了一致同意，那么执行这个规则而形成的任何决议逻辑上也就是一致同意的结果。但在公共选择理论中，形成集体行动规则的立论基础只是“总成本最小化”，按照这一原则，仍然无法避免集体行动可能对个体利益形成实质性伤害。

作为对上述经济学与政治学理论假设之间紧张关系的解决，有学者引入了哈贝马斯程序主义的商议民主政治理论。哈贝马斯指出，一个民主国家的理性宪法体现了一种预先确立的、抽象化的原则性社会契约，它是一切具体共识和妥协的基础，在多元冲突的社会中，宪法代表一种形式的共识。宪法规定了每个人的公民身份，在宪法之下，公民们就集体事物在公共领域之内展开自由的讨论，以形成主体间的共识。由此形成的共识体现的是一种实质性的公共利益，其合法性来自于形成共识的过程本身的合法性。与卢梭相比较，哈贝马斯同样强调了人民主权是政治的合法性来源，不同之处是哈贝马斯强调了形成公共意志必须经由公民参与公共领域之内明达理性的讨论这一程序性原则。而与公共选择理论相比，后者的立论基点是集体行动的经济效率，哈贝马斯的立论基点是集体行动的政治合法性，二者同样强调惟有经过合理的程序才能形成合理的公共利益，不同之处在于，哈贝马斯强调了公民在公共领域之内对政治的直接参与，从而赋予了程序主义民主更强的合法性。基于此，有学者指出，确认公共利益合法性的必要条件是：认定公共利益须有程序的合法性、须有公众广泛参与下形成的共识、须对可能的

①

受损者进行合理补偿。

公共管理理论发展与学科整合的第二个途径就是对公共管理主体的整合。 在今天，伴随着公共管理主体的多元化发展，公共管理的模式也发生了重大变化。有学者从政府、非政府公共组织和民众三种主体间的关系演变的视角，提出了政府管理向社会治理演变的“两阶段说”，同时将公共管理划分为“政府管理的集权化”、“政府管理的民主化”、“政府管理的社会化”和“社会治理的自主化”、“社会治理的多中心”等五个不同模式，从而“不但使公共管理的全貌得以昭然，澄清了政府管理与公共管理的关系，同时打通了政府管理、公共管理和社会治理等概念间的隔阂，整合了有关行政改革、非政府公共组织及公民社会的研究，理清了公共管理实践的发展脉络”②。

从“管理主体”视角整合公共管理理论就必然涉及公共管理主体性质的假设。有学者认为，公共选择理论的“经济人”假设与其所反对的“公共人”假设一样，都是一种极点式人性假设，它在公共管理领域的运用必然存在限度。从人的自然性、社会性和文化性来看，人性介于绝对自利与绝对他利两个极点之间，是一定条件下的“非此即彼”和“亦此亦彼”相统一的“线段式人性”。按照“线段式人性论”，公共管理中的人应是对多种利益权衡的“比较利益人”③。作为这一思

①

苏振华、郁建兴：“公众参与、程序正当性与主体间共识：论公共利益的合法性来源”，《哲学研究》2005

年第11期。

②③

陈庆云等：“公共管理理论研究：概念、视角与模式”，《中国行政管理》2005年第3期。 陈庆云等：“比较利益人：公共管理研究的一种人性假设——兼评‘经济人’假设的适用性”，《中国行政管理》2005年6期。

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考的展开，陈庆云等在《中国行政管理》2005年第7－11期上连续发表了《论公共管理中的公共利益》、《论公共管理中的政府利益》、《论公共管理中的社会利益》、《再论“公共管理社会化”》和《论公共管理中效率与公平的关系及其实现机制》等系列文章，广泛深入地讨论了公共管理的主体与价值问题。

对管理主体性质的重新假设对于缩小经济学与公共管理学之间的理论鸿沟、整合两个学科的重要理论资源具有重要意义。但对主体性质的假设并不具有独立存在的意义和价值，必须在其基础上建立起一整套理论。目前，我们还没有看到这样的系统理论。

公共管理学理论发展与学科整合的第三个途径就是对公共管理客体的整合。对此，有学者认为公共管理的逻辑起点是“公共问题”①，有学者认为公共管理的对象是公共资源②，也有的认为是“社会公共事务”③。通过争论如果能够取得较为一致的看法，将有利于形成公共管理学科共同的话语基础，也有利于整合经济学当中关于集体行动与公共物品等较为成熟的理论资源。

从上可见，在中国，关于公共管理的基本理论问题已经达成了较多共识：人们普遍地将公共管理学定位于公共性（公益性、公正性）；不再将公共管理主体局限于政府，而更多理解为由政府、市场、社会组织甚至公民组成的多元主体；将公共管理客体指向公共资源或公共产品与公共服务。但在中国，还远未形成一个融价值体系、主客体以及相关学科的有用理论资源于一体、具有完整、单一逻辑的公共管理理论。

马骏对公共管理研究中存在的问题进行了系统表述。他认为，公共管理学是一个“没有发展出一个具有普遍意义的公共行政理论”的学科，而且中国公共行政学普遍缺乏理论上的对话与争论，没有关于公共行政学的理论与方法的反思，具体表现在：研究中心的非中国化（将研究的重点放在美国和其他西方国家的公共行政学理论和实践）、研究方法的非规范化（没有遵循实证研究、诠释研究和批判研究各自的研究方法）、缺乏对真实世界的了解（理论没有事实支持，也不能从事实得到理论）以及缺乏指导实践的能力④。

