群众工作方法资料

用“六心”促进群众工作

在这次全县选派新农村建设指导员的号召下，我很荣幸成为了其中的一员。到达盐津县中和镇赵溪村后，在镇村领导的带领下，深入基层，深入群众，开展农技措施推广、恢复重建工作检查、矛盾纠纷排查调处、人口与计划生育、新农村示范点建设等工作，天天与群众打交道，直接面对群众，直接服务群众，在工作中我有了一点粗浅的认识，在新的形势下，要用“六心”促进群众工作。

一要用虚心吸引群众。由于个别基层干部工作作风粗暴，工作方法简单，处事不公，优亲厚友，造成一些地方干群关系紧张，群众对干部有着这样那样的看法。在群众面前，要始终保持谦虚谨慎的良好作风和虚心求教的真诚态度，无论你懂不懂的事情，都要虚心向群众请教，认真听取群众的意见建议，这样就会拉近与群众的距离，消除群众对你的陌生感，增强群众对你的信任感，促进与群众的融洽感。如果你一来就在群众中指手划脚，说长道短，长篇大论，高高在上，就会造成群众与你的距离感，增加群众对你的反感，失去群众对干部的信任感，这样就失去了做好群众工作的前提和基础，只有把群众紧紧吸引在你的周围，干部才有凝聚力和向心力，有了凝聚力，才会有号召力和战斗力，做起工作来才会如鱼饮水，得心应手。

二要用爱心关心群众。“月有阴晴圆缺，人有歹兮祸福”。群众往往会因灾因病等遇到很多困难，当群众遇到困难时，我们要把群众当作自己的亲人。要帮助他们想办法、出主义、解难题。帮助他们树立战胜困难、克服困难的信心和决心。群众是最善良的，哪怕是真诚的一句安慰，实际的一点行动，他们都会看在眼里，铭记心里，真诚感激。

三要用热心帮助群众。当前，我们的农村基础建设还比较落后，交通不便，信息闭塞，群众在生产生活方面还面临着诸多困难，群众要求我们办的事情还很多，但无论是办得到或办不到的事情，我们都要高度重视，认真听取群众的意见和要求，对能办的事情要尽快办理，对暂时不能解决的问题，要做好疏导解释工作，对通过努力创造条件才能解决的问题，要力所能及，切忌对群众的要求采取漠然视之的态度，要让群众看到干部，就等于看到了自己的希望。

四要用耐心说服群众。由于群众的文化素质参差不齐，居住的环境各不相同，对政策知识、法律知识的了解也客观的存在着许多差异，比如在当前农村的人口与计划生育这个老大难问题上，工作重心一定要前移，要把强大的政策宣传工作作为突破口，耐心细致做群众的思想工作，让群众知政策、懂政策、怕政策、守政策。对个别群众对有的工作和政策不理解的，要做深入细致的宣传解释工作，举一反三、不厌其烦、耐心说服，尽量多做工作，少采取强硬措施。

五要用真心对待群众。做群众工作，与群众交往，要以心换心，不要在群众面前说大话、放空炮、乱表态，要事实求是，脚踏实地，要视群众为朋友，真诚沟通、真心交往，诚心对待。

六要用信心鼓舞群众。中央作出了建设社会主义新农村和构建和谐社会的伟大战略部署，我们要多层次、多角度、全方位向群众宣传贯彻好中央的精神，把群众的思想统一到各级党委政府的要求上来，把群众的力量凝聚到全面建设社会主义新农村的伟大目标上来，结合村情组情，科学作出新农村建设规划，脚踏实地，真抓实干，稳步推进新农村建设，让群众对建设自己美好的家园充满信心和决心。

基层公安机关在新形势下如何做好群众工作

内容提要：基层公安机关群众工作是指基层公安机关及其人民警察为完成自身的历史任务，为维护和实现群众的利益，而进行的宣传群众、教育群众、发动群众、组织群众、服务群众的工作。在构建社会主义和谐社会的新的历史条件下，基层公安机关群众工作又出现了许多新情况、新问题，亟待我们研究解决。

关键词：和谐社会群众工作公安民警

胡锦涛同志指出:“构建社会主义和谐社会的大量工作同党的群众工作有密切联系,要求我们把联系群众、宣传群众、组织群众、服务群众、团结群众的工作做得更好。”这一重要论述对于基层公安机关全面理解和把握新形势下的群众工作与和谐社会建设的关系、提高构建社会主义和谐社会的能力具有重要的指导意义。基层公安机关要深刻认识做好新形势下的群众工作对构建和谐社会的极端重要性，牢牢把握构建和谐社会对群众工作提出的新要求，努力提高新形势下做好群众工作的本领，全力构建和谐的警民关系。 一、新形势下基层公安机关群众工作的内涵和特点

（一）基层公安机关群众工作的含义

《党的群众工作大辞典》解读党的群众工作为：“党为实现自己的政治路线，从维护群众利益出发，所进行的宣传群众、教育群众、发动群众、组织群众等工作的总和。”党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中指出：“各级党委和政府要积极研究和把握新形势下群众工作的特点和规律，探索新途径和新办法，不断提高组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众的本领。”因此，从上面一系列的论述中，我们可以得出公安机关的群众工作的具体含义为：基层公安机关及其人民警察为完成自身的历史任务，为维护和实现群众的利益，而进行的宣传群众、教育群众、发动群众、组织群众、服务群众的工作。

那基层公安机关群众工作的具体内容又是什么呢？公安部2006年9月19日发布的《公安部关于实施社区和农村警务战略的决定》中指明了群众的具体内容为：深入群众之中，倾听群众意见，了解群众疾苦，尽力为群众排忧解难，切实做好服务群众、组织群众、宣传群众的有关工作；及时受理报警求助，在规定时限内办理群众申办事项；积极参与排查调处民间矛盾纠纷，努力把不稳定因素化解在基层、化解在萌芽状态；向居（村）民代表定期报告工作，自觉接受监督。

（二）新形势下群众工作的特点

近年来，随着经济社会的飞速发展，在构建和谐社会的背景下，目前基层公安机关的群众工作具有以下五个特点：

1．工作对象的广泛性。从基层公安机关工作的内容来看，无论是交通管理、户籍管理、危险物品管理等公安行政管理工作，还是侦查破案、巡逻守候等工作，基层公安机关所面对的都是最广大的人民群众。因此，基层公安机关群众工作接触的对象十分广泛。从年龄上来看，既要服务小孩、老人，又要与中青年人接触。从职业上来看，既有种田的农民、做工的工人，又普通的教师、公务员、公司职员，还有近年来社会上产生的新阶层。从人员基本素质上来看，既有品德高尚、默默无闻的奉献者，又有无恶不作的犯罪分子。所以，总的来看，基层公安机关群众工作面对的是社会全体成员。同时，在不同的时期，由于政府制定的法律政策的变化，群众工作的对象还可能是不同的利益群体。特别是在一些与人们切身利益密切相关的敏感性问题上，例如在房改、养老医疗保险、福利待遇分配等问题上，议论不一，政府的有关政策会引起公众不同的反应，这时就需要基层公安机关时刻关注社会各阶层的态度

及其变化趋向。基层公安机关若忽视其中的任何一部分，都会导致政府决策的变化，进而影响到党委政府与群众的关系。基层公安机关群众工作对象的这种复杂性，使基层公安机关群众工作显得愈加重要而又富有更大的挑战性。

2．工作内容的复杂性。从《公安部关于实施社区和农村警务战略的决定》来看，基层公安机关群众工作包涵了服务群众、受理并办理报警求助、矛盾纠纷排查化解和向群众定期报告工作四个方面的内容。而从广义的角度来看，基层公安机关在进行公安行政管理、侦查破案、治安防范的过程中，群众工作的内容已贯穿到公安工作的方方面面。例如，在危险物品管理的过程中，通过向群众解释公安机关的管理政策，教育群众依法使用危险物品，努力维护公共安全，其工作过程与其说是管理的过程，倒不如说是一个群众工作的过程。再如，在侦查破案过程，通过做好宣传工作、说服教育工作，发动群众提供破案线索，其破案的过程就是一个做群众工作的 ······（未完，全文共9255字）（2009-1-4）

浅谈基层公安机关如何提高做群众工作的能力

慈溪市公安局党委委员、浒山中心派出所所长 苗利波

公安部在“三基”工程建设中明确提出，基层民警要通过苦练基本功，做到“三懂四会”，其中“一会”就是“会群众工作”。会群众工作，是“三基”建设对民警的基本要求。公安派出所民警处在直接面对群众的最基层，各项工作的开展尤其离不开群众的支持。然而，当前部分基层民警存在不愿做、不善做、不会做群众工作的现象，这一问题已严重制约了基层基础建设的健康发展。笔者结合近几年来从事基层工作的实际经验，试就基层公安机关在做群众工作中存在的问题作一分析，并对基层公安机关如何提高做群众工作的能力作一初步探讨。

一、存在的问题

当前基层公安机关在做群众工作中存在的问题主要体现在对做好群众工作的意义认识不足、积极性不强、警民互动缺乏等方面。

(一)认识不足。走群众路线是做好公安工作、实现为人民服务宗旨的重要途径和保证，我们必须做好群众工作，没有人民群众的支持，公安工作就会成为无源之水、无本之木。一些民警长期脱离群众，怕下基层，不愿同老百姓打交道，自然得不到老百姓的支持，导致我们的侦查工作耳不聪、目不明，结果是案难破、人难抓。只有坚持专群结合，既发挥专门机关的优势，又调动人民群众的积极性、主动性，才能构筑打防结合的铜墙铁壁。如今年7月15日晚，笔者所在的浒山中心派出所根据群众举报在浒山剑山路抓获涉嫌诈骗被慈溪市局经侦大队刑拘后网上缉捕的逃犯胡百芳（男，35岁，慈溪市浒山街道人）。实践证明，公安工作只有深深根植群众之中，才能有效提高维护社会稳定的能力。

(二)主动性缺乏。一方面，部分民警缺乏一种职业荣誉感，感到做基层群众工作总是默默无闻，很难做出成绩，且工作压力大、待遇低、从而失去了主动做好群众工作的精神动力和主观愿望，对待群众工作缺乏真情实感。另一方面，部分群众的价值观念和思维方式受到市场经济中消极方面的影响和冲击，存在“事不关己高高挂起”的思想，民警找他了解一般情况都难，更别说让他为我公安机关工作了。有些群众认为民警主动上门“没好事”，影响了自己的工作、学习、生活，对民警的访问产生“逆反”心理，直接给民警开展经常性的

群众工作带来困难，在一定程度上导致民警能不去的就不去了，能不做的就不做了，这就为警务工作带来了新的挑战，也使一些基层民警对开展群众工作畏首畏尾，难以放开手脚。

(三)警民互动不够。由于民警和群众之间缺乏广泛的良性的交流渠道和互动空间，群众不能真正地了解公安工作和民警所付出的大量劳动，因而不能真正理解公安工作。民警与群众关系相互脱节，从而渐渐失去公安工作赖以生存的群众基础。

二、原因分析

导致上述问题存在且呈严重化趋势的原因是多方面的，在此，笔者结合近几年来从事的派出所基础工作，对产生问题的原因作一简要罗列。

（一）基层民警传统的思维方式没有发生根本转变。主要表现在部分民警没有充分认识到公安工作从管理型到服务型转变的重大意义，习惯以管理者自居，以耍特权为荣，在思想上轻视群众，在行动上脱离群众，不善于组织群众、发动群众和依靠群众，经常使自己的工作陷入孤军作战、孤立无援的状态。

（二）基层民警无法实实在在地沉到基层一线。因为现在流行“有困难找警察”，致使公安机关过多地忙于应付一些非警务工作。而当前，各种社会新问题、新型犯罪呈爆炸式出现，基层公安机关为应对新情况而普遍出现警力紧张状况，也极大地挤压了基层民警做群众工作的时间和精力。在笔者工作的存在民警刚到警务区就又被通知回所里工作的现象。 （三）基层民警的综合素质普遍不高。基层民警对政治理论水平不高，理论学习兴趣不浓，对公安工作的方针、原则掌握不够，立警为功、执法为民思想薄弱，办案过程中刑讯逼供、对待群众“冷、硬、横、推”、“不作为，乱作为”现象时有发生，甚至徇私枉法、徇私舞弊。部分民警业务能力不强，自觉学习兴趣淡薄，如治安民警在实际工作中涉及的法律、法规和规章近100余种，很多民警不愿自己花时间去学习、了解，对法律运用不熟悉不精通，或者重实体，轻程序，对治安管理处罚法两大重要程序---告知程序和听证程序认识模糊。在现实工作中，因程序错误导致证据确凿的案件发生诉讼、甚至造成国家赔偿的事例并不鲜见。部分治安民警对特种行业场所治安管理业务不精，有些民警不及时参与前期工作，致使业主在开业时没有及时向公安机关申报、备案，使场所治安管理工作处于被动局面，部分场所内黄、赌、毒现象以及违法犯罪案件时有发生。部分基层民警体能素质不过硬，擒敌自卫能力低、体能差，面对犯罪嫌疑人“追不上，打不赢”，没有强健的体魄和健康的心理，甚至一些民警有严重的心理障碍。

（四）基层长期超负荷的工作严重影响民警的心理状态。基层长期相对危险的工作状况和生活作息的不规律，使民警常常面临着巨大的精神压力和体力透支；由于基层工作线多面广，民警又经常会因为担心完不成工作任务、得不到上级领导认同而产生挫败感，造成心理障碍或心理疲劳。在工作中，民警往往不自觉地会把这种不佳的精神状态发泄在工作对象身上，造成“门难进、脸难看、话难听、事难办”，从而进一步伤害了群众的感情。

三、对策措施

（一）一心为民，用深厚感情去认识群众、感动群众 “情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，群众工作是我们干好一切工作的出发点和落脚点。做为社会主义社会的人民警察，全世界只有我国才在警察的前面冠以“人民”二字，鲜明标注了我们的身份。我们来自于人民、服务于人民，责任要求我们必须带着深厚的感情去认识群众、服务群众，了解群众疾苦，倾听群众呼声，自觉地为群众办实事。如果没有这份深厚的感情，我们便不可能去接近群众、认识群众，思想上会与群众产生隔膜，把自己游离在群众之外。近年来有些地方警民关系处理得不好，其中重要的原因是颠倒了主仆关系，认识不到群众工作的重要性。

为此，首先是要深化宗旨观教育，把群众工作纳入公安工作的核心内容来抓。让民警确实从思想深处实现从“管理型”向“服务型”的转变，并通过现阶段深入开展的社会主义法

制理念教育，确实解决民警思想中为谁执法、为谁服务的观念问题。其次是要强化学习培训。作好群众工作，只有满腔的热情是远远不够的。民警要具有扎实的群众工作能力，不仅要学习公安业务，同时也要学习与农村有关的法律法规，了解工作地方的风土人情，这样能有效地拉近与群众之间的距离，增强与群众间的沟通与融合，从而提高做群众工作的本领。第三是要实施强有力的教育引导和制度约束，使民警认清密切联系群众的重要性和脱离群众的危害性。“制度约束”就是要从身边的小事做起，用扎实的工作作风、严明的组织纪律去引导群众和组织群众，充分调动广大群众参与社会治安的工作热情，真正实现秩序好，发案少、群众满意的工作目标。

