行政管理讲座

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目前我国行政管理体制中存在的突出问题及相关分析

来源:中国论文下载中心 [ 10-03-05 14:31:00 ] 作者:邱霈恩 编辑:studa090420

【摘要】要进一步深化行政体制改革,首先就要摸清目前行政管理实践中还存在的问题,主要有三个层面。一是政府运行还存在深层次问题:政府职能转变滞后,政府自身改革滞后;行政审批事项过多,为权力寻租提供了基础;社会管理和公共服务职能薄弱。二是政府结构不合理:横向组织结构不合理,部门职能梳理不清、设置不当、交叉重叠,导致政出多门、多头管理;纵向结构的层级过多、成本较高。三是政府行为长期得不到有效控制,包括长期持续的形式主义、政绩工程、形象工程问题,行政执法不规范问题突出,政府诚信受到很大挑战。目前政府应对危机的能力和体制建设都还是一大弱项,有待大力加强。 【关键词】行政管理体制;体制改革;问题;政府职能;政府结构;政府行为 经过三十年改革, 我国行政管理体制发生了许多重大变化。其中,最大的成功就是行政管理体制已初步适应了市场经济体制, 顺应了经济基础对上层建筑提出的要求,实现了生产力的大解放。

但这并不意味行政改革就到位了。一者,我国行政管理体制改革的力度还远不如经济体制改革那么大,许多老大难问题尚未解决;其次,随着经济与社会的深入发展, 国内外形势和行政环境不断有新变化, 我国行政管理体制又出现了许多新的不适应。目前,这些问题突出表现在政府职能、政府结构和政府行为三个层面上。 一、政府职能层面的突出问题及相关分析。

政府职能,亦即行政职能,包括运行性职能和基本职能两部分,是整个政府建构的基石,也是整个政府运作的源头和依据。行政职能的认知、梳理、规划、确立、设定和配置将基本决定后续整个行政管理的基本形态。行政编制、行政人员、行政权力、行政关系、行政资源、行政规范、行政文化、行政过程、行政行为、行政结果与行政效率等等都将因此而定。行政职能问题是引发政府结构和政府行为等等方面突出问题的主要根源所在。

几十年来的行政改革虽然似乎总在追求行政效率,但实则总在不断探索行政职能科学化。由于行政职能问题太复杂而实践太急需, 所以行政职能调整就常是看见多少就改多少, 着急什么就先改什么, 而来不及深入研究、系统考虑和全盘设计,或零敲碎打,或大而化之,深入不了,难以突破,致使老问题未解决,新问题已出现,甚至改革活动本身也因不够科学而添累加烦, 至于行政环境变化带来的问题就更是所顾不暇。这样,各种问题就一直在累积叠加、日益交固,而总未能得到科学、深入、全面、系统的诊断和治理,构成了当前行政体制问题的基本现状和深化行政改革的主要难关。目前,最突出的政府职能问题有两个方面。

(一) 基本行政职能的把握与设定还不够全面、科学。

基本行政职能,亦即实体性职能,或叫事务性职能,是一组体现基本行政目标、寓于基本行政任务、构成基本行政领域的横向行政权能,包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。这些行政权能实质是事务性行政权力, 形式则是基本行政范围,亦叫管辖区域或职责范围。它们一般都应边界明确、各自为阵,但又彼此毗连、互相配合;有时则是内在交叉、边际重合,有时却是在不同层面和视角把相应性质的所有行为、事务及其实行主体纳入管辖,致使许多行政主体在某一层面上、某种情况下就直接变成了行政客体或行政相对人。这些基本行政职能构成一个完整、神圣、具体体现国家主权的实质性行政权能体系、基本行

政性质和行政目标模式。这里的价值取向、目标定位决定着整个政府管理的性质、方向和任务,而这里的科学性、合理性则决定着政府管理的基本构成与规模。

其实,行政改革、政府管理创新和政府自身建设的最大任务和主要困难就在这里, 其实质就是为了搞清楚哪些行政事务和职责范围是否过时多余、多少得体、分合适当、有益效能,或者是否被忽视了、疏忽了而尚存弱项与空白;并且据此研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略,积极推进包括祛除不适宜者、增强职能更科学合理定位、确保行政构成和规模更科学合理、灵敏高效等在内的调整与变化,最终打造出一个科学合理、互补协调的横向行政权能体系、基本行政构成和行政目标模式。其中的行政目标模式内含两层要义:(1)反映总体行政性质和目标的一般目标模式,通用于各个行政领域、各个行政任务;(2)体现具体领域的具体性质与目标的特定目标模式, 特适于该行政领域各行政层面。这些都为整个行政管理提供实在的行政目标与方向。

我国在基本行政职能上做了大量的重要改革。可以说,历年来行政改革的重点都聚焦在基本行政职能的调整和转变上。相比较于1978 年,现在的基本行政职能, 特别是其中的经济职能已经发生了根本的转变, 文化职能和社会职能也正在发生深刻变化。这主要是我国确立了以科学发展观为指导的价值导向,以人为本,重视民生,重视推行基本公共服务均等化, 努力促进社会与经济协调发展,努力促进基本职能的集约化和高效化。

以大部制为标志的改革探索充分证明了基本职能改革上的坚实步伐。不过,尽管成就很大,但是基本职能方面的改革也还存在一些具体的突出问题,主要有如下四点:

1.经济职能的界定与落实没有最充分着眼于整个政府管理的科学性、系统性和协调性。 经济职能包括核心职能和从属职能两个内容。核心职能,即彻底解放和发展生产力,切实抓好经济秩序,大幅度推动经济增长,高效增强经济实力。这是各级政府以及所有履行经济职能的行政部门共同担负的中心任务, 也是其他行政部门应当共同配合、积极服务的中心任务。从属职能,即各个不同的具体经济领域的专门生产力发展、专门经济增长和专门经济秩序管理。这是相关专门经济职能部门独自负责的领域和职能———如此两层的经济职能设定在总体上是科学、有效的,但在实施上则还存在一些操作缝隙与差异, 以至在实际履行这些职能时容易产生不协调、甚至相逆而行的严重问题。

(1)我国政府强调要侧重抓好“宏观调控、市场监管”两项职能。这在全国经济管理战略上是高明、成功的一招。但从整个政府系统看,其中只有“市场监管”才是各级政府都能做到的事,而“宏观调控”

则只适合中央政府来承担和实施。因为许多地方政府(包括省一级)在落实核心经济职能时不仅没有成为宏观调控主体, 相反却变成了宏观调控对象;个别地方政府甚至与中央政府捉迷藏,千方百计去钻宏观政策的空子,去打擦边球,甚至公开实行“先上车,后买票”的办法来冲破或化解自己面前的宏观调控,江苏常州市的土地案和内蒙自治区电力项目案就是其中的典型。有的地方政府默许或暗中支持违法用地、违法融资、违法经营、违法生产(特别是不合格的小矿场小工厂)、违法排放、违法招投标、违法上项目等等,地方保护主义极端严重。这即是说,具体的经济职能在中央与各级地方政府之间是存在很大不同的,而这个不同尚无更科学、明细的界定和规范。这个问题持续下去,将会大大抵消全国经济发展的实际潜力与成效。

(2)行政审批改革仍然比较有限,远不能顺应和满足高速度发展的市场化需要。所谓“政府职能转变滞后”主要就指这一点。其主要原因是部门保护主义和地方保护主义同时在起作用, 都在为局部利益而鏖战。它们甚至分别采用立法的方式和途径加以固定和公开。这使行政审批改革陷入几乎再无推进空间的窘境。

(3)职能交叉重叠、缝隙空白严重等问题还很突出。典型情况之一如食品安全监管职能,从地头到称头,从农场到工厂,从市场到餐桌,分段切块,由农业、质检、工商、卫生等系统各自负责履行。表面上看,每段都有监管主体,实际上这只是基于对农产品转变为食品的正常过程在整个食品安全链条上的一种合理假设。然而,这种假设在实际的生产和管理环节上仍然还有许多无法监管到位的缝隙。此外,这种假设根本没有覆盖到食品及其来源和生产过程的多样性,于是又为食品安全监管留下了更多更广的空白,很明显,所有这些缝隙和空白都直接埋下了巨大的食品安全隐患,都可能直接重创食品安全监管。其实,类似的情况还很多,如药品安全监管、玩具安全监管等等。总之,加强无缝隙管理、填空白管理的任务和压力还非常巨大。

但应该明确的是, 这类问题其实远不只在产品监管这一点上, 而在于整个公共经济管理在切块划分或具体职能分类上存在严重问题:1)不够科学。这主要是指对经济管理对象和事务未能进行更高一层次的科学界定和概括。譬如,食品安全监管就应该首先把所有可以充当食品的任何事物全部分类纳入管理视野, 然后分清其不同来源与过程,而后再考虑如何综合施治与分别施治,最后再考虑这些职能该如何设定与配置,经反复科研,其结论就有可能不是分段切块, 而是集中统一为主、相关配合为辅,但眼下没有这样考虑并着手。 2)受限于传统思维和习惯。这主要是指,经济职能总是习惯于在微观层面上均衡切块、分别受益。这实际是继续遭受部门利益左右的表现。这样,就使得经济职能转变更加困难、更加滞后了。

2.社会管理还远远没有到位,存在许多弱项和空白领域。

社会的概念有大有小, 但尚未从政府管理的角度加以明确界定, 社会的运行有其固有的特点和规律, 但尚未纳入或体现到政府管理之中。于是,政府的社会管理职能无法确保具体确切、切实到位,在许多领域存在弱项乃至空白,就都成为现实必然。

(1)由不同阶层、群体组成的现实社会到底是怎样互动的,彼此之间的利益合作、协同与博弈存在什么样的规律? 有多少社会冲突根源超越利益而起自其他方面? 社会冲突、社会矛盾产生和化解的规律和机制是什么? 如此等等,许多问题都还没有得到回答。所以,社会管理职能的确认、划分、设定与配置基本上没有突破原来的社会职能设计和履行水平。 (2)信息技术的发展用短短二十年左右的时间便造就出一个不同于任何传统社会的信息社会。而这个崭新社会的物质基础———由因特网和无线通讯网构成的信息技术平台为打通包括国家主权在内的各种社会界限提供了最方便廉价的条件,实质则是为国际强者随便干涉、破坏其他社会提供了最直接、有效的手段。这样一来,新的社会形态对于维持社会稳定与安全来说就带来了空前的难度和挑战。而这对于我国来说还仅仅是刚刚开始, 要将其纳入政府管理范围还有一个启动的过程,离有效落实确实还差很远。

总之,社会职能中存在的新老问题还很多、很严重,离切实构建和谐社会还差很远。其原因主要是:(1)原来对社会管理的重视程度很不够;(2)一般对于社会发展变化及其对政府管理的影响敏感不够高,视野不够宽,认识不够深;(3)对于这些情况和问题没有及时上升为重大的科学研究、特别是政府科学管理应用研究来加以对待, 所以没有答案,更没有对策,而管理的弱项与空白则有增无已,且危害日显、危机深重。

3.危机事务受重视较晚,而且转化为政府管理职能较缓慢,也很不系统、不科学。 当国际金融危机袭来, 我国的危机管理就立即暴露出许多问题: 政府在危机中的公共政策制定和政策战略受到极大挑战; 对政府组织能力和执行力提出挑战;对政府的公开、透明以及公信力等也提出很大挑战。这表明,我们的危机管理能力还很有限。其根本原因在于,我们对危机事务的重视较晚,把它纳入政府管理较慢,也很不系统、不科学。

(1)2003 年非典以前,行政管理几乎没有把危机事务纳入视野,即不算政府的基本职能之一;非典之后,我们开始重视危机管理了,但却基本上只局限于应急管理,而忽视了严重的常规事务。(2)对危机的看法实际只定位在四类突发事件上,于是, 所做危机管理主要是大致以拷贝或复制的方式迅速建立全国应急预案体系。这里存在的问题是,不仅这些急速催生的预案的科学性、全面性、有效性还成很大问题, 而且四类突发事件的划分也还存在重大的科学疑问。因为其中有大量的事件都不是突发事件,而是渐发事件,还有很多不是危机事务,而是普通紧急事务,所以,按照如此未能准确反映事物特点和规律的事务类型划定,所做的预案是否有针对性和有效性就当然很值得疑问了。(3)对于这种复杂的特别公共事务也缺乏必要的科学研究, 更缺乏从政府管理的角度进行科学、系统的研究,未能从科学上提供完善基本行政职能的有力参考。

事实上, 危机事务是可以用如影随形来形容的日常事务,既包括严重的紧急事务、特别是重特大突发事件,也包括严重的常规事务。紧急事务除严重者而与危机重合外,还有普通紧急事务,比如消防、医疗急救、交通事故等等却不属于危机事务。这些特点决定了危机管理和应急管理既存在重合、又存在分立的情况。但是,这一基本原理尚未得到重视。 总之,目前的危机管理还存在重大软肋,主要是从理论到实践都存在含混不清的问题。这将严重影响危机管理职能的确立、加强应急管理体制建设、切实防范各种危机的实际成效。 4.公共服务职能还很薄弱,有的地方和部门还存在认识和导向上的严重欠缺与偏差, 在推行上还要在中央与地方之间深入进行更科学合理的职能配置和事权财权划分作为基本行政职能,公共服务还是2003 年以后才正式得到确认的,可谓起步很晚。另外,公共服务还是一个首先要以公共财政为基础、要由政府提供公共资金保障而后才能履行的公共职能,而我国还是发展中国家,人口总量居世界第一,大部分地方也还很穷,要推行公共服务谈何容易,因而,亦诚可谓条件差。在这样的情况下,提出并实施公共服务职能不仅直接存在物质上的困难,而且还存在需要进一步在中央和地方之间进行事务划分、责任划分和权力划分的问题,而这实际上就是以确立公共服务职能为主体内容的中央地方职能再调整。 事实上,这样一个职能调整正是在新的历史条件下、特别是创造和谐社会的目标取向下的整个政府职能体系大变革,直接关系到整个行政目标模式的大转变,进而也必定会引起整个政府管理的大变化。这是因为,公共服务是与公共管理相对应的一级职能概念、职能范畴。人们原先对于公共事务的概念就是只有管理而无服务,因此从整个观念到行为模式都只定位在管理上,而且对于公共财政等各种公共资源的使用也都是从公共管理的角度来着手的。现在一搞公共服务,从公共财政到各种公共资源的配置使用, 从思维定式到实质性的职能内涵,都要跟着发生重大的调整和转变。可以说,这是最具代表性之一的政府职能转变。 但是,目前公共服务职能的确立、规划、设定与配置都还仅仅是处在开始重视、摸索推进的初步阶段, 还有大量的科学认识和实践把握的问题需要大力研究、探索才能解决。 (二)对运行性行政职能的认识和把握不够科学、全面,严重影响了改革进程与成效。 运行性行政职能,亦即程序性职能,或叫操作性职能,是一组体现基本行政规律、寓于基本行政环节、构成基本行政过程的纵向行政权能,包括行政领导、行政调查、行政听证、行政决策、行政执行、行政控制、行政协调、行政调度、行政保障、行政考评、行政监督、行政激励、行政问责、行政反馈和行政调整等。这些行政权能实质是操作性行政权力,形式则是基本行政环节。它们既相对独立,又彼此一体,不可或缺,环环相扣,先后联动,构成一个完整、能动的行政权能体系、基本行政过程和行政行为模式。这里的科学化、合理化程度决定着整个政府管理的质量、效率和水平,而这里的科学性、合理性则决定着政府管理的基本样式与机制。