对于研究中心的非中国化问题，研究者并不完全持反对态度。有学者认为，由于公共管理学科在我国十分年轻，学习和借鉴国外的理论、范式、方法、术语以及学科建设的经验必不可少。目前我国公共管理的理论，不少都是由海外特别是西方引进的，国际学术界在公共管理学科确实也形成了相对比较成熟的方法、概念和范畴，有些是带有一定的普适性的。在中国公共管理学科基础还十分薄弱的情况下，国际化战略是中国的公共管理学科迅速提升研究水平和实现超常规、跨越式发展的一个重要杠杆。同时，公共管理的本土化与国际化是并行不悖的，而且只有在国际化的视野下我国公共管理学的本土化才能真正提升档次，才能真正在世界公共管理学科中占有一席之地。⑤一些具有国内外双重背景的学者更是基于美国向外学习的历史经验、美国公共管理发展历程以及中美两国的可比较性等方面，热情鼓励中国正确地向美国等先发国家学习公共管理的理论与实践⑥。

①②

王乐夫：“试论公共管理的内涵演变与公共管理学的纵向学科体系”，《管理世界》2005年第6期。 林尚立：“公共管理学：定位与使命”，《公共管理学报》2006年第2期。 ③

陈庆云等：“公共管理理论研究：概念、视角与模式”，《中国行政管理》2005年第3期。 ④

参见马骏主持的“公共行政学研究方法的探索与思考”专题研讨：“中国公共行政学研究的反思：面对问题的勇气”，《中山大学学报》2006年3期。类似看法还可参见朱立言：“公共管理学科发展的动力与源泉”，《公共管理学报》2006年第3期。 ⑤

胡伟：“公共管理学科建设的若干战略思考”，《公共管理学报》2006年第3期。 ⑥

参见蓝志勇：“从公共管理视角看美国的发展经验和中国面临的挑战”，《中共浙江省委党校学报》2006年第5期；“美国公共管理学科的发展轨迹及其对中国的启迪”，《中国行政管理》2006年第4期；“它山之

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必须指出，尽管人们对中国公共管理理论与方法的研究进展表示不满，但从1994到2003的十年时间里，“公共管理的理论与方法”已经成为国内宏观管理与政策科学领域年均成果增长速度最快的五个领域之一①。近期关于方法的重视主要表现在对公共行政学实证研究方法的介绍和强调②，对定性研究③、比较研究方法④的介绍等。此外，国外关于案例研究、访谈、问卷调研、实证调查等方法也随着一系列译著的出版而被引入我国，其中2006年翻译出版的主要图书有：《政治学理论与方法》、《政治科学研究方法》（上海世纪出版集团）、《政治学研究方法指南》（北京大学出版社）、《政治科学新手册》（三联书店）等。此前，重庆大学出版社2004年出版的“万卷方法”丛书也收入了英国Sage出版社方法论

⑤

丛书中的部分书目。国外较为成熟研究方法的引入对中国公共管理研究具有重要意义，这一点可能会在今后几年中显现出来。

三、治理理论的引入及其本土化

自世界银行1989年首次使用“治理危机”一词至今，已经有17年了。在今天，治理理论已形成较为完整的概念体系，并在英美等国产生了卓越的研究机构，大量关于治理理论与实践的研究成果陆续问世⑥。

1998年，英国学者杰瑞?斯托克（Gerry Stoker）在对各种流行的治理概念进行梳理后,提出了治理的五个核心观点：（1）治理关注治理过程中在政府之外（但也包括政府）的组织机构；（2）治理明确指出存在边界和责任上的模糊；（3）治理安排使参与其中的行为主体和组织间产生了复杂的依赖关系；（4）网络是治理实践的主要形式；（5）治理研究认为政府可以用很多除了利用其权威与立法能力之外的其他工具影响最终结果。⑦而就治理主体而言，治理理论不仅强调政府、社会组织与公民等多元化治理主体，而且强调政府本身的结构也需要多元化。当代中国地方政府机构改革陷入困境的深层次原因就在于地方治理结构单一化。⑧

治理的目标是善治，是使公共利益的最大化。其本质特征在于，它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的最佳状态。俞可平归纳了善治的六个要素：合法性、透明性、责任性以及法治、回应和有效⑨，后来他又加入“参与”、“稳定”、“廉洁”、“公正”等,将其扩展为十大要素⑩。

以“治理”代替“统治”或“管理”，源自于人们在社会资源的配置中既看

石如何攻玉？”，《公共管理学报》2006年第4期。 ①

国家自然科学基金委员会管理科学部：《管理科学发展战略：暨管理科学“十一五”优先资助领域》，科学出版社，2006年，第176页。 ②

参见马骏主持的“公共行政学研究方法的探索与思考”专题研讨：“中国公共行政学研究的反思：面对问题的勇气”，《中山大学学报》2006年3期。 ③

牛美丽：“公共行政学观照下的定性研究方法”，《中山大学学报》2006年3期。 ④

阿伦德·利普哈特：“比较政治学与比较方法”，《经济社会体制比较》2006年第3期；查尔斯·C.拉金：“使比较研究可信”，《经济社会体制比较》2006年第3期。 ⑤

书目包括《案例研究：设计与方法》、《案例研究方法的应用》、《调查研究方法》、《量表编制：理论与应用》和《研究设计：定性、定量与混合研究方法》等。 ⑥

其中最为著名的是来自英国的罗兹、格里·斯托克和来自美国的埃利诺·奥斯特罗姆，他们分别主要从政治学与经济学视角阐释这一公共管理学的重要理论，代表著作有斯托克主编的姊妹书籍《英国地方治理的新政治》、《英国地方治理的新管理》以及埃利诺·奥斯特罗姆的《公共事务的治理之道》、《制度激励与可持续发展》和《公共服务的制度建构》等。 ⑦

斯托克：“作为理论的治理：五个论点”，载俞可平主编《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第34页。 ⑧

