欠发达地区新农村建设实践与启示

欠发达地区新农村建设的实践与启示

——来自响水县示范村创建的调查

蒋道明 邵玉生 蒋兴和

如何加快推进欠发达地区社会主义新农村建设，让广大人民群众早日共享改革发展的成果，是当前新农村建设工作中面临的一个重要而紧迫的课题。响水县针对建县迟、基础差、底子薄的现实，立足当前，着眼长远，把示范村创建作为带动全县面上新农村建设的“主抓手”和“推进器”，坚持生产发展和环境整治“双轮齐驱”，经济发展和社会事业全面推进，走出了一条欠发达地区推进新农村建设的新路子，新农村建设实现了良好开局。

一、响水县新农村示范村创建的工作实践

1、坚持以农民增收为核心，促进新农村产业发展特色化。把实施高效农业示范工程摆在示范村创建的重要位臵，强化特色产业培植，以产业发展带动富民强村。至10月份底，14个示范村农民人均现金收入平均达到4329元，比全县农民人均现金收入3900元高11%。扶持培植高效特色农业。按照“一村一业”的要求，明确每个示范村因地制宜培植一个具有自身特色的500亩以上、亩效益2000元以上的种植小区或年收益10万元以上的养殖场，出台扶持示范村产业发展的政策意见，对高效规模农业除享受市政府奖励外，县政府给予同额度奖励，新办1个规模农业龙头企业的，县政府给予3万元奖励，新增浅水藕连片种植1000亩的给予3000元奖励，掀起了高效农业发展的新热潮。响水镇潘庄村2000亩赤穗梨、大有镇康庄村5000亩水稻制种、黄圩镇云梯关村2500亩浅水藕、陈家港蟒牛村2000亩海水滩涂混合养殖等高效规模特色产业，成为农民收入重要来源。扶持培植合作经济组织。重点对浅水藕合作经济组织带动农户100户以上、销售额达200万元以上的，县给予5000元奖励。14个示范村成立19个合作经济组织，带动农户3600户，平均每个合作经济组织带动190户。扶持培植创业大户。对年肉鸭出栏10万只以上的，除享受市政府奖励外，县奖励1万元。14个示范村新增农民投资创业439人，其中种养大户399户，投资总额达4390万元。

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2、坚持以环境整治为载体，促进新农村村庄面貌整洁化。聘请高资质规划设计研究院修编完成全县镇村布局规划，全县由原来的2360多个自然村落减少为636个集中居民点，完成示范村集中居住点整治规划编制，新一轮镇村建设详规以及农民集中居住点详规编制工作正在进行之中。从农民要求最迫切、最关心、受益最直接的实际问题入手，以道路通达、河塘整治、“一池三改”以及集中居住区整治等实事工程为抓手，积极开展示范村村庄环境整治。14个示范村累计实施村庄道路33.5公里，改造农桥15座，河塘整治43.02万方，实施“一池三改”399户，新增公共绿地4500平方米，栽植女贞、垂柳等行道树2.9万株。加大对空心房、坑式老厕、猪圈、违章建筑的整治力度，逐步改变村容村貌，不断增强老百姓投身新农村建设的信心。

3、坚持以民主管理为保障，促进新农村道德风尚文明化。一抓农民教育培训。把劳动力培训转移作为带动农民就业、全面提高农民素质的重要途径。14个示范村累计培训农民3076人，新增转移2077人。二抓基层党组织建设。大力推行党员“设岗定责”制度和村干部“目标承诺”制度，推进村“双强”型干部队伍建设，14个示范村干部新上项目112个。三抓村民自治。14个示范村均成立了新农村建设理事会和志愿者协会等群众性组织，规划、拆迁、整治方案经过理事会讨论。四抓文明和谐村居创评活动。示范村文明村和“五好家庭”申报氛围浓厚。示范村通过在村庄主要路段，悬挂产业发展和“八荣八耻”宣传教育牌，有力促进了村风民风建设。