其实,行政改革、政府管理创新和政府自身建设的最大空间和主要内容就在这里, 其实质就是为了搞清楚哪些行政环节出现病态或者在内容和方式上已经过时、轻重不当或者成效不宜,搞清楚整个行政链条中出现哪些局部问题和整体问题,研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略,进行系统的问题处治,最终打造出一个科学、顺畅、低耗、高效的纵向行政权能体系、基本行政过程和行政行为模式。其中,行政行为模式通适并通用于各个行政领域乃至每项具体行政任务,是落实行政目标和任务的程序性保证。

我国在运行性行政职能上做了许多改革探索,有不少方面成就斐然,不过,也存在一些问题。

目前,这里的问题最主要是:较少依据行政科学理论,从行政权能、行政环节和行政模

式整体及其内在联系着眼, 更多的是根据对某几个更重要的行政权能或行政环节来偏军突进,出思路、定方案、做改革,其结果就是改革的科学性、系统性、深切性、可行性和有效性不足,难以解决深层次问题,甚至还会派生出其他种种问题, 终至陷入更大的困惑与困境。而这里最突出的具体问题则主要有如下四个:

1.搞“行政三分”,忘权能整体,改革不可能真正成功。

2001-2003 年,深圳市在全国率先提出并试行“行政三分”,即“决策、执行、监督三权分立”的改革探索。2007-2009 年,湖南省在全国率先将“行政三分”纳入并体现于省级行政管理的规范化、法制化,明确规定并推行“决策、执行、监督三权分立” (见《湖南省行政程序规定》第十一条)。

这些改革的探索求新是毋庸置疑的, 但是其偏军突进、事实不可行的问题也是很突出的。这种只在整个行政权能整体中挑出决策、执行和监督三项而舍弃其余的做法, 显然是不可能同时处理好其他所有原本必须处理好的权能与环节问题的。这三项原本就不是简单相关的,也不是跳过其他权能和环节就能自成体系、独立运行的。所以,这种非系统的认识、把握和改革原本就是片面、残缺的, 是不可能识别并消除行政权能和行政过程整体中存在的各种不科学、不合理、低效率等等问题的,当然也是不可能深化行政改革、推进政府创新的。

这一问题是一种陷入片面化大误区的认识偏差和实践偏差,实质则是一种认识不到位、科学化严重不足的重大改革偏差。它不仅会阻碍自身的行政改革,而且还会对全国性行政改革造成误导。

因此可以说, 目前这个问题是比较严重而又紧迫的,而其原因主要有两点:

(1)没有扎实的科学行政理论做功底、做支撑,未能对运行性行政职能进行科学、系统、深入的认识和把握, 更未能由此对行政过程诸环节及其内在联系进行总体分析和具体诊断, 当然就梳理不出行政管理中实际存在的具体问题及其症结所在。所以,在这样的情况下,拿出并实施某种改革方案显然就近乎急噪盲动, 而实际并不具备必要的科学性和可行性。

(2)简单接受上世纪九十年代初英国、新西兰等所做尝试性行政改革的影响。这些西方国家所谓的“行政三分”思路与做法是:1)公共服务可以委托甚至外包,而公共服务则是一种行政执行,所以,在这一点上行政决策和行政执行是可以分开的;2)部分管理职能也可以在决策和执行之间分开;3)行政领导部门就是行政决策部门,只需要专门负责出政策、出指令;行政下属(包括机构和人员)就是行政执行部门,具体实施行政决策、执行行政指令;4)从原行政机构中,将行政执行部门分立出去,成立多个执行局;将行政领导层留下,构成行政决策部门;5)为了确保行政决策能够落实到位,需要单独设立监督局, 专门检查监督执行局的执行进度与成效。

它们的这种改革其实并没有真正实施,除一些服务外包之类还在运行外,所有改革尝试均不成功而早早作罢。这是因为,这样的认识和探索本身就违背了运行性行政职能的内在联系或者规律,而我国行政学界和实践领域对此均未做科学鉴别、后续追踪和可行性研究,以为有新意,就搞拿来主义,结果就走入误区,引起误导。

此即, 行政三分法在科学上和理论上均不是选项,在实践中和事实上就更不是选项。在这方面的改革应该尽早调整或调头。

论我国服务型政府的内涵及构建路径

来源:中国论文下载中心 [ 10-03-03 16:00:00 ] 作者:刘畅 编辑:studa20

摘要:公共服务型政府是以服务为核心理念,以为人民服务为宗旨的新型政府治理模式。在当前全球金融危机和我国建设和谐社会的大背景下,提高政府服务能力和水平,建设服务性政府,对于完善社会主义市场经济,促进经济、社会协调发展具有重大理论意义和现实意义。在揭示服务性政府的内涵的基础上,提出了我国当前及今后构建服务型政府的路径。 关键词:服务型政府;内涵;构建;路径

1 服务型政府的内涵

(1)“以民为本”的服务理念。

服务型政府的主要职责是为社会提供充足的公共产品,为公民生活提供高质量的服务。它以社会公众的需求为出发点,要求各级政府和官员必须摒弃传统的“官本位、政府本位、权力本位”的思想,树立“公民本位、社会本位、权利本位”的管理理念,即人民是国家的主人,政府必须处处为公民最大利益的实现提供各种各样的服务,它强调的不是政府的权力和权威,而是对公民权利的保证和公民最根本利益的实现。因此,服务型政府是为民、利民、便民、富民的政府,“以民为本“理念是服务型政府的基石。”

(2)有限型政府。

在市场经济体制下,政府的基本职责在于纠正市场失灵和社会失灵。政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。改革开放以来,尽管市场机制在资源配置中的地位不断得到加强,但政府职能配置与市场经济体制的规范性要求还有差距,政府运行仍受制于全能型政府理念。从全能型政府走向有限型政府的过程,实际上就是规范行政管理权力的过程,是要求一些政府部门“自断其臂”的过程。为此,党中央和国务院提出要下更大的决心推进行政管理体制改革。新一轮行政改革仍要以转变政府职能为重点,继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。

(3)政务公开、透明。

透明、公开的公共管理是政府对公民负责任的体现,是政府改革的目标。管制型政府的一大特点是自我封闭,其工作的内容和程序不向人民公开,在管制型政府下,政府不能主动提供服务,老百姓找政府部门办事常常是门难进、脸难看、事难办。服务型政府是“阳光政府”,它根据公众的需要提供政务信息,落实公民的知情权、参与权和监督权,政府与公民之间信息互动,政府的行为处在全社会的监督之下,政府在社会和民众面前是透明的。

(4)责任政府。

责任政府“作为民主政治时代的一种基本价值理念,它要求政府必须回应社会和公众的基本要求并积极采取行动加以满足;政府必须积极履行其社会义务和职责;必须承担政治上的、法律上的和道义上的责任”。服务型政府是责任政府,它要求政府必须对自己的行为负责,对自己所提供的服务负责,对人民的利益负责。因为从宪政理论上讲,国家权力的本源

在于人民,政府与人民之间存在着委托代理关系。政府接受人民的委托,行使管理社会公共事务的权力。所以,作为代理人的政府在行使权力的过程中,理当对作为委托人的人民负责,政府的一切公共行政行为都必须符合和有利于人民的意志,利益和需求,都必须对人民承担责任,成为一个对人民负责任的政府。对于政府的失职行为。人民有权对政府提出质询,追究责任,直至罢免政府官员。因此,服务型政府又是一个可“问责”的政府。“责任是服务型政府的价值取向,这是服务型政府的一个本质特征”。

2 构建服务型政府的途径

(1)引入政府公共关系。

政府公共关系,是指政府为了更好地行使其职能,运用传播手段与社会公众建立相互了解、相互适应的持久的联系,以期在民众中塑造政府的良好形象,争取公众对政府工作的理解和支持的一系列活动。在市场经济快速发展的今天,将公共关系引入政府部门,是构建服务型政府的重要举措之一。

政府公共关系就是要以顾客或市场为服务导向,就是公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的思路选择,也是政府与社会之间正确关系的体现。其主要途径有:①政府确立“公众至上”的公关意识,塑造公众为导向的政府服务文化。政府服务文化是一个政府组织全体成员所共有的服务价值观和共同的行为模式的总和。通过政府服务文化的塑造,可以统一组织成员的心态和行为,形成统一的价值观,以内在精神的激励来驱动政府工作人员全心全意为人民服务。②多办实事,把为人民服务的宗旨落实到具体工作。政府应该将公众最关切、意见最大、最迫切需要解决的问题作为办实事的重点;完善各种便民措施,提高工作效率,改善服务态度。③诚实守信,取信于民。政府行政行为不得变化无常,必须出于真实的目的和意图,必须信守诺言,不得出尔反尔。这样才能增强政府的公信力、凝聚力和向心力,进而树立政府良好的形象。

(2)切实推进公共服务社会化。

公共服务社会化主要是指政府事务的社会化,即把那些不一定要求政策承担或政府无力承担的公共事务转化为非政府公共事务,由非政府公共组织来承担和处理,或政府公共事务引入竞争机制,实现社会化、市场化经营。 要实现公共服务社会化,①要实现公共服务主体的多样化,将由政府自己包揽的社会公共事务交给非政府公共组织和私人部门去处理,让非政府公共组织和私人部门为提供相同的公共物品和服务展开竞争,以便在不增加政府规模和开支的情况下改善公共服务,提高行政效率,这样政府可以真正做到“掌舵,而不是划桨”。②公共服务内容的社会化。政府除政策制定、执行监管和评估之外的政府公共事务转为非政府公共事务来处理,这样政府承担的很大一部分公共管理职能转移出去,政府可以专心于政策的制定和执行、市场秩序的维护、基础设施的建设,为公众提供更多更优质的服务。③公共服务实现形式的社会化和市场化。政府必须广泛采用授权或分权的方式,将社会服务与管理的权限通过公民参与、竞争机制、合同承包、付费制等方式下放给社会中的一些组织,授权并运用政策鼓励社会中介组织、社区和私营机构承担一些公共服务事业和产品。

(3)进一步完善电子政务的建设。

电子政务就是一个利用信息和通信技术,有效地实现行政、服务及内部管理等功能,在政府、社会和公众之间建立有机服务系统的集合。发展电子政务是建设服务型政府的重要手段。随着Internet的快速发展网络时代的大潮正以不可抵挡之势扑面而来,在此条件下我国要改善政府的公共服务,提高公共服务的水平和质量,提升政府管理的透明度和公开性,增强公众对政府的信任感,就必须加快发展电子政务的进程。

(4)要推进回应性政府建设。

随着信息技术的发展,除了电视、报纸和广播等传统媒体外,互联网络、手机等新式通讯工具也在发挥重要的信息传播功能。借助于大众传媒,各种突发性公共事件很快就会引起社会公众的普遍关注。信息技术革命引发的传播革命,使社会公众可以同步获得重要信息资讯,客观要求提高政府治理的回应性,提升政府在社会关注下的应急处理能力。推进回应性政府建设,就是要提升政府对社会呼声和突发事件的反应、驾驭和处理的能力。为此,各级政府需要提高信息部门的反应能力,对于重大突发性的公共事件,要在第一时间报告行政首长和相关部门,确保政府部门能在第一时间获得信息,并在第一时间作出回应。只有及时回应社会呼声,主动进行政策创新,才能更好地为公众服务,才能获得民众的认同和支持,才能提高政府的公信力。

从中国古代监察制度看反腐斗争

来源:中国论文下载中心 [ 10-03-03 15:57:00 ] 作者:邓苏 周雯 编辑:studa20

摘要:中国古代监察制度是古代中国政治制度系统中的一个极其重要的部分,研究我国古代监察制度发展轨迹,揭示古代监察制度内在的发展规律,对当今的反腐败斗争与构建和谐社会都具有十分重要的意义。阐述了古代监察制度的发展与特点,指出当今社会权力与腐败的问题,然后针对这一问题提出了自己的见解。只有确立并有效实现对各级政府的监督,才可能防止和减少腐败现象的发生。 关键词:监察;权力;腐败;制度 1 中国古代监察制度的发展及其特点

中国古代监察制度由两大系统构成:一是御史监察系统,二是谏官言谏系统。其发展过程大致可分为下列六个阶段:

(1)先秦时期的萌芽阶段。监察的因素或监察的活动早在夏商周三代的国家事务中就有出现。春秋战国时的御史已经兼有监察的使命。但这个时期尚未产生专职的监察机构,严格意义上的监察制度还没有建立。

(2)秦汉时期的形成阶段。到了秦朝,御史大夫府被创建成为中央监察机构,而地方设置了监郡御史。汉朝秉承秦朝的制度。在中央设立御史府,同时又增设了丞相司直和司隶校尉为中央监察官;在地方设立十三部刺史,监察地方二千石长吏;第一个专门性的地方监察法规也应运而生,给事中与谏议大夫等言官也已问世。

(3)魏晋南北朝时期的发展阶段。到了魏晋南北朝时期,中央御史台脱离少府,直接受命于皇帝,废除司隶校尉,初步统一了监察机构,监察权也扩大成自王太子以下无所不纠。谏官系统开始规范化、系统化,至南朝,专门负责规谏的集——书省被建立。

(4)隋唐时期的成熟阶段。隋朝设立了御史台、司隶台、竭者台,分别负责内外监察。唐在御史台之下设立台院、殿院、察院,各院之间分工明确,互相配合;地方则分十道(后增至十五道)监察区,形成了比较严密的监察网。谏官组织分隶中书、门下两省,形成台谏并立的局面。

(5)宋元时期的强化阶段。到了宋朝,设立了谏院,台谏职权开始混杂,趋向合一,地

方监察有监司和通判,直隶皇帝。元取消谏院,台谏合一,地方设行御史台,统辖二十二道监察区,每道设肃政廉访使(提刑按察司),从而使中央与地方在监察机构上浑然一体。除此之外,元朝还制定了一整套的监察法规。