张紧跟：“治理结构多元化:地方政府机构改革的新思路”，《公共管理学报》2006年第2期。 ⑨

俞可平：“治理和善治：一种新的政治分析框架”，《南京社会科学》2001年第9期。 ⑩

俞可平：“论政府创新的若干基本问题”，《文史哲》2005年第4期。

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到了市场的失灵，又看到了政府的失败。从这一点来说，治理理论超出了“传统公共行政”与“新公共管理”的局限性。另一方面，治理理论汲取了制度经济学中“多中心治理”与“集体行动”理论以及政治学中“第三条道路”和“社群共同体”思想①，融合了经济学与政治学的理论资源，从而缓解了经济学与政治学在理论预设上的对立，在某种程度上推进了两个学科资源的整合。从这一点来看，治理理论似乎又超越了公共管理理论的范式。

“治理”理论在西方一出现，就迅速引起了中国研究者的关注，其引进、讨论几乎与西方同步。国内最早介绍“治理”或者“治道”的文章，可能是发表在“公共论丛”《市场逻辑与国家观念》专辑（1995年）上署名知贤的论文：《GOVERN ANCE：现代“治道”新概念》。此外，徐勇的论文《Governance：治理的阐释》(1997年)、毛寿龙的专著《西方政府的治道变革》(1998年)、俞可平的论文《中国公民社会的兴起与治理的变迁》(1999年)等，都相当及时地介绍了治理理论

②

的基本理念及其发展态势。如果说俞可平主编的《治理与善治》（2000年）对治理理论的前期研究成果进行了阶段性总结的话，那么孙柏瑛的《当代地方治理：面向21世纪的挑战》（2004年）则是目前国内对治理与地方治理理论梳理得较为全面与系统的著作。孙的著作在阐述治理与地方治理概念体系的基础上，对地方治理的背景与动力、理论基础、目标与绩效导向以及其中的分权化改革、地方政府重组和公民参与等作了系统论述。

治理理论传入中国并对中国公共管理研究产生重大影响，有其深厚的社会基础。中国改革开放28年来的一个根本变化是，国家逐渐退出对社会生活的全面控制，并且逐渐形成了由国家、市场和社会三个领域并存、成长、互动的新格局。如同企业是市场的主体，民间组织作为社会发展的主体，1978年以来获得了“暴发式增长”。中国民间组织无论是在数量、规模上，还是在种类、结构上，都发生了前所未有的变化，在相当程度上，可以被看作是萨拉蒙所谓“全球结社革命” 的一部分。民间组织的兴起与治理理论的传播之间的内在逻辑关系在于：管理型、协调型、服务型民间组织承担了支持市场体制“自运行”的部分作用，使政府从微观、具体的行业管理的职能中脱离出来，从而转向宏观调控职能，并因此促进了从经济建设型政府向公共服务型政府的转换；公益型、志愿型、专业服务型民间组织的出现，促进了公共服务型政府职能实现方式的转变，政府与民间组织以“共同的目标”而非“天然的垄断”为合作基础，分享社会空间的公共服务，共担公共事务的治理责任。因为民间组织可以满足不同层次的多样性的公共品的需求，积累了利于合作的、区别于市场交换与政府强力的社会资本，而且能够通过自组织体系解决特定范围内的事务③。

基于治理主体的多元化，中国学者开始了对各种社会组织的研究。除了对社会组织的大量理论研究外，引人注目的是对行业协会、商会、慈善组织等进行的实证研究④。这些研究涉及社会组织生长的环境特征⑤、合法性问题⑥、内部组织与自主治理⑦以及社会组织与地方政府之间的互动关系等方面⑧。同时，中国社会

①②

孙柏瑛：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社，2004年。 这一归纳转引自何显明：“市场化进程中的地方治理模式变迁及其内在逻辑：基于浙江的个案研究”，《中共浙江省委党校学报》2005年第6期。 ③

林尚立、王华：“创造治理：民间组织与公共服务型政府”，《学术月刊》2006年第5期。 ④

这方面的主要学者包括邓正来、俞可平、何增科、王名、余晖、高丙中、康晓光、陈剩勇、郁建兴等。 ⑤

俞可平：“中国公民社会：概念、分类与制度环境”，《中国社会科学》2006年第1期。 ⑥

高丙中：“社会团体的合法性问题”，《中国社会科学》2000年第2期。 ⑦

陈剩勇等：《组织化、自主治理与民主：浙江温州民间商会研究》，中国社会科学出版社，2004年。 ⑧

郁建兴等：《在政府与企业之间：以温州商会为研究对象》，浙江人民出版社，2004年；《民间商会与地

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组织发展中存在的问题也得到了深入研讨，有学者提出需要改善社会组织生长的制度环境①，也有学者提出社会组织自身应该优化内部治理、加强自律规范②。

基于组织形式的网络化，中国学者日渐重视社会资本的研究。像布迪厄、科尔曼、帕特南等学者的社会资本理论得到了诸多解读。还有学者将社会资本看作

③

是政府创新的基本变量。

基于治理实现方式的多元化，中国学者逐渐把关注点转向“交换”与“强力”之外的“合作”上来。张康之在其发表的系列文章中指出，在人们的社会生活及其交往关系中,合作与协作是不同的社会治理模式。两者最大的差异在于合作建立在信任基础之上，合作型的信任关系是与合作治理模式一道成长起来的；而协作建立在分工基础之上。在工业社会的生产和生活框架下,所造就的是一种协作的行为模式,在行政领域与之相对应的是官僚制的分工协作；这种分工协作的模式无法容纳多元社会治理力量在社会治理过程中的作用。在对工业社会历史阶段的超越过程中,我们需要确立的是合作的行为模式。人们的合作关系以及行为模式的建构,将意味着人们交往活动中出现一种更高形态的“差异互补”机制,也意味着人类社会走向一个更高级的历史阶段。因此,在社会治理模式建构方面,需要根据合作社会的要求去建构一个合作的社会治理体系④。