（二）提高素质，用良好形象去影响群众、带动群众

民警在群众心目中的位置和形象极为重要，这是能不能有效贯彻群众路线的重要前提。公安机关和广大民警只有赢得群众的拥护和爱戴，才能更好地发动、组织和依靠群众。因此，我们把形象建设作为开展群众工作的重要一环。一是树立忠诚的形象。坚持政治建警，从严治警和依法治警。努力使广大民警做到忠于党，忠于祖国，忠于人民，忠于职守，甘于奉献，全面履行好“巩固共产党执政地位，维护国家治安久安，保障人民安居乐业”的神圣使命，成为百姓可以依靠的“主心骨”。二是树立公正的形象。在执法办案上，采取办案经验交流、业务讲授等多种形式开展执法办案业务培训，增加办案民警依法执法意识，强化证据意识和时效意识，保证办案质量，减少下走案件数量；进一步发挥兼职法制员的作用，确定执法办案重点帮教民警，使全所的执法办案素质上新的台阶；以高度负责的态度认真受理群众报警，进一步落实首问责任制、110接处警制度和值班制度，尽量做到在职责范围内最大限度地查明案件情况，争取给群众满意的答复。三是要树立文明执法的形象。严格按照周永康部长“人要精神、物要整洁、说话要和气、办事要公道”的要求，从一点一滴做起，任何情况下都不能使用文明忌语。从环境卫生、警容警纪、言谈举止等各方面对民警提出明确要求，尽量在值班室、户籍室等经常有群众办事的地方配备雨伞、老花镜、打气筒等便民设施，责任区民警要充分利用在警务区工作的时间走街串户，访贫问苦，帮助解决群众的实际困难，在警民间架设沟通和理解的桥梁。

（三）创建平安，用实际行动去组织群众、保护群众 “警力有限，民力无穷”。如何发动群众、组织群众支持、参与公安工作，一直是公安工作的重要内容。在当前的经济社会新形势下，基层公安机关要不断创新，积极探索社会治安社会化新路子，把联防共建向机关、企事业单位、学校延伸，把社会各阶层的群防群治队伍通过各种形式有机整合起来，形成全方位、多层次的群防群治网络。同时，基层公安机关要牢牢立足“打击、防范、管理”职能，准确做好自身定位，根据“整体防控”的工作思路，严密社会治安防范网络，对违法犯罪始终保持高压打击查处态势，着力解决群众反映较大的社会治安热点问题，不断开拓创新，善于解决社会治安工作中出现的难题、新问题，不断提高驾驭社会治安的能力，努力创造辖区稳定、有序的社会治安环境，有力保障人民群众生产、生活安全。

如何做好新时期的群众工作

2007-11-10 19:17

公安机关做好新时期的群众工作，对于深入推动“三基”工程建设，促进收获和谐稳定有着十分重要的意义。当前，一些基层民警确实存在着不愿做、不善做、不会做群众工作的问题，这与立警为公、执法为民的要求不相适应，与公安机关担负的职责任务不相适应，与“三基”工程建设的总体要求不相适应。新的历史时期，公安机关维护社会治安和政治稳定的任务异常艰巨繁重，服务经济社会发展的工作千头万绪。在这种情况下，深入探索、研究公安工作如何坚持好党的群众路线，如何做好群众工作，显得尤为重要和紧迫。

一、必须站在战略性、全局性的高度，充分认识做好新时期群众工作的重要性、紧迫性 密切联系群众，保持同人民群众的血肉联系，是我党的优良传统。坚持专门工作与群众路线相结合的方针，是公安工作始终与时俱进，取得一个又一个胜利的法宝。中国警察与世界各国警察相比，一个最显著的特征，就是“人民性”，所以我们的警察叫“人民警察”。密切联系群众是中国警察最大的政治优势。建国初期，毛泽东同志就要求公安机关要把“专项工作与群众路线相结合”。“抓基层”就是要抓住公安机关与群众打交道最多的基层单位建设这个关键；“打基础”，就是抓住以群众基础为基石这个根本；“苦练基本功”，就是抓住以做好群众工作为重要内容的适应不同警察岗位职责的本领。中国警察在相当多的一些地方，缺编制、缺经费、缺装备，但笔者认为，现阶段，中国警察最缺的不是这些，而是做群众工作的本领。一段时期以来，一些地方警民关系不是融洽了、紧密了，而是生疏了，甚至紧张了；一些民警对老百姓的关心不够、重视不够，老百姓对公安工作、治安工作显得不那么热心，不那么支持，为什么？主要原因是一些民警群众路线的意识淡薄了，做群众工作的本领弱化了。中国警察最大的政治优势是密切联系群众，中国警察最大的危险就是脱离群众。这决不是危言耸听，而是客观现实。因此，面对当前国内外深刻变化的新形势，面对社会结构和群众状况的新变化，面对构建和谐社会的新任务，进一步加强和改进群众工作，具有十分重要而紧迫的现实意义。

（一）加强和改进新时期群众工作，是公安机关贯彻科学发展观、构建社会主义和谐社会的需要。当前，全党全国正致力于构建和谐社会、全面建设小康的伟大事业。构建社会主义和谐社会，是一个艰巨而复杂的系统工程，要做的事情千头万绪，其中很重要的一条就是做好新形势下的群众工作。公安机关是人民民主专政的重要工具，是具有武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，肩负着打击敌人、保护人民、惩治犯罪、服务群众、维护国家安全和社会稳定的神圣职责。公安机关的性质、特点和所担负的职责、任务决定了其在构建社会主义和谐社会的历史进程中所肩负的其它任何部门都无法替代的特殊作用。公安机关既是构建社会主义和谐社会的重要建设力量，又是构建社会主义和谐社会的重要保障力量。公安机关要牢固树立和落实科学发展观，坚持以人为本，以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，看清、摸准、吃透群众的所思所想、所期所盼，进一步增强做好群众工作的针对性和实效性，构建和谐社会才有了坚不可摧的基石。

（二）加强和改进新时期群众工作，是提高公安机关“四个能力”的需要。胡锦涛总书记明确要求，公安机关要切实提高维护国家安全的能力、驾驭社会治安局势的能力、处置突发事件的能力、服务经济社会发展的能力。这“四个能力”，涵盖了整个公安工作，是当前和今后一个时期党和人民对公安工作和公安队伍建设提出的总要求。这“四个能力”的提高，都离不开广大群众的支持。没有良好的警民关系，“四个能力”的提高只能是空中楼阁。警民关系，可以形象地比喻为以下六个关系：一是鱼水关系。警察与人民群众鱼水相依，休戚相关，而不是蛙水关系，若即若离。警民关系处理得好，才能如鱼得水，否则就是死路一条。二是舟水关系。水能载舟，也能覆舟，只有顺水行船，才能事半功倍；没有人民群众这个水，公安机关这个舟就寸步难行。三是种子与土地的关系。警察好比种子，人民好比土地，只有植根于群众，才能有所作为。四是学生与先生的关系。毛泽东同志曾说过，“和全党同志共同一起向群众学习，继续当一个小学生，这就是我的志愿”。向群众学习，甘当小学生，永

远是人民警察的必修课。五是公仆与主人的关系。人民群众是国家的主人，警察是公仆，任何时候都必须牢记全心全意为人民服务的宗旨，将“参加革命为什么，现在掌权干些什么，将来身后留下什么”的问题贯穿于终生。六是儿女与父母的关系。人民是我们的衣食父母。以上几个方面，概况起来一句话，就是血肉关系。从国际上看，原苏联、东欧等社会主义国家政权相继垮台，这个时候、这些国家军队、警察的装备比我们好，待遇比我们高，为什么没有能够保护住社会主义国家政权？原因很复杂，但严重脱离现实、脱离群众，失去人心，失去老百姓的支持信任是最根本的原因。而中国共产党之所以能从一个50多人的小组织，发展到今天拥有7000多万党员的大政党，靠的就是人民群众的拥护和支持。长期的实践证明，群众在我们心里的份量有多重，我们在群众心里的份量才能有多重；我们对群众的感情有多深，群众对我们的感情才能有多深。提高公安机关“四个能力”，核心问题是密切警民的血肉联系，使我们始终得到最广大人民群众的衷心拥护与支持。做到这一点，坚持党的群众路线，做好群众工作至关重要。

（三）加强和改进群众工作，是公安工作更好地适应形势和任务发展的需要。在构建社会主义和谐社会的总体战略布局中构建和谐警民关系具有重要地位。首先，构建和谐警民关系直接关系到公安机关专门工作同群众路线相结合方针的贯彻落实，只有警民关系和谐了，才能够将有限的警力与无穷的民力结合起来，最大限度发挥公安职能作用。其次，构建和谐警民关系的实质，是密切党和人民群众的血肉关系。警察的本质特征就是代表党和国家行使职权，警民关系和谐了，就能更好地发挥党密切联系群众的最大优势，避免脱离群众的最大危险。党的十六届六中全会深刻指出，“我国发展已站在一个新的历史起点上，我们面临的发展机遇前所未有，面对的挑战也前所未有”。随着社会主义和谐社会建设的全面展开，公安工作地位和作用将会进一步凸显。要紧紧抓住本世纪头二十年的重要发展机遇期，迎接挑战，克服困难，把公安事业全面推向前进，其中重要一条，就是把群众工作提升到战略性、全局性的高度来思考、来把握，要集群众之智，聚群众之力，把公安工作深深扎根于人民群众之中。

二、必须全面把握新形势下群众工作的基本要求，坚定不移地贯彻群众路线 全面把握新形势下群众工作的基本要求，是加强和改进群众工作的根本前提。公安机关和广大公安民警必须坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观、加强党的执政能力建设和构建社会主义和谐社会等一系列重大战略部署，始终在做群众工作中坚持正确的政治方向。

（一）必须牢固树立马克思主义的群众观。虽然不同的历史时期，党的历史方位和中心任务不同，对群众观的表述有所不同，但贯穿始终的一条红线，就是人民群众是历史的创造者，人民群众是真正的英雄。只有全心全意为人民谋利益，得到广大人民群众的衷心拥护，公安工作才会有取之不尽、用之不竭的力量源泉。“鱼水关系”、“主仆关系”、“血肉关系”的辩证统一，构成马克思主义群众观的丰富内涵，是指导我们公安机关做好新形势下群众工作的强大思想武器。

（二）必须始终站稳正确的群众立场。立警为公、执法为民，是全体民警必须始终站稳的政治立场。为此，就要坚持“两要、两不要”。一是要深入到群众之中，而不要骑在群众头上。每个公安民警首先是群众中的一员，只有深入到群众之中，同群众打成一片，才能汲取智慧和力量。绝不能耍特权、抖威风，以“管人者”自居，骑在人民头上作威作福。二是要站在群众的前面，而不要成为群众的对立面。在社会矛盾凸显、工作任务艰巨的情况下，公安机关必须始终与人民群众同呼吸共命运，按照胡锦涛同志提出的“各级领导干部要坚持深入基层、深入群众，倾听群众呼声，关心群众疾苦，时刻把人民群众的安危冷暖挂在心上”的要求，始终坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，决不能因为局部利益和一时冲动，站到群众的对立面去。

（三）必须时刻深怀对人民群众的深厚感情。人民警察来自人民，人民群众是我们的“衣食父母”，为人民谋利益是我们的天职。我们的权力是人民赋予的，我们为人民做事情，是职责所在。由于各种条件限制，我们不可能充分满足群众的愿望和要求，在工作中还存在不少差距和问题，必须倍加努力地做好工作，才能带着对人民群众的深厚感情去执法、去工作，把人民群众的呼声作为第一信号，把人民群众的需要作为第一选择，把人民群众的利益作为第一考虑，把人民群众的满意作为第一标准。

（四）必须全心全意实践为人民服务的根本宗旨。胡锦涛同志反复强调，“群众利益无小事，凡是涉及群众切身利益和实际困难的事情，再小也要竭尽全力去办”。公安工作是巩固国家政权的工作，是维护社会稳定的工作，也是服务人民群众的工作。要做到在任何时候、任何情况下，全心全意为人民服务的宗旨不能忘，自觉坚持以人为本的理念，坚持对法律负责和对党负责、对人民负责的一致性，坚持专政职能和管理职能、服务职能的统一性，始终把维护和实现最广大人民的根本利益作为根本出发点和落脚点，从人民群众反映强烈的问题改起，从人民群众满意的环节做起，既“锦上添花”，更“雪中送炭”，真正让群众得到实惠，使公安工作的每个方面、每个环节都体现出“人民公安为人民”。

三、必须积极探索新形势下群众工作的有效途径，不断提高群众工作本领

群众工作是一门艺术，也是每个公安民警的基本功。每一名公安民警都应在发扬我们党群众工作好传统好经验的基础上，结合实际不断摸索新形势下群众工作的方法，总结群众工作的规律，做到“四坚持、四统一”，不断提高组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众、团结群众的本领。

（一）坚持依法办事与带着感情做工作的统一。依法办事不仅是依法治国的必然要求，更是公安机关约束自己的准绳。要切实做到“有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿”。对于那些滥用权力与民争利、损害群众利益的行为，必须依法查处。严格执法决不是对群众“冷、硬、横、推”，带着感情做工作，才能更好地依法把群众的事情办好。要从增进同人民群众的感情入手，学会换位思考，设身处地、感同身受地体察人民群众的疾苦，千方百计地为人民群众排忧解难。要在党委、政府的领导下，通过拓宽社情民意表达渠道、搭建多种形式的沟通对话平台、建立健全利益表达机制等有效措施，及时将群众的意见、诉求报告党委、政府，通报有关部门，推动人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题的解决。要坚持宽严相济的刑事司法政策，努力化消极因素为积极因素，最大限度地缓解社会冲突、减少社会对抗。要在严格管理的同时增强服务意识，不断推出新的便民利民措施，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，真正服务于人民群众。

（二）坚持言传与身教的统一。群众工作是做人的工作，是打动人心、调动人潜力的工作，做好的前提是取得群众的信任和支持。广大公安民警特别是基层一线民警，要经常深入到群众中去，结合社区、农村警务工作，大力开展民意调查、访贫问苦、对口帮扶等活动，真正为群众解决实际问题和困难，实现“五个到家”（调查访问问到家、管理工作做到家、安全防范抓到家、服务工作干到家、意见建议听到家），学会与群众打交道、交朋友，虚心向群众请教，说老百姓能够认同的话，讲老百姓能够接受的理，做到“进得了门、谈得上话、交得上心”，在与群众接触交流中不断拉近与群众的距离。同时，要注重自身修养，做人讲人品，为警重警德。“律己足以服人，量宽足以得人，身先足以率人”。我们民警在群众中树立了什么样的形象，在群众的声誉和威望如何，对于做好群众具有十分重要的影响。在与群众打交道的过程中，我们必须以诚示人，平等待人；坚持原则，处事公道；勤政为民，真抓实干；清正廉洁，严格自律，凡是要求群众相信的，自己首先要信；要求群众去做的，自己首先做到；要求群众不做的，自己首先不做，在群众中树立可亲、可信、可敬、可靠的形象，这样说话才能让群众“坐得住”、“听得进”，做人才能让群众“看得起”、“信得过”，这既是一种境界，也是一种能力。