(6)明清时期的严密阶段。明朝将御史台改为都察院,取消谏院,设六科给事中,成为六部的独立监察机构,科道并立。地方设立十三道巡按御史和各省提刑按察司,同时还设立了督抚,形成地方三重临察网络。至清朝,六科给事中归至都察院,科道合一,地方监察沿用明制。至此,我国古代监察系统达到了高度的统一和严密。另外,清朝还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定合规》,标志着中国封建监察制度已发展到了历史的顶峰。

尽管中国古代监察制度设计十分精细严密,但是由于皇帝不放心臣下可又无力控制所有臣下,导致监察官系统内部或互相制肘或互相勾结,尤其是监察系统与行政和军事系统的官员有着千丝万缕的联系。因此,官官相护,包庇徇私,不了了之的事无法杜绝,根本不可能彻底铲除腐败。这种监察毕竟是为专制君主服务,并为其操纵的,归根结底逃不出人治的范畴。人治与法治根本性的冲突也因此已经决定了:无论多详尽完善的监察制度都受到最高统治者的好坏影响,权力以外的腐败虽然可以抑制,权力本身的腐败却无法抑制。

2 古代监察制度对当今反腐工作的启示

防治腐败现象滋生和蔓延的关键在于监察。强化监察,要着重做好以下五个方面: (1)各级监察主管应积极负责属于自己的监察范围,支持下属和下级监察机关、监察人员的工作,切实保护下属和下级监察机关、监察人员的合法权利,以保障监察作用的充分发挥。

(2)给监察机关和监察人员充分的自主权,使他们能够独立地行使监察权,以防其受到其它权力不合理的干涉,影响监察效果。

(3)在监察官的选任方面,应考察被选任的监察官是否具有坚实的社会主义立场和为人民服务的思想,同时,在选任的过程中要加强上级监察机关的决定权,弱化行政机关的决定权。

(4)在考核、升降方面,要严格以检查人员的实绩为根据,采取定性和定量相结合,定期考核和不定期考核相结合的方式,全面、充分地掌握其实绩,进而决定其奖惩、升降。 (5)各级监察主管应发挥主导作用,充分调动监察人员的积极性,广开言路,积极收集各种意见和建议。

3 当今社会的权力与腐败问题

从历史中不难得知:权力是腐败的来源。现如今,产生腐败的原因虽然来自社会、制度、经济、环境、道德、社会心理等多个方面,但权力滋生腐败已是一个颠簸不破的事实,虽然权力≠腐败,但是腐败一权力。另外,腐败与有法不依、执法不严、营私舞弊,利欲横流、世风败坏等问题也是紧紧联系在一起的。

(1)权力越轨是产生腐败的首要原因。如今社会的腐败是以多个层面、多种形式发生在多种领域的一种“大恶”的行为。从腐败人员的构成划分,可分为领导干部的腐败、一般国家公务人员的职务腐败,以及非公务人员在从事经营活动过程中的腐败行为等;从腐败的种类划分,包括经济腐败、行政腐败、司法腐败、学术腐败等。尽管腐败是以多种多样的形式出现的,但腐败的内涵和产生机理都是相通的,那就是权力违背“为人民服务”的宗旨,超出了正常的运行轨道。

(2)权力监督乏力必然产生腐败。由多年来反腐斗争的实践告可知:权力监督乏力必然

产生腐败。许多典型腐败案件的发生,归根结底,就是一些地区和部门出现了对权力监督的真空,当掌权者手中的权力约束不力或不受约束的时候,腐败也就容易产生了。监督不力或不受监督的权力为以权谋私营造了机会。

4 制约当今社会权力腐败的建议

针对腐败产生的原因,提出几点制约权力腐败的建议:

(1)我们必须加强政治制度改革,变换政府管理模式。通过决策分权化、体制市场化、职能民主化、管理网络化等,实现管理模式由“大政府、小社会”向“小政府、大社会”的转化,合理转换政府的角色,当好管理者,淡化经营者;将对公共权力的管理纳入各级领导干部的任期目标责任制,明确责任主体,制定行权规则,用规范的制度限制行权者的权力,严格减少和杜绝各级党政干部以权谋私的机会。

(2)完善监督制度是反腐败的“治本”之策,事后的惩处远不如事前的预防和事中的监督见效。在公共权力的运作过程中,提高其透明度,严格落实政务公开制度,接受群众、新闻和舆论的广泛监督。在社会事务的处理上,必须充分发挥广大群众的监督作用,拓宽民主监督渠道,增强广大群众参与公共事务的广度和深度。

(3)加强法律惩罚机制,提高腐败行为的成本。首先要健全和完善反腐败的法律,做到有法可依,通过严格界定,降低寻租者的预期收益,抬高其风险成本;其次要扩大腐败的查处范围,加大打击力度,依靠强有力的警戒和威慑作用,形成正式持久的腐败惩治系统,使当权者难以甚至不敢变异公共权力。

(4)通过改善公务员激励机制,提高其工薪待遇,从而提高廉洁收益、增加腐败机会成本。中国的反腐败策略可以从许多国家开始实行“高薪养廉”的政策中吸取经验,从完善公务员退休养老保险制度等措施人手,合理改善公务员的激励机制,降低腐败的诱惑和冲击,从而控制权力腐败等寻租行为的发生和蔓延。 转 对提高行政效能的思考

来源:中国论文下载中心 [ 09-12-16 13:27:00 ] 作者:胡明明 编辑:studa20

【摘 要】行政效能的高低,关系着党的路线、方针、政策的贯彻落实,关系着社会主义市场经济体制的完善,关系着人民群众生活水平的提高,关系着党和政府的形象。本文从准确把握行政效能的基本内涵出发,分析影响行政效能的五大因素,并有针对性地提出提高行政效能的合理化建议。

【关键词】行政效能 内涵 影响因素 建议

提高行政效能,增强政府执行力和公信力,是对新时期政府建设的根本要求,也是深化行政管理体制改革的重要目标。行政效能的高低,关系着党的路线、方针、政策的贯彻落实,关系着社会主义市场经济体制的完善,关系着人民群众生活水平的提高,关系着党和政府的形象。提高行政效能既要综合考虑,通盘治理,更要抓住重点,切中要害。

一、行政效能概述

“效能”一词,根据《现代汉语词典》的解释是:“事物蕴藏的有利的作用”。从现有的法规和现实的做法来看,“行政效能”的涵义非常宽泛,至今还没有一个统一的说法。根据“效能”的定义,结合各地效能建设的实践,笔者认为“行政效能”主要是指国家机关及其工作人

员在实现其管理目标的过程中,所发挥功能的程度及其产生效果、效益的一种综合体现,是能力、效率、效果、效益四大因素的有机统一体。

二、影响行政效能的因素及现状分析

分析影响行政效能的因素和现状是探索提高行政效能的前提和基础。影响行政效能的因素及现状主要表现在以下几方面:

1.经济因素。经济发展状况是提高行政效能的物质基础。行政管理体制的结构和功能要与经济发展的类型及水平相适应。行政管理体制是否适应经济发展的要求,极大的影响着行政活动的效能。在这一过程中必然会受到很多的冲击和阻力,这些困难和阻力又会给政府活动带来影响,导致了行政效率的低下。

2.党风、政风因素。经济的快速发展,势必造成物质诱惑的不断增多。党内一些腐败分子因私欲膨胀而丧失党性和人格,其中受贿赂者有之,渎职作假者有之,巧取豪夺者有之,卖官者有之,执法犯法者有之。腐败现象的存在是提高行政效能的极大阻力和威胁。 3.人员素质因素。一般行政工作人员是大量行政业务工作的完成者,其政治思想、工作态度、效率观念、业务技能等方面的素质直接影响着行政效能的高低。

4.行政组织因素。行政职能定位应该遵循与行政机构相结合的原则。由于历史的原因,我国行政机构设置仍有很多不合理的地方,影响了行政效能的发挥。

5.行政管理方法因素。所谓行政管理方法是指行政机关及其工作人员在行政管理过程中为有效地实现行政目标采取的各种办法,技术,手段的总称。使用不同的行政管理方法就会产生不同的行政效果。

三、提高行政效能的对策和建议

1.坚持团队联动,加强协作,实现整体合力

提高行政效能,加强党的执政能力建设,必须充分发挥团队精神,打造基层政府高效管理团队。党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。俗话说,基础不牢,地动山摇。机关效能的提高离不开全体机关工作人员的共同努力,机关效能的提高表现在每个机关工作人员的工作中,每个机关人员都代表政府机关的形象。团结协作,从自己做起、从本部门做起,同志之间讲团结,科室之间讲配合,部门之间讲协作,上下级之间多沟通,兄弟单位之间多联系,从而提升效能建设的整体合力。 2.坚持改革拉动,深化体制、机制改革 提高机关效能,政府职能转变是关键。一是不断深化审批制度改革,推动政府职能转变。结合《行政许可法》,对审批项目、审批程序、审批环节、申报材料进行认真的清理审查,努力形成与市场经济相适应的行政审批体制。二是不断深化行政体制改革。针对完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会等一系列新形势、新任务和新要求,科学确定机构职能,合理设置工作岗位,坚决杜绝因人设岗、人浮于事的现象发生。三是积极推行干部人事制度改革,疏通干部进出渠道,严格执行公务员管理制度,确保提高公务员的综合素质。四要要深化政务公开,做到一个窗口对外、一站式办结、一条龙服务、一次性收费,为企业和群众提供更为规范、便捷的服务。

3.坚持制度推动,实现科学规范运作

提高机关效能,制度建设是根本。一是完善行政决策制度,实现科学化,避免决策的随意性。二是不断完善机关办事公开制度,加强阳光政务建设。三是完善内部管理制度,实现规范化,做到职责明确,关系理顺,制约有效。四是建立专家咨询和论证评估制度。各级政府部门在作出重大决策时,应坚持听取和吸纳专家意见制度,坚持社会听证和公示制度。并在此基础上,逐步建立和完善一般性和具体性相结合的效能标准体系,实现科学化评估,提高行政机关的行政效能。

4.坚持人文促动,激发内动力

一是要加强学习,提高素质。通过学习,不断提高政治觉悟、理论水平、法制观念、工作能力、综合素质和廉洁意识。同时,要克服传统“官本位”意识,消除本位主义和官僚作风,切实树立服务意识;二是诚信服务,促进发展。要以对党、对人民高度负责的精神,忠诚坦荡,实事求是,“按说的做,按做的说”,恪守信誉,热忱服务。 5.坚持监督并举,建立切实可行的责任追究机制 加强监督是提高行政效能的保证。一是多渠道收集群众的意见和建议,畅通群众投诉渠道,并有针对性地开展明察暗访、问卷调查、征求意见等活动,建立健全效能建设社会化评价机制。二是形成监督合力,加大追究力度。三是加强新闻舆论监督,尤其是对重大问题的深度报道和群众关注热点问题的追踪报道。四是按照科学发展观的要求,加强公务人员绩效考核监督机制,逐步建立起有利于调动各方面积极性、有利于保护干部依法、高效、廉洁从政的科学、规范化行政管理格局。五是建立健全行政问责制度,督促政府工作人员增强效能意识,提高行政效率,更好地履行职责,全面完成各项任务,从而形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的良好局面。

四、结束语

综上所述,提高行政效能,对社会的进步、国家的富强具有直接的作用。而提高行政效能,并非是一个短期的投机行为,它具有循序渐进的性质,这需要各级行政机构开展自我和相互的监督,同时相关部门要长期地、艰巨地努力完善国家的法律体系。作为公务员,要逐渐提高自身素质,要不断学习,保证知识理念的及时更新,保持长远的眼光。 对提高地方政府行政效能的研究

来源:中国论文下载中心 [ 10-03-20 14:35:00 ] 作者:刘志凯 编辑:studa20

[摘要]在“以人为本,和谐发展”思想的指导下,运用科学的工作分析方法,建立效能建设机制,不断提高政府效能,为执政能力建设和社会主义和谐社会建设提供持续保障。 [关键词]政府职能 行政 效能

一、政府行政效能低下的主要表现

1.思想不够解放,观念陈旧落后。随着改革开放的日益深化,广大机关干部的思想观念有

了较大转变。但是,还有相当一部分的机关干部思想观念保守陈旧,甚至还有一些“左”的僵化的东西,跟不上形势的发展。思想的陈旧,管理观念的滞后,服务理念的落后,影响了机关职能的发挥,破坏了地区和部门的形象,使投资软环境恶化,严重阻碍了经济和社会的快速健康发展。 2.机关机构臃肿,冗员过多,人浮于事。由于机构庞大,人员臃肿,造成行政管理成本巨大,国家财政不堪重负。到目前为止,政府机关、事业单位冗员过多的问题还没能得到根本解决。 3.形式主义现象较为严重。有的部门和一些干部工作飘浮,不求实效,只热衷于做表面文章,不顾条件,搞所谓“形象工程”、“政绩工程”;有的领导好大喜功,文过饰非,报喜不报忧。缺乏工作的针对性和指导性,以会议贯彻会议,以文件落实文件的现象还比较普遍。

4.腐化堕落的思想和行为屡禁不止。跑官卖官、徇私枉法、以权谋私、变相公款消费等问题时有发生,严重影响民心和社会风气,浪费了大量有限的人力、财力资源,也严重地影响了机关效能的正常发挥。

二、政府行政效能低下的主要原因

1.主观方面的原因

第一,对提高机关效能的认识不清。部分机关干部还没有认识到创新行政管理方式,提高机关行政效能,是解放和发展生产力的加速器,是新形势下服务大局、发挥上层建筑对经济发展反作用的有效体现。加上机关缺乏竞争机制,干部缺乏竞争意识和忧患意识,对改进工作、提高机关效能是一种极大的阻力。第二,部分机关干部道德不正、作风不纯。个别机关干部在道德上信奉极端利已主义,在作风上表现为官僚主义,把党的全心全意为人民服务的宗旨抛在脑后,把职位、权力当成谋取私利的途径和手段。第三,机关工作人员整体素质与市场经济要求不相适应。从总体上讲,机关工作人员整体素质与改革开放和经济社会发展的要求相比,还存在较大差距。 2.客观方面的原因