通过国内学者的实证研究，治理理论开始了它的本土化历程。这种本土化主要在“非政府组织”、“社区治理”与“公共产品供给主体的多元化”等论题中进行。比如，陈剩勇在“利益组织化”视角下探讨了温州商会的角色定位、组织资源整合、组织模式和运行机制，对温州民间商会进行了制度分析，阐释了温州商会的自主治理、制度安排及其与政府作用的互动关系等一系列问题，并进一步探讨了民间商会与地方民主发展的命题，从而实现了对治理理论蕴含的“自主治理”

⑤

与“民主”的本土化阐释。郁建兴则直接采用“地方治理”分析框架，通过对温州商会与地方政府之间互动的基础、条件与具体途径的分析，从而为治理机制

⑥

在中国的生长提供了本土的真实样态。同时，郁还通过对统筹城乡发展和新农村建设背景下农村公共产品与公共服务的提供机制的考察，展示了中国农村地区地方政府与村级自治组织、村民以及相关的企事业单位的互动过程与制度安排⑦。此外，在“多中心体制”、“地方治理”、“社会资本”以及“公民参与”视角下关于城市社区治理的大量实证研究，以及在“国家与市民社会”、“公共产品治理”

⑧

视角下对于中外农村治理的大量研究，都加快了治理理论的本土化进程。论者

方政府：基于浙江省温州市的研究》，经济科学出版社，2006年。 ①

俞可平：“改善我国公民社会制度环境的若干思考”，《理论动态》2005年11月（总第188期）。 ②

潘左华：“转型时期我国第三部门缺失与构建”，《公共管理学报》2005年第1期。 ③

庄德水：“政府创新：社会资本视角”，《公共管理学报》2006,年第2期。 ④

张康之：“走向合作治理的历史进程”，《湖南社会科学》，2006年第4期；“‘协作’与‘合作’之辨异”，《江海学刊》，2006年第2期；“基于契约的社会治理及其超越“，《江苏社会科学》2006年第3期；“论行政伦理研究中的话语重构”，《华东师范大学学报》，2006年第3期等。 ⑤

陈剩勇等：《组织化、自主治理与民主：浙江温州民间商会研究》，中国社会科学出版社，2004年。 ⑥

郁建兴等：《在政府与企业之间：以温州商会为研究对象》，浙江人民出版社，2004年；《民间商会与地方政府：基于浙江省温州市的研究》，经济科学出版社，2006年。 ⑦

郁建兴等：《统筹城乡发展与地方政府》，经济科学出版社，2006年。 ⑧

参见程为敏：“关于村民自治主体性的若干思考”，《中国社会科学》2005年第3期； 蔡晓莉、刘丽：“中国乡村公共品的提供：连带团体的作用”，《经济社会体制比较》，2006年第2期；郁建兴、王诗宗：“统筹城乡发展与地方政府：基于浙江省长兴县的研究”，《公共管理学报》2006年第3期； 陈家刚：“德国地方治理中的公共品供给：以德国莱茵—法尔茨州A县为例的分析”，《经济社会体制比较》2006年第1期； 刘承礼：“匈牙利乡村治理的模式解读与经验借鉴：基于乡村公共品提供机制的研究”，《经济社会体制比较》2006年第1期；赖海榕：“乡村治理的国际比较：德国、匈牙利和印度经验对中国的启示”，《经济社会体制比较》2006年第1期。

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们在关注政府主导型社区治理模式与社区自治性治理模式的同时，更多地关注政府与社区合作型治理模式的研究，提倡一种网络化的①或者由党组织、政府组织、营利组织及非营利组织共同参与的多中心社区治理模式②。

治理理论可以看作是公共管理理论中最新的、学科整合能力最强的一种理论体系。但形成一种融合经济学（物品性质理论、多中心治理理论、集体行动理论等）、政治学（国家理论、公民社会理论等）、管理学（激励理论、决策理论等）等多学科资源，将公共管理的价值诉求（公共性、公平、正义）、公共管理的主体（政府、社会组织、公民）与客体（公共物品与公共服务）以及实现方式（交换、强力与合作）融入单一逻辑的理论同样还有待时日。

四、政府创新：服务型政府、民主参与、绩效管理

政府创新是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。西方各国过去20多年政府创新与改革的主要内容可以概括为低成本政府、优质政府、专业政府、电子政府、较少管制的政府、廉洁和透明的政府③。

在中国，政府创新被归纳为多种不同类型。从创新的对象看,有政府管理体制创新和政府管理技术创新；从创新的目的来看,有行政管理创新和公共服务创新。而如果将上述两种视角综合起来,又可分为政治改革、行政改革和公共服务三类，其中政治改革包括民主选举、政治参与、政务公开、干部选拔、权力监督、立法改革、司法改革、决策改革等；行政改革包括机构编制、行政责任、行政成本、行政审批、行政管制、行政程序、绩效管理、行政激励、公务员制度等；公共服务包括公益事业、社区服务、社会保障、公共安全、公共教育、公共卫生、环境保护、扶贫济弱等④。

中共中央编译局比较政治与经济研究中心和中共中央党校世界政党比较研究中心，于2000年联合发起“中国地方政府公共服务改革与创新”研究及奖励计划，至2006年，“中国地方政府创新奖”已完成了三届评奖，共征集了近1000个评审项目。从这么多的评审项目可以看到，政府创新并不是一个专业范畴，而是一个几乎无所不包的领域。当然这并不妨碍我们将其中体现公共管理研究前沿性与理论性较强的若干问题放在这里进行讨论。限于篇幅，在此我们只讨论服务型政府、政策过程中的民主参与以及政府绩效评估等问题。