（三）坚持来与去的统一。群众工作包括两方面内容，即“从群众中来，到群众中去”。而当前我们的群众工作侧重点往往放在“去”的方面，即如何服务群众、方便群众、帮助群众，而忽略了“来”的工作。实际上，群众工作不仅仅是服务于群众，而且是要从群众中间获取智慧、汲取力量。毛泽东同志曾经指出：“群众是真正的英雄，而我们自己则往往是幼稚可笑的，不了解这一点，就不能得到起码的知识。”在公安工作实践中，重庆市合川的联户联防、江津的住户型警民联系点、奉节的三长制、永川的院户联防大院、黔江“1+X”大院联防和农村巾帼创安等做法和经验，都是来自于我们的人民群众智慧。由此可见，只有尊重人民的首创精神，永远做人民群众的小学生，才能充分汲取人民群众的聪明才智，推动公安事业不断向前发展。也只有这样，我们的工作才能建立在深厚的群众基础之上，才能更加科学、有效。

（四）坚持继承与创新的统一。继承和发扬我们党群众工作的优良传统，坚持和完善被实践证明行之有效的群众工作方法制度，是我们做好新形势下群众工作的“根”和“源”。因此，必须以与时俱进的精神，根据经济社会发展和群众状况的变化，将公安工作的特点与经济社会发展的大环境紧密结合起来，积极探索创新群众工作的途径与方法，使群众工作充满生机和活力。要紧随社会主义民主政治建设进程，学会用民主的方法做群众工作；要按照构建社会主义和谐社会的要求，学会用服务的方法做群众工作；要适应社会主义市场经济发展，学会用经济的方法做群众工作；要尊重基层组织和基层干部的首创精神，及时总结推广他们创造的新鲜经验，努力使我们的群众工作体现时代性、把握规律性、富于创造性。

总之，在新的形势和任务面前，做好群众工作，比以往任何时期都更加重要，其工作的内容和任务也更为复杂和繁重。我们必须把做好群众工作切实放在突出地位，解放思想，大胆创新，坚持不懈地予以加强和改进，进一步密切同人民群众的血肉联系，把群众工作做深、做细、做活、做扎实，不断夯实公安工作的群众基础。

和谐警民关系五要素

□ 郭法杰

一、提高驾驭社会治安能力是和谐警民关系的前提。安全需求是人的最基本需求，安全感是生活质量和幸福指数的重要标准。人民群众对公安机关的信任与满意，主要来自于违法犯罪是否得到强有力的遏制与打击，工作、生活的地方是否平安稳定，自身的安全感是否得到增强。所以，建立和谐警民关系的前提，是公安机关必须充分履行好打击犯罪、保护人民的职责，保障一方平安稳定。要坚持严打方针，在破案理念上努力实现由“重案要破”向“有案就破”转变，在严厉打击严重暴力犯罪活动的同时，把打击的锋芒集中指向那些严重影响群众安全感的多发性侵财犯罪上，想尽一切办法提高破案率。要以少发案、零发案为目标，实施“积极治安，超前防控”，完备完善治安防控体系，织牢织密防控网络，最大限度挤压犯罪的时间和空间。要建立人民群众最广泛参与治安的警民结合机制，激发各阶层群众参与社会治安的积极性，发动和组织各种群防群治组织，作为密切警民关系的重要纽带。

二、提高做群众工作能力是和谐警民关系的基础。把做群众工作能力作为全警的一项基础工作和基层民警的一项基本功来抓，按照专门工作与群众工作相结合的方针，千方百计提

高广大民警做群众工作的能力和水平，努力做到“四懂四会”，即：懂政策法律、懂群众心理、懂群众语言、懂沟通技巧；会化解矛盾、会调处纠纷、会主动服务、会宣传发动。要继续深入推进城乡社区警务战略，推动警务前移、警力下沉，让更多的民警走进社区、农村，融入群众，扎根基层，真正学会能过普通人的生活，能理解人民群众的疾苦，能反映群众的要求，能让人民群众信任。

三、提高执法公信力是和谐警民关系的根本。人民警察作为社会公平与正义的维护者，必须做到严格、公正、文明执法。广大公安民警要坚持依法办案办事，自觉维护法律权威，该打击的要坚决依法打击，杜绝人情案、关系案、金钱案的发生。要科学合理行使自由裁量权，案件与处理结果轻重幅度必须相当，同样情形必须同样处理，不同样情形不得同样处理。要坚持宽严相济的原则，通过执法来弘扬法治、净化心智，实现公平正义，提高党委、政府和公安机关的公信力。要建立健全执法监督体系，加强对公安执法的内外监督，把执法过程置于社会的监督之下，促进和彰显执法公正。要牢固树立人性化执法观念，做到带着对群众的深厚感情去执法，竭尽所能消除不和谐因素，增加和谐因素，努力实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

四、提高公安队伍亲和力是和谐警民关系的关键。要在公安机关广泛开展“走进千家万户，了解民情民意”活动，从机关到基层，从局长到民警，都要分包到户、落实到人，体察群众心声，了解群众真实想法，做群众的贴心人；要把公安信访作为“民心工程”，进一步健全完善市县公安局长接访制度，真心实意解决信访问题，维护好群众的合法权益。要牢固树立“管理就是服务”的观念，坚决克服“冷硬横推”和“四难”现象，尽力改进管理方式，提高办事效率，从经济、社会发展和广大人民群众的迫切需要出发，兴利除弊，不断推出实实在在的便民利民新举措，做到主动热情、及时周到、优质高效为民服务。

五、提高公安工作影响力是和谐警民关系的保证。建立以保持与人民群众血肉联系为核心的警察公共关系，努力在警察与群众之间架起一座彼此沟通、互相理解的桥梁，是构建和谐警民关系的保障。公安机关要大力实行警务公开，不断增强警务工作的透明度、公信度和亲和度，更好地实现人民群众对警务工作的知情权、参与权和监督权，提高对公安工作和公安队伍的认同感。要积极开展爱民实践、警民共建、警营开放日等社会活动，建立和完善民警向群众定期述职制度，让群众了解公安机关和人民警察，不断增进信任与合作，避免对抗和冲突；增进理解与支持，避免误会和摩擦，让全部公安工作置于人民群众的监督之下。要充分利用大众传播媒介，大力宣传公安机关在维护稳定、打击犯罪、服务群众、抢险救灾等工作中所取得的重大成效，主动引导社会舆论，扩大和提高公安机关的社会影响、社会声誉。（作者为河南省安阳市公安局局长）（摘自《人民公安报》）

转变观念 创新方法 努力提高公安群众工作能力

胡锦涛同志指出：“构建社会主义和谐社会的大量工作同党的群众工作有密切联系，要求我们把联系群众、宣传群众、组织群众、服务群众、团结群众的工作做得更好。”这一重要论述对于基层公安机关全面理解和把握新形势下的群众工作与和谐社会建设的关系，提高构建社会主义和谐社会的能力具有重要指导意义。做好新时期群众工作是构建社会主义和谐社会对公安机关的基本要求，也是公安机关维护当前改革稳定大局的迫切需要。牢牢把握构建和谐社会对公安群众工作提出的新要求，努力提高公安群众工作能力值得研究探索。

一、新时期公安群众的新要求

《公安部关于实施社区和农村警务战略的决定》指出，群众工作的具体内容是：深入群

众之中，倾听群众意见、了解群众疾苦、尽力为群众排忧解难，切实做好服务群众、组织群众、宣传群众的有关工作；及时受理报警求助，在规定时限内办理群众申办事项；积极参与排查调处民间矛盾纠纷，努力把不稳定因素化解在基层、化解在萌芽状态，向村（居）民代表定期报告工作，自觉接受监督。随着经济社会的快速发展，在构建和谐社会的背景下，公安群众工作的内容已经突破了传统意义上的概念，因此，新时期公安群众工作赋予了新内容、新要求：一是工作对象越来越广泛。无论是交通管理、户籍管理、出入境管理等公安行政管理工作，还是侦查破案、巡逻守候、调查走访等工作，公安机关面临的都是广大的人民群众。同时，在不同时期，群众工作对象还会是不同的利益群体，这就要求基层公安机关时刻关注社会各阶层的态度及其变化趋向。二是工作内容越来越复杂。公安机关在进行行政管理、侦查破案、治安防范等过程中，群众工作的内容已贯穿到公安工作的方方面面，其工作过程与其说是管理过程、破案过程，其实就是一个做群众工作的过程。特别是随着经济的发展、社会结构的调整，各种群体性事件苗头也随之增多，而引发的原因通常涉及社会生活的方方面面，这就要求公安机关做群众工作必须对社会生活的方方面面的内容有所了解，能够相应地利用政策去合理引导群众、化解群众与政府之间的矛盾。三是工作时间越来越弹性。公安机关做群众工作时间既有固定性，更有弹性。上班要做，下班也要做，工作日要做；既要做普通群众的工作，又要做嫌疑人的工作；既要走出去做，又要请进来做。所以说，基层民警无时无刻都在和群众接触，无时无刻都在以不同形式做宣传、教育、发动、组织、服务群众的工作，群众工作无时不在。

二、提高公安群众工作能力的途径 基层公安机关做群众工作能力大致可以分为四个方面的能力，即教育引导能力、化解矛盾能力、依法办事能力、服务群众能力。这四个方面的能力主要体现在会认识分析研究工作对象的基本情况，善于用真理、感情、人格、艺术的力量去凝聚、感召、影响、感染群众；会深入调查、研究矛盾的性质、起因、发展趋势，设身处地为矛盾当事人着想，耐心细致地做好工作对象的思想工作，并着眼解决群众的实际困难，努力协调和满足人民群众合理合法的利益要求，妥善解决矛盾；善于运用公安领域涉及的法律知识，严格依据法定程序履行打击和管理职能，做到秉公办事、依法打击；牢固树立宗旨观念，善于将打击管理与服务群众有机结合起来，为群众做好事、办实事，融洽警民关系，从而达到联系群众、宣传群众、组织群众、服务群众、团结群众的目的。

教育引导能力、化解矛盾能力、依法办事能力、服务群众能力是公安民警做群众工作所必须具备的基本功，如何提高这四个方面的能力，就必须在提高思想认识，增强素质要求、创新方式方法，建立长效机制上下功夫。

必须在提高思想认识上下功夫，牢固树立宗旨观念。提高做群众工作能力的思想基础就是要牢固树立全心全意为人民服务的理念。人民是国家的主人，公安机关和人民警察都是为人民群众服务的。每个民警都不能以“管人者”自居，不能把人民群众赋予的特殊权利当作谋取私利的工具。只有把是否符合人民群众的根本利益，作为一切工作的出发点和归宿，才会自觉、主动的接近群众、深入群众、耐心细致地做群众工作。在牢记宗旨的思想基础上去开展公安群众工作，把工作重点放在努力关心群众疾苦、解决群众困难、尊重群众、服务群众，尽量多为群众做好事、办实事上。

必须在增强素质要求上下功夫，努力提高执法水平。要牢固树立“公安工作对法律负责”的观念，明确对法律负责与对党、对国家、对人民负责的一致性，切实增强依法办事和严格、公正执法的责任心，从思想上牢牢筑起抵御不正之风的防线，坚决抵制各种压力、诱惑和外界干扰，防止执法随意性，严格依法办事、依法行政、依法打击。绝不能因执法不公、滥用职权，使群众对公安工作产生偏见，对公安工作的信任度降低，从而影响到良好的警民关系，影响到公安群众工作，甚至整个公安工作的顺利开展。同时要善于将执法与服务、管理与服

务有机的结合起来，准确处理执法与服务、管理与服务之间的微妙关系，寓服务于执法中、寓管理于服务中。

必须在创新方式方法上，进一步密切警民关系。实战出真知，实践更能锻炼人、提高做群众工作能力的基本方法就是要扬民主、聚民力、安民心、解民忧、帮民富；基本方式就是要多实践，多与群众联系、沟通，从中领悟做群众工作的经验，不断提高做群众工作的能力。一是要善于了解民情。要深入群众、深入基层，去认真听取反映、倾听呼声，真正了解社情、民意、警情，掌握社会治安形势，从而解决问题能够有的放矢；二是要善于化解矛盾。用缜密的眼光去观察、发现社会上存在的矛盾，用敏锐的思维去分析研究矛盾产生的根源，矛盾可能激化的程度，并采取有效措施去消除矛盾、化解矛盾，将矛盾产生的不良后果最小化；三是要善于服务群众。要带着浓厚的感情去了解群众的疾苦、群众的困难，想群众之所想、解群众之所困、帮群众之所需，积极开展便民、利民、助民活动，随时为群众排忧解难，扶危救急。

必须在建立长效机制上下功夫，积极搭建沟通平台。一是建立宣传平台。要大力宣传公安机关所做的大量工作和取得的成绩以及公安队伍的模范典型，教育感染群众，让群众真正了解民警、信赖公安民警，唤起群众对民警的理解，加强警民之间的感情交流；二是建立警民协作平台。依托群防群治工作，动员各社会组织，自觉承担治安方面的社会责任与义务，建立警民联防、警民共建，组织指导群众义务值勤等协作平台，缓解警力不足的压力，形成全社会的治安控制网络；三是要建立社区警务平台。要建立警务室工作勤务机制，扎根农村、扎根社区，将工作重心移至最基层的农村、社区，做到与群众零距离接触、零距离沟通，与群众打成一片。

总之，要提高做公安群众工作的能力，树立宗旨观念是思想基础，提高执法水平是素质保障，密切警民联系是基本的方式方法，搭建沟通平台是有效的工作机制。（作者系万年县人民政府副县长、公安局长）

2006年，全国各地公安机关注重做好群众工作，强化治安调解，化解民间纠纷，力求把矛盾化解在基层、解决在源头，经过努力，共调解治安案件137.8万起，占查处治安案件总数的22.4%，其中，江苏省公安机关成功调解治安案件14.6万余起，广东省公安机关成功调解治安案件13.2万余起。全国公安机关这一强化治安调解、积极化解社会矛盾的做法，大大降低了案件“民事转刑事”的可能性，消除了影响社会稳定的大量隐患，增进了社会和谐，产生了良好的社会效果，受到各地党委、政府以及广大人民群众的好评。

浅谈公安机关如何做好矛盾纠纷调解工作

临武县公安局 黄燕

近年来，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，各种利益关系的调整，社会矛盾纠纷数量不断上升，矛盾的主体、内容日益多样化、复杂化，而且从纠纷调解难度来看，呈越来越难的趋势。许多矛盾纠纷如果不能及时疏导化解，有可能发展成为群体性事件，甚至激化为刑事犯罪案件，严重影响着社会稳定和经济的持续发展。而公安机关由于工作的特殊性，

又处社会矛盾的风口浪尖之上，如何正确调解各种矛盾纠纷，对于不断推动公安工作向前发展，提升公安机关在人民群众的形象显得尤其重要。笔者就公安机关如何做好矛盾纠纷调解工作谈些看法。