第一,行政机关结构、职责的配置还不尽科学。机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系。第二,人事管理制度不够完善。我们现行人事管理制度在选人、用人、培养人、激励人几个环节上都有一定的缺陷,这是造成行政效能低下的重要原因。行政人员分类制度不完善,缺乏合理流动,使得某些人不能人尽其才,大材小用或小材大用。考核任用制度不健全,也会使某些真正有觉悟、有能力的人得不到重用。第三,不正之风尚待进一步治理。目前,机关中存在的形形色色的不正之风,特别是近年来逐渐引起人们重视的行业不正之风,严重影响了国家机关的效能和行政效率。如果党风、政风不正,官僚主义、形式主义、以权谋私、贪污腐化、徇情枉法等腐败现象滋生蔓延,就会严重影响广大行政人员的积极性,腐蚀机关工作人员队伍,影响国家机关内部组织的健康,不仅影响机关效能的提高,还会影响到整个党和国家的执政基础。

三、提高地方政府行政效能的措施

1.加强服务型政府行政体制改革

不断革新行政体制,建设一个政府职能与社会经济发展所需相符合的行政框架,是最基本的效能建设,这种在宏观层面的效能建设,主要将体现在立法上。在我国,许多法律的执行是通过政府行政行为来实现的,有什么样的法律体系,就有什么样的政府职能,在这一层面上的效能建设首先就是需要赋予政府更加符合时代需要的职责,也就是对传统的政府职责根据经济社会以及技术发展的新阶段赋予更新的内容。 2.构建企业化政府体制

在当今经济社会迅速发展时政府效能建设作为社会不变的主题,将随着我们对公共行政管理的深入研究和理解不断发展,社会在不断发展变化,效能建设的模式也必然会不断变化。效能建设作为一种管理技术,实际上所反映的内在诉求是管理者对公共行政管理普遍规律的探索和追求。然而,这种普遍规律的适用是有特定条件的,随着时间、空间、技术等条件不同,在实践中,效能建设措施也将随之发展变化,没有一成不变的万能措施,必须要根据我们效能建设最终目的—满足公众对公共产品不断发展的需求,来调整我们的公共行政行为,追求公众最大的满意度。

3.设立专门的行政效能监督机构

在今后和行政效能监督中我们可以学习美国的经验整合行政监察、审计、人事和财政等部门的相关资源组建一个专门从事行政效能监督的机构。这样可以减少信息传递的时间,减少不必要的交接过程提高监督效能;在美国的行政内向监督中,就机构设置而言,最具特色的应该是将行政监察与审计监督合二为一的总监察长办公室。这一机构将审计与调查有机结合在一起,将常规性的审计与间断性的调查结合在一起,有效地提高了监察的效果。 4.适当扩大地方政府行政效能监督部门的权力

给行政效能监督部门 “升格”,让他们从行政级别上高于其他的政府组成部门,利用级别优势对其他部门构成监督的强势。就目前而言,“升格”有两种路径可以选择:一是单位整体升格,二是由更高级别的政府官员担任审计部门的行政首长。对相关专业部门级别“升格”,并不违反现有法律法规,从法律上来说是可行的。通过提高他们的级别,使其尽可能减少行政掣肘,从而更独立地开展工作,这样的设想无疑值得期待,将会大大提高行政效能监督的权威和效果。

5.建立健全地方政府行政效能监督制度

作为一种消极的腐败现象,行政效能低下的监督和治理从很多方面借鉴治理腐败的经验。从国内外的反腐的历史经验来看,单独的制度或者单独的规则和行动,虽然可能在短时间内取得一定的效果,但都不能够从根本上扼制政府效能低下,在一段时间的适应过程之后,低效能的现象又会重新抬头,出现反复的状况。单独的机构和部门的反腐败斗争也不可能取得胜利,只有以为制度化作为保障的行政效能监督才可以保证行政效能监督的长效性。

浅析我国行政问责制

来源:中国论文下载中心 [ 10-03-09 16:18:00 ] 作者:南凡 编辑:studa20

摘要:行政问责制是对政府的违法或不当行为及其后果追究责任的制度。我国推行行政问责制以来,取得了一定的成绩,但同时也存在许多问题。行政问责制对于推动我国社会主义民主政治的建设、政治文明的发展等方面具有极为重要的现实意义。 关键词:政府 行政 行政问责

行政问责是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况,包括其未履行应有职责的情况而实施的,并要求其承担否定性后果的行为。在我国管理实践中,要发展出一套严谨完善的问责制度体系,还存在一定难度的。要使行政问责制具有切实的可操作性,这就需要付出加倍的努力。现行的行政问责制暂行办法中,由于表述的泛化,带来操作上的模糊与难以界定,存在着不少问题,主要表现在:

首先,什么事该问责。我们经常看到的情况是高层公务员本人直接犯有重大错误或失误时,才会被免职或引咎辞职,而真正因为工作不力,不作为或者在责权范围内出现重大问题而被免职的却很少。之所以会有这样的情况是因为我们过于强调公务员个人的主观动机,而不

论其工作成效,缺乏一种权力与责任的对等关系和意识,具体表现为:

1. 行政问责通常只关注那些人命关天的重大事件,对于一些影响力、大众关注度相对较小的事却不问责。出现了只要媒体进行大量报道的重大事件,相应上级部门就会督办解决,而其他一些“小事”则因为关注度低则被忽视掉。

2. 行政问责关注的更多是安全事故领域,对其他领域中担负领导责任的过失现实中关注的相对还比较少,行政问责制应深入到政府所管理的各个领域。

3. 行政问责只是针对滥用职权的违法行政行为,而对不作为的行政行为关注不足。由于政府官员“不求有功,但求无过”的意识根深蒂固,这就造就了大量公共行政活动中的不作为行为。行政问责制不光要问责出现失误的行政行为,也一定要问责行政不作为行为。 4. 对道德责任的问责远远不够,对领导干部道德责任的问责是意义深远的,他们直接代表政府的形象,正义、诚信、健康的公务员队伍的形象事关老百姓对政府的信任度,应得到我们高度的重视。

其次,问什么人的责。目前,我国政府机关实行的是行政首长负责制,各级政府乃至各部、委、厅、局均由相应的行政正职即“一把手”负责,行政问责所指向的对象自然是行政正职即“一把手”;但同时,党章中明文规定:“党的各级委员会实行集体领导和分工负责相结合的制度”、“委员会委员根据集体的决定和分工,切实履行自己的职责。”根据这些规章制度,在行政活动当中,一般行政正职负全面责任,应对组织的行为全面负责,可是,在一般具体行政行为当中,往往是由副职在事发后承担领导责任,正职却没有承担起于其权力对等的领导责任;另一方面,只处理有问题的直接当事人,而对其负有相应过失责任的上级领导却不问责。当直接当事人应当为自己所管辖的事务负主要责任时,我们往往忽略了应对该部门负责的上级部门所应承的的领导责任。

再次,由谁来问责。重大问题出现时,往往是由政府责令相关当事人辞职,我们却忽略了官员是由人大选举产生并应由人大任免的,这样一来颠倒了监督与被监督的法律关系。需要我们强调的是相应的问责权限应由相应主体实施,权力问责应向制度问责转变。

最后,怎么样问责,即按什么程序问责。从法的一般意义上说来,程序是任何一项健全制度必备的要素,正是程序决定了法治与人治之间的根本区别。行政问责制要走向公开、公正、公平,健全和完备的程序是必需的。

针对完善我国行政问责制的现状,应当从以下几个方面探索解决问题的途径:

第一,转变传统行政理念。明确我国实施行政问责制的动因以及政府追求的主导价值理念。这样才能从更高层次上确立实施行政问责制所要达到的目标,继而促成建立责任政府,实现对社会良好的治理。无论是行政官员,还是社会公众都要转变理念,建立责任意识、风险意识、监督意识,形成问责和被问责的习惯。

第二,健全我国现有人事制度。我国实施行政问责制,必须要进行干部人事制度的配套改革。要进一步改革政府干部“能上不能下”的晋升机制,建立起优胜劣汰的官员淘汰机制,使不负责任的官员被淘汰,保证问责制度的真正实施。 第三,建立一套完善的行政问责制度体系。包括:1. 基于权属关系的内部问责,主要是由上级领导机关对责任人的追究制度;2. 行政体系内的专门机构的问责,如监察、审计机关对责任者的追究;3. 行政体系外部的问责,如司法监督、群众监督和舆论监督等等;4. 最高权力机关的监督,即人大的监督。通过行政问责制度的健全与完善,使问责制不但产生真正的约束力还要具有可操作性。

第四,强化优化问责制的监督制约机制,尤其是加强人大的监督力度。我国现行的监督体制还存在许多不完善的地方,司法、行政机关尤其是立法部门对行政权监督与制约的力度亟待强化。例如在所有的问责案例中,由人大机构或人大代表主动提出对官员问责的质询案数量极少。推进政府问责制,其核心运行渠道是由民意机关和立法机关实施的问责。

第五,建立一套规范可行的政府信息公开制度,真正赋予公众对政府活动的知情权。如果公众不知情,就无法知道谁对公众负责,谁没有对公众负责,就无法追究失职行为。只有透明行

政、政务公开,才能把政府及其官员的活动置于公众的监督之下。应通过立法,对哪些信息必须公开、通过何种渠道公开、公众获取信息的渠道、政府为公众提供信息查询的义务及不履行相应义务的后果等做出系统完整准确的具可行性的规定,从而从法律的高度来健全政府信息公开制度。

行政问责决定着一个政府是否是一个负责任的政府,而是否负责任也成为现代政府合法性的重要基础和标志。从根本意义上讲,一个政府只有在它真正履行其责任时才是合乎理性的合法的。完善我国行政问责制的对策建议我国行政改革的目标是要建立和形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。建立健全行政问责制,构建一个可问责的政府,不仅是行政改革目标的内在要求,而且对于建设法治政府,推进我国社会主义民主政治建设进程,推动政治文明的发展和进步,维护社会稳定,都有着极其重要的现实意义。

论“省管县”行政体制改革

来源:中国论文下载中心 [ 10-03-02 16:08:00 ] 作者:宋祺佼 编辑:studa20

摘要:当中心城市已不能拉动用边县区经济发展,“大马车”马力不足。财政上“市压县”,行政上效率低下、成本过高,行政框架改革已势在必行,目前全国已有24个省(市)以不同形式推进“省管县”改革。就“市管县”行政体制的由来、弊端,“省管县”行政体制改革中存在的问题等进行简要分析。 关键词:省管县;行政体制

1 “市管县”行政体制的由来

1982年,中共中央(1982)51号文件发出了改革地区体制,实行市管县体制的通知。此后。地市合并,城市升格。建立市管县体制成为行政改革的主要取向。到2003年底,全国共有地级市282个,地级市管县的数量占全国总数的70%,市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。

2 “市管县”行政体制的弊端

2.1 阻碍县级经济发展

“市管县”体制实行以来,原本“中心城市”带动县级发展的初衷并没有全面实现。一些市将县视为其附属行政单位,要求其经济发展从属于市区经济发展的需要,地级市和县(市)处于不平等的竞争地位,极大地阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。据四川省财政厅掌握的一项数据显示,2009年新增的32个省管县中,有一半的县要向所在市上缴税收收入。中国统计年鉴和中国乡镇年鉴的统计发现,“市管县”实施后,“国家转移县乡财政”与“县乡上交财政”之间的差已从1980年的“正160亿”变为1999年的“负1600亿”。

2.2 行政层级增多,管理效率低下

我国《宪法》规定实行省、县、乡三级行政区划体系,即“(1)全国分为省、自治区、直

辖市;(2)省、自治区分为县、自治县、市;(3)县、自治县分为乡、自治乡、镇”。省一市一县一乡的四级行政区划体系,使得信息传递层级增加,速度减慢,同时文件精神及准确程度也会相应降低。省一级多为宏观管理,制定政策;市一级传递精神;县一级执行政策。而中间硬生生的加一个市级,往往达不到行政效率最优化。

2.3 行政管理成本过大

政府层次增加一级,纳税人的负担就多一分,行政开支也就越多一份,用于执行的资金也就少了一份。省一市一县的行政体制,使得行政权力被层层截留,中间增加了很多不必要的审批环节。根据世界各国行政构架的经验来看,“扁平式”行政结构是潮流所趋。所谓“扁平式”,就是扩大政府管理幅度进而减小政府纵向层次,这不仅能够精简政府行政人员,降低成本,还能够使得信息传递速度加快,提高机构执行力。

3 “省管县”目前的现状

“十一五”规划提出,“理顺省级以下财政管理体制。有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。这是“省管县”体制在财政制度上迈出了突破的一步。2009年中央一号文件指出“调整财政收入分配格局,增加对县乡财政的一般性转移支付,逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重,探索建立县乡财政基本财力保障制度。推进省直接管理县(市)财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制”。这为我们指出扩权强县、省直管县乃是大势所趋。

3.1 强县扩权的情况

从量上来看,1992年浙江试水强县扩权以来,据相关资料显示,目前全国已有24个省(市)以不同形式推进“省管县”改革。以四川省为例,2007年确定27个县为强县扩权县以来,今年又新增32个强县扩权县。全省181个行政区划县(市、区)中,除43个市辖区、成都市所辖10个县(市)。以及甘孜、阿坝、凉山州所辖48个民族自治县(市)外。粮、油生产和生猪调出大县中发展较快的县、新增的百万人口大县、省辖市级代管的县级市、2008年县域经济激励考核先进县等,共计59个县为扩权试点县(市),强县扩权县的数量占到全省的73%。 从经济数据来看,据四川省统计局的数据,试点前3年,扩权试点县(市)财政收入水平较低,地方财政一般预算收入增幅比全省平均水平低16.3个百分点。2007年,27个扩权试点县(市)地方财政一般预算收入增长33%,增速比试点前3年快25.5个百分点。2008年,尽管受地震灾害以及金融危机影响,扩权试点县(市)财政收入增速仍比试点前3年平均增速快19.8个百分点,而当年,其增速已经高出全省平均增速8.4个百分点。

3.2 强县扩权存在的问题

首先,扩权县与上级政府的关系需要进一步协调。一些地市级政府为了本级利益,不愿下放权力,扩权县感到有了“两个婆婆”,原来的“一头应酬”变为“两头应酬”,应酬成本增大。 第二,中心城市与扩权县的协调发展问题显现。扩权县城镇化不发达,基础设施不配套,文化教育、医疗卫生、社会保障等公共服务体系不健全,相关配套服务设施缺乏。 第三,省直部门在扩权政策中定位模糊。有些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响,但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制,扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。

第四,人才缺乏。我国县级经济的人才建设面临“引不进、留不住、盘不活”的局面,人才匾乏问题突出。

4 “省管县”体制的思考

(1)合理下放权力,规范管理行为,提高办事效率。对于县级政府,“省管县”体制在行政管理上给与了它们更多的自主权利,其优势在于:①省——县——乡的三级地方行政权力模式有利于扭转市级管理县级自主权利过大、不规范·任凭市级“压榨”、“盘剥”县级的行为。②减少审批环节和管理层次,有利于提高办事效率,使管理过程透明化、光明化。③省级直接下放财政、人事、审批等权利到县级,提高县级信息获取能力,有利于县级更好的把握发展机遇,提高竞争力。