4、坚持以城乡统筹为合力，促进新农村建设机制长效化。把示范村创建作为一项系统工程，实行县、乡、村三级联动，合力推进示范村创建的机制作用凸现。完善领导挂帅机制。县新农村建设领导小组由县委、县政府主要负责同志挂帅，明确23个部门为新农村建设领导小组成员单位，办公室抽调人员定点办公。县四套班子领导每人挂钩指导1个示范村。建立驻村指导机制。全县有实力的16个重点工作部门主要负责同志兼任示范村新农村建设指导员，发挥部门优势，为新农村建设工作提供全方位支持。今年帮建资金投入总盘子达396.08万元，实施项目79个；扶持到贫困户468户，投

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入16.03万元。细化结对帮扶机制。县委抽调的驻村扶促工作队队员，不仅帮扶兴办社会事业实事，而且与示范村困难群众结成对子，每人帮助新上1个增收600元以上的项目。落实项目化推进机制。制定与全面建设小康社会目标相衔接的5大类55项创建重点工作目标，具体实施17项创建工程，明确工作时限、工作要求、工作标准，实行一月一检查一通报，一季度一点评一交流，半年一考核一奖惩的工作推进落实机制，将示范村创建工作与年终评先评优及干部考核管理与提拔使用相挂钩，通过建立工作激励机制，在全县形成了齐抓示范村创建，共促新农村发展的工作合力。

二、存在的问题和困难

1、增收渠道拓展难。主要表现为：一是农产品附加值低。一些乡村特色农业展现出不少亮点，但总体上规模不大、产业化水平不高，主导产业、特色产业对农民增收拉动力不强。二是劳务工资收入增长慢。欠发达地区工业化和城镇化进程的滞后，一定程度上制约了农村劳动力向二、三产业的有效转移。农村劳动力转移量的扩张潜力不大，农民增收的主渠道开始变窄，目前尚未转移的劳动力，大多数年龄偏大，缺乏专业技能，难以获得较高收入。三是非农产业增收比重少。从收入结构上看，农民来自二、三产业的收入不到50%，主要是在本地企业打工收入和外出务工收入，资本红利所得和资产经营收入很少，与苏南等发达地区的农民收入差距主要体现在资产经营收入和资本收入两个方面。

2、公益事业兴办难。一方面农村道路等实事工程建设，上级虽有扶持政策，但基层“吃饭财政”配套难；另一方面，群众大局意识不强，不愿意投工投劳，部分镇村兴办实事工程难。农村基础设施建设和环境整治任务还比较艰巨，农村社会保障水平还比较低，发展农村社会事业所需要的资金缺口较大。

3、农民素质提高难。长期形成的一些陋习和小农经济意识根深蒂固，面对市场风险和生产发展中的困难，部分基层干部怕难、怕烦、怕担风险，部分农民未富先安、小富即安；在发展社会事业方面，有些农民只要多得实惠，不愿意尽义务；河塘整治后，生活垃圾等依旧乱扔、乱丢、乱放。

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4、土地流转实施难。国家对种粮安全的重视和实行严格的耕地保护政策，现阶段的土地流转更加困难，一般群众不愿意轻易将自己的承包地流转出去，即使在一方土地上做好大多数群众的工作，但只要有个别群众不愿意流转，就可能影响全局。

三、加快推进欠发达地区新农村建设的对策和思考

1、欠发达地区新农村建设，要把农民增收作为重中之重，做到狠抓关键，夯实基础。一要大力实施“以工富民”战略。全力聚焦大项目，推进新型工业化，着力增加农民工资性收入。二要大力发展高效规模农业。围绕“一县一业”、“一村一品”，主攻主导特色产业。大力吸引“三资”进入农业产业化经营领域，新办农业龙头企业，提高农副产品的附加值。同时要大力发展农民专业合作经济组织，鼓励支持各类主体发展组建专业合作经济组织。按照有组织制度、有合作手段、有较大规模、有明显效益“四有”的要求，做大做强现有农民专业合作经济组织，增强竞争实力，抵御市场风险，提高农民组织化水平。三要大力提高农民就业创业水平。坚持异地输出、就地转移和自主创业三业并举，拓宽转移渠道。坚持培训、就业、维权三位一体，提高转移水平。坚持转移对象、领域、范围“三个拓宽”，挖掘转移潜力。