“公共服务型政府”理念是在20 世纪80年代“新公共管理”运动蔚然成风的背景下首先由西方国家提出的。服务型政府在中国有着与西方不一样的蕴涵。西方理论界把政府分为权威型政府、专制型政府、大众化政府、推动型政府、规制型政府、全能服务型政府和协作型政府，有其特定的理论与实践背景⑤。而中国的情况是，建设公共服务型政府的背景来自于较长时期以来实行的“发展型政府”或“经济建设型政府“模式产生了严重后果⑥。

有论者指出，服务型政府有四个层面的内涵:一是从政府与公民关系转变的角度看，服务型政府的实质在于确立公民本位和社会本位；二是从政府职能历史

①②

杰瑞·斯托克：“新地方主义、参与及网络化社区治理”，《国家行政学院学报》2006年3期。 张洪武：“一个关于社区治理的新思考理论研究”，《理论研究》2006年第3期。 ③

伊莱恩 ·卡马克：“过去20年各国政府改革的经验与教训”，《经济社会体制比较》2005年第6期。 ④

俞可平：“论政府创新的若干基本问题”，《文史哲》2005年第4期。 ⑤

蓝志勇：“它山之石如何攻玉？——从公共管理视角看中国知识精英学习外国经验的心路历程”，《公共管理学报》2006年第4期。 ⑥

郁建兴、徐越倩：“从发展型政府到公共服务型政府”，《马克思主义与现实》2004年第5期；林尚立、王华：“创造治理：民间组织与公共服务型政府”，《学术月刊》，2006年第5期。

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演进的角度，它遵循的是从“统治行政”到“管理行政”和“服务行政”的演变理路；三是从政府职能结构调整的角度，它遵循的是从“政治挂帅”到“经济发展型政府”向“公共服务型政府”的路径；四是从政府工作方式转变的角度，它给人直观的印象就是“办证大厅”、“政府超市”、“审批中心”和“一站式服务”

①

等体现具体工作方式转变的项目。

研究者们较多强调公共服务型政府构建之根本，不仅在于完善自身，更在于结合市场与社会，调整政府、市场与社会之间的关系，进一步创造新型的公共事物的治理结构与治理运行机制。而在各级政府中，直接体现政府工作方式转变的项目更受到官员们的欢迎，也更能得到接受和理解。因此，服务型政府的全面建设，还需要长时间的理念转变过程，需要政府、市场、社会与公民的角色、地位与能力等多方面的实质性转变。

就政府创新与民主参与的关系而言，民主参与是政府发展的首要选择，发展

②

民主是政府创新的根本方向。现代公共管理都将民主置于极其重要的地位，通过民主，公共管理的公共性才能确认和获得。

有学者指出了我国公民参与公共政策过程的十大困境：社会对公民参与政策过程认识模糊、公民参与公共政策能力有限、公民参与中公利与私利的冲突、公民参与政策过程的民主与效率矛盾、强势集团操纵政策过程的危险、参与群体的集体非理性、社团参与的局限、听证制度的不完善、网络参与的自由与无序、“灰色参与”与“设租寻租”等③。面对这些问题，研究者几乎一致认为公民参与有利于公共政策中公共利益的实现。通过有效的制度设计和建构，促进公民参与网络社会资本存量的提升，可以形成公民参与网络和公共政策过程之间的良性互动关系，从而有利于维持公共政策的公共利益的价值取向④。

公民参与在理论上的一个重大发展就是协商民主理论（deliberative democracy,又译审议式民主、商谈民主或商议民主）的引进与讨论⑤。协商民主理论兴起于20世纪90年代的西方政治学界。对于协商民主，不同的理论家给出了不尽相同的定义，但他们都肯定协商民主对政策过程中公共利益的实现具有积极意义。从西方国家经验来看，公民创制和复决、关键公众接触、公民调查、公民投诉、公民会议、公民听证、社区管理咨询委员会、公民论坛、社区发展公司等都是公民参与公共政策的有效形式。在中国，协商民主的发展不但有相应的文化基础，而且已经生成了中国经验，包括地方人大立法过程中的协商、省级政协常委会会议的政治协商、地方行政决策听证会协商、乡村地区的“民主恳谈会”以及互联网上的官民对话等⑥。其中起源于浙江省温岭市的“民主恳谈会”不仅荣获了2004年“中国地方政府创新奖”，而且备受国内外经济学界、政治学与公共管理学界的关注⑦。除协商民主外，公民会议也被认为是公共政策中体现公共性的重要形式⑧。

前面说过，政府创新的目标是为了提高行政效率和增进公共利益。这种行政

①②

井敏：“国内服务型政府研究的四种角度”，《新视野》2006年第3期。 陈家刚：“创新与民主：一个分析框架”，《学习与探索》2006年第2期。 ③

孙永怡：“我国公民参与公共政策过程的十大困境”，《中国行政管理》2006年第1期。 ④

梁莹：“公民参与网络与公共政策过程的有效运行”，《公共管理学报》2005年第4期。 ⑤

国内较早翻译出版的协商民主系列著作主要有上海三联出版社2004年出版的系列译著、中央编译出版社2006年出版的“协商民主译丛”。另外，中国社会科学出版社2006年出版了陈剩勇、何包钢主编的《协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》。 ⑥

陈剩勇：“协商民主理论与中国”，《浙江社会科学》2005年第 l期 ⑦

慕毅飞主编：《民主恳谈：温岭人的创造》，中央编译出版社，2005年。 ⑧

詹中原：“公共政策问题建构过程中的公共性研究”，《公共管理学报》2006年第4期。

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效率的提高和公共利益的增进需要一个衡量的标准与体系；而服务型政府强调政府理念的改变与职能的转换，这就使得政府绩效的衡量标准与评价体系也要进行相应的调整。