(2)政府采取订单培养的方法,特别是在中西部地区宜采取“对口单招,订单培养”的方式,培养和引进硕士生以上高级人才到县区工作。

(3)综合考虑公共服务的供给。统筹社会保障、医疗卫生、教育等多方面的社会政策,建立协调有效的系统,以整合资源、系统规划,打破部门分割、提高公共服务的效率。 (4)市和县分治,相互不再是上下级关系,市的职能要有增有减,县的职能要合理扩充。从财政的省管县到行政的省管县,“否则光财政不管,行政管,很多矛盾还是很难调和”。 (5)从“市管县”到“省管县”要平滑过渡。不可一哄而起,也不能“一刀切”。如四川省在新增扩权试点县(市)及其所在的市,在财政“分家”上设立了过渡期,过渡期为今明两年。

从行政管理到行政领导理念转变与路径选择分析

来源:中国论文下载中心 [ 10-02-10 11:09:00 ] 作者:郭小林 编辑:studa20

摘要:科学社会的发展促使管理理念和管理方式的提升,从行政管理到行政领导的转变,涉及的不仅仅是文字表面的区分,更是管理理念的重要变革。行政管理到行政领导的转变,需要通过从执行者到战略规划者、从监督者到引导者、从检查者到沟通者三个实质内核的转变来完成,并提出摒弃单一思维,从关系思维的视角来看待行政管理到行政领导的问题才有助于问题的解决。

关键词:行政管理;行政领导;路径;思维方式

经济危机的日益扩散,给各级各类管理者提出更高的要求,如何更好地深入贯彻落实科学发展观,要求行政管理者在制定政策、处理矛盾、推进工作时,必须树立世界眼光,加强战略思维,筹划国内国际两个大局,善于从国内外形势的发展变化中把握发展机遇,应对各种复杂局面,迎接风险和挑战,着力将领导水平和执政能力提高到一个新水平。

1行政管理与行政领导:两种不同的管理理念

自20世纪30年代以来,领导理论一直是管理学界和心理学界的研究热点。经过多年的研究与实践,有人认为,我国提出“行政领导”只是对“行政管理”一词的替换,没有真正意义上的区别,但事实不然。传统意义下的行政管理侧重于对行政工作的安排、执行,侧重于自上而下的“监管”和“监控”,较多地考虑管理中的技术因素,是一种分层组织式的管理模式。目前,国内外的“行政管理”具有如下的特征:

首先,在管理方向上,行政管理强调自上而下的管理模式。坚持等级式的管理和对低层人员的监管,确定和保持适当的垂直交流;其次,在管理手段上,多侧重于硬性管理。通过制定明确的书面规章和程序,以确定标准和指导行为,并颁布明确的计划和日程,以供参与人员遵守;再

次,组织架构上,在组织等级体系下增加监管人员和行政人员,因为有必要这样来解决组织在不断变化的条件下所面临的问题。

再让我们来看“行政领导”所具备的几个特征:一是共同性。它强调的是一个团体或组织,不是领导个人,是行政人员和领导的共同体,要达成的是共同的目标;二是平行性。团体中的每一个成员是平等的,行政人员与领导在方向上是一致的,他们具有相同的工作节奏;三是发展性。行政领导关注的是更好地促进行政人员的专业发展和行政的办事效率,最终达到组织的共同发展。即参与者认同、适应组织共同的价值和目标,并与个人目标形成联系,达到共同的发展。

可以看出,“行政领导”所倡导的管理新理念,注重和谐环境的塑造和相互作用过程的创立,注意发挥下级领导和全体行政人员的积极性和能动性,充分依靠行政人员的智慧,切实发挥行政人员的潜能,让行政人员分享权力,民主参与,跟行政人员建立互相尊重、互相信任的合作伙伴关系;强调合作和团队精神,允许行政人员在平等的基础上,参与讨论,发表意见,共同解决问题,共同承担责任。它体现的是一种民主的、合作的、互动的、和谐的、开放的、多元的、宽容的思想,致力于组织成员的共同发展。

2从行政管理到行政领导的路径选择

2.1从执行者到战略规划者

自2006年美国拉里?博西迪和拉姆?查兰出版《执行——如何完成任务的学问》一书以来,对执行力的研究与重视日益加强。对管理者的执行力也要求甚高,但不得不提的是,执行力的提升对于管理者来说是必要的,可执行力的培育过程消耗管理者的稀缺时间,并且容易使管理者陷入日常细节事务中,这也是需要我们重视的。所谓战略管理就是对行政事务的总体管理,战略管理包括执行力,前者更加注意管理的全局性,而后者更加关心管理的某个方面和环节;前者比较讲究谋略,而后者较多重视规范;前者比较重视行政组织和环境的关系,而后者着眼于行政组织内部本身;前者重视用忧患意识激励行政人员,而后者更加注意常规奖惩。所以,从这个角度看,行政管理者最重要的是要具备战略规划的能力,实现从行政管理到行政领导的转化。

2.2从监督者到引导者

目前多数行政管理者只重监督、轻组织文化培育,导致行政机关内部领导与成员之间带有一定的误解,而这又造成了行政人员在日常工作中的困境。“行政管理”的特征是自上而下的管理方向,强调管理者对被管理者的监督,而“行政领导”强调组织成员的公平性与创造力,较多地关注组织成员的共同发展和组织文化的培育,行政领导作为行政机关的主要管理者,应与行政人员协同工作,分享权力,并且他首先应作为行政工作人员,实现角色转化和体验,贴近行政服务过程。而行政工作人员在“行政领导”中更多地参与组织的重要决策,组织成员之间的交流与合作也更加频繁。行政领导者鼓励行政成员分享彼此的工作方式改革与服务创新成果,支持参与式决定,扮演促进者的角色,积极发展分享的行政组织文化。 2.3从检查者到沟通者

行政工作的监督方式多停留在检查上,这也是行政管理者常用的管理方式。但是,检查者角色同监督者角色一样,会带来组织文化中的不和谐。从实践来看,一种检查式的管理方式往往没有激励式来的和谐。而我们从管理者需要具备的基本素质与技能来看,分析与解决问题的能力、科学的工作方法、不断学习、团队合作等能力是必需的,但其中沟通能力显得尤为关键,而沟通的能力,或者说沟通的思维意识是现代行政管理者亟待补充的内容。从定义上看,沟通就是为了一个设定的目标,把信息,思想和情感在个人或群体间传递,并达成共同协议的过程。有效沟通关键强调的是明确沟通有明确的目的,达成共同的协议,实现信息的传递和思维、情感的交流,这些都是行政管理者需要转变的地方。实现从检查者到沟通者的转换,是“行

政管理”向“行政领导”转换的重要一环,也能够在很大程度上实现行政组织文化的共建。

3从行政管理到行政领导过程中需要警惕的问题

事物的发展是一个渐进的发展过程,需要抛弃非此即彼的思维方式。行政工作是建立在特定情境中的,这就需要“领导”与“管理”保持动态的平衡。行政领导要保持一个动态的平衡点,要视具体行政工作情况而随时调节砝码。我们要做的,不是在领导和管理之间择一,而是在两者之间保持动态的平衡。对领导和管理的强调与平衡是对两个变量——所需变革数量和行政运作的复杂性之权变,处于动荡情境之下而又复杂的行政工作要求高水平的领导和管理,面临重大变革而又相对简单的行政机关要求领导多于管理,在稳定环境下复杂的行政机关,要求管理多于领导,稳定情境下的简单行政机关则要求两者都淡化一些。事实上,现在行政工作的管理情境是一个非常复杂的情境,它在某些方面是稳定的、可预测的,但在某些方面又具有多变、不可预测等特征,是两者共有或在特定情境中偏向某一方。这就要求“行政管理”和“行政领导”视具体的情境始终处于一种动态的转变之中。

基于科学发展观的我国现代行政文化价值取向研究

来源:中国论文下载中心 [ 09-12-30 09:46:00 ] 作者:刘英娟 编辑:studa090420

摘要:行政文化是行政管理的灵魂,影响着行政目标的方向、性质和结构,而行政文化的价值中心经历了由秩序到效率与公平及服务的变迁,价值结构呈现出复杂化和多样化的趋势。行政文化价值取向的确定是公共行政变革中深层次的问题,决定着行政文化的方向。在面对处于社会转型期的我国社会生态环境,科学发展观对我国现代行政文化的价值取向必将产生深远影响,对于我国现代行政文化价值取向多元化趋势有所指导,势必有利于我国现代行政体制改革和发展。

关键词:科学发展观 行政文化 价值取向 1 我国行政文化的内涵

1.1 行政文化的定义 文化是历史的积淀,一定的行政体制总是建立在一定的文化土壤之上的,行政文化是文化在行政领域的具体化,是行政管理深层次的软件要素,潜移默化地影响着行政管理活动,被称为行政管理之魂。一般而言,行政文化包括物质文化,观念文化和制度文化。其中,思想观念文化是行政文化的核心部分,它包括行政人员的行政信念、行政价值、行政道德、行政理想、行政心理等,它是行政主体内在的信仰、价值观念、行政意识、行政心理、行政道德以及在行政活动中来自行政主体之外对其产生影响的行政原则、行政传统、行政习惯、行政准则等诸要素的综合体。

行政文化是行政主体创造的,最终又通过行政主体及其活动体现出来,是行政系统的“软组织”,不仅可以塑造行政组织的形象,也可以规范和引导行政人员的行为,是行政组织和行政人员的精神支柱。它通过历史的积淀,默无声息地决定着行政主体的思维模式和行为模式,影响着行政目标的方向、性质和结构。

1.2 传统行政文化的价值追求 行政文化的发展有其内在的延续性和继承性。特定的行政文化总是植根于特定的行政实践之中,并受行政实践所处的社会经济水平、文明程度、价值信仰等行政生态环境的影响。就我国行政生态环境的发展来看,行政文化的发展经历了传统行政文化、现代行政文化的过程。传统行政文化是以维护统治秩序为价值为中心的。其价

值追求的主要内容如下:①“以德行政”,以道德伦理规范作为社会控制的工具,一味强调个人品德修养的重要意义,习惯上行下效,等级思想严重。②“政治与行政一体化”,“官本位”思想泛滥,强调君权至上,等级森严。③重人治而轻法治,为政不在于治而在于人。人们把希望总是寄托在圣君贤相身上。

1.3 传统行政文化的弊端 在以维护统治秩序为价值中心的传统行政文化在包含不少积极因素的同时也存在着很多弊端。首先,我国传统行政文化建构的人格心理结构和“官本位”思想导致行政系统中的权威主义和“人情政治”,从而导致腐败滋生。这种以儒家文化为内核并带有浓厚的“官本位”思想,致使中国传统文化突出表现为权威人格取向。其次,传统行政文化的伦理性造成组织人事制度中的任人唯亲。社会管理组织及其运行都与宗法血缘关系紧密结合,出现“一人得道,鸡犬升天”的现象。再次,传统行政文化中形式主义及封闭性与排他性导致行政体系沟通受阻,监督乏力,效率低下。 2 科学发展观对我国现代行政文化的要求

“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济和人的全面发展”,是党的十六届三中全会提出的科学发展观。其核心内涵是发展,全面、协调,可持续发展是科学发展观的基本原则,统筹兼顾是科学发展观的根本要求。科学发展观的本质和核心是以人为本。坚持以人为本,就是把维护人民的利益作为我们一切工作的根本出发点和落脚点。它是科学发展观的灵魂,全面发展是目标,协调发展为模式,可持续发展是途径。 新中国成立实行改革开放政策以来,随着社会主义市场经济体制的确立,我国的行政生态环境发生了变化,经济形式由市场经济取代了自然经济。我国的行政文化也发生了变化,在治国方略中强调依法治国,重法治而非人治,崇尚法律在国家社会生活中的权威地位。在用人方面体现了选贤任能,反对任人为亲,通过公务员考试等方式打破了血缘宗法世袭的用人准则。尤其是20世纪60、70年代以来,“新公共管理”运动的发展推动了我国行政文化从统治型行政文化向管理型行政文化和服务型行政文化的转变,行政文化的价值中心也由秩序到效率与公平及服务的变迁。行政文化的价值结构呈现出复杂化和多样化的趋势。在科学发展观指导之下,我国的现代行政文化正处于管理型行政文化向服务型行政文化转变过程中。在追求管理的科学化、效率化、民主化向追求全体公众满意,认同的过渡中,效率优先,兼顾公平仍是现代行政文化的主旋律。 3 我国现代行政文化的价值取向

3.1 坚持以“人”为本,以“公众”为中心 以人为本是科学发展观的核心与本质,它以实现人的全面发展为目的,把人民利益作为一切工作的出发点和落脚点,不断满足人民多方面的需求和促进人的全面自由发展。坚持以人为本的理念体现在公共行政领域就是要以公众为中心,以公共利益的实现为目标,以服务公众为公共行政的最主要目的。公共行政要遵循“一切为了公众,一切依靠公众,从公众中来,到公众中去”的公众路线,把实现公众的全面发展作为行政的宗旨。现代行政文化要重视人,重视人的思想,人的价值,重视人的个性的发挥。

3.2 追求最大的社会公平和公正 科学发展观在五个统筹中充分体现了在兼顾效率的同时,追求最大程度的公平。我国在以往的社会发展中,坚持效率优先,常以牺牲社会的平等来过分强调以最少的投入取得最大的产出。致使我国东西部地区之间、城乡之间的经济水平出现了惊人的差距。据有关社会调查与统计表明,我国的基尼系数已达到0.46这个危险数字。因此,追求最大的社会公平和公正,兼顾效率,应是我国现代行政文化价值取向的重要内容。在落实“五个统筹”发展战略过程中,政府必须自觉地去实现社会的全面、协调和可持

续发展。作为肩负着公众期望的政府,要把维护社会公正,维持各种利益关系的良性平衡和促使其良性互动是第一本位,实现政府维护公共利益和以人为本的神圣使命。

3.3 注重效率 效率历来是管理的核心问题,作为公共行政也必须注重管理的效率。传统的行政效率研究主要从公共行政组织自身的投入产出之间的比率来确认行政效率。在微观技术层面,关注的是提高效率的原则和途径,而忽视了行政效率的社会层面即公平。传统的公共行政文化将效率作为优先要素,而现代行政文化应在注重效率的同时,关心各级行政组织在一定时间内完成了多少行政任务或工作业绩,更关心的是公共行政产生的结果,即它们提供的产品和服务,最终在多大程度上满足了公众的需求,也就是说要从宏观方面看待行政效率,这是由公共行政以 “公共利益”和“公众利益”为指向的性质决定的。所以,要突破传统的以公共行政部门为目标的效率定位,代之以“公共需求”为目标的效率追求,建立一个“行政规范、运转协调、公开透明、廉洁高效”的政府。