2、欠发达地区新农村建设，要把农民集中居住点建设作为重要抓手，做到顺应发展，因势利导。随着农村生产力的发展，欠发达地区农村出现了三个趋势：一是农民收入稳定增长，绝大多数农民解决了温饱；二是农民外出务工日渐增多，但绝大多数人虽工作在城市，而根仍留在农村；三是城乡差异比较明显，先富起来的农民热切期望生活城镇化。在保障衣食等最基本的生活需求之后，解决好住和行的问题，已成为农民最迫切的愿望。响水县的实践告诉我们，必须推进示范村农民集中居住点建设，积极引导农民走集中居住、集约发展的路子。这样，交通、水电、学校、医疗、邮电等设施的投资成本相对下降，服务效率可以提高，并且人口集中后就业机会也随之增加。就欠发达地区而言，目前应该先发展以现代农业为基础，二、三产业初步分离出来，土地载容量扩大、农民生活能够改善的示范村集中居住，而后集腋成裘、聚沙成塔，随着经济能

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力的增强再向发达地区的城乡一体化“农村小区”过渡。

3、欠发达地区新农村建设，要把提高农民生产生活质量作为重要目标，做到因地制宜，量力而行。各地自然条件、资源禀赋、民风民俗不尽相同，发展也不平衡。在新农村建设中，应当立足现有民居布局、当地生活习俗、生产耕作条件以及农民的心理接受能力和经济承受能力。一是处理好急与缓的关系。既顺应发展规律，创造条件加快推进，又不盲目攀比,不搞政府包办和强迫命令，尤其是不能增加乡村债务和加重农民负担。二是处理好远与近的关系。既着眼长远目标，兼顾农业生产、农民生活、农村社会事业、基层民主和精神文明建设，搞好整体规划，又立足当前，注重实效,从农民最关心、要求最急迫的事情做起，从农民最积极、干部最主动、条件最成熟的村子抓起。三是处理好软与硬的关系。既注重宣传引导，讲清道理，过细做好群众思想工作，又基础设施先行，搞好农村道路、水利设施、饮水、电力、电视、通讯等公共设施，逐步实现道路硬化、村庄绿化、庭院净化，让进示范村的农户得到实惠，对未进农民集中居住点的农户产生吸引力。四是处理好点与面的关系。坚持抓点带面、发挥典型示范作用，条件成熟的村加快布局调整，条件不具备的村先从村庄整治抓起，从花钱少、见效快的农村垃圾集中处理、村庄环境整洁卫生等入手、以不平衡发展带动全面发展。

4、欠发达地区新农村建设，要把村庄建设规划作为重要指南，做到科学指导，循序渐进。近年来，随着农民收入水平的提高，欠发达地区的农村对建房的需求很旺。有的村有1/3左右农户盖起了楼房，还有一批农户在建房时打下了楼房基础，准备将来有钱时直接改造成楼房。但是由于一些村建房以前缺少统一规划，其饮用水源选址、污水处理、垃圾处理、人畜分离等存在诸多隐患和麻烦；还有的村许多农户已经沿公路建成长条型新房，重新布局难度很大。如果不尽快制订和实施规划，农民无序建房就会增多，今后示范村以及集中居住点建设将难度很大。推进新农村建设，必须在规划中分类指导。示范村的建设规划，一要力求与农村发展的要求相衔接，做到适度超前，把握好村庄的经济走向和发展趋势，做到凸现特色，村庄的村容村貌、主导产业、形态布局尽可能体现特色和个性。二