政府绩效评估肇始于西方国家“以企业家精神重塑政府”为旗帜的新公共管理运动。在这场运动中，提高绩效而不仅仅是效率，重视结果而不仅仅是过程（规则），成为各国政府提高公共财政效益、改善公共服务水平、提高公众对政府的了解度和满意度等的重要管理工具。政府绩效评估在中国的兴起在一定程度上可理解为对全球性政府改革所做出的回应。当然，从根本上说，它来自于中国学者对提高政府管理能力与水平的强烈现实关怀。

在中国学者们看来，“绩效”这一政府管理新概念带来了一种理念变革，标志着公共管理核心命题的演变。尽管并不存在公认的绩效概念，但大多数学者认为，绩效超越了“效率”这一传统公共行政的核心理念，是一个多维度的综合性概念。从效率到绩效的演变标志着公共管理核心命题的演变。一位政府绩效评估学者甚至认为“公共绩效”应该成为公共管理学科体系的构架基石①。

绩效评估研究者对它在促进我国公共管理发展方面寄予了诸多厚望，首先，研究者普遍认为科学的绩效评估体系是落实科学发展观和正确政绩观的关键所

②

在，尤其是对现有的GDP考核和追求“形象工程”的错误政绩观的纠正；同时，绩效评估有助于服务型政府的建设；再次，绩效评估是政府创新的动力。基于此，一批学者提出了“绩效型”政府的概念，认为“作为一种新的政府治理理念，绩效型政府强调效率，注重责任，将公平摆在重要的位置，力求提升公共服务质量，它是对服务型政府、责任行政府、公平性政府等的理念综合，更是对这些政府治理理念的延伸和深化”③。

目前我国学者对绩效评估的研究大致可以分为以下几类④：一是对发达国家政府绩效评估的理念、方法、指标、具体操作的经验介绍和分析，其中美国成为最重要的绩效评估理论与实践知识的来源⑤；二是对政府绩效评估的一般理论研究，包括从政府（公共部门）与企业的区别论述政府绩效评估的特点与难点，从绩效评估的构成要素探讨政府绩效评估体系中评估主体、模式建构、对象选择、动力机制、指标体系构建等。三是对绩效评估方法的引入与应用，包括平衡记分卡、DEA方法等。其中平衡记分卡中的战略功能开始引起注意。四是对地方政府及特定部门领域如地方公共事业、社会保障等的绩效评估体系的构建。由于各级地方政府及部门对绩效评估的需求增大，这方面的研究成果增多。五是对现有各地绩效评估实践的分析、经验总结及存在问题和限度的研究。比较著名的是对厦门市思明区公共部门绩效评估的分析。通过这些绩效评估研究，体制问题越来越

①②

卓越：“试论公共管理学科体系的构架基石”，《新视野》2005年第3期。 范柏乃：《政府绩效评估理论与事务》，人民出版社，2005年；中国行政管理学会课题组：“政府部门绩效评估研究报告”，《中国行政管理》，2006年第5期；胡税根：《公共部门绩效管理：迎接效能革命的挑战》，浙江大学出版社，2005年。 ③

郭济主编：《绩效政府：理论与实践创新》，清华大学出版社，2005年。 ④

参见彭国甫：“中国政府绩效评估研究的现状及展望”，《中国行政管理》2006年第11期。 ⑤

财政部财政科学研究所绩效预算课题组：《美国政府绩效评价体系》，经济管理出版社，2004年；孟华：《政府绩效评估：美国的经验与中国的实践》，上海人民出版社，2006年；陈国权等：“基于结果导向的地方政府绩效评估：美国凤凰城的经验及启示”，《浙江学刊》2006年第2期；范柏乃等：“澳大利亚的政府服务绩效评估及对我国的启示”，《行政与法》2006年第2期；范柏乃等：“韩国政府绩效评估及其对中国的借鉴意义”，《公共管理学报》2006年第2期；张强等：“美国联邦政府项目绩效评估及其效用分析”，《中国行政管理》2006年第9期；张强等：“当代美国联邦政府绩效评估的层级体系分析”，《社会科学研究》2006第1期等。

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被看作为影响政府绩效的关键因素①。

五、政府间关系

政府间关系包括横向的与纵向的政府间关系。2006年中国公共管理学界关于横向的政府间关系的讨论大多在“区域经济与社会发展”语境中进行，主题是“协调发展”与“府际竞争”；而关于纵向的政府间关系的探讨则在“分税制”与“城乡分割”语境中进行，主题是“地方化”、“行政分权”。与横向的政府间关系相比，纵向的政府间关系问题更突出，更需要得到解决。

纵向的政府间关系首先表现为中央与地方的关系。这两者的关系不仅仅是整体与局部的关系，还是权力结构和利益结构关系。从权力结构来看，学者较多地从宪政角度讨论中央与地方的分权，认为应该通过宪法确定中央与地方的关系②，而这需要推进政治体制变革。从利益结构来看，中央与地方关系的一个中心内容就是两者的财政分配关系，这种关系目前集中体现在“分税制”上。

分税制确立于1994年。此前我国实行的是分权的财政包干制度，地方掌握较大的税收资源和自由空间，地方收入特别是经济活跃的地区收入增加，中央政府收入下降。这种状况在20世纪90年代初引起了关于“国家能力”的讨论，有论者指出中国的国家能力正在下降。为了改变这一状况，国家推行分税制，将税种划分为中央税、地方税和共享税，并分设中央与地方两套机构分别征税，同时建立了税收返还和转移支付制度。这一制度使中央财政能力得到极大加强。所以当后来县乡财政出现困境的时候，较多学者认为这是分税制带来的后果。在这些学者看来，分税制在中央与地方确立税收的分割，却没有明确地方各级政府之间的税种和收税权力，这就导致层级高的地方政府留置更多的税收，而县乡政府财力日益下降。同时，财政能力日益下降的县乡两级政府却承担了很多政府职能，这就造成了财权、财力与事权的不对称。一系列理论探讨与改革实践由此展开。