一、目前矛盾纠纷调解工作的状况

（一）对调解工作认识不足，重视不够。从大量的案件可以看出纠纷矛盾激化，民转刑案件频发，既有主观方面的原因，也有客观方面的原因。主观原因主要是由于当事人自私狭隘，愚昧无知，性情暴躁，思想方式机械，爱钻牛角尖，法制观念淡薄等等，在纠纷面前失去自我控制能力，干出意想不到的蠢事。客观原因：一是有些工作人员官僚作风严重，对群众的正当要求，合法权益，实际困难漠不关心，采取推、拖、压的错误方法，致使本很容易的问题复杂化，尖锐化，导致产生“越轨”行为。二是重视不够，在纠纷发生后没有及时进行调解，或者是调解不力，处理失当，导致矛质激化。

（二）对纠纷调解范围、权限把握不准。根据《治安管理处罚法》的规定，公安机关还担负起了对因民间纠纷引发的治安案件的调解。而往往我们一部分人认为不构成案件，我们就不予调解，采用拖的办法，而老百姓又认准了你公安机关，打心眼认为找你，你是能解决问题的。而一部分不属于公安机关调解范围，而且也不是公安机关能调解的，却去进行调解，最终落个费力不讨好。

（三）调解工作方法简单。有的民警认为，既然都可以进行调解，到时候组织双方调解即可，没必要花时间，费力气进行调查了解，届时由双方各自陈述，凭个人主观判断来调解就可以了。但是就是因为在对全面掌握矛盾形成的原因，危害程度认识不够，很可能造成缺理、亏理、违理的一方“无理搅三分”，甚至用“歪理、偏理”进行诡辩，或者是占理，有理的一方得理不让人，以理压人，使对方难堪，造成僵局，从而导致调解失败。而调解一旦失败，不但不利于化解矛盾，解决纠纷，而且影响到法律的尊严和公安机关的威信。

二、如何调解各种矛盾纠纷，以构建社会和谐、维护治安稳定、促进经济发展？从现阶段实际情况出发，笔者认为公安机关应该做好以下几个方面：

（一）要统一思想，提高认识。搞好矛盾纠纷的调解工作是公安机关的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作。做好矛盾纠纷的调解工作，对于维护人民群众的合法权益，密切公安机关与人民群众的血肉联系，全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。公安机关应从这一高度，充分认识做好矛盾纠纷调解工作的重要性和必要性，进一步增强做好矛盾纠纷调解工作的责任感和使命感，切实加强组织领导，强化督导检查，落实责任追究和奖惩制度，确保矛盾纠纷调解工作扎实、深入、有效开展。 （二）要善于分析，掌握规律。一是要善于从宏观上摸索和掌握纠纷发生、发展变化的一般规律，了解纠纷的宏观趋势，做到胸有全局，掌握调解工作的主动权。各种纠纷矛盾的发生，都不是单纯的，也不是偶然的，它总是同各类关系，利益纠缠在一起的，总是同人们的思想和经济利害关系联系在一起的。在农村，往往与不同季节的生产、生活状况联在一起。我们只有掌握这些情况，才能正确分析研究和预测不同类型的可能发生什么纠纷，从而正确进行调解。二是要善于从微观上研究和认识各种具体纠纷的状况，探索其发展变化的规律，提高辨别和调解的能力。从每个纠纷的构成来看，有单一矛盾构成纠纷；有两个矛盾并列或交叉构成的纠纷；有两个以上矛盾交错构成的纠纷。一般来说单一矛盾构成的纠纷比较容易辨别和调解，两个或两个以上矛盾构成的纠纷比较复杂，分析主要矛盾与次要矛盾，矛盾的主要方面与次要方面，以及各矛盾之间的联系，这就需要我们在调解时应冷静地，耐心细致地对待。在调解过程中，要善于创造条件，掌握火候，适时、适量、适度地进行化解。 （三）要注意方法，提高能力。一是做好调查取证工作。公安机关受理案件后，不论将来是否适用调解处理，都要做深入细致的调查取证工作。有些民警不重视调解前的取证工作，最后往往因时过境迁，该有的证据无法取得，导致难以认定是哪一方的过错，造成矛盾纠纷

调解不下去，形成大量遗留问题，成为群众上访的原因之一，影响了法律的尊严和公安机关的威信。因此对调解案件一定要强化证据意识，认真做好调查取证工作。二是在调解过程中，坚持快速、依法、公正、细致的原则。坚持快速反应，对接处警中的各类纠纷问题，在第一时间到达现场，及时控制现场局势，避免事态进一步扩大，有效地控制事态发展。坚持依法调处，民警在调处矛盾纠纷中应懂法律法规、懂业务知识、懂方针政策、懂风土民情，善于从法律角度分析问题，让群众在民警的法律宣传教育中了解矛盾的症结所在，缩小双方隔阂，从而达到缓解、化解矛盾的目的。坚持公平公正，针对矛盾纠纷双方当事人多注重“要个说法”的情况，民警在调解过程中应坚持实事求是，不畏权势，不徇私情，不枉不纵，不偏不倚，公平公正的处理矛盾纠纷。坚持耐心细致，对情绪激动的当事人，民警应保持头脑冷静，耐心听取双方的意见和陈述，给予对方充分的理解，尽量避免发生言语冲突，等当事人情绪平静后，再进行耐心细致的说服教育工作。三是注重教育和疏导。公安机关应通过查清事实，讲明道理，分清责任，让当事人了解相关法律规定，认识到自己错误、违法所在，教育当事人要自觉遵守国家法律，并通过合法途径或手段解决纷争，从而化解矛盾，引导双方当事人达成调解协议。四是注意回访。调解达成协议后，一周内必须回访，督促矛盾纠纷双方当事人按调处达成的协议履行义务，并做好其他善后工作。

（四）要深入群众，树立形象。在调解矛盾纠纷过程中，公安民警在群众中的形象至关重要。所以，平时公安民警应注意培养群众基础。一是公安民警要真正深入群众，通过走访，熟悉民情民意，密切警民关系，成为群众的贴心人，确保有效发现各类苗头纠纷，做好预防工作，同时也为调解矛盾纠纷奠定良好的群众工作基础。二是公安民警应严格要求自己，时刻以一名优秀人民警察的标准严格要求和约束自己，树立良好的公安民警形象，这样在群众中才有说服力和威信，在执法和服务中才能让群众放心和满意。

（五）要加强排查，落实责任。（化解矛盾——读者）一是应建立灵通快准的信息预警机制。要以农村警务建设为契机，推进警务前移，加强户口协管员、治安联络员、情报信息员建设，发挥公安机关点多、线长、面广的优势，把“触角”深入到社会各个领域、各个群体之中，全方位、深层次掌握各种影响稳定的信息纠纷，对发现的矛盾纠纷隐患，进行深层次的分析判研，做到早发现、早处理、防患于未然。同时要完善定期排查制度，对排查出的矛盾纠纷实行台账管理，做到底数清、情况明。二是应建立齐抓共管的纠纷调处机制。调处矛盾纠纷，公安有责，但党委政府和社会各界也都责无旁贷。必须在党委政府的领导下，按照属地管理，分级负责和“谁主管，谁负责”的原则，建起以政府为龙头，以公安、法院、司法为支撑，以教育、宣传、宗教管理、民政等职能部门为协助，以社区、村委会、单位和社会组织为基础的“大调解”格局，解决公安一家唱独角戏的问题。三是应建立失责必究的责任倒查机制。对不及时发现、不报告、不解决问题的，导致因纠纷引发重大刑事案件、群体性事件的，要严格实行责任倒查，追究相关人员责任，真正使矛盾纠纷排查调处工作成为广大公安民警的自觉行动，把问题解决在萌芽状态，做到“小事不出村，大事不出（乡）镇”，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。

中共泸县县委办公室 泸县人民政府办公室

关于全面深入开展矛盾纠纷

排查化解工作的意见

各镇党委、政府，县级各部门：

全面深入开展矛盾纠纷排查化解工作，妥善处理信访突出问题，有效预防和及时化解群体性事件，是构建社会主义和谐社会的迫切需要，是密切党和政府与人民群众血肉联席的重要措施，是维护社会稳定的基础性工作。为深入贯彻落实党的十六届六中全会精神，加强和改进社会管理，促进社会和谐稳定，经县委、县政府研究决定，2007年在全县范围全面深入开展矛盾纠纷排查化解工作。现对有关问题提出以下意见。

一、全面深入开展矛盾纠纷排查化解工作的指导思想、工作原则和目标要求 （一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的总体要求，密切联席处理信访突出问题及群体性事件工作实成绩，着力预防和减少新的矛盾和问题，为党的十七大的顺利召开、2008年奥运会的成功举办创造更加良好的社会环境，为实现全面建设小康社会目标创造和谐稳定的社会环境。

（二）工作原则。 ——坚持事要解决，注重预防。依法按政策解决问题，积极帮助群众克服生产生活困难。统筹兼顾各相关群体的利益诉求，在协调利益关系中化解和预防矛盾纠纷。

——坚持区别情况，分类指导。结合各地区各部门各单位的不同情况，有针对性地作出部署，确定排查化解工作重点。根据矛盾纠纷的性质、原因，采取切实管用地措施予以化解，做到息事宁人、定纷止争。

——坚持属地为主，条块结合。各地区各部门负责组织排查化解各自行政区域和职责范围内的矛盾纠纷。加强条块之间的沟通协调，明确排查化解工作责任主体，落实必要的人力、物力、财力。

——坚持齐抓共管，各方协同。充分发挥党的政治优势和组织优势，充分发挥法定渠道的调解功能，积极动员社会各界力量，形成全面深入排查化解矛盾纠纷的强大合力。

（三）工作目标。

——集中化解影响社会和谐稳定的突出矛盾纠纷。集中事件、集中力量排查化解一批影响当前社会和谐稳定的突出矛盾纠纷，全年保持信访总量、非正常上访数量及群体性事件持续减少的良好势头。

——夯实从源头上预防和化解突出矛盾纠纷的工作基础。完善科学民主决策制度，推进公正司法和依法行政，建立健全社会信息反馈网络，畅通和拓宽人民群众利益诉求表达渠道，提高基层排查化解突出矛盾纠纷的能力。

——基本建立排查化解矛盾纠纷的长效工作机制。创新工作方式方法，完善工作制度，建立统一领导、分级负责，集中梳理、归口办理，责任明确、措施到位的矛盾纠纷排查化解工作机制，努力实现各类矛盾纠纷及时、就地化解。

二、多措并举，深入排查影响社会和谐稳定的突出矛盾 （四）排查重点。排查的范围包括各种信访突出问题及可能引发群体性事件的矛盾纠纷和苗头隐患。重点是：因企业改制破产、土地征用和承包、城镇拆迁、涉法涉诉等引发的信访突出问题；因环境污染、医患纠纷、食品药品安全等引发的突出矛盾；复退军人、水库移民等利益群体的相关重大政策措施实施过程中出现的新情况、新问题；可能引发群体性事件的生产经营性纠纷、产权性纠纷、村务管理纠纷等。

（五）建立完善排查工作制度。排查工作分各镇排查、部门排查和企事业单位排查三个层次。各镇党委、政府负责组织排查本行政区域内存在的突出矛盾纠纷；各职能部门负责组织排查本系统、本行业存在的突出矛盾纠纷；各企事业单位、社区（村）和社会团体负责组织排查本单位、本区域存在的可能影响社会和谐稳定的问题隐患。各镇、各部门要加强排查工作的条块结合。

各镇、各部门要密切关注、深入分析社情民意、网络舆情、传媒热点，认真对待群众来信来访特别是联名信、集体访诉求，全面评估拟出台的政策措施、改革方案和建设项目可能引发矛盾的隐患。对排查出来的矛盾纠纷，逐件按诱因、时间、地点、单位、涉及人数、重

点人员、事态发展预测等要素登记建档，并将相关情况定期报送同级联席会议办公室和上级主管部门。公安、安全等部门要及时将搜集掌握的有关矛盾纠纷的预警信息通报给相关地方、部门。各级联席会议办公室要汇总本地区各部门、各单位的排查结果，并进行跟踪管理。

三、综合治理，集中化解各类突出矛盾纠纷

（六）切实加大矛盾纠纷的调解工作力度。各镇、各部门要着力构建在党委领导下，以人民调解为基础，充分发挥行政调解和司法调解作用，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系。矛盾纠纷较为突出的地区，党委、政府要选派公信力强、素质高、业务精的机关干部组成工作组，并注意发挥律师作用，对基层调解工作进行指导帮助。司法行政部门要提高人民调解工作制度化和规范化水平，加强调解机构和调解员队伍建设，落实专项业务经费，积极拓展调解领域。企业劳动争议调解委员会和区域性劳动争议调解组织要进一步完善调解机制，加强制度和组织保证，提高调解成功率，及时将劳动争议解决在企业、解决在基层。法院要建立庭前调解和判后答疑制度，积极做好法律说明解释工作，以群众“听得懂、信得过”的方式处理问题，加强诉讼各个阶段的调解工作，积极探索完善执行和解制度，及时化解矛盾纠纷。

（七）集中化解涉法涉诉矛盾纠纷。公检法司部门要深入扎实开展涉法涉诉矛盾纠纷联合接访工作，全面开展领导公开接访、带案下访和包案工作。对重点疑难案件，要组织专门力量认真甄别，分类处理：属于多次处理、多次反复的案件，要及时更换办案单位、办案人员、办案思路，彻底复查；属于冤假错案的，要挂牌督办，限期纠正，该道歉的道歉，该赔偿的赔偿，必要时要追究相关负责人的责任。要完善司法救助、法律援助体系，切实解决诉讼难、执行难等问题。

（八）切实解决上访群众的合理诉求和实际生活困难。认真梳理甄别群众反映强烈的诉求事项，逐项、逐案、逐人建立台帐，妥善研究解决。对法律和政策有明确规定，而且能够解决的，落实责任单位，限期督办解决。对暂时不具备解决条件、可以变通解决的，列出解决时间表，做好面向群众的沟通工作，取得理解和信任。要带着责任和感情关心上访群众实际困难，采取政府救助、社会救济、民间互助等手段，使困难群众的基本生活得到保障。对无依无靠、生活困难的上访群众，要坚持开展救助式劝返接回，给予妥善安置。

（九）加强法制宣传教育和依法处置工作。针对非正常上访、串联聚集上访等违法上访行为，要加大以《信访条例》等法律法规为重点内容的法制宣传教育力度，采取以图释法、以案说法等形式，增强法制教育的直观性、实效性。通过召开恳谈会，组织集中学习等方式，加强思想教育，有针对性地解疑释惑、疏导情绪，引导上访人员以理性合法地方式反映利益诉求、依法解决矛盾纠纷。对三级复核和司法终结后仍坚持过高要求，缠访、闹访的，要依法进行训诫；对以上访为名制造事端、煽动组织闹事的违法人员，要依法进行收集、固定、移交证据，依法进行处理。

（十）形成化解矛盾纠纷工作的强大合力。各镇党委、政府要充分发挥政治优势和组织优势，发挥人大代表、政协委员的作用，动员群众自治组织、行业组织和社会中介组织等，参与社会矛盾纠纷的化解工作。政法、维稳、综治等有关职能部门要在已有的工作基础上，进一步加大排查化解突出矛盾纠纷的工作力度。宣传部门要组织有关新闻单位加强舆论引导，大力宣传一些地方、部门集中化解突出矛盾纠纷的好做法、好经验，引导群众正确看待当前的社会形势，自觉维护社会稳定大局。对非正常上访和群体性事件，有关地方和部门要制定舆论引导预案，并根据事件的性质、规模以及受关注程度，及时、主动、适当地对外发布消息，避免因权威信息缺失而引发谣言和媒体炒作，为及时有效化解矛盾纠纷营造良好的舆论氛围。各级财政要为集中化解社会突出矛盾纠纷提供必要的经费保障。