3.4 树立服务意识 “新公共管理运动”蓬勃发展的背景下,西方很多国家提出了创建“服务型政府”的目标,对于我国现在行政环境的发展情况,笔者认为,我国现代行政文化的价值取向应以“树立服务意识”为发展方向。众所周知,我党的宗旨是全心全意为人民服务,信奉“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的群众工作方针,除了人民的利益外没有自身特殊的利益。这一宗旨跟服务型行政文化的精神实质是完全一致的。它要求政府行政人员必须重视人民利益,公众利益高于一切,以服务人民,服务公众为自己的最高价值追求,并能从积极奉献中感受到自身存在的价值。这种服务意识的价值取向能够促进社会最大限度的实现公平、公正,为社会树立正义的方向,还能够消除官僚主义,扼制“官本位”,服务型的行政文化以公众为价值取向,以追求公众满意为目标,这样行政人员才能真正做到全心全意为人民服务。

“家电下乡”政策分析

来源:中国论文下载中心 [ 10-02-22 11:26:00 ] 作者:白璐 编辑:studa20

摘 要:自2007年12月起,财政部、商务部在山东、河南和四川三省,选择冰箱(冷柜)、彩电和手机三类产品开展“家电下乡”试点工作,国家对购买试点家电产品的农民给予产品销售价格13%的财政资金直接补贴,家电下乡正式启动了。这一政策必将激活农民购买能力,加快农村消费市场升级,消化家电企业过剩产能,实现从拉动外需向扩展内需的转变。政策执行过程中,不免暴露出一些问题和困难,但通过一定时间完善和调整后,这项由国家财政资金支持的重点支农惠农政策,将会逐步趋于成熟,对我国产生深远的影响。 关键词:“家电下乡”;政策;效果

1 “家电下乡”政策的简要概况

为了扩大内需,打开农村市场,鼓励农民消费,促进社会主义新农村建设,以提高农民生活水平的指示精神,国家提出了以财政补贴促进“家电下乡”的政策思路。财政部、商务部从2007年12月起,在农村人口最多的山东、河南和四川三省,选择冰箱(冷柜)、彩电和手机三类产品开展“家电下乡”试点工作,国家对购买试点家电产品的农民给予产品销售价格13%的财政资金补贴。在试点工作取得显著成效的情况下,国家从2008年12月1日起将政策实施地区扩展到12个省市,并从2009年2月1日起推广到全国,推动企业开拓农村市场。同时把洗衣机、电脑、空调和汽车等产品列入“家电下乡”政策补贴范围,由各地根据需求从中选择增加补贴

品种。“家电下乡”政策已在全国范围内全面铺开,工作取得喜人的成绩,被称为“农民得实惠、企业得市场、政府得民心”的好政策。

2 “家电下乡”政策执行的效果分析

(1)提高农民生活水平,加速农村现代化,促进城乡协调发展。

家电普及程度是现代化程度的重要表现,中国现代化进程中遇到的最大症结,就是如何实现农村现代化。长期的城乡二元结构以及由此形成的主要供给城市的工业生产体系,导致城乡供需不对称,中低档耐用消费品在绝大多数城镇居民家庭趋于饱和时,却难以进入大多数农村居民家庭。近几年各项支农惠农政策的实施,农民收入增长较快,农民对购买家电的愿望也很强,市场潜力巨大。

(2)带动国家经济增长,实现国家生产增长战略的转变。

家电产品是我国贸易顺差的重要来源。近年来,我国家电产品在欧、美市场上受到不同程度的限制,贸易摩擦频发。实施“家电下乡”,直接提高农民消费能力,把农村潜在的巨大消费需求转化为现实购买力,从根本上实现从拉动外需变为扩展内需,缓解顺差过快增长,减少贸易摩擦,减小我国消费品对国际市场的过度依赖的市场风险,为我国的强大生产力提供有力支撑,为国民经济提供持久拉动力,将对我国经济增长战略由外向型到内需外需协调发展的转变具有重大影响。

(3)为家电行业打开农村市场,建立起面向农村市场的工业生产和流通体系。 目前我国农村有8亿多人口,2.1亿多个家庭,农村家庭占我国家庭总量的67.6%,是我国最大的消费群体,扩大农村需求一直是扩大国内需求的重点。我国家电产品的产能很大,农村市场潜力巨大。家电市场竞争日益激烈、城市市场日趋饱和、国际市场挺进难度加大。通过“家电下乡”,将出口退税的13%的刺激转给补贴农民,鼓励农民消费,促进家电生产、流通和农民需求的有机对接,拓宽销售市场,能够消化家电产品的过剩产能。中标企业设计了适合农村市场的产品,制定适当的价格,建立了广泛的服务部和维修点,能够第一时间为包括农村消费者在内的所有客户提供快速、高效的服务,引导家电企业形成以农村市场为导向的工业生产和流通体系,使工业供给和农民需求进行对接,从而形成良性互动,促进城乡经济协调发展,对未来家电企业,行业及农村市场的发展都具有极大的促进作用。

此外,政策的执行有利于落实国家节能减排的方针战略。按照中央提出建两型社会,增强可持续发展能力的要求,“家电下乡”在产品标准中特别强调了节能,使“家电下乡”产品成为家电节能减排的先导和示范。其中,“家电下乡”冰箱、冷柜、彩电比市场同类产品节电20%以上。以上几点看来,“家电下乡”政策的全面推广具有重要的效果,对国家的发展具有深远的意义。

3 政策执行过程中的问题

(1)准入机制有待健全。

“家电下乡”的招标门槛过高,要求投标人必须是国内注册的生产企业,具有规定的认证证书,产品必须是国家免检产品。结果可想而知,所有中标的企业均为国内知名品牌,产品质量过硬的中小家电企业只能望门兴叹。长期以来由于知名品牌注重开拓城市市场,中小家电企业则避开竞争,在县乡级市场形成了一定的网络规模,但仅一项政策,市场突然就失去了。政府出钱补贴少数中标企业的行为,可能会人为造成被补贴企业的垄断地位。这些行政手段,不仅无助于企业之间的公平竞争,不利于农村消费者的自主选择,对中小企业的生存和发展产生了重大的影响。

(2)农村特点使“家电下乡”任重而道远。

企业对农村市场的开拓过程也是他们克服困难的过程。农村市场需求的产品、销售渠道、营销策略都远不同于城市市场,存在分散性和差异性,很多地区交通不便,营销运输极为困难,服务成本也会增加,物流配套更加麻烦。这是农村市场开拓的难点和重点。而且,农民对产品价格的浮动较为敏感,希望能买到既便宜又实用的产品。如何进行有效的渠道布局,使家电产品顺畅地送到农民家里,进行保障售后服务,是“家电下乡”中家电制造商、经销商面临的挑战。 (3)低端、滞销产品浑水摸鱼带入农村市场。

“家电下乡”是农民、企业、国家三方共赢,然而这是一个复杂的工程,任何层面、环节都可能出问题。部分厂家将农村市场当作清理库存积压,淘汰换代产品的好地方,甚至有些厂商将劣质商品倾销到农村,售后服务更是远远不够。要真正有序、积极推进“家电下乡”,发展农村家电消费市场,需要政府、部分行业协会的政策引导,质检系统加大监督和查处力度,也需要媒体舆论引导,更需要家电厂商抱着诚信务实的态度去经营,使产品有质量、渠道和品牌上的保障,以及使农民放心的售后服务。 (4)补贴资金的发放效率有待提高。

政策要求,农村居民购买家电后,“家电下乡”补贴资金在其提出申请的15个工作日内将拨付到农民账户,要切实做好补贴资金的监督管理和发放工作,决不能以任何理由拒绝、延迟农民购买家电的补贴申请。但是在实际执行中,由于各个部门的衔接出现缺失,导致部分农民朋友不能在规定的时间内拿到补贴款。这就要求一方面,各地做好与销售信息管理系统的衔接,另一方面,各地财政部门要对补贴资金实行专户管理,严禁挤占和挪用,并跟银行机构做好发放的衔接工作,进一步提高补贴的发放效率。

“家电下乡”政策在全国范围内全面推广,虽然政策在实际执行中也出现了一些问题,但通过一定时间完善和调整后,会逐步趋于成熟,将不断扩大农村消费,提高农民生活水平,逐步缩小城乡发展差距,实现农村经济社会全面发展。对于家电行业,政策将使我国家电市场消除产能过剩,为企业调整产品结构、促进行业健康发展,内需外需协调发展拓展了空间,使我国的家电产业进入持续快速增长期,对于我国家电行业甚至整个国民经济的长期持续发展和农民生活质量提高具有重要的意义。

我国公开选拔党政领导干部制度及其影响析论

来源:中国论文下载中心 [ 09-12-22 10:56:00 ] 作者:王峻岚 编辑:studa20

【摘 要】公开选拔党政领导干部制度在干部选拔方式、范围、导向等方面的变化,对我国的社会政治生活影响深刻。本文将对这一制度进行了分析与反思。 【关键词】公开选拔 党政领导干部制度 影响

近些年来,随着中央关于领导干部选拔的各种法规、政策、规定的不断出台,公开选拔党政领导干部制度在全国各地区、各层次的探索力度不断加大,在实践中取得了一系列的成绩,也暴露出了许多的问题,本文将对其进行分析与反思。

一、我国公开选拔党政领导干部制度概述

所谓公开选拔党政领导干部制度,是指党委(党组)及其组织(人事)部门面向社会采取公开报名,考试与考察相结合的办法,筛选出领导干部人选的制度。它坚持公开、公平、公正,

坚持考试与考察相结合,是我国党政领导干部选拔任用方式之一。

我国公开选拔党政领导干部制度孕育、产生于20世纪80年代初期,至今已有二十余载的发展历程,其间经历了试验探索、改进推广、制度推行等三个阶段。

浙江省宁波市在1985年公开选拔局级干部,揭开了领导干部公开选拔试验的序幕;1992年中共中央有关部门转发了吉林省《关于采取“一推双考”的方式公开选拔副地厅级领导干部情况的报告》,肯定了公开选拔领导干部这一做法,并要求各部门从实际情况出发,探索、改进干部选拔方法,由此公开选拔制度进入推广阶段;2002年7月,中共中央在修改《党政领导干部选拔任用领导干部任用条例》的基础上,印发了《党政领导干部选拔任用条例》,专门增设了“公开选拔和竞争上岗”一章,其中明确指出“公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一”,标志着公开选拔领导干部制度在全国范围内的基本形成;2004年中共中央办公厅颁发的《公开选拔领导干部工作暂行规定》和2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》中对领导干部公开选拔制度的规定将公开选拔制度带入了规范推进的新阶段。

二、我国党政领导干部公开选拔制度的基本内容、程序与发展现状

1.我国党政领导干部公开选拔制度的基本内容和程序

我国党政领导干部公开选拔主要适用于选拔任用地方各级党委、政府工作部门领导成员或者其他人选,党政机关内设机构的领导成员或者其他人选,以及其他适用于公开选拔的领导职务。有下列情形之一的,一般应当进行公开选拔:一是为了改善领导班子结构或者领导职位空缺较多,需要集中选拔领导干部;二是领导职位出现空缺,本单位无合适人选;三是选拔专业性较强职位和紧缺专业职位的领导干部。

公开选拔工作应当经过下列程序:发布公告;报名与资格审查;统一考试(包括笔试和面试);组织考察,研究提出人选方案;党委(党组)讨论决定;办理任职手续。2.我国公开选拔党政领导干部制度的发展现状

公开选拔党政领导干部制度作为领导干部选拔任用的一种重要方式,目前正在全国各地不同层次、不同范围内逐渐展开,成绩斐然。具体表现在以下方面:

开展范围广泛:全国各省、市、县、区基本上都开展了此项工作,包含了地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委工作部门或者工作机构的领导成员或者其人选,选拔出了一大批德才兼备的优秀干部。

选拔层次全面:我国公开选拔党政领导干部的职位层次从正职到副职,从省直机关正厅级领导干部到基层乡镇领导干部,覆盖了我国领导干部的大部分级别。

实践形式多样:各地党组织在开展领导干部公开选拔的过程中,在《党政领导干部选拔任用条例》和《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》的指导下,结合本地的实际情况,创造了多种领导干部公开选拔的实践形式。

三、公开选拔党政领导干部制度对我国干部选拔制度的改变

实行领导干部公开选拔打破了我国传统的选任用人制度,带来了我国干部选拔制度的一系列转变,主要表现在以下方面:

1.选人方式的转变。传统的干部选拔主要通过组织部门提名和领导推荐的方法,官员的提拔主要掌握在上级领导手中,在实际工作中容易形成“个别酝酿、集体决定”的干部选拔

任用方式。公开选拔党政领导干部制度面向全社会进行,采取公开考试的办法,突破了原有选拔任用干部工作的条条框框,任用的整个过程都对新闻媒介和社会大众公开,按照既定的各种规则进行,实现了从“少数人”选人变为“多数人”选人、从伯乐相马到赛场选马的转变。 2.选任范围的转变。以前的官员晋升大多是从自己单位内部选拔人才,党政领导干部主要从党政机关内部任用,系统外的优秀人才只能望“官”兴叹。领导干部公开选拔制度突破了地域、行业和职业的限制,面向全社会进行。只要符合报名条件 ,全国各地的人都可以参加选拔,将机关中行政人才的配置纳入到市场配置中,并在中国干部选拔中首先实现双向选拔机制,从而极大的扩大了干部选拔的范围。

3.选拔导向的转变。干部选拔方式是敏感的线,牵动着广大领导干部的神经。不同的干部选拔方式,产生不同的选拔导向,孕育各色的官员形态。上级任命以长官意志为导向,跑“管”盛行;民主评议以人际为导向,拉“官”当道;实绩考察以实绩为导向,干“官”涌现;公开选拔以考试为核心内容,它以为素质导向,考“管”风行。

四、我国公开选拔党政领导干部制度的影响与效应分析

领导干部公开选拔制度在实践运用中表现出了双刃剑的效应:一方面回应了社会政治发展的要求,体现了公开透明、民主开放与效率责任;另一方面在一定程度上违背了行政系统自身的要求,破坏了稳定与忠诚。