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要力求与群众意愿相一致。三要力求布局优化调整，使得交通不便的村庄向交通便利的村庄集中，经济落后的村庄向经济条件好的村庄集中，规模小的村庄向规模大的村庄集中，集镇附近的村庄向镇区集中。对经济发展速度快，农民新翻建住房需求多的村，尽快实施集中居住；对经济基础较好、楼房率较高的村以及公路周边的成村侧重改造；对城市近郊村纳入城市总体规划，引导农民进城安居；对地处偏远，或是从趋势上萎缩的村庄不再投入，引导农民自觉进行村庄迁并。

5、欠发达地区新农村建设，要把深化政府服务职能作为重要举措，做到政策扶持，协调推进。推进新农村建设，不能就农村论农村，需要政府统筹城乡，把农村发展放到整个地区经济大格局中统筹谋划，并围绕难点问题的解决，形成明确的政策导向和协调推进机制。

要解决好资金哪里来的问题。目前欠发达地区的许多农村经济薄弱，县乡财政入不敷出，基层政府无力向农村提供最基本的公共服务，而农民收入水平偏低，自我筹集资金能力差。为此建议：一是加大上级政府用于新农村建设的投入。财政支农资金应主要用于解决农村发展过程中市场解决不了的问题，即主要提供农业发展所需的公共产品，重点选择对农村发展有重大影响和作用的项目。要明晰各级政府的投入责任，在政策上明确地方政府从土地出让金中提取更大的比例用于新农村建设。二是加快构建农村信贷资金的投资体系。以培育竞争性的农村金融市场、形成合理的农村金融机构体系为目标，加快推进农村金融体制的整体改革，以强化信贷资金对新农村建设的投入。三是出台支持新农村建设投入的扶持性政策。要制定农民到示范村建房的税、费等减免政策，对农民搬迁后原宅基地恢复耕地，而新建住宅占用耕地的免征耕地占用税等费用。要引导城市优质资源进入农村，鼓励社会资本和产业资本在农村发展产业、鼓励社会力量到农村发展社会公共事业、鼓励农民组织起来利用当地资源进行开发。

要解决好土地怎么调的问题。当前示范村建设用地存在着基本农田难以调剂，集中居住必然要跨组甚至跨村的远距离调整等矛盾。

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为解决这些矛盾，要出台支持解决农民集中居住点建设土地调整政策措施，对示范村建设所需土地，允许农民集体性跨组、跨村臵换；允许农民在确保占补平衡有余和基本农田连片的情况下，以退耕地臵换基本农田保护区的耕地；允许原有住宅退宅还耕且耕地有所增加的，不占用地方年度经济社会发展用地计划，对示范村农民住房进行统一代建的用地不作为经营用地管理；改革征地制度，允许探索集体土地流转的有效途径，在符合国家土地使用规划、严格管制非农用地总量的基础上，把更多非农建设用地直接留给示范村集体开发。

要解决好示范村建后如何管的问题。建设社会主义新农村的过程，实质上也是一次发动农民告别传统陋习的过程，是一次农村移风易俗的文明新风再造过程。各级政府要加强宣传教育工作，抓好“培育新农民、塑造新风貌”活动，推动群众性精神文明创建。引导农民反对封建迷信和宗教宗派势力，形成文明卫生、与邻为善、尊老爱幼、简办红白喜事等新风尚。要按照“村容整洁”目标，拿出对农村的污染治理和环境卫生整治的一整套管理办法，加大对农村生活垃圾、水源污染的治理力度，推广“一池三改”，促进农村废弃物资源化、农业生产清洁化、村庄发展生态化建设，增强村民自我管理、自我服务、自我教育、自我发展的能力。（蒋道明同志为响水县委农办主任）

通联：江苏省响水县委农村工作办公室 蒋兴和 邮编：224600

电话：0515-86872693 13512596662

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