四、加强预防，减少各类矛盾纠纷的发生

（十一）切实从政策源头上防范矛盾纠纷。各镇、各部门要对现有政策集中进行梳理，搞好落实，防止因资金不到位、工作中执行不力或出现偏差引发矛盾纠纷。实施重大建设项目之前，必须严格依法决策，通过召开听证会等方式，广泛征求各方意见，妥善照顾各方群众利益；必须组织专门力量进行评估评论。针对农村土地征用方面的矛盾纠纷，要进一步落实完善与农村征地问题相关的补偿费用分配和社会保障制度，依据规定提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准，积极推行征地补偿安置争议协调裁决制度。针对城镇房屋拆迁方面的矛盾纠纷，要进一步规范拆迁行为，完善房屋拆迁法规政策，维护被拆迁人合法权益。针对企业改制方面的矛盾纠纷，要加快制定《企业破产法》的实施办法和企业规模裁员的管理

办法，对破产、改制企业职工再就业和社会职能移交问题、退休人员养老、医疗待遇和拖欠职工工资问题，要研究完善相关政策。针对企业军转干部、复员退伍军人解困问题，要不折不扣地落实好现行政策。针对水库移民安置补偿政策落实中的新情况、新问题，要加强政策宣传引导，严格按照中央的要求工作到位。针对一些企业违法排污、污染环境，侵害群众利益，问题长期得不到解决的，要下决心停产关闭。对涉及农民工工资、出租车行业、健康权益等方面的矛盾纠纷，有关部门也要有针对性地采取措施，完善相关制度，切实做好化解防范工作。

（十二）严格依法行政、公正司法。各镇、各部门要按照国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》的要求，推动行政机关工作人员学法守法用法，规范行政执法行为，切实提高各级干部的依法行政水平。政法机关和有关部门要严格、公正、文明执法，公正司法，从严查处有法不依、执法不公、违法不究甚至执法犯法、徇私枉法等行为。充分发挥党内监督、人大监督、舆论监督的力量，形成监督合力，保证国家机关及其工作人员正确行使权力、防止滥用权力，消除司法不公，维护社会公平正义，促进社会和谐。

（十三）进一步夯实基层信访工作基础。要按照“属地管理、分级负责”、“谁主管、谁负责”的原则，切实加强和改进基层信访工作。县（市）及乡（镇）党委发挥基层党组织、党员干部、群众工作积极分子和律师的作用，积极探索完善民用工业沟通日制度、干部联系点制度、律师参与信访接待制度等，丰富基层信访工作实践。利用媒体和网络资源，开辟“县（市）长热线”、“民生热线”等互动专栏和民意通道，搭建民意表达、社会监督和对话协商机制平台。要把工作力量、工作保障向基层倾斜，加大资金投入，为把矛盾纠纷化解在基层创造必要的条件。

五、加强领导，确保排查化解矛盾纠纷工作取得实效

（十四）建立健全领导责任制。各镇、各部门要把排查化解突出矛盾纠纷工作摆上重要议事日程，党政一把手要负总责、亲自抓；党委会、政府政务会应定期听取工作汇报，研究具体措施，推动排查化解工作的深入开展。各级联席会议负责协调、组织实施本地区的矛盾纠纷排查化解工作，要制定相应工作方案和时间进度表，做好动员部署、人员培训等工作。垂直管理的部门和行业，要成立专门工作机构，负责组织实施本系统、本行业的排查化解工作。县以下基层单位应根据实际情况，明确相应的机构或人员，负责落实排查化解工作任务。

（十五）落实工作责任主体。各级党政部门要按照职责分工，切实做好或配合牵头部门做好矛盾纠纷排查化解工作。农村土地征用、城镇房屋拆迁、企业改制破产、涉法涉诉、企业军转干部、复员退伍军人等方面的矛盾纠纷排查化解工作，分别由联席会议相关专项问题工作小组牵头负责；属于政策协调方面的问题，由政策协调小组牵头负责；因环境污染等引发的突出矛盾纠纷，由环保总局牵头负责；因劳动就业、社会保障、退休人员待遇等方面引发的矛盾纠纷，由劳动保障部门牵头负责；因集资、证券等问题引发的突出矛盾纠纷，由有关金融监管机构、行业主管部门和相关地方政策按照职责分工负责解决；因干部失职渎职、违法违纪引发的矛盾纠纷，由纪检监察机关牵头负责；因行政执法引发的突出矛盾纠纷，由法制办牵头负责；对难以界定主管部门、或者涉及多个部门的矛盾纠纷，由当地联席会议指定牵头单位，协调各相关部门做好工和。各机关、团体、企事业单位负责做好本单位内部突出矛盾纠纷的排查化解工作。

（十六）强化督导检查和群众监督评价。各级联席会议办公室要采取明察暗访、集中督查等方式，对本地区矛盾纠纷排查化解工作进行督导检查；负责总结推广矛盾纠纷排查情况，列出重点问题和案件，向下级单位交办、督办，必要时直接办理。对上级交办和本级处理的矛盾纠纷案件，要及时反馈、定期汇报。各地区各有关部门应建立定期征求群众意见制度，发挥群众的监督评价作用，努力推动排查化解工作取得实效。

（十七）严格责任追究制度。各镇、各部门要强化考核工作。对工作出色的单位和个人，要予以表彰奖励；对因制度不健全、工作不落实、措施不得力导致矛盾纠纷突出的地区、部门、单位，应给予通报批评。组织人事部门要按照《中共中央组织部关于注意在处理信访突出问题和群体性事件工作中考察领导班子和领导干部有关事项的通知》（组电字[2004]57号）等有关文件精神，把妥善处理各种利益关系、信访突出问题和群体性事件，注重解决群众关心的热点难点问题、敢于和善于化解各种矛盾纠纷，作为衡量和评价领导班子和领导干部政治意识和大局意识，以及驾驭复杂局面、维护社会稳定能力的重要依据之一，纳入对领导班子和领导干部的考核内容。领导班子和领导干部年终工作总结和述职时要包括这方面的

内容。对排查化解矛盾纠纷工作不力，导致矛盾纠纷激化长级，引发群体性事件的，应区别情况，给予相关责任人相应的党纪、政纪处分。对触犯法律的，要依法处理。

中共泸县县委办公室 泸县人民政府办公室 2007年2月14日

化解矛盾该用哪种调解模式

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法院判决都没能“去根儿”的事，可想而知，调解更不轻松了。

对邵姓兄弟的宅基地使用权纠纷，调解先后进行了十余次。每次，安徽省利辛县王人镇司法所都召集村两委班子成员到场，又邀请了邵家两兄弟的两位叔叔协助调解。

“不瞒你说，我们把‘千里家书只为墙，让他三尺又何妨，万里长城今尤在，不见当年秦始皇’的典故都找来用上了。”调委会副主任路鹏说。

在安徽，这样的调解事例并不鲜见，随着矛盾纠纷形态的变化，摆在人民调解员面前的难题也是“花样百出”，如何调解才更有效？成为调解员时刻思考的问题，而实践是最好的探寻答案的途径。

借着安徽各地正在开展的人民调解百日会战，记者零距离接触到了三个不同调解形态的乡村。

利辛县邵庙集：道德防守下的传统调解形态缩影

邵庙集是利辛县王人镇的一个村委所在地，近年来由于“神仙庙”的修复，使得邵庙集日见活跃，集市生意兴隆。位于该集中心地段有一邵姓人家，兄弟二人，父亲生前留下一处面对街道的房屋，随着集市的繁荣，这片宅基地价值也随之攀升，为争夺宅基地的使用权，兄弟二人反目。

在进行了一场长达一年的诉讼后，法院在司法调解不成的情况下，进行了依法判决。可法院判决并没消除纠纷，反而使母子三人的矛盾更加激化。得知这一消息，村调委会和王人司法所及时与法庭进行联系，决定在法院判决的基础上再次调解，以求问题得到彻底解决。 调解的难度正如前文所述。

“有了村两委班子的明确立场，又有两位叔叔的说服教育，使调解得到推进。”路鹏说，最终，兄弟俩终被真情打动，作出让步解决了此事，兄弟二人也握手言和。

“这是传统调解形态优势所在，主要通过道德的干预化解矛盾，这对农村来说是主要的调解手段。”安徽省司法厅基层处调研员韩松林说，在依靠国家的法律、法规进行调解的同时，“道德依据”也很重要，人们所应遵守的孝敬父母、父慈子孝、兄友弟恭等“公序良俗”具有很强的穿透力。“在社会上谁违背了这些常规的道德观念，谁就会遭到指责，谁就会被众人所不耻，所以用社会主义道德这一范畴去调解，可以弥补法律的缺位。”

对农村道德调解为主的传统调解形态，也有持不同意见者，他们主要认为，当前农村矛盾纠纷发生了变化，传统调解应当转型。

“当前农村的矛盾纠纷确实已经突破了以往民间纠纷的范畴。但这并不妨碍从道德层面上开展调解。”路鹏说，在农村调解经费还难以保障的情况下，传统的道德主导的调解仍

然是农村调解的主要形态。人民调解工作是以群众自愿为基础的，调解方式也十分灵活，但绝对不是所谓的“和稀泥”，而是在分清是非的基础上解决纠纷。“当然，农村广大人民调解员的理论水平与专业素质有待进一步培训，法制宣传教育能力还需要提高”。

马鞍山市慈湖乡：法律主导下的城镇新型调解形态的样本 这里有马鞍山慈湖乡的一份年度矛盾纠纷调查报告。 报告说，当前该乡矛盾纠纷的主要类型由以往婚姻、家庭、邻里、继承、赡养等简单的涉及人身利益、财产权益方面的矛盾纠纷，发展为因征地征迁引发的一系列的矛盾纠纷为主的四大类，主要是：土地房屋征迁补偿标准过低问题、被征地农民转户基本生活得不到保障问题、环境污染问题、农村生活基本设施问题。特点是由原来的当事人之间、当事人的亲朋好友、家族之间转向为现在的群众与集体经济组织、与管理部门甚至与政府之间的矛盾纠纷等。这些矛盾纠纷关系错综复杂，又比较容易激化升级，尤其涉及到政策方面，解决起来难度相当大，往往是今天调处了，明天可能又到政府其他部门重复反映，极易反复，很难掌握，调处工作十分棘手。报告显示：因土地和房屋征迁引发的矛盾纠纷占总量的80%；环境污染方面占9%；生活配套设施方面占6%；利益分配方面占5%。

慈湖乡是安徽省马鞍山的城郊地区，被列为该市城市东进的核心区，在城市扩张中，这里有着典型的新型矛盾纠纷样本，从报告所反映的矛盾类型可以看出，伴生在经济和发展中的新型矛盾占据了绝对主体。这里的矛盾纠纷调解也自然地出现了新的调解形态。

马鞍山市司法局局长洪学农给出了一个简洁的定义：调解随着矛盾纠纷向前向后出现了“延长线”，把前期预防和调后处置串了起来，构建出矛盾纠纷大调解观念，形成“预防为主，访调结合，调防结合”的格局，有效地预防了矛盾的激化升级，取得了矛盾纠纷“降量退位”和社会持续稳定的良好效果。

调解延长线的前端就是矛盾纠纷排查；调解延长线的后端，也就是要巩固调解的成果，兑现调解承诺，不形成调解“空头支票”，从而产生新的矛盾。

“马鞍山市、区、乡三级政府还将为群众解决生产、生活中存在的困难和问题作为矛盾调处的补充，建立了城乡低保、医保全覆盖。”马鞍山市金家庄区慈湖司法所的夏云说，乡里对每个征迁项目建立一个“一站式”服务与矛盾纠纷调处办事机构，由包案领导实行项目制，一包到底。

“这是真正意义上的大调解格局，预测先于预防，预防先于调处，调处在矛盾激化前，真正的调解却成了整个链条中的‘弱项’。”马鞍山市综治办副主任唐杰说，慈湖乡在乡村全部设立调委会的基础上，乡信访办公室还在13个村委会都成立了信访接待室，要求村级调委会主任、信访办主任必须由村两委成员担任，建立了民调、信访信息员队伍，聘请了村民组长为民调、信访信息员。

安徽省司法厅基层处副处长桂勇说，慈湖的大调解格局还只是雏形已现，还需要不断“填充”新内容。比如，当一些群众的权益受到侵犯而得不到有效保护和解决时，他们往往在“信上不信下、信大不信小、信多不信少、信闹不信息”等错误思想的支配下，纠集更多的群众，闹大事态，依靠上访来寻求问题的解决。“这些问题的破解，需要建立一定的机制。”

祁门县新安乡：联合调解形态的“制度突围”

安徽省祁门县新安乡与江西省浮梁县西湖乡接壤，11年前，两地群众因土地山林、婚姻家庭、计划生育等纠纷，发生了许多矛盾，导致皖赣两省边界纠纷不断激化，矛盾不断升级，两乡党委政府每年都要花费大量的精力来处理和解决这些纠纷。在这样的历史条件下，祁门县新安乡和浮梁县西湖乡党委、政府决定组建一个完善的职能机构来专门调处双方纠纷。

就这样诞生了“新西联合调委会”，双方签署了《联调协议》，规定联调会以两乡的司法所为依托，互相通报情况，及时调处各类跨地区的民间纠纷和积压矛盾。新西联合调解委员

会主调方每两年轮换一回，每年在主调方召开一次年会，每年在春茶上市前召开一次边界治安形势分析会，及时掌握治安状态。11年来，两地不管人事发生怎样变动，做到换人不换心，保持了工作的连续性，双方共联合调处涉及两省的各类矛盾纠纷事件30余起，调解成功率在95%以上，无一例民事纠纷转变恶化成刑事案件。

安徽省司法厅基层处处长胡来龙说，一些跨行政区域的群体性、复杂性、多元性纠纷，单靠一家的力量往往难以开展有效的调解工作。新西联合调委会整合调解资源，形成联调格局，其成功经验具有较强的标本示范意义，既提高了调解的成功率，又节省了人力物力，也适应调解协同化的趋向。

据了解，安徽一些地方已经在推行接边、边界联合调解机制，人民调解、司法调解、行政调解之间相互配合，协同作战的联动调解机制，寻求突破机构职能的障碍局限，打破过去各类调解组织之间、涉案单位部门之间条块分割，把人民调解工作由被动变为主动。

“与人民调解组织之间整合相比，人民调解、行政调解、司法调解‘三位一体’的联调综治机制步伐还需加快。”胡来龙说，这既是实践的需要，也是发展方向。

安徽省司法厅副厅长陈道喜说，基层推行人民调解在制度、机制上的突围，能优化人民调解工作的运行环境，强化“大调解”，破解在制度上、机制上甚至经费上制约人民调解工作健康发展的“瓶颈”。