首先来看行政层级的改革。目前我国是世界上政府层级最多的国家。政府层级过多容易造成行政效率低下、政府规模过大以及财政和行政权方面的“漏斗效应”。“减少行政层级”就成了政府管理体制改革的一个重要思路，它还被写进了中共中央十六届五中全会决议。问题是：减什么与怎样减？

基于此，2006年中国公共管理学界对“省管县”与“市管县”体制展开了热烈讨论。在我国，除海南建省后一直实行省管县，浙江省一直实行财政省管县体制、县级党政一把手也由省直管外，其他各省都实行“市管县”。“市管县”是在农村支持城市时期追求城乡合治，避免省对县管理监督的缺失而实行的一种体制。如今这种体制却因为“漏斗效应”、缺乏法律依据以及形成中心城市对农村地区的掠夺而广受诟病。近年来，不少省推行“强县扩权”改革，如浙江、湖北、福建、山东、黑龙江、河南、湖南、河北等，扩权的内容包括财税和审批权。但这些改革遇到了较大障碍，成效也没有设想的那么大。其中很大的阻力来自地级市。而如果裁撤地级市政府，就有可能出现省级政府管辖幅度过大、强市对弱县支持力度减弱等问题。由此，有论者提出缩小省级行政区划的建议，即将全国划分为60多个省、都、市，统一归中央领导。但中央直辖的省市过多会导致中央机构膨胀。

如何求解行政层级的改革问题？有学者指出，上述问题的根源在于我国现行

①②

郭济主编：《绩效政府：理论与实践创新》，清华大学出版社，2005年。 薄贵利：“建立中央与地方分权体制”，《新视野》2006年第2期。

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的压力型政府体制、金字塔型管理模式、宪政和分权的缺失①以及由此带来的上下级政府的“职责同构” ②。相应地，有学者指出，如果实行宪政分权，各行其责，并通过跨行政区、跨行政层级的不同政府之间合作以及吸纳非政府组织建立多中心、自主治理的合作机制，问题也许会得到解决。这些学者主张以“复合行政”观来超越“单纯以调整行政区来促进地方发展”观念，而建立这种复合行政制度的关键在于政府角色的转变、社会组织的发育以及合作机制的建立。这种机制在发达国家表现为美国的特区制和日本的广域行政等制度安排③。

“复合行政”概念的提出，为处理政府间关系提出了一些设想，然而这种体制的引入需要怎样的现实条件，它能多大程度地解决现有行政体制的弊端，它的安排本身又会产生怎样的弊端等，都是需要进一步研究的问题。

再来看关于乡镇改革的讨论。

乡镇改革的直接原因被认为是乡镇财政困难、负债沉重、冗员过多、农民负担加重。因此乡镇改革的思路自然是减人减支、乡镇撤并和税费改革。但李昌平和党国英认为，减人减支会使农村公共事务与公共产品的供给受到损害，乡镇撤并的效果仍需观察，而农业税免征也会带来一些矛盾④。

有学者认为，乡镇改革的另一个原因是，乡镇政府职能定位不当，几乎无所不包，因而疲于奔命。由此，乡镇改革的焦点就变成了“乡镇应该有什么样的职能”问题。有学者认为乡镇政府的职能应定位于根据农民需求提供各类公共服务和公共设施。有学者还通过实证研究将农民的需求进行了列举和排序⑤。但问题在于县乡政府之间也存在“职责同构”的情况，作为地方政府的末端，乡镇政府没有选择自己职能的条件⑥。

相比之下，一些学者提出的乡镇改革的整体性思路更值得关注。贺雪峰认为，必须考虑县、乡、村的整体定位以及国家其他相关的制度安排，也就是说，县、乡、村体制必须依托于县、乡、村三级自身功能定位从整体上进行行政体制设计,这即是乡镇体制改革的“依附性原则”与“整体性原则”⑦。徐勇提出的整体设想是：乡镇体制改革应按照工农分业和乡镇分治的原则，精乡扩镇，将现有的乡级政权改为县派出的基层行政组织；在县级建立简政的责任政府；同时，扩展镇的自主权，将镇政权改为基层地方自治组织，实行乡派镇治，建立纵向集权，横向分权的现代乡镇治理体制⑧。

有学者还进一步看到了县乡财政困难、省市县关系与县乡政府关系等问题都与我国当前的城乡二元分治制度有着密切关联。周飞舟在考察实行分税制10年来的历程后指出，分税制实行以来，由于税收分享造成的县乡财政缺口通过转移支付制度而大部分得到了弥补。但预算外和非预算资金的“软预算约束”仍然存在，分税制“驱赶”地方政府从预算外，如农村的提留统筹、建筑业的营业税尤

①

何显明：“市管县体制绩效及其变革路径选择的制度分析：兼论‘复合行政’概念”，《中国行政管理》2004 年第7 期。 ②

张志红：《当代中国政府间的纵向关系研究》，天津人民出版社，2005年。 ③

王健等：“‘复合行政’的提出”，《中国行政管理》2004 年第3期；王佃利：“市管县实践的反思：‘复合行政’的视角”，《北京行政学院学报》2004 年第4期。 ④

党国英：“后乡镇撤并时代：反思与展望——乡镇撤并基本完成实际效果还须检验”，《人民论坛》2006年第2期；李昌平：“当前影响新农村建设的五个问题”，《农业经济导刊》2006年第6期。 ⑤