1.公开选拔党政领导干部制度的正向效应 (1)领导干部公开选拔制度体现了公开

公开选拔的整个过程按照既定的规则和程序进行,避免了传统选拔制度中可能存在的暗箱操作,推进了政府机构的运作从黑箱走向了透明。坚持民主,把政策交给群众,让群众广泛参与,落实好群众的知情权、参与权、选择权、监督权,任用的整个过程接受社会公众的监督。干部选拔不再像雾里看花,而是如在玻璃缸中看鱼。在这种透明状态下,大大减少了各种不规范和违法的操作,从而增加了任命的民主和公开程度。 (2)领导干部公开选拔制度凸显了开放

公开选拔政策有利于扩大组织部门的选人用人视野 ,便于在更大范围内把真正有真才实学、符合社会主义市场经济发展要求的干部选拔到领导岗位上来,促使政府机构从封闭状态逐渐走向开放。通过公开选拔,在开放的环境中选拔人才,让一切想干事、能干事、干成事的干部有机会、有舞台、有地位,让优秀人才脱颖而出、竞相涌现,从而增强政府的开放性。

(3)领导干部公开选拔制度提高了效率

公开选拔制度有利于提高干部的工作效率,促使政府工作效率和责任性的提高。面向社会公开选拔领导干部,引入较客观公正的人才检测机制,使具有同等条件的人都具有参与竞争领导职位的资格和权利,公开、公平、公正选拔和选用领导干部。这能充分调动广大中青年干部勤奋工作、刻苦学习的积极性,从而激发了广大干部的竞争意识,促进大家尽量提高自己的业务素质和能力,促进行政效率的提高。2.公开选拔党政领导干部制度的负向效应 (1)党政领导干部公开选拔制度阻碍了公务员个人职业生涯的发展规划

公务员是实施行政行为的主体,是行政组织中最具活力的因素。公务员的职业生涯规划指公务员自身积极、主动地对自己未来的职业发展方向及路径所作的计划。在我国现阶段的干部制度下,公务员的职业发展通路比较狭窄,适合公务员成长规律的多样化的职务分类还不够健全,公务员所任职的政府机构是其职业生涯规划的重要主体之一,当领导事实上成为

许多公务员实现人生价值的唯一途径。公务员要实现个人职业生涯发展,就必须获得职务上的晋升,而获得职务晋升的前提条件是必须有职务空缺。在传统干部选拔任用制度下,领导职位空缺后,组织内部的正常晋升顺序保证了符合条件的后备干部依次递补。一部分干部经过多年的努力,已经成为即将进入领导层的后备人选,公开选拔党政领导干部制度的推行改变了通常晋升的基本格局,很多职位被系统外部的人员通过考试获得,使得这部分干部也需通过公开选拔的方式来产生,无形中就在很大程度上挤压了原本就相对狭窄的晋升空间,直接影响到他们职业生涯的发展。

(2)领导干部公开选拔制度降低了官员对组织的忠诚度,增加了行政系统内矛盾发生的可能性

领导干部公开选拔制度是以能力为首要价值取向的,其对干部选拔的能力价值导向在一定程度上可能导致忠诚价值的弱化。公开选拔需要被录用者本身必须具有相当的知识和技能 ,通过自身的积极努力和争取获得职位,带有很强的自致性。在传统的任命制度下 ,被任命者往往对任命自己担任某一职位的组织怀有某种感激之情,从而表现出较高的组织忠诚度。而在公开选拔制度中,职位获得的自致性在一定程度上削弱了个人对组织的感激,认为职位的获得完全来自于个人的努力争取,进而降低了对组织的忠诚度。这也很大程度上增加了系统内部矛盾发生的可能性。在现行的公开选拔制度下,很多副职的领导是由公选竞争上任的,自己有很强的群众基础,对正职领导下的行政组织系统往往缺乏相应的政治忠诚感,任命的正职和公选的副职容易产生责任和权限之间的冲突,从而增加内耗,破坏系统内部的团结。 (3)公开选拔领导干部制度损害了行政组织系统的稳定性 官僚体制存在的一个重要合理性在于它的稳定性,以稳定性来抵制政治领域权利变动对行政领域的影响,保证国家政策执行上的稳定性和连续性。只有保证公务员的职务稳定性 ,才能使公务员有能力对抗政治压力和利益诱惑。这决定了公务员晋升体制必须是一个沉稳的制度,通常按照资历和经验的积累来获得职务的升迁或者其他形式的补偿。在领导干部公开选拔制度之下,只要符合规定的招考条件,任何人都有机会报名参加某一职位的公开招考,通过公开、公平、公正的考试获得任职的机会,这就为公务员超越传统的升迁途径提高了机会。在获得升迁的巨大诱惑之下,许多公务员不安于本职工作,一心想要通过考试获得领导职位也就不足为奇了。行政系统内部人员的频繁变动在很大程度上妨碍了政府工作的连续性和公务员队伍的稳定性。

五、结语

我国公开选拔领导干部制度在行政领域的实践,激起了公务员系统的千层浪,为我国的干部人事制度改革带来诸多方面的新鲜活力,但是其在实践过程中表现出来的负面影响仍需要我们在进一步的改革与实践中不断的避免与改进。人无完人,金无足赤,我们期待着领导干部公开选拔制度在实践烈火的考验与锻造中不断地成熟与完善。

从政治、管理和法律的途径分析行政服务中心面临的挑战

来源:中国论文下载中心 [ 10-01-07 15:36:00 ] 作者:陶微微 编辑:studa20

【摘要】 行政服务中心的运作成效与面临的挑战从其诞生之日起就伴随在一起,本文在肯定行政服务中心的运作成效的基础上,从政治的、管理的和法律的途径分析行政服务中心面临的挑战,并从政治权力以及与此密切相关的机构设置维度挖掘了行政管理体制对行政服务中心的制约。

【关键词】 行政服务中心 途径分析 挑战分析

挑战一:政治途径

1.机构设置的迷惑。行政服务中心一般可分为中心管理层与窗口工作层,行政服务中心组建时成立委员会,为政府议事协调机构,行政服务中心管理层则是这个议事协调机构的常设办事机构。管理层的正职一般由本级政府主管领导兼任,从这一点可以很明显地看出行政服务中心在初创时政治力量的推动起了极大的作用。管理层的副职由主管领导委派专人担任,其他管理人员属于在中心具有编制的正式工作人员。窗口工作人员由本级政府各职能部门抽调在原单位具有编制的公务员组成。行政服务中心并不是地方组织法意义上的部门,属性应划为非常设政府机构。从政府机构的纵向设置来考察,行政服务中心的体系是省—市—县(区)—乡镇的格局。众所周知,我国行政机关在纵向设置上历来都有从上而保持一致的传统。但是行政服务中心是从下而上的地方政府改革探索与创新的结果,行政服务中心目前为止还缺少中央一级的机构和关于行政服务机构的统一规定,各地方政府对行政服务中心设置与否、部门建设、职责安排、人员配置方面分歧,各地方行政服务中心运行缺乏统一规范。 2.权力匮乏的尴尬。有些条管部门因为不受本级政府的直接领导而拒绝进驻行政服务中心,块管部门虽然进驻中心,却通常把重要的和有“寻租”空间的审批事项留在本部门,对派驻中心窗口的工作人员的授权则空化,导致行政服务中心普遍存在原单位对窗口授权不充分的现象。行政服务中心管理层能否把握更多的权力在于主管领导的政治权威,一旦领导更迭或工作重心转移,各进驻部门便与管理层展开博弈,权力的诱惑和既得利益使进驻部门想方设法少下方权力或将权力收回。原单位不愿交出手中的审批权以及能由此获得的经济收益也是预料当中之事,加上行政官僚可能藉行政审批权而行“寻租”之实,因此人们对行政服务中心演变成“收发室”的担忧并不是多余的。从行政服务中心递入的申请最终人拿回原单位由领导“拍板”,形成“体外恶行循环”,行政服务中心面临着权力匮乏的尴尬。只有现行行政管理体制进行根本调整,机构设置原则进行重大变革,行政审批制度对审批主体与权限作详尽规

定,行政服务中心窗口与原单位之间的权限之争才能见得分晓,这也是行政服务中心发展至今权力难以重置的一个重要原因。

挑战二:管理途径

1.人员“双重管理”的困境。学者们普遍关于行政服务中心工作人员的“双重管理”提出了质疑。行政服务中心对各服务窗口的工作人员只有监督与检查的权力,有些地方还配套了相应的奖惩措施,如奖金方面的奖惩等,大部分行政服务中心也将窗口工作人员的党团关系迁入中心,并成立了党组织,但窗口工作人员的人事关系还归属原单位管理,其工资和职位升迁等与工作人员自身利益密切相关的方面却都不是行政服务中心所能提供的,长期以往,势必会挫伤工作人员的积极性。随着行政服务中心面临无法解决的体制障碍,原单位有逐渐收回下放权力,将行政服务中心的窗口作为“花架子”,并有把其作为本单位能力不强或受到排挤的人员安置地的倾向,导致窗口工作人员与行政服务中心貌合神离。而对窗口工作人员工作绩效的管理也存在困难。即使解决了绩效管理的技术难题,也会因为缺乏相应的激励制度安排而难以为继。对行政服务中心工作人员的监督也往往限于管理层的监督和内部人员的互相监督,真正与行政服务中心服务质量相关的公民和企业法人却很少参与到监督当中,缺少话语权。

2.电子政务发展处于初级阶段。虽然各地行政服务中心将电子政府的建设放在较重要的位置,但是电子政务的发展还处于初级阶段。行政服务中心的办公自动化程度较高,但是网上行政审批的探索才刚刚起步。大部分行政服务中心的网站还处于提供静态的政务信息阶段,动态的政务处理和与公民、企业法人的交流互动则很少见,中心的电子政务建设也没有被纳入到本级政府电子政务建设的统一规划中,离网上审批和网上监督的最高阶段更是遥远。

挑战三:法律途径

1.缺乏法律依据。有学者认为,“行政许可中心这种集中提供行政许可的模式,符合行政许可法的立法精神和关于集中审批的规定。因此,这种模式是有法律依据的”。但也有学者对此持不同态度,认为《行政许可法》第二十六条的规定“意味着它(行政服务中心)不是一个独立单位,更不是法定部门,而仅是联合办理、集中办理某种事的一种方式”。笔者认为正是这两种看似矛盾的观点恰恰反映出行政服务中心在其合法性问题上既面临“正名”的机遇又处于如何使自身规范发展的尴尬。行政许可法的颁布实施为行政审批制度的发展明确了方向,提供了规范,为我国行政审批中存在的审批主体权责不明确、审批事项范围过宽、审批程序不规范审批时限过长等弊端提供了解题思路,但是这种级别越高的法律越体现出了规定笼统、缺乏操作性的特征,导致行政服务中心处于名不正言不顺的境地。

2.定位混乱。行政服务中心在现实中的定位较为混乱,行政服务中心在我国的产生是实践先行于理论,各级地方政府在效仿他人的同时,都结合了本地的具体情况。各地的行政服务机构的组建模式也大同小异。有些地方政府具有将发展行政服务中心作为提高政府办事效率和服务质量标杆的美好愿望,也有些地方政府不甘落于人后,急于将其打造成本级政府的政绩工程。行政服务中心作为地方政府改革的产物,但是全国性的法律规范的缺失却使行政服务中心的发展各自为政。虽然积极地探索使实践可以成为检验行政服务中心发展成败经验

的重要标准,但是也为公共行政的“人治”弊端提供了衍生的土壤,有些地方政府对行政服务中心进行了具体详细的规定,其中不乏省一级的规定,但行政服务中心的定位随着领导的意愿而不同而大相径庭。行政服务中心的建立与发展如果少了行政领导的拍板与支持,任何决策都是难以实施的,相反,领导的一句话,则可以使其发展事半功倍。

论行政服务中心发展路径选择

来源:中国论文下载中心 [ 10-02-10 13:36:00 ] 作者:章丹丹 编辑:studa20

摘要:随着市场经济的完善、行政审批制度改革的深入,人们对于行政服务中心是进、是退,它到底能走多远提出了质疑。在对行政服务中心进与退的理性分析的基础上,认为其仍然具有存在和进一步发展的价值和意义。 关键词:行政服务中心;行政许可;行政审批

行政服务中心作为完善我国行政审批制度与推进政务公开的重要载体和有效形式,在深化行政管理体制改革中发挥了重要的作用。但经过近十年的发展,行政服务中心仍然存在不少矛盾和问题,并且,随着市场经济的完善、行政审批制度改革的深入,人们对于行政服务中心是进、是退,是该进一步发展还是应该退出历史舞台提出了质疑。可以说,行政服务中心的发展正处于交叉路口,已经到了该总结、思考的时候了。

1行政服务中心应该退出历史舞台之原因分析

(1)行政服务中心自建立以来,其运行仍然存在一些比较突出,又难以解决的问题。主要表现在如行政服务中心对审批窗口授权不充分,大量事项仍需拿回原单位审批,“体外循环” 现象普遍。而由于“体外循环”问题,各部门对外承诺的办事时限往往难以兑现,经常延后,更难有压缩空间,导致办事效率不高。而行政服务中心监督管理权不足是较为突出的问题。服务中心只有对各职能部门进驻人员的考核权,而没有相应的处分权,更谈不上监督、管理和协调权。 (2)对行政服务中心看法存在着有两种分歧。一部分人认为:行政服务中心作为政府公共服务平台意义重大,是政府为百姓、为地方所做的实事之一,是“民心工程”。但也有相当一部分人发出质疑的声音:行政服务中心窗口受理能不能解决 “收发室”问题,是“形式大于内容”还是“内容大于形式”?这些声音,说明行政服务中心运作和服务仍然存在问题与不足,中心的建设存在深层次问题。

(3)行政服务中心定位不明。《行政许可法》的颁布和实施,使我国的行政审批制度改革有了法律依据,它同时对行政服务中心的服务内容和运行机制有重要的参考价值。但行政服务中心的建立作为一项自下而上的改革,国家并没有任何法律法规对其的法律地位和职能定位作出明确的界定。服务中心到底是一个场所,还是一个机构,一个既不是审批业务主体、也不是监督主体的中心管理机构,如何履行对审批的监督管理职责?这些问题可以说是中心最大的法治困扰。由此也造成服务中心在机构设置上普遍存在规格不高、职责不明、手段缺乏等问题,在对窗口部门监督管理上受到很大限制,特别是在推进和深化行政审批制度改革中显得力不从心。