影响公安群众工作的原因及对策

2009-04-21 县政府党组成员、公安局局长 杨修文

伟大领袖毛主席曾说：“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。”国务委员、公安部长孟建柱同志讲到县公安局长要提高五种能力，第一种能力就是继续发扬优良传统，提高群众工作能力。县委组织全体民警学习实践科学发展观，我作为一名公安局长，深受启发和教育。群众工作是公安工作的力量之源，公安工作只要离开人民群众就是无本之木、无源之水。

当前，公安工作存在着脱离群众的现象，警民关系疏远了，警民冲突增多了，究其原因是多方面的，主要有以下几点：

一是民警队伍中群众观念不强，特权思想严重，割裂了人民群众的感情。有的民警将自己与老百姓的关系割裂开来，常常以管人者自居，忘记了全心全意为人民服务的宗旨，不能够站在群众的立场去思考问题。比如，有的交通民警在纠正和处罚群众交通违法行为时，生搬硬套，不注重社会效果，使群众不满。自己却可以开套牌车，可以在交通路口闯红灯，可以将车辆乱停乱摆。这就是靠山吃山，靠水吃水的特权思想作怪。

二是民警在执法过程中存在不作为和乱作为问题，伤害了人民群众的感情。有的民警在接到群众报案时，有油水的案子就办，或办得快，没有油水的案子就不办或办得慢；有关系的案子就办，或办得快，没有关系的案子就不办或办得慢。有的民警甚至于不顾原则，接受吃喝玩乐和礼物、礼金。使该受到法律追究的人没有受到追究，使不该受到法律追究的人受到了追究。社会的公平正义受到严重挑战，人民群众十分不满。

三是新的形势面临着新的挑战，公安工作任务重，民警疲于应对，群众工作不深入、不细致。邵东有120万人口、580名警察，每年处理的刑事案件1300多起、治安案件2000多起、交通事故及各类纠纷5000多起。同时，要用一半的精力和警力处置县内各种原因引发的信访维稳工作及其他中心工作。各部门的检查评比繁多，有省厅、市局综合检查考评，有各业务部门的检查考评，还有县内各单位的检查评比，有相当一部分警力和精力要应对检查。

客观上讲，任务十分繁重，要做好基础工作和群众工作就显得力不从心。因此，疲于应对的多，深入了解群众疾苦，主动帮助群众解决困难、问题的少，人民群众对公安工作不满意。

四是管理体制不理顺，民警从事大量非警务活动，人民群众对公安机关不信任。县级公安机关受上级公安机关和同级党委、政府领导，条块结合，以块为主。上级公安机关部署的各项工作任务和考评，县公安局都得重视，但由于各地情况不一样、工作条件不一样、当地党委、政府对公安工作的支持程度不一样，县、区公安机关也存在不同的情况。因此，放在一起考评，就有不公平的现象。而县级公安机关又以地方党委、政府的管理为主，而有些地方党委、政府不管是不是公安管辖范围内的事务，都安排公安冲在一线，也就是说公安机关参与了大量的非警务活动，甚至帮助政府其他职能部门拆老百姓的房子。因此，造成了人民群众对公安工作的反感。

五是公安的保障体系还存在问题，民警与民争利，人民群众对公安民警很痛恨。目前全国各地经济发展水平差异很大，沿海发达地区十分富裕，内陆和西部地区经济仍然相对落后，甚至有的连基本的工作条件都无法保障。邵东县公安局在2004年的时候，民警出差追逃还是自己掏钱，回来后发票根本没有办法报账，2005年才有所改观。去年，财政按最低保障标准人平工作经费每年2.5万元，包括国家规定的各种补贴在内。县看守所每年要关押600多人，戒毒所每年关押700多人，这些人的生活费、医疗费，财政却没有预算。新的《禁毒法》实施后，2009年，县委、政府高度重视，财政预算了80万元的戒毒经费。由于前几年大量的戒毒人员抓了放，放了抓，而吸毒人员参与违法犯罪造成的影响很大，群众认为只要有钱，犯了罪就买得通。因此，人民群众对公安机关也很不满意，有的群众甚至很痛恨。 六是从优待警的措施不能落到实处，民警高强度的工作得不到相应的报酬和政治待遇，积极性不高，工作中存在消极情绪，脱离了群众，更谈不上做群众工作。我县有68名民警已年满55岁，他们面临着退休，可是即使退休也很难解决副科级政治待遇，警衔也无法晋升。因此，他们总觉得自己当警察没有荣誉感。现在，基层公安存在“40、50现象”，到了40岁、50岁就认为自己资格老了、累了、没奔头了、工作消极滑坡。有的民警就开始找后路，寻找第二职业，开饭馆、开茶楼。有的民警家庭又的确十分困难，他们不得已而为之，可是在社会上就造成了不良的影响。有的基层单位工作经费仍然无法保障，派出所靠抓罚没收入过日子，因此，人民群众特别反感。

凡此种种，原因很多。党委、政府怎样站在巩固党的执政地位的高度思考和研究公安工作，公安机关的领导和民警怎样提高认识、认真履行职责，把人民满意作为检验公安工作的重要标准，来研究和思考公安工作，是摆在我们面前的现实课题。贯彻科学发展观，进一步提高新形势下做好群众工作的能力，提高群众的满意度关键要从以下方面入手：

一要解决思想认识问题，将群众视为亲人。

人民警察的宗旨是全心全意为人民服务。一切为了人民，一切依靠人民应该是公安工作的全部出发点和落脚点。公安工作只要离开人民群众，我们就成了强弩之末。在革命历史时期，中国共产党依靠人民群众的强大支持，打倒了日本帝国主义，推翻了压在中国人民头上的三座大山。在党夺取政权后，还是依靠人民，取得了社会主义建设的丰功伟绩，人民群众的生活水平稳步提高。公安工作在过往的历史时期，也都是依靠人民群众，才能担起保卫国家安危，营造良好社会治安环境的重任。人民群众主动为公安工作提供支持、提供帮助，形成了“警民一家亲，警民鱼水情”的优良传统。现在我们更应该把自己摆在群众当中，更应该接近群众、了解群众、为了群众、帮助群众，解决他们的困难和问题。人民警察来自人民，权力也是人民赋予的，就一定要为人民群众服务。不能耍特权，要求群众做到的，民警自身首先要做好。只有彻底解决思想认识问题，才会有服务于人民群众的自觉行动。

二要解决执法不公问题，增强群众的信任感。 执法不公有极大的危害性，他将人民群众推向了公安工作的对立面。为了解决这个问题，

一是靠教育。教育民警讲职业道德，不能为了利益办案、不能为了感情办案，处理任何案件都要讲事实、讲良心、讲道德，要换位思考问题，如果受害者是自己的亲戚朋友，公安机关不能实事求是调查处理，我们自己会怎么想，恐怕不仅仅是不满意的问题，可能出现的是愤怒、是仇恨！二靠制度约束。过去，我局在审批案件，特别是改变刑事强制措施的过程中，都是由法制部门报主管局领导审批，由于缺乏有效的监督和制约，有关系、有背景的违法犯罪嫌疑人很容易就被改变强制措施，有的犯罪嫌疑人抓了放，放了抓，人民群众反映很不好。2007年以来，局里明确规定所有改变强制措施的案件及疑难复杂案件必须经局案审委员会集体研究决定，同时规定了几类案件必须提请研究，执法的公正性得到了保障。三靠对执法过错严肃处理。我局这两年主动查处执法中存在的问题，禁闭了2名民警，有4人被停止执行职务，有1人因执法不公和殉私枉法被送往检察院查办。民警队伍受到了震撼，执法不公的问题逐步得到解决。四靠加强监督，切实发挥督查纪检部门的作用。只有这样，公安队伍的形象才会改善，也只有这样，人民群众对公安机关的信任感才会增强。

三要减轻基层民警的负担，使民警有更多的精力和时间为民服务，增进民警与人民群众的感情。

县级公安机关的民警负担过重是全国的普通现象，特别是在新的历史时期，各种社会矛盾集中凸现。公安机关不能包打天下，要进一步明确公安机关的职责：一是减少非警务活动，特别是要减少损害群众利益，损害民警形象的非警务活动。二是减少各种形式的考评、检查或取消各种形式的考评，将群众满意度做为检验公安工作好坏的唯一标准。考评方案再完善，检查评比再好，群众对你不满意，我们的工作又有什么用呢？地方党委、政府有各种考评，上级公安机关也搞考评，省厅还直接考到县里，民警的负担太重了。三是减少基层台帐和报表，减少法律文书。现在的实际情况是一本治安案卷中，法律文书占了三分之二，多数都是重复的，无用的，证据材料没有法律文书多。基层派出所的各种台帐名目繁多，每天的台帐要填好，民警得用上两个小时，负担太重了。公安机关的法制部门应该尽早研究规范，并落到实处。只有减轻基层的负担，基层民警才有时间和精力做好群众工作，只有减轻了基层的负担，基层公安机关的所队长们才有精力思考研究和解决群众的困难和问题。任务过重、压力过大，只会造成基层疲于应对，大事解决不了，小事解决不好的被动局面。长此以往，就会与群众离心离德，群众不可能对我们满意。

四要认真研究解决公安机制、体制及保障体系中存在的问题，为群众工作奠定基础。 在体制上，我认为，目前的“条块结合，以块为主”的管理体制和公安机关许多静态管理措施在过去的历史时期的确利大于弊。但是，随着社会的发展，经济和社会矛盾的变化，现有体制的弊端已严重凸显出来，不利于公安机关开展工作，要认真研究适应动态社会的动态管理体制，户籍制度要实行改革，要在经费及装备保障上实行国家财政统一保障，不仅有利于队伍建设，更有利于克服各种弊端，减少与人民群众的对立因素，奠定良好的群众基础。

五要认真落实公安部从优待警的各项措施，增强民警的荣誉感，使民警自觉为群众服务。 当前，为什么民警在人民群众心目中的地位不高，分析原因是多方面的，但民警自身不注意形象，与民争利，甚至与民抢利，处理任何事情，都首先考虑本部门甚至于民警个人的利益有很大关系。但是基层很多民警生活在社会大家庭，很多民警很清贫，付出很多，不仅仅是劳动和汗水，甚至要付出鲜血和生命，可是民警的政治待遇低，经济待遇差，这需要我们各级领导去关心他们，帮助他们，理解他们，真正落实从优待警的各项措施。公安部应当会同中组部联合研究下发文件，解决各级公安民警的政治待遇，而且要督促落到实处。全国公安二十公会议后，大多数地方都能认真执行中央决定，可在有些地方，根本不把中央的决定当回事，我们认为这不仅仅是从优待警的问题，更是地方讲不讲政治的问题。和平建设时期，在各个战线中，公安民警牺牲最多，付出最大，国家怎样对这支队伍倍加关爱，关心他们的生活。实行高薪养廉是最佳的选择。

实行高薪养廉，现有的工资制度要实行改革，提高民警的警衔工资，并且拉大差距，每晋升一个警衔，差距拉大至500至1000元，也不会导致其他政府公务员群体的攀比。只有这样，才能稳定好这支队伍，使这支队伍真正的以人民的利益为重，不与人民争利。使公安民警增强荣誉感，激发民警从事公安工作的激情，自觉的为人民群众服务，加深公安民警与人民群众的感情。使他们牢固树立为群众工作不能求回报，而是要不断回报社会，回报群众的思想。好警察谭东的离去为什么有那么多的群众为他流泪?因为他时刻都在为群众付出，党和人民培养了谭东，谭东用自己的热情、爱心、毕生的精力回报了党和人民。因此，他得到了人民群众的爱戴，党和人民关怀和培养了190万公安民警，解决了他们的后顾之忧，这190万公安民警就是190万个谭东，而13亿中国人民就是190万公安民警的衣食父母！

总之，血浓于水，公安民警来自于人民，为了人民，公安工作只要根植于人民之中，将人民当成亲人，当成衣食父母，所有的困难和问题，我们都能够战胜！因为人民群众才是公安工作的力量之源！

我市社会矛盾纠纷现状成因及对策

通州市司法局

一、新时期我市社会矛盾纠纷的现状 当前我市社会总体保持稳定，但是影响社会和谐的因素仍然大量存在，各类矛盾纠纷在高位运行，纠纷类型不断增多，纠纷的复杂性、对抗性、群体性增强，一些深层次矛盾不断出现，纠纷调处压力、调处难度增大。从地区分布来看，经济发展速度较快地区，矛盾纠纷总量较大，如金沙镇、开发区矛盾纠纷总量高于其他镇。从社会矛盾纠纷的类型来看，我市矛盾纠纷的类型主要涉及婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、土地承包纠纷、征地拆迁纠纷、房屋和宅基地纠纷、赔偿纠纷、劳动争议纠纷、合同纠纷、涉及农民工纠纷、环境污染纠纷、医疗纠纷，且婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、土地承包以及征地拆迁纠纷占大多数。总体来看，当前我市社会矛盾纠纷主要有以下特点：

一是形式多样性。在新形势下，人民内部矛盾已由传统的婚姻家庭、继承、赡养、邻里等民间纠纷扩展到征地拆迁、土地承包、劳动争议等以经济利益诉求为主要特征的新型矛盾纠纷。从发展趋势来看，新型矛盾纠纷日益突出，已成为影响基层社会稳定的热点、难点问题。市调处中心上半年受理的60%的矛盾纠纷都是新型矛盾纠纷。新型矛盾纠纷以利益冲突为特征，且涉及政策、法律、经济和矛盾纠纷方面的专业知识，单靠以情感人、以理服人的传统式调解很难奏效，易形成上访和群体性事件。值得注意的是，传统型矛盾纠纷也出现了利益诉求的新特点，此类纠纷虽然不会引起集访事件，但易引发非正常死亡和“民转刑”事件，我市五甲镇曾因一起债务纠纷而引发泄愤杀人案件。

二是主体群体性。当前很多矛盾纠纷，由于纠纷主体利益一致，要求相似，容易形成群体性事件。如由拆迁安置、征地补偿、企业改制、社会保障、拖欠农民工工资、医患关系等引发的矛盾纠纷，这些矛盾纠纷往往“一枝动而百枝摇”，易造成群体性事件，有的群众为了实现自己的利益，或者串联上访，或者鼓动、支持、参与集访，如我市石港镇金氏兄弟，曾是多年上访老户，现在成为带领他人上访的专业户，给社会稳定带来了较大的影响。

三是内容复杂性。当前社会矛盾纠纷，既有历史遗留下来长期得不到妥善解决的问题，

也有新形势下出现的新问题，如农村“七站八所”精简人员、原村组干部退职下来引发的问题；既有群众要求合理但按政策一时难以解决的情况，也有期望过高、要求过于苛刻、使问题难以解决的情况。过去的纠纷多发生在个人之间，现在则扩展到个人或群体与企业、基层组织、政府部门之间，有些群众一旦发生纠纷就找政府解决，有时将矛头指向政府部门，导致个人与组织、干部与群众之间矛盾不断上升。

四是方式对抗性。过去要求解决矛盾纠纷的当事人情绪较为温和，现在的矛盾纠纷多由利益冲突引发，情绪容易失控，行为较为激烈。相当一部分矛盾纠纷当事人抱着“小闹小解决、大闹大解决”的错误想法，为引起政府关注而采取越级上访、集体上访形式，以求问题的解决，矛盾的对抗性加剧。如我市三余镇一起医患纠纷，双方本谈好第二天到市调处中心调解，但当事人当天晚上到医院打砸，并想自焚，以造成问题的扩大化。