刘义强：“建构农民需求导向的公共产品供给制度”，《华中师范大学学报》2006年第2期。 ⑥

黄红华、郁建兴：“乡镇政府改革的再思考”，《学习与探索》2006年第5期。 ⑦

贺雪峰、刘勤：“县乡村体制整体设计的基本原则及具体进路”，《江西社会科学》2004年第1期。 ⑧

徐勇：“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性改革”，《江苏社会科学》2002年第2期；“乡村治理结构改革的走向：强村、精乡、简县”，《战略与管理》2003年第4期；“精乡扩镇、乡派镇治：乡级治理体制的结构性改革”，《江西社会科学》2004年第1期。

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其是从土地征收中聚集财力，由此产生农民负担和过热与虚假的城市化等问题①。

“市管县”与乡镇关系也受到城乡分治制度的影响。城市政府将主要的财政开支用于城市，导致治理广大农村的县级政府财政困难；县级政府将主要财力用于县城，导致直接管理农村的乡镇政府财力紧张，无力为农民提供公共产品和公共服务。农村公共产品通过农民自己来供给，而农民上交的农业税、农民消费工业品上缴的税收、农民的教育支出以及工农业产品价格剪刀差对农民的剥夺等大部分投入到了城市。有鉴于此，有学者指出，必须通过国家整合实现城市与乡村的相对均衡发展，而建设社会主义新农村便是国家整合的重要目标和任务②。这种新农村建设必须以消除城乡二元体制为最终目标。

经过多年探索，学者们越来越认识到，中央与地方关系、省市县关系、县乡关系问题并不仅仅由财政问题、分税制所导致，其深层次的问题还包括财权与事权脱离、“职责同构”、压力型体制以及“城乡二元”体制等方面。毫无疑问，改善政府间关系需要推进更深入和更根本的改革。

纵观2006年及近几年中国公共管理研究的历程，我们不难发现，风起云涌的中国公共管理改革与发展为公共管理研究提供了绝好的机会。学者们以当代中国的公共管理实践为研究对象，并运用公共管理理论与方法对之进行了推进、指引与批评。同时，在全球化进程不断加速的背景下，发展中国家的“后发优势”也使得中国学者能够借鉴先发国家的先进理论与经验教训，发现和预见中国经济社会发展与公共管理改革中已经出现和可能出现的问题。基于这样的分析，可以看到，中国公共管理学的发展将遵循一条科学化、国际化与本土化、中国化相统一的道路。一方面，公共管理学在中国尚处于“理论引进与纷争”阶段，我们所引进的公共管理理论与方法必须具有普遍性，必须能够解释、解决中国问题。同时，由于现有的公共管理理论大都在西方历史经验基础上形成，运用其范畴、方法、分析框架来研究中国问题，必然会遇到它的解释力与其存在的困难之间的紧张关系。因此，结合中国本土经验，界定一系列清晰的范畴、方法、分析框架，使之成为经验观察中有用的工具，并指出使用这些概念工具的限度，当是中国公共管理学者的重要任务，也是中国公共管理学者对于公共管理学科的重要贡献。

①②

周飞舟：“分税制十年：制度及其影响”，《中国社会科学》2006年第6期。 徐勇：“国家整合与社会主义新农村建设”，《社会主义研究》2006年第1期。

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其是从土地征收中聚集财力，由此产生农民负担和过热与虚假的城市化等问题①。

“市管县”与乡镇关系也受到城乡分治制度的影响。城市政府将主要的财政开支用于城市，导致治理广大农村的县级政府财政困难；县级政府将主要财力用于县城，导致直接管理农村的乡镇政府财力紧张，无力为农民提供公共产品和公共服务。农村公共产品通过农民自己来供给，而农民上交的农业税、农民消费工业品上缴的税收、农民的教育支出以及工农业产品价格剪刀差对农民的剥夺等大部分投入到了城市。有鉴于此，有学者指出，必须通过国家整合实现城市与乡村的相对均衡发展，而建设社会主义新农村便是国家整合的重要目标和任务②。这种新农村建设必须以消除城乡二元体制为最终目标。

经过多年探索，学者们越来越认识到，中央与地方关系、省市县关系、县乡关系问题并不仅仅由财政问题、分税制所导致，其深层次的问题还包括财权与事权脱离、“职责同构”、压力型体制以及“城乡二元”体制等方面。毫无疑问，改善政府间关系需要推进更深入和更根本的改革。

纵观2006年及近几年中国公共管理研究的历程，我们不难发现，风起云涌的中国公共管理改革与发展为公共管理研究提供了绝好的机会。学者们以当代中国的公共管理实践为研究对象，并运用公共管理理论与方法对之进行了推进、指引与批评。同时，在全球化进程不断加速的背景下，发展中国家的“后发优势”也使得中国学者能够借鉴先发国家的先进理论与经验教训，发现和预见中国经济社会发展与公共管理改革中已经出现和可能出现的问题。基于这样的分析，可以看到，中国公共管理学的发展将遵循一条科学化、国际化与本土化、中国化相统一的道路。一方面，公共管理学在中国尚处于“理论引进与纷争”阶段，我们所引进的公共管理理论与方法必须具有普遍性，必须能够解释、解决中国问题。同时，由于现有的公共管理理论大都在西方历史经验基础上形成，运用其范畴、方法、分析框架来研究中国问题，必然会遇到它的解释力与其存在的困难之间的紧张关系。因此，结合中国本土经验，界定一系列清晰的范畴、方法、分析框架，使之成为经验观察中有用的工具，并指出使用这些概念工具的限度，当是中国公共管理学者的重要任务，也是中国公共管理学者对于公共管理学科的重要贡献。

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周飞舟：“分税制十年：制度及其影响”，《中国社会科学》2006年第6期。 徐勇：“国家整合与社会主义新农村建设”，《社会主义研究》2006年第1期。

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