(4)行政服务中心的发展有赖于地方领导的重视。行政服务中心是地方政府自发改革的产物,可以说是一个命令、一纸文件就设立了的。地方党委、政府的改革决心、支持力度、措施手段,直接决定了行政服务中心改革创新工作的阻力大小、发展程度、成效多少。因此,也呈现出全国各地行政服务中心发展不平衡的态势。但事实上,地方政府的工作重心总会发生变化,领导的关注也会随之转移,一旦如此,服务中心则有被形式化和边缘化的危险。 (5)行政服务中心的作用难有突破。行政服务中心作为深化行政审批制度和政府管理体制改革的一种尝试,起到了重要作用。但服务中心要求把分散的审批及部分收费项目集中在一起,就将打破原有的行政管理格局和秩序,侵犯了一些部门或一部分人的权力和利益。加上上述法律和制度上的困境,造成服务中心对自身存在问题的解决无能为力,其改革与进一步发展的阻力重重,本应发挥的作用难有突破。

2行政服务中心该进一步发展探析

首先,从组织结构理论看,行政管理机构是行政管理组织的实体,是行政管理权力的载体。其组织结构是否合理,是决定行政能力和行政效率的关键。当前,我国的行政组织结构不尽合理,不仅决策、执行和监督缺乏相对分立,且执行权的行使过于分散。而行政许可权是一种执行权,按照行政组织的结构设计原则和精简、统一、效能的行政改革方向,要求设立相对集中的执行机构,以避免权力的交叉、冲突,明确职责、提高效率、减少权力寻租。而当前行政机构设置趋向将政府部门设置中那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中,由一个部门统一管理,即“大部制”设置。它是一种“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制,能够有效避免职能交叉,使组织内部协调一致;并且,能够分清各方责任,特别是使行政首长承担起必要的政治与行政责任,最终达到明确组织内部职责,提高政府行政效率的目的。大部制不仅是西方国家行政机构设置的成功经验,也是我国政府机构改革的趋势。我国2008年3月的政府机构

改革,涉及调整变动的机构15个,组建工业和信息化部、人力资源和社会保障部、交通运输部、环境保护部等部门,逐步向大交通、大工业、大环保过渡,是对大部制改革方向的肯定和积极探索。而行政服务中心进一步改革要求相对归并职能科室,相对集中行政许可权就是要调整合并相近、相关的行政许可职能,完全符合行政机构设置原则和行政改革方向,也是深化行政许可制度改革中的最核心和关键问题的有效途径。

其次,从行政服务中心建立的目的和宗旨看,它是以满足和方便群众的需要为目的而设立的,它的一切工作都是从公众的心理认知进行的实践,是对“衙门作风”和“官本位”的冲击和否定。因此,它的建立是符合群众和社会需要的。随着国际、国内各城市之间的竞争日趋激烈。投资成本低,办事效率高,服务环境好等发展软环境的优劣、好坏直接影响着地方社会经济的发展。行政服务中心的进一步发展有利于改善各地方的投资软环境,有利于我国地区社会经济的更大发展。再者,目前,阻碍行政服务中心发展最主要的原因之一就是审批制度难以深入,各地方、各部门之间存在着利益博弈。而促进行政服务中心许可权的相对集中,能够进一步深化行政审批制度改革。

再次,当前全国各地行政服务中心的改革与建设方兴未艾,有些省、市已经开始了创新行政许可体制的实践。如江苏省镇江市2004年开始实施了以“两集中、两到位”为重点的行政审批制度改革,得到市委、市政府的大力支持和高度重视。成立了以常务副市长为组长的检查验收领导小组,对各相关部门(单位)“两集中、两到位”的工作逐一进行督促检查。并以要求全市各部门出台《行政服务承诺书》的契机,把“两集中、两到位”工作纳入承诺书内容,以政务公开的形式将其固定下来,并接受社会监督。改革收效明显,服务中心承诺件的平均承诺时限,由原来的14.6个工作日压缩到6.4个工作日。群众满意率达99.85%。还有象四川绵阳、浙江宁波、绍兴、河南焦作、登封、湖北襄樊、福建晋江等地已经实施或正在推动行政许可权相对集中模式的改革,并积累了一些宝贵经验,有些地方取得了较好的成绩。这为行政服务中心进一步深化改革提供了借鉴和参考。

最后,要建设一个法治的国家,首先要建设一个法治的政府。行政服务中心这种政府服务模式,是法治政府的重要外在标志,是实现依法行政的重要基础条件。它有明确的法律依据作支撑,《行政许可法》第二十五条规定:“经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”《行政许可法》第二十六条也明确规定:“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的,该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请,统一送达行政许可决定。”由此可见,国家在设计相对集中行政许可权力方案时,就考虑了利用各地现有的行政服务中心,将其改造成享有实质性行政许可权的、统一办理原由各部门分别办理的经常性行政许可事项的许可实施机构。因此,行政服务中心这种集中提供行政许可服务的模式,符合行政许可法的立法精神和关于集中审批的规定。

3结论

行政服务中心是政府行政管理体制改革的一种成功尝试。然而,当前它正处在进退两难的尴尬境地,基于上述对行政服务中心进与退的理性分析,我们认为它仍然有其存在和进一步发展的价值和意义,它随着行政审批制度改革而诞生,也必将随着改革的深入而继续艰难前进。

政党分肥制就是把公职当作某政党执政后当作战利品进行瓜分!

他最早出现在美国,具体是在纽约州。从政治理论的观点考虑,政党分肥制就在于把所有被赋予执行法律权利的官员,主管的或从属的,委任的或选任的,都置于在美国政治体制中承担承担协调政治与行政功能任务的团体---政党的控制之下!他有两个缺陷,其一:他被运用与政府委任的官员时,他严重损害了行政效率。其二:即使把他用于选举的官员,除了出与维持政党组织的需要以外,他没有任何理论上的正当理由。他有助于政党机器的

形成,而这中机器的组成与其说是为了有利于国家意志的表达,不如说是为了保证政党执政。因此,他有助于使政党成为一种目的,而非一种工具。在很大程度上,就是由于政党分肥制,党逐渐不在象他应该作的那样,全力履行有利于国家意志的表达的功能。事实上,在许多情况下,他都成为一种障碍,而不是一种帮助!————摘自古德诺《政治与行政》

西方行政管理理论对我国的借鉴意义

来源:中国论文下载中心 [ 09-12-29 09:10:00 ] 作者:陈锋 编辑:studa20

【摘要】对于我国这样一个具有悠久传统行政历史的国家而言,仅仅靠传统的思维定式、管理方式来控制或减少政府管理的不科学性来降低行政成本是难以从根本上解决问题的。只有借鉴国外新行政管理理论,结合我国的实际,构建具有国际行政管理先进水平的约束机制,才能促进我国行政管理水平的提高。本文分析了西方的传统公共行政理论、新公共行政理论、新公共管理理论和新公共服务理论。在此基础上提出了西方行政管理理论对我国的借鉴意义。

【关键词】西方行政管理理论 新公共管理理论 新公共服务理论 启示自1887年美国著名行政学家威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文,第一次明确提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究,至今已有100多年的历史了。100多年来,西方的行政管理理论不断发展创新,有力地促进了西方经济的发展和科学进步。研究西方行政理论变革,笔者认为,对我国进一步搞好改革和提升管理水平有借鉴意义。

一、西方行政管理理论的历史沿革

1.传统公共行政理论阐释

传统公共行政的理论基础主要是伍德罗·威尔逊的政治、行政二分法和马克斯·韦伯的官僚制理论。威尔逊提出政治、行政二分法的目的主要是解决当时政党分肥制和日益扩大的行政机构运作效率低下问题。而此时企业组织由于运用科学管理,重视技术而得到迅速发展壮大,自然成为行政组织模仿和学习的对象。作为他所提倡的新型公共行政研究的一部分,威尔逊提出,应该用行政管理的稳定原则——企业式原则——来指导公共机构的运作。威尔逊认为,为了提高政府运作的效率,应该以私有经济企业的行政管理为榜样。而韦伯的官僚制理论也是对工业革命前期社会的反映,韦伯认为官僚组织好像是一架精心设计的机器,旨在执行某些功能,而机器上的每一个部件都为机器发挥最大的功能起着它们各自的作用。 2.新公共行政理论阐释

新公共行政理论来源于针对传统公共行政理论存在问题的探讨。1968年在塞拉丘斯大学米诺布鲁克会议中心召开会议,其目的是让公共行政领域中最有前途的年轻学者走到一起来讨论他们的研究内容和方法,并因此隐含了一种意味,即讨论他们的研究会与该领域成名学者的方法有何不同,后来他们提交的论文和评论被结集出版,命名为《走向新公共行政》。

它高举社会公平的大旗,关注意义和价值,着重建立规范理论,以期促使未来的人类社会放射出一线曙光。新公共行政认为,公共行政的合法性是建立在满足受益者的需求和利益的基础之上的。公共行政要关注公共利益的实现,更要关注少数族群和弱势群体的利益,公共行政要关注和致力于实现社会的公平和正义。 3.新公共管理理论阐释

新公共管理是一种国际性思潮,它于20世纪后期发端于英国、美国、澳大利亚和新西兰,并迅速扩展到其他发达国家乃至全世界。新公共管理有各种不同的称谓,如以市场为基础的公共行政学、管理主义、企业化政府、重塑政府等。20世纪后期全球化、信息化与国际竞争加剧的挑战和政府面临的财政、管理与信任危机是新公共管理产生的社会动因。在90年代末期才形成一致的名称——新公共管理。 4.新公共服务理论阐释

新公共服务理论是建立在民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型、组织人本主义理论和组织对话理论的基础上,对新公共管理理论的批判和超越。新公共服务剖析了新公共管理所依据的理论基础,从市场模型的应用、对顾客而不是公民的强调和对企业家式管理的赞颂三个方面对新公共管理的局限性进行了批判,明确指出,建立在个人利益最大化基础上的新公共管理所隐藏的是对公共精神的损害和对公民权利的否定。

二、西方行政管理理论对我国的启示

西方行政管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物,体现了西方公共行政发展的趋势和方向。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践,显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验,起到一定的借鉴作用。 1.提高政府管理水平,强化管理的高效率

我国某些政府机构长期以来一直存在着效率低下的问题。造成这种现象的原因是多方面的:由于长期实行计划经济体制,造成权力过分集中,政府管了许多不该管、管不好、也管不了的事;由于组织机构不合理,机构重叠,从而使得职责不清,互相掣肘、扯皮;由于行政法规不健全,任意增加编制,从而造成机构庞大、臃肿,人浮于事。综观西方行政管理理论的发展,我们发现注重政府的管理水平和办事效率是它们共同关注的焦点。这一思想是值得借鉴的。为了提高效率,政府管理人员首先应树立效率意识,增强活力,用有限的资源创造更多的公共产品,提供更好的服务。 2.政府公共服务领域引入竞争机制

新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域,打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面,提高了公共服务的效率和质量,另一方面,也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域,特别是基础设施行业的管理效率和水平,更好地发挥市场机制的作用,我们可以借鉴西方的做法,在加强对提供公共服务的宏观管制的同时,将竞争机制引入公共服务领域,开放一些公共服务的市场,在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如,在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行某些方面的改革,从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的瓶颈现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制,提高公共服务的有效供给,从而产生更好的经济效益和社会效益。 3.完善和健全政府组织

鉴于我国与西方发达国家在政治制度、公共行政发展水平方面的差异,完全照搬新公共管理以企业式为取向的政府组织改革是不可取的。但是这种改革模式的适应变化了经济社会形态,努力提高政府工作效率、质量的追求目标可以为我国的行政组织改革所借鉴,迄今为止,我国的政府机构改革仍然没有脱离集权性的韦伯式的官僚体制的基本准则,这是符合我国具体国情的。但同时,我们也应以前瞻性的目光来勾勒我国的政府机构改革。不仅要立足于转变政府职能,力求运转协调、行为规范(这是我国政府机构改革目前要解决的主要问题)也要兼顾提高效率、质量。也就是说在从等级行政向网络行政,从精英行政向大众行政,从

官僚式行政向企业式行政发展方面,我们应做出一些勇敢的试探。这不仅会提升政府机构改革的质量,而且也是一种与国际接轨。

论城乡规划中听证制度的建立

来源:中国论文下载中心 [ 09-11-01 11:46:00 ] 作者:马涛 编辑:studa20

摘要:城乡规划立法的根本目的在于保障公共利益的实现。因此,有必要在城乡规划核心法中确定公众参与原则,并在相应的操作性法规、规章中具体规定公众参与的范围、程序和方式,特别是应当在城乡规划行为中引进听证制度。听证的作用主要在于可以在各方参与人之间开展互动,使得受规划影响的公众都能通过听证发表意见,通过听证协调各方主体的利益,从而形成公共利益和各方主体利益最大化的最优决策。 关键词:城乡规划;听证制度;法律

听证制度(hearing system)是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前,由行政机关告知决定理由和听证权利,行政相对人表达意见,接纳证据的程序所构成的一种法律制度[1]。它源于英美普通法中的自然公正原则,即任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时,必须听取对方意见,每个人都有为自己辩护和防卫的权利[2]。 听证制度最初适用于司法领域,称为司法听证(judicial hearing),后来逐渐扩展到立法领域,称为立法听证(legislature hearing)。20 世纪初,随着行政权力的不断扩张,听证程序开始在行政领域得到运用,称为行政听证(administrative hearing)。行政听证有广义和狭义之分,广义的听证是指行政机关在制作行政决定的过程中征求有关利害关系人意见的活动;狭义的听证则仅指听证会,也叫正式听证(formal hearing),即行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定,公开举行由利害关系人参加的听证会,广泛听取各方意见的活动[3]。

一、听证制度在城乡规划中的适用情形

从各国行政程序法关于听证制度的规定来看,对于听证适用范围的规定可以区分为三种类型,第一种是以美国为代表的,对于听证适用的情形完全由行政程序法之外的单行法律规定,即具体在什么情形下适用听证程序由单行法律规定,而有关听证程序的具体规定则在《联邦行政程序法》中作出。第二种是由单行法律作出规定之外,行政机关也可根据需要自行决定是否适用听证程序,如韩国。第三种则是采用列举适用情形和赋予行政机关自由裁量权相结合的做法,如日本《行政程序法》的规定[4]。由于中国目前尚未制定行政程序法,虽然新修订的城乡规划法第26条和第50条对于听证程序的适用情形作出了概括式的规定,但是对于听证程序的细节方面并未作出规定,可见未来在制定城乡规划立法时有必要对听证制度的具体程序在实施细则或有关行政法规中加以明确规定。

至于城乡规划在哪些阶段和事项中应当适用听证制度,从目前世界各国和中国有关立法中听证制度的规定来看,听证主要有三种类型:立法听证(包括国家法律和地方性法规、自治条

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