二、纠纷产生的成因：

新时期社会矛盾纠纷的产生，主要由下列因素引发：一是利益格局发生深刻调整。在经济发展过程中，利益群体出现分化，个体与群体、当前与长远、局部与整体、既得利益者与利益受损者等不同的利益需要难以统筹平衡，受利益驱动，各种矛盾纠纷不断产生。二是经济社会发展不协调。经济虽然快速发展，但是社会保障体系建设、公共服务等滞后于经济的发展，一些社会问题没有得到很好的解决，如环境污染问题；同时面对新的社会结构，有些政府部门的管理理念、方式、手段还不能完全适应社会发展的要求，管理错位、缺位或越位的现象时有发生。三是法制不够健全。全社会的诉求表达机制、民主参与决策机制没有完全形成，相关法律、法规、政策滞后，或者不配套，使纠纷当事人无法可依或有法难依，当事人的合法权益无法得到有力保障。四是依法行政做得不够。一些部门和干部作风不实、作风粗暴、不按政策办事，不关心群众疾苦，对一些已经影响稳定的矛盾纠纷，嘴上喊处理，行动上不迅速，方法上不得当，引起群众的不满和上访。五是群众片面维护自身权益。当自身与他人、集体、或政府发生矛盾时，群众学会了运用法律武器来维护自身的权益，但是有些群众片面要求维护自己的权益，从而造成矛盾纠纷事态升级，调解难度增大。

三、化解新时期社会矛盾纠纷的对策 一是加强调解能力建设，形成化解社会矛盾纠纷长效机制。一是完善化解社会矛盾纠纷的组织网络，建立矛盾纠纷初始信息快速反应处置系统，确保发现在早、处置在小。建立纠纷排查、信息分析、快速反应、紧急调处、纠纷快报、责任追究等一系列制度。通过梳理，将可能发生的各类矛盾线索纳入视线，一旦出现纠纷，立即处理。二是着力把握社会矛盾纠纷发生、发展、变化规律，抓住要害化解矛盾。不仅形成化解婚姻、家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性纠纷的方式方法，而且形成调处征地拆迁、企业改制、环境污染、劳动争议、行政争议和医患纠纷等新型矛盾纠纷的方式方法，初步形成化解专业化矛盾纠纷的方法体系。三是推动化解方法的创新。建立党政领导接访日制度、矛盾纠纷包干责任制、重大疑难纠纷会办机制，提高调解成功率。

2、加强部门协调配合，形成化解社会矛盾纠纷的合力。

注重和加强部门之间的协调配合，积极推动信息联通、工作联动和矛盾纠纷的联排、联防、联调，形成了推进社会矛盾纠纷化解工作的强大合力。同时，积极整合各方面调解资源，实行“诉调对接”、“公调对接”、“检调对接”和“访调对接”，促进了人民调解、司法调解和行政调解的有机结合，提升了化解矛盾纠纷的整体合力。

3、加大防激化、防集访工作力度，全力维护社会稳定 以防止恶性群体性事件的发生、防止恶性民转刑命案的发生、防止集体进省赴京上访案件的发生为重点，努力把可能激化的矛盾纠纷减少到最低限度，群众上访、集访、群体性事件和“民转刑”案件上升势头得到有效控制。

4、加大对社会矛盾纠纷调解工作的宣传力度。加大对社会矛盾纠纷调解工作的宣传力

度。特别是在平安法治建设中，使“处理矛盾首选调解、调解也是法治建设、调解反映社情民意、调解小成本大效益”等全新的理念深入人心，使广大老百姓信任调解、选择调解、使用调解。

5、加大调解经费的投入力度。 俗话说：“巧妇难为无米之炊”，经费保障是一切工作的基础，而对于调解不收费的人民调解工作来说更是迫切需要。调解员的工作报酬无法落实，严重制约着人民调解工作的开展。要建立健全经费落实的督促检查机制，把办公设施、经费落实以及专项使用情况作为综治工作考评的一项重要内容，实行重分考评，以使经费得以保障落实。

新时期社会矛盾纠纷的表现形式 及其多元化解决机制建构思路

[摘要]受诉讼爆炸、人民调解制度局限性之困，我国社会纠纷解决亟待探索、研究和构建便捷、节约、高效的，同时也是符合时代发展要求的、经得起理论、法律和实践检验的多元化纠纷解决机制，用法规的形式规范矛盾纠纷解决的方式、渠道、工作机制、政府责任等，形成多元化纠纷解决工作格局。

[关键词]社会矛盾纠纷 多元化 解决机制 正在迈向现代化的中国，在突飞猛进的经济奇迹背后，社会矛盾纠纷发生率和激化率也在急剧地上升，并且呈现出新的特点，不仅群体性、突发性事件数量增多，尖锐和对立的程度加剧，而且纠纷与冲突涉及范围扩大，带有明显的多元性、发散性。认真研究新时期社会矛盾纠纷的产生原因、种类和特点，对于社会矛盾纠纷的有效预防、成功调处、防止激化，维护改革、发展、稳定大局，构建和谐社会，具有重要的现实意义。

一、新时期社会矛盾纠纷的主要特点和类型

当前，我国社会转型正面临关键的临界点，社会矛盾众多，各类纠纷频发。这些矛盾纠纷具有类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点，具体类型主要有：（1）涉及城市居民和农村群众的优抚安置、社会救济、婚姻登记、婚姻中介、殡葬管理等方面的矛盾纠纷；（2）涉及养老保险、失业保险、医疗保险、劳务市场管理、劳动争议、工伤等方面的矛盾纠纷；（3）农村经济政策、经营和财务管理、土地承包等方面的矛盾纠纷；（4）有关土地的征用和划拨、土地利用总体规划、土地所有权和使用权的争议、土地有偿转让、农村宅基地的使用，以及反映滥占滥用耕地等方面的矛盾纠纷；（5）城乡建设规划、城镇管理、以及拆迁补偿和安置等方面的矛盾纠纷；（6）城乡环境保护方面的矛盾纠纷；（7）交通运输、公路、桥梁、航道建设和管理等方面的矛盾纠纷；（8）消费者权益、商品质量纠纷、经济合同纠纷、城乡市场监督和管理、查处违法经营、个体工商户的管理等方面的矛盾纠纷；（9）医疗事故等方面的矛盾纠纷；（10）计划生育方面的矛盾纠纷；（11）涉及企业改制、安全生产等方面的矛盾纠纷；（12）涉及群体性上访的矛盾纠纷；（13）涉及到家庭、邻里、刑释解教人员的安置，以及可能引发民转刑案件、群体性械斗等方面的矛盾纠纷；（14）涉及到其他有关部门的矛盾纠纷。这些类型，多数属于新型纠纷，其中，因企

业改制、征地拆迁安置、干群关系、劳资关系、涉农问题等引发的纠纷尤为突出，这类新型纠纷较之于传统纠纷，起因复杂，涉及面广，一般呈群体性规模，处置难度大，对社会稳定产生的不良影响也更大。

二、社会矛盾纠纷产生的深层次原因

现阶段社会矛盾纠纷产生的深层次原因主要有以下几个方面：

第一、社会结构发生了深刻的变化，东西部的差距、城乡差距、各阶层的差距明显拉大，虽然社会经济飞速发展，人民的生活水平明显提高，改变了“均贫”的状态。但是，由于并没有达到“均富”，导致“不患寡而患不均”，由“不均”而导致心理失衡，由心理失衡而导致行为失控。个别地方因“仇官仇富心理”而发生的群体性事件，已经给我们提出了深刻的启示和警示。

第二、工业化、城市化和现代化进程的推进，带来利益格局的调整，引发了社会纠纷的剧增。随着原有的利益格局的不断变化，个人之间、群体之间、单位之间、行业之间、家庭之间、社区之间、城乡之间、地区之间以及它们彼此之间的利益差距与矛盾日益突出，从而引发了各种各样的矛盾纠纷，且纠纷的性质越来越复杂。同时，多元化利益带来的冲突加上因制度未有效确立而产生的混乱与无序，产生了许多新的具有时代特点的纠纷，如土地承包权纠纷、国有企业职工下岗纠纷、劳资纠纷、消费纠纷、医疗纠纷等。

第三、市场机制不成熟，新旧体制产生巨大摩擦，社会控制系统不够完善并明显脱节，原有的管理体系力不从心。社会主义市场经济向纵深发展的过程中，多种经济所有制并存，多元的利益主体开始产生，追求利益的欲望被激发出来。由于法制不健全，市场秩序失范，社会诚信缺失，市场经济固有的各种弊病开始产生，受利益驱动，引发的各种纠纷层出不穷，社会不稳定、不和谐的因素在增长。

第四、城市化进程加快，新型共同体正在生成。以价值、观念共同为特征的传统社会正在向利益共同的经济共同体转变。村办企业的兴起，农民为参与市场的需要自愿组织的各种生产、销售、技术性协会正在生长、发育，这是经济共同体在乡村社会发育的征兆。另一方面，农民正以前所未有的规模向城市流动。1与此同时这些农民又未被城市接纳，造成他们的权利得不到有效保障，权利一旦受损害，往往诉诸暴力或其他类型的自力救济。 因此，基于特定的历史时期，我国在取得经济快速增长的同时，各类犯罪案件、经济纠纷、民事纠纷、信访数量同样快速增长。2 当自发的、零散的、轻微的矛盾不能得到及时解决时，将可能转化成自觉的、有组织的、严重的群体性对抗，使矛盾摩擦上升为矛盾冲突，烈度与强度不断地增强，引发更大范围、更加激烈的冲突。为此，尽快建立一种便捷、节约、高效的多元化纠纷解决机制是紧迫而必要的。

三、纠纷解决的现实困境 （一）“诉讼爆炸”之困。西方国家的现代化实践表明，案件增长是经济增长的一个附带产品，在我国，诉讼发展高潮同样成为现代化过程中必经的一个阶段，且是一个长期存在的现象。结果是一方面是法院案件大量积压， 另一方面是其他纠纷解决方式如仲裁机构门前冷落，民间调解更是日渐弱化。

（二）人民调解制度的局限性。人民调解在走向规范化、法制化之际，尽管其正当性和效力有所提高，有助于提高其在纠纷解决方面的社会作用，但是在缓解国家法与民间社会规范之间矛盾冲突方面的作用却可能非常有限1，近年人民调解的纠纷解决能力呈现急剧下降的态势充分说明了这一点。可以得出的结论是：第一，人民调解对常见性、多发性纠纷解决具有重要作用，但对解决困扰党和政府的重大矛盾纠纷显得无能为力；第二，解决新时期的人民内部矛盾必须重视发挥行政的力量和作用2；第三，人民调解的自治性和行政性不

可能统一在一起；第四，要转变观念，开阔视野，借鉴西方国家ADR的经验，结合中国国情，构建多元化纠纷解决机制。

（三）多元化纠纷解决机制尚未建立。我国现行的纠纷解决方式除以法院判决和法院调解为主的诉讼解决方式外，诉讼外解决方式包括仲裁、劳动争议处理制度、消费者纠纷解决机制、行政机关的纠纷处理机制、交通事故处理机制、医疗纠纷处理机制以及民间组织调解，还包括极富中国特色的信访制度3.它们共同组成当代中国的纠纷解决体系。但由于存在各自为政、适用依据不一、机构组成人员素质不高、规范和程序过于随意以及缺乏当事人信任等问题，总体看，现行的纠纷解决体系解纠效力不高，结构、布局不合理，有时法院不愿或不屑配合。过于倚重诉讼解决纠纷的观念一时难以改变。有些诉讼外纠纷解决方式的价值取向、机构设置、程序运作与现代ADR追求的效益、自治、自律、灵活等价值目标相去甚远，有的甚至是南辕北辙；各种诉讼外纠纷解决方式之间发展不平衡，有的规范化、组织化程度较高，在实践中作用突出（如人民调解制度），有的则形同虚设；尤其是适应现代社会和技术发展的专业的诉讼外纠纷解决方式发展缓慢，消费者纠纷和医疗事故纠纷以及知识产权纠纷、保险索赔等解决机制要么运作不畅，要么付之阙如。在知识经济和全球经济一体化的大背景下，当ADR已汇合成一个势不可挡的国际性潮流时，我们不应该还在为争取ADR在解纷体系中的正当性地位争论不休。曾经有过的许多尝试，如不少地方或行业成立的“经济纠纷调解中心”，山东陵县的“司法调解中心”，江苏南京、南通等地的“社会矛盾纠纷调处（服务）中心”，浙江嘉兴市在所有乡镇街道建立的“综治司法信访联动中心”等，都有其合理的成分，需要从更高的视野加以审视、总结、提高和升华，以建立符合时代发展要求的、经得起理论、法律和实践检验的多元化纠纷解决机制。

（四）纠纷解决的领导方式亟待转变。在解决社会矛盾纠纷问题上，现在似乎已经形成了这样一种领导方式，即：成立高规格的领导小组并下设办公室、层层召开高规格大规模的会议、层层下达文件、提出一些口号、规定一些考评标准、不间断地进行检查督办，结果是耗费了大量的人力物力资源，但收效甚微。之所以如此，原因有两个：一是形成了领导方式的习惯定势，即人治的思维难以改变；二是缺乏求真务实的精神，以会议落实会议、以文件落实文件、以大张旗鼓的检查督办代替深入细致的调查研究，看似领导重视，实则工作在上层空转。这种空泛化、运动式的领导方法亟待改变。改变执政方式，使各类纠纷的解决有路径可走、有规则可循，由救火式、突击式、运动式转变为科学化、经常化和规范化、程序化、制度化的轨道迫在眉睫。

四、构建多元化纠纷解决机制的若干思考

积极探索社会矛盾纠纷解决的多样化、合理化机制，既是当今社会发展的迫切需要，又是成熟法治社会的标志。在当代中国，探索和研究，构建便捷、节约、高效的多元化纠纷解决机制，用法规的形式规范矛盾纠纷解决的方式渠道、工作机制、政府责任等，形成多元化纠纷解决工作格局，具有重要的社会意义。

（一）确立多元化纠纷解决的理性思维

虽然我们已经初步形成了以协商和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等多元化的纠纷解决方式，但并没有形成各种纠纷解决方式之间统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接的有效机制。作为一种机制，要靠制度来保障，要在实践中逐步完善。在纠纷解决机制重整过程中，应着重考虑纠纷解决权优化配置这一重要课题，将国家通过法院所垄断的纠纷解决权（实际上一直未实现也不可能实现）逐步地向社会回归，实现纠纷解决机制的从国家到社会的总体演变，在法院的周围组织培植多种形态的纠纷解决机制，构造出一套“以社会为依托、以法院为核心”的纠纷解决系统。作为纠纷解决的最终和最高机构，国家所要掌握的应当是最终解决权而不是最先解决权，这应成为纠纷解决机制整体重构过程中的基本原则。

（二）积极推动立法，使各类纠纷解决有路径可走、有规则可循

我国在维护社会稳定和社会治安综合治理的实践中，各地积极探索，创造了很多纠纷解决办法，但依据、做法不一，在一定程度上影响了纠纷解决的权威性和合法性。这就迫切需要从理论上进行总结提高，并把正确的做法和经验转变为规则，加以法制化。在一些西方发达国家，为了节约司法资源、缓解社会的压力，盛行诉讼外纠纷解决机制（ADR），并进行了大量的理论研究和实务操作，美国、挪威、澳大利亚等国都分别制定了规范纠纷多元化解决机制的纠纷解决法，从而对传统法学和纠纷解决方式产生了重大影响。西方发达国家的经验，对当今的中国无疑具有启示和借鉴意义。但是，在我国，就纠纷解决，立什么法、怎样立法仍是一个有争议的问题。我国目前对于《人民调解法》立法的呼声颇高，也有一些地方考虑就调解进行地方性立法，我们认为，调解是否需要再单独立法，有值得商榷之处。“调解”是我国的一项重要法律制度，“调解”本身也是个法律概念，它有一整套原则和规则，但现在有不少人、甚至是相当一级的领导和机关却把“调解”理解为一般的协调解决的意思，认为人民调解可以统揽行政调解和司法调解，调解可以包医社会矛盾纠纷的百病，因此提出一些似是而非的口号，别出心裁地搞出新的运行机制，规定一些不切实际的量化标准。比如：司法部的部颁规章中明确规定，民间调解只适用于“涉及民事权利义务争议的各种纠纷”，并且规定两类纠纷人民调解委员会不得受理。其实现在很多纠纷，并不是平等民事主体之间涉及权利义务争议的纠纷，而对这些不适合调解的纠纷，实际上我们已经创造和积累了信访等解决途径，但许多人却视而不见，片面夸大调解的功能，这对纠纷解决是有害而无益的。 如果单纯就“调解”进行立法，我们认为有两个因素值得斟酌：一是调解是我国的一项重要法律制度，虽然关于调解的规则和规范是分散在各个法律法规中，确实没有一个系统的法律来规范，但规则是清楚的，在实践中没有不明确的问题，再搞一个系统的立法，似乎没有太大的实践上的意义；二是司法部在2002年的规章中，对人民调解有突破法律规定的地方，主要是在镇、街一级设立调委会，调解委员采用聘任的方式，这就突破了宪法和法律的规定，在某种程度上影响了人民调解的自治性，同时还涉及到行政许可的问题，虽然我们在人民调解的实践中完全可以这样去做，但一涉及到立法，显然是一个障碍。因而，就调解立法，突破现有的法律难于操作，不突破现有法律则仅具有形式上的意义而没有多大实践上的意义。

实际上，矛盾纠纷解决方式是多元化的，举其要者就有司法、仲裁、沟通、协调、协商、调解等，而且这些纠纷解决方式在我国都有所实践并积累了经验。现在的关键是，要认真总结以往的经验，并把这些经验以规则的形式固定下来，使各类矛盾纠纷的解决有路径可走，有规则可循，科学有效地处理矛盾纠纷，切实维护社会稳定。因此，我们主张就构建多元化纠纷解决机制进行立法，第一步可以先进行地方性立法，待条件成熟后再实施国家立法，总体的思路是借鉴国外先进的立法，结合中国的国情和实际，创制我国的《纠纷解决法》

或分别单行立法。立法总的指导思想是要进一步突出法院在多元化纠纷解决机制建设中的核心地位和功能，突出民本思想和社会自治精神，强调各种非诉讼纠纷解决方式与司法的衔接。

（三）建立和完善适应中国国情的多元化纠纷解决机制

一个国家、一个民族的文化和传统，以及社会主体表现出来的法律意识，对纠纷解决机制的形成起着至关重要的作用。一般而言，不同的社会由于制度设计和文化背景的不同，在纠纷解决机制上体现出的选择偏好和类型会有很大的差异，如西方社会的纠纷解决机制通常被视为“审判中心型”，而东方社会的解纷机制一向以“调解中心型”著称。社会条件对于纠纷解决机制选择的影响，说明不同社会、不同主体在纠纷解决过程中所采用的方式往往是不同的，而决定这种选择的因素常常是综合的，多主面的。这正好表明，法律解决（诉讼）未必是唯一适当和必须采用的方式，与法律同时必然存在着其他社会调整机制的作用。这里至少有一点是明确的，即现代社会充满着复杂的冲突，其性质、形式、对抗程度不同，解决的手段、方式也应是多样的。这就需要社会提供能合理分流和有效解决各种纠纷的路径，并能促进各路径协调与衔接的纠纷解决机制。

构建多元化纠纷解决机制，总的要着眼于“发现得早，化解得了，控制得住，处置得好”的要求，健全和完善预测预警机制、排查调处机制、应急处置机制、责任追究机制， “正确运用经济、行政和法律手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面” 1.基于此，建立和完善多元化纠纷解决机制必须突出如下思路2：第一，纠纷解决机制应以建立科学的纠纷分流制度为前提。首先，要构建科学合理的纠纷解决体系。要搭建对各种纠纷解决机制进行协调的平台，同时建立一整套长效的纠纷协调程序，以克服协调中的随意性与临时性，增强科学性、规范性及透明度；要积极发展与培育科学的行政调解机制和民间组织、行业组织的纠纷调处机制；要制定非诉讼纠纷解决规则体系，促进非诉讼纠纷解决的逐步规范化，保证不偏出最低的程序正义与实体正义的要求。其次，要建立科学合理的纠纷分流机制。总的原则是要能够提供多种多样、形式各异的纠纷解决路径供当事人选择。第二，纠纷解决机制应以最大限度地回应社会与民众对纠纷解决路径的不同需求为出发点。第三，纠纷解决机制应始终是一个不断选择和平衡的动态体系。各种纠纷解决方式在实践中凸显出许多内生的矛盾，而裁判型与调解型的弊端分立这些矛盾的两端。这就要求纠纷解决机制要在各种纠纷解决方式之间进行不断的选择与平衡，以克服单一纠纷解决方式的缺陷，同时发挥其优点。第四，纠纷解决机制应以尊重前端解决结果为基点，同时注重诉讼程序监督功能的有效发挥。第五，采取措施，引导民众形成正确、理性的纠纷解决观念 .

（四）建立实践平台积极探索纠纷解决新模式

理论的探索是为了解决现实的问题。解决社会矛盾纠纷，构建和谐稳定社会，当务之急是在操作层面上推动多元化纠纷解决机制发挥实际效用。我们认为，成型的纠纷解决机制要达到以下目标要求：（1）要建立健全组织网络，力求在第一时间掌握社会矛盾纠纷动态，以便抓“早”抓“小”，及时化解社会矛盾。通过两个渠道来实现：一是整合现有综治、信访资源，在镇、街一级设立“纠纷解决服务中心”，给群众提供一个便民利民的服务窗口；二是在村（居）、社区建立组织网络，及时将社会矛盾纠纷动态向“中心”报送。（2）“中心”要对矛盾纠纷集中梳理，实现归口管理。“中心”要对掌握的矛盾纠纷逐件进行分析，按照多元化纠纷解决机制的要求，确定适合的纠纷解决方式和相关的责任主体，归口处理。涉及

到区、市相关部门的，要通过上级综治机构实现归口处理。考虑到“中心”办事人员的能力和水平，特别是在初始阶段，可在“中心”提出意见的基础上，由镇、街党委、政府分管领导或由其牵头的议事小组最终确定如何归口处理的问题。（3）要依法办理和限期处理。归口处理后，相关组织和部门，要按照相关纠纷解决方式的要求和规定的完成时限，进行处理，并将处理结果及时反馈给“中心”或综治机构。（4）要搞好信息的收集、整理、上报和分析利用。各级综治机构对本辖区社会矛盾动态要及时掌握，包括办结的、待办的、督办的，各类纠纷的数据统计，每件纠纷及解决的具体情况（各层级要求不同应有所区别）。条件成熟时，可考虑上下联网，实现信息的网络合成和查索。为了达到各级综治机构对本辖区情况的切实掌握，要规定严格的表报和要事“一事一报”制度。各级要定期分析情况，使对工作的指导建立在可靠的基础之上。（5）要加强领导。各级综治机构的统一组织协调和督办，对具体矛盾纠纷的解决，要件件有着落，项项抓落实；适时召开会议，总结情况，分析倾向性问题，提出有针对性的要求，落实谁主管谁负责的原则和综治责任制。

参考文献：

[1]范愉。《当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展》。《学海》，2003年第1期。 [2]江泽民。《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》。2002年11月8日。 [3]谢圣华、何良彬、谌 辉。《向和谐与公正：促进多元化纠纷解决机制的建立与完善》。《人民法院报》网站2005年4月15日。

＊ 原厦门市司法局局长。

＊＊ 厦门市司法局办公室主任。

1 据国家公布的2000年人口普查表明，居住在城镇的人口占总人口的36.09％，居住在乡村的占63.91％，同1990年人口普查相比，城镇人口比重上升9.86个百分点。进人20世纪90年代后，我国城镇化水平发展极其迅速，已进入城市化高速发展时期。 2 以信访为例，信访通常是普通老百姓因为利益受到伤害，或人际矛盾与社会矛盾已经开始激化，但通过正常渠道无法解决问题的一种表现。1978年至1982年，全国法院处理民事申诉来信39800件，接待民事申诉来访43900人次，两者相加共83700件（人）次。1998年至2002年，全国法院共接待处理群众来信来访4224万件（人）次，上升了近500倍。这一数据是惊人的。如此大规模信访，表明在社会结构的微观层面（基层）蕴藏、积压着大量人际矛盾和社会矛盾。也是社会结构基础层面不够稳定、不够和谐的信号。

1 范愉：《当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展》，载《学海》2003年第1期。

2 资料显示，仅2004年10月26日至11月25日的一个月时间，厦门市市长专线电话市民投诉较多的项目有：市政城建322件，劳动人事240件，环保问题196件，公安交通189件，土房规划174件，工交财贸92件，教科文卫72件，共1285件（摘自《市长专线电话》总第10期），按此推算每年就有16000件，远远大于2004年人民调解5000多件的数字。

3严格地说，信访制度并不是一种特定的纠纷解决机制，然而从它在实践中的作用来看，却在我国的纠纷解决体系中占有一席之地。

1引自江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，2002年11月8日。 2谢圣华、何良彬、谌 辉：《向和谐与公正：促进多元化纠纷解决机制的建立与完善》，载《人民法院报》网站，http://rmfyb.chinacourt.org 2005年4月15日。

试论农村群体性社会矛盾及化解对策

南汇区司法局 朱缠龙

当前农村群体性社会矛盾发生率居高不下，已成为耗费各方面大量精力、影响社会稳定的主要因素。如何研究和解决这类以人民内部矛盾为主要表现形式的非政治性不安定因素，是摆在广大司法工作者和各级领导面前的重要课题。笔者综合本人近年对此问题的调研，谈一点看法。

一、农村群体性社会矛盾的主要类型

1、因征地吸劳、撤队安置、补偿分配有些征地劳动力因得不到妥善的安置而引发的群众矛盾。

2、目前在企业转制中或有些企业经营效益不佳，企业经营者法制观念淡薄，无理拒付、拖欠工人工资等引发工人不满。

3、外来人员因务工报酬、工伤事故等引起纠纷。

4、近年来农村环境污染影响居民生活，如各种药厂、化工厂引起水污染，有严重噪声或粉尘污染的工厂建在小集镇等，群众要求根治但得不到解决引起群体上访。

5、一般民事纠纷。一些人往往不是通过组织和法律手段去解决民事纠纷问题，而是感情用事，或拔拳动刀，或招来亲朋好友，或干脆叫来流氓黑势力聚众斗殴，造成矛盾升级。 二、农村群体性社会矛盾的特点

1、主体的群体性。由于当前土地征用开发和城市建设规模大、速度快、涉及人数众多，而且很多人处于同一事件背景、同一地区或单位，共同利益突出。因此产生的矛盾纠纷具有明显的群体性。

2、内容的物质利益性。大多数的群体性矛盾双方争议内容都直接或间接地表现为物质利益。

3、冲突的激烈性。由于矛盾纠纷涉及人数众多，人群之间互相壮胆鼓劲，尤其是在个别人的盅惑、煽动下，部分人易激动，出现过激行为；

4、矛盾类型和发生地区的不平衡性。目前农村群体性矛盾相对多发与开发区。在群体矛盾中，又以企业改制、征地和环保污染居多。

5、矛盾处置的艰难性。一是群体性社会矛盾涉及人数众多，意志难以统一；二是有些涉及矛盾双方重大切身利益，双方皆不愿轻易让步；三是有些问题解决缺乏法律规定，调处矛盾难度增大。

6、矛盾爆发的突发性。群体性社会矛盾，起因可能是个别人信访或集访。当群众的一些要求得不到及时答复和满足，就会变成突发性事件。

三、农村群体性矛盾的成因

1、政策法规方面的原因。因立法滞后，一些工作无法可依，以致各地的具体操作中自定政策，出现不统一，产生群体性社会矛盾。

2、少数主管部门不能严格依法行政，对群众利益疏于关心与保护，引发群众社会矛盾。 3、由于在企业转制中没有很好处理职工切身利益而引发的各种矛盾。一些企业转制后，分配不公、压低职工收入；农村集体企业拍卖、租赁后，重新招工，种种原因引起职工心态失恒。

4、日益严重的环境污染使群众生活受到影响，引起群众集体上访。

5、一些群众法制观念不强，缺乏通过法律途径依法维护自身合法利益的意识。 四、化解群体性纠纷的几点对策 1、各级党政主要领导要明确对维护社会稳定负有的责任，特别是明确对预防和调处群体性社会矛盾的责任。注意抓好本地区、本部门的社会稳定工作，对一些重大疑难纠纷要及时采取有力措施，尽快化解矛盾。对牵涉群众切身利益的问题，要及时做好思想工作，尤其是一些一时难以解决的问题，要向群众如实交底，说明情况，取得群众的理解和配合。

2、要进一步加强法制宣传教育，引导群众运用法律手段保护自身利益。结合每项改革措施或每项重大项目的实施，有针对性地开展宣传教育，要分别以行政人员、经营单位、施工队伍和有关群众等为特定对象进行有关法律法规的宣传教育。

3、要加大执法监督检查的力度，定期或不定期地对一些征地单位、动迁单位、建设单位、施工单位的活动情况进行监督检查，以便及时制止、纠正违法行为，防止群体性社会矛盾的产生。

4、要充分发挥政府区级“群体性社会矛盾调处中心”、社会稳定办、综治办等部门的合力，作为调处群体性社会矛盾的一支机动力量，由懂法律、懂政策、懂民情、会做思想工作的干部组成。哪里出现群体性矛盾纠纷，就到现场协助当地政府调解处理，平时则深入基层调查研究，查处矛盾纠纷苗子，切实做好预防工作。

5、要加强基层司法干部队伍建设，建设一支反应快、能力强的基层人民调解干部队伍，增强调处群体性社会矛盾的力量。牢固构筑社会稳定的第一道防线。

6、超前疏导，超前介入。加强集体上访和联名信化解处理方法，均为化解群体性矛盾超前疏导，超前介入创造了良好的条件。我区建立的社会热点问题领导干部分工负责制，体现了“从群众中来，到群众中去”的群众路线，找到了解决群体性矛盾的“网址”